PREMIÈRE PARTIE -
LE CONTEXTE DU PROJET DE BUDGET
I. LES ÉVOLUTIONS INSTITUTIONNELLES EN 2003-2004
A. LE CAS DES ANTILLES FRANÇAISES
Bien qu'ayant contribué à limiter les possibilités d'évolution institutionnelle et statutaire offertes aux départements d'outre-mer par la loi d'orientation pour l'outre-mer du 13 décembre 2000 , la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a, malgré tout, ouvert de nouvelles possibilités dans ce domaine.
Ainsi, l'article 72-4 de la Constitution prévoit la possibilité pour chaque collectivité ou partie de collectivité de passer de l'un à l'autre des régimes définis aux articles 73 (identité législative) et 74 (spécialité législative) de la Constitution, sous réserve du consentement des électeurs de la collectivité ou de la partie de la collectivité intéressée.
En outre, l'article 73 de la Constitution, qui s'applique aux départements et aux régions d'outre-mer, prévoit dans son dernier alinéa la possibilité de créer par la loi une collectivité se substituant à un département et une région d'outre-mer ou une assemblée délibérante unique, sous réserve du consentement des électeurs inscrits dans le ressort de ces collectivités.
C'est sur le fondement de ces dispositions qu' ont été organisées le 7 décembre 2003 en Guadeloupe et en Martinique, mais également dans les deux communes guadeloupéennes de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy, des consultations destinées à recueillir l'avis des électeurs sur des projets de réforme.
La Guyane et la Réunion n'ont, quant à elles, pas fait l'objet de telles consultations, le Gouvernement considérant, dans le premier cas, qu'il n'existait pas de consensus politique local sur un projet d'évolution institutionnelle et prenant acte, dans le second, du souhait exprimé par les élus réunionnais de voir maintenir le cadre institutionnel actuel.
En Guadeloupe et en Martinique, les consultations étaient destinées à recueillir l'avis des électeurs sur un projet de création d'une collectivité unique se substituant au département et à la région .
Il convient, à cet égard, de rappeler que dans les deux cas, les élus avaient obtenu à de très larges majorités, dans leurs départements et régions respectifs, un accord sur un projet d'évolution institutionnelle élaboré au sein des congrès départementaux et régionaux institués par la loi d'orientation pour l'outre-mer.
Les congrès s'étaient réunis en séance plénière en juin et décembre 2001 pour la Guadeloupe, en juin 2001, en février-mars 2002 et en avril 2003 pour la Martinique.
Les résolutions adoptées par ces congrès ont débouché sur des avant-projets remis à la Ministre de l'outre-mer. Après discussions avec celle-ci, ces avant-projets ont donné lieu à la rédaction d'un «Document d'orientation sur l'avenir institutionnel de la Guadeloupe» et d'un «Document d'orientation sur l'avenir institutionnel de la Martinique», tenant compte des nouvelles dispositions de la Constitution résultant de la révision de mars 2003.
Pour la Guadeloupe comme pour la Martinique, le Document d'orientation prévoyait, pour l'essentiel, la création d'une collectivité unique, soumise au principe de l'identité législative et dotée d'une assemblée délibérante. Celle-ci devait être élue au scrutin proportionnel dans le cadre d'une circonscription unique avec une prime majoritaire de quatre sièges pour la liste arrivée en tête, une représentation spécifique étant toutefois prévue pour chacune des îles de l'Archipel. En outre, l'assemblée délibérante devait être assistée par deux conseils consultatifs en Guadeloupe et par trois conseils en Martinique.
Dans l'un et l'autre cas, il était, par ailleurs, prévu que l'organe exécutif, élu par l'assemblée, soit responsable devant elle, et que soient dévolues à la collectivité unique les compétences du département et de la région, ainsi que celles résultant de la nouvelle loi de décentralisation. Pour la Martinique, de nouvelles compétences étaient, en outre, réclamées dans une série de domaines énumérés au sein du Document d'orientation.
A la question qui leur était posée : « Approuvez-vous la création (...) d'une collectivité territoriale demeurant régie par l'article 73 de la Constitution, et donc par le principe de l'identité législative avec possibilité d'adaptations, et se substituant au département et à la région dans les conditions prévues par cet article ? », les électeurs de Guadeloupe et de Martinique n'ont pas répondu favorablement , à courte majorité en Martinique (50,48 %) et à une majorité plus large en Guadeloupe (72,98 %).
Il importe évidemment de prendre acte de ces résultats et de tirer tous les enseignements de ces deux scrutins qui ne marquent certes pas la fin du débat institutionnel dans ces deux DOM.
Votre rapporteur pour avis, qui s'était personnellement engagé en faveur du «oui» en Martinique, regrette que l'occasion n'ait pas été saisie d'une réforme qui aurait notamment permis de remédier aux inconvénients générés par la coexistence sur un même territoire de deux collectivités , deux assemblées et de deux exécutifs
A Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, les électeurs se sont, en revanche, prononcés, à de très larges majorités, en faveur des réformes qui leur étaient proposées dans le cadre d'un «Document d'orientation sur l'évolution statutaire de l'île de Saint-Barthélemy» et d'un «Document d'orientation sur l'évolution statutaire de l'île de Saint-Martin».
A la question : « Approuvez-vous le projet de création (...) d'une collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution, se substituant à la commune, au département et à la région, et dont le statut sera défini par une loi organique qui déterminera notamment les compétences de la collectivité et les conditions dans lesquelles les lois et règlements y sont applicables ? », les électeurs de Saint-Barthélemy ont répondu «oui» à 95,51 % et ceux de Saint-Martin à 76,17 %.
Les nouvelles collectivités d'outre-mer exerceront les compétences qui relevaient jusqu'alors des communes, du département et de la région, ainsi que certaines compétences de l'Etat comme la fiscalité, l'urbanisme, la gestion des infrastructures portuaire et aéroportuaire ou encore l'action sanitaire et sociale. Le Gouvernement prépare actuellement le projet de loi organique et le projet de loi ordinaire nécessaires à leur organisation.