Projet de loi de finances pour 2005 : Enseignement agricole

Avis n° 75 (2004-2005) de Mme Françoise FÉRAT , fait au nom de la commission des affaires culturelles, déposé le 25 novembre 2004

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N° 75

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005

Annexe au procès verbal de la séance du 25 novembre 2004

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi de finances pour 2005 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

TOME VII

ENSEIGNEMENT AGRICOLE

Par Mme Françoise FÉRAT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Valade, président ; MM. Ambroise Dupont, Jacques Legendre, Serge Lagauche, Jean-Léonce Dupont, Ivan Renar, Michel Thiollière, vice-présidents ; MM. Alain Dufaut, Philippe Nachbar, Pierre Martin, David Assouline, Jean-Marc Todeschini, secrétaires ; M. Jean-Pierre Bel, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Jean-Marie Bockel, Yannick Bodin, Pierre Bordier, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Jean-Pierre Chauveau, Gérard Collomb, Yves Dauge, Mme Annie David, MM. Christian Demuynck, Denis Detcheverry, Mme Muguette Dini, MM. Alain Dufaut, Louis Duvernois, Jean-Paul Emin, Hubert Falco, Mme Françoise Férat, MM. Bernard Fournier, Jean-François Humbert, Mme Christiane Hummel, MM. Soibahaddine Ibrahim, Pierre Laffitte, Alain Journet, André Labarrère, Philippe Labeyrie, Mme Lucienne Malovry, MM. Jean Louis Masson, Jean-Luc Mélenchon, Mme Colette Melot, MM.Jean-Luc Miraux, Mme Catherine Morin-Desailly, M. Bernard Murat, Mme Monique Papon, MM. Jean-François Picheral, Jack Ralite, Philippe Richert, René-Pierre Signé, Mme Catherine Troendle, MM. André Vallet, Marcel Vidal, Jean-François Voguet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 12 ^ème législ.) : 1800 , 1863 à 1868 et T.A. 345

Sénat : 73 et 74 (annexe n° 3 ) (2004-2005)

Lois de finances .

SOMMAIRE

Pages

INTRODUCTION 5

I. UN BUDGET AMBITIEUX DANS UN CONTEXTE BUDGÉTAIRE CONTRAINT 7

A. UN EFFORT RÉEL EN FAVEUR DE L'ENSEIGNEMENT ET DE LA RECHERCHE AGRICOLES 7

1. Un budget qui traduit la priorité du Gouvernement en faveur de l'enseignement et de la recherche 7

2. La répartition par catégories de dépenses 8

3. Une progression notable des crédits qui ne suffit pas à lever toutes les inquiétudes : un sentiment de fuite en avant ? 9

B. UNE NOUVELLE ÉTAPE VERS LA MISE EN oeUVRE DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES 10

II. L'ENSEIGNEMENT TECHNIQUE AGRICOLE, UN APPORT ORIGINAL ET SPÉCIFIQUE AU SYSTÈME ÉDUCATIF : DES MOYENS À LA HAUTEUR DE LA QUALITÉ DES FORMATIONS ? 13

A. DES ATOUTS INCONTESTÉS À VALORISER 13

1. Un enseignement qui reste attractif 13

2. Des taux de réussite et d'insertion très favorables 14

3. Un supplément d'âme : le rôle éducatif et social de l'enseignement agricole 16

B. DES MOYENS CONTRAINTS : VERS DES AMBITIONS NIVELÉES ? 17

1. L'enseignement public : des moyens recentrés sur des priorités 18

a) L'évolution générale des emplois pour 2005 18

b) Une priorité : la poursuite du recrutement des assistants d'éducation 20

c) Les enjeux de la cohérence de l'offre locale de formation 22

2. Les crédits d'aide sociale : un recul préoccupant, au détriment des familles les plus modestes 22

3. « L'évolution des compétences et dynamique territoriale » : les missions « spécifiques » de l'enseignement agricole 24

4. Les crédits d'investissement 25

C. UNE SATISFACTION : L'APPLICATION DES PROTOCOLES SIGNÉS AVEC LES FÉDÉRATIONS DE L'ENSEIGNEMENT PRIVÉ 26

1. Les subventions aux établissements du temps plein 27

a) Les crédits de rémunération des personnels enseignants 27

b) Les subventions de fonctionnement à l'élève : une volonté réelle d'appliquer enfin la loi 29

2. Le financement des établissements du rythme approprié : un grand pas en avant 30

D. L'ENSEIGNEMENT TECHNIQUE AGRICOLE FACE AUX ENJEUX DE DEMAIN : DES RAISONS NOUVELLES D'ESPÉRER 32

1. Le 4 ^e Schéma prévisionnel national des formations : une nouvelle « feuille de route » pour l'enseignement agricole 32

a) Les orientations prioritaires : adapter l'enseignement technique agricole aux enjeux de demain 33

b) Des principes d'organisation, de pilotage et d'évaluation rénovés 34

2. Le rôle réaffirmé de l'enseignement agricole dans le développement des territoires 35

3. L'adaptation constante au renouveau du monde agricole et de la ruralité 37

III. L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET LA RECHERCHE AGRICOLES : UNE PRIORITÉ AFFICHÉE FACE AU DÉFI DE L'EXCELLENCE 39

A. LES MOYENS CONSACRÉS À L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR 40

1. Une attractivité et une réussite confirmées 40

2. L'évolution des moyens dans l'enseignement supérieur public 41

3. Les subventions à l'enseignement supérieur privé 43

4. L'aide sociale aux étudiants 44

5. Une réflexion nécessaire sur la gestion du patrimoine immobilier de l'enseignement supérieur agricole 45

B. L'APPUI À LA RECHERCHE AGRICOLE 47

C. LA RÉORGANISATION DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR AGRICOLE FACE AU DÉFI DE LA COMPÉTITIVITÉ 48

1. La constitution des « pôles régionaux de compétences » 48

2. Les progrès de la contractualisation 50

3. La marche vers l'inscription dans l'espace européen de l'enseignement supérieur 52

EXAMEN EN COMMISSION 56

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La réussite éducative de l'enseignement agricole a été soulignée, une fois de plus, à l'occasion du débat national sur l'avenir de l'École, organisé en régions, dans le cadre de la préparation du rapport de la commission présidée par M. Claude Thélot. Les facteurs sont connus : des pratiques pédagogiques innovantes et transversales, la perspective d'un projet professionnel explicite pour les élèves, l'appui d'une équipe éducative au sens large, la dimension humaine des établissements, véritables lieux de vie.

De même, M. René Rémond, président de l'Observatoire national de l'enseignement agricole souligne, en préface du rapport bilan 1996-2004 de cet organisme : « Cet enseignement fait partie du système éducatif et se trouve remplir aussi des fonctions d'intérêt général : il intervient efficacement dans des tâches de remédiation pour nombre d'adolescents qu'il aide à devenir des citoyens et son rôle est loin d'être mineur dans l'articulation entre population et territoire ».

C'est ce que s'attache à mettre en exergue, chaque année, votre rapporteur pour avis, à l'occasion de l'examen des moyens consacrés à l'enseignement agricole, qui recouvrent les crédits de l'enseignement technique agricole, d'une part, et les crédits de l'enseignement supérieur et de la recherche agricoles, d'autre part.

Si ces moyens sont modestes au regard des performances obtenues, les efforts engagés ces dernières années, avec détermination et volontarisme, par les ministres MM. Hervé Gaymard et Nicolas Forissier, méritent d'être salués, dans le contexte budgétaire contraint du ministère de l'agriculture et, plus largement, de notre pays.

Le projet de loi de finances pour 2005, qui traduit la priorité gouvernementale en faveur de l'éducation et la recherche, marque un premier signal positif, en hissant la formation et la recherche agricoles au rang des priorités du budget de l'agriculture.

Néanmoins, les besoins de rattrapage restent conséquents, après tant d'années d'inertie, et votre rapporteur conserve quelques inquiétudes, déjà mises en avant l'an passé, quant au risque d'un pilotage financier. Cela pourrait brider les ambitions de cet enseignement original et attractif, dont l'apport au système de formation gagnerait à être davantage reconnu et valorisé.

Le présent rapport, tout en appelant à la vigilance sur certains points, s'attachera à encourager les efforts significatifs déployés en vue de préserver l'exception des formations agricoles, renforcer leur excellence, et accompagner leurs évolutions récentes, qui traduisent une perpétuelle capacité d'adaptation et d'innovation face à un environnement en profonde mutation.

I. UN BUDGET AMBITIEUX DANS UN CONTEXTE BUDGÉTAIRE CONTRAINT

A. UN EFFORT RÉEL EN FAVEUR DE L'ENSEIGNEMENT ET DE LA RECHERCHE AGRICOLES

1. Un budget qui traduit la priorité du Gouvernement en faveur de l'enseignement et de la recherche

Les dotations inscrites dans le projet de loi de finances pour 2005 au titre de l'enseignement agricole sont regroupées au sein de l'agrégat 11 « Formation, recherche et développement » du fascicule relatif aux crédits de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales.

Elles s'élèvent à 1 256,23 millions d'euros pour 2005, contre 1 231,30 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2004, en progression, à périmètre constant ^{1 ( * )} , de 2,3 %.

Cet effort est à souligner, dans le cadre budgétaire contraint du budget de l'agriculture, en diminution de 1,8 % par rapport à 2004. Les crédits relatifs à la formation et à la recherche représentent 26 % de la masse globale du budget de l'agriculture, qui s'élève à 4 887,91 millions d'euros pour 2005, contre 4 976,29 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2004.

Néanmoins, votre rapporteur regrettera que la progression des crédits de l'enseignement technique agricole reste globalement moindre par rapport à celle des crédits du ministère de l'éducation nationale, en hausse de 2,8 % (dont 2,6 % pour les crédits de l'enseignement scolaire), d'autant plus que ses effectifs continuent de progresser et que les besoins de rattrapage par rapport aux années antérieures sont conséquents.

On se félicitera, toutefois, que le renforcement de l'enseignement supérieur et de la recherche agricoles soit l'une des 4 priorités du budget de l'agriculture pour 2005. Ce programme est le seul à bénéficier d'une création d'emplois. Cela s'inscrit dans le cadre de la priorité générale affichée par le Gouvernement, à partir du « Contrat France 2005 » annoncé par le Premier ministre, qui se traduira notamment par la présentation des lois d'orientation pour l'école et la recherche.

Selon les données inscrites dans l'annexe présentant, à titre indicatif, les crédits selon la structure de la loi organique relative aux lois de finances, les crédits affectés au programme « Enseignement technique agricole » progressent de près de 2,3 % par rapport à 2004, s'établissant à 1 183 millions d'euros, et ceux affectés au programme « Enseignement supérieur et recherche agricoles » progressent de 5 %, à 228 millions d'euros pour 2005 ^{2 ( * )} .

2. La répartition par catégories de dépenses

Le budget de l'enseignement agricole, se distingue, comme celui de l'éducation nationale, par le poids prépondérant des dépenses ordinaires (près de 98 % des crédits). Néanmoins, dans la marge restante, on soulignera l'augmentation significative des dépenses d'investissement, ciblée sur la hausse des subventions en faveur de la recherche.

La part de dépenses de personnel supportées par ce budget est en effet importante : pour 2005, 14 979 emplois sont inscrits au budget au titre de l'agrégat « Formation, recherche et développement », ce qui représente près de la moitié des effectifs budgétaires de l'ensemble du ministère de l'agriculture.

Néanmoins, l'évolution de ces dépenses reste contenue pour 2005, dans le cadre de la contribution du ministère à la maîtrise de l'emploi public. S'applique en effet la règle de non remplacement d'un départ à la retraite sur deux, et de un sur quatre pour les personnels enseignants.

Ces dépenses incluent, en outre, l'incidence de diverses mesures, telles que la revalorisation du point fonction publique au 1 ^er janvier 2004, la création de la contribution solidarité autonomie et de la cotisation au régime additionnel de retraite de la fonction publique, l'abondement des crédits destinés au financement des allocations de retour à l'emploi et des remplacements ou encore des mesures de revalorisation de la situation des personnels.

EFFECTIFS BUDGÉTAIRES

	LFI 2004	PLF 2005	Évolution
Enseignement technique agricole	12 478	12 284	- 194
Enseignement supérieur agricole	2 486	2 599	+ 113
Recherche agricole	96	96	-
Total « Formation, Recherche, Développement »	15 060	14 979	- 81
Total Ministère de l'agriculture	30 800	30 594	- 206

3. Une progression notable des crédits qui ne suffit pas à lever toutes les inquiétudes : un sentiment de fuite en avant ?

Globalement, l'exécution de la loi de finances pour 2004 a été moins affectée que le précédent exercice par des mesures de régulation budgétaire en cours de gestion. En effet, au 15 novembre 2003, sur les crédits ouverts pour 2003, près de 16,4 millions d'euros avaient fait l'objet de mesures d'annulation, notamment pour faire face aux conséquences de la sécheresse estivale, et 13,4 millions d'euros de mesures de gel.

De fait, les reports de charges de 2003 sur 2004 ont atteint 15 millions d'euros, contre 8 millions d'euros de 2002 sur 2003.

Néanmoins, l'exercice 2004 n'a pas été tout à fait épargné : 15,07 millions d'euros de crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2004 ou de reports de 2003 ont été gelés. Ces mesures ont principalement affecté :

- les dotations à l'enseignement technique privé, à hauteur de 7,7 millions d'euros (dont 5,4 millions d'euros au titre des subventions aux établissements et 2,3 millions d'euros au titre de la rémunération des personnels du temps plein) ;

- les actions de formation, au chapitre consacré aux « évolutions des compétences et dynamique territoriale », à hauteur de 3,4 millions d'euros ;

- les subventions à l'enseignement technique public, à hauteur de 0,6 million d'euros ;

- les crédits d'aide sociale de l'enseignement technique, à hauteur de 0,5 million d'euros sur les reports 2003 ;

- les subventions à l'enseignement supérieur agricole, privé notamment, à hauteur de 1,3 million d'euros.

A ce jour, 5,8 millions d'euros ont été dégelés, concernant notamment les crédits de rémunération des agents contractuels de l'enseignement technique public (1,6 million d'euros), le financement des assistants d'éducation (1,5 million d'euros), les bourses de l'enseignement technique (1,4 million d'euros) et les stages à l'étranger (0,9 million d'euros).

Ces mesures, qui portent sur des chapitres très contraints, tendent à creuser, d'année en année, le montant des charges qui ne peuvent être honorées sur la base des crédits ouverts en loi de finances initiale. Ces reports contribuent à hypothéquer l'augmentation des crédits prévue par le projet de loi de finances pour 2005. En effet, outre les dépenses de l'exercice 2005, ces crédits devront couvrir, partiellement, les reports de charge de l'exercice 2004, estimés à 38 millions d'euros.

Le niveau conséquent de ces reports justifie, cette année, une demande du ministère de l'agriculture d'ouverture de crédits en loi de finances rectificative, qui devrait atteindre 20 ou 25 millions d'euros pour le budget de l'enseignement agricole.

Il n'en reste que ce sentiment de fuite en avant tend à fragiliser les ambitions de l'enseignement agricole, et suscite l'incompréhension des acteurs de terrain, alors même que la qualité des formations qu'ils délivrent est reconnue et saluée de façon unanime. Il ne faudrait pas que cette précarité financière affecte, à terme, l'enthousiasme de ces équipes, moteur communicatif de la réussite des élèves.

B. UNE NOUVELLE ÉTAPE VERS LA MISE EN oeUVRE DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES

Un an avant l'application effective de la structure et des principes budgétaires définis par la nouvelle loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1 ^er août 2001, le budget pour 2005 met en oeuvre des expérimentations de large ampleur, destinées à identifier, en amont, les problèmes d'organisation qui pourraient apparaître et les régler par un accompagnement progressif du changement.

La responsabilisation accrue des gestionnaires s'accompagne d'une clarification des procédures et d'un contrôle de gestion plus approfondi, sur la base d'objectifs et d'indicateurs précis, qui donneront lieu à une évaluation annuelle. Cette gestion plus souple se traduit par une présentation plus claire du budget, structuré en missions, programmes et actions.

Depuis 2004, le budget de l'enseignement agricole, qui constitue un ensemble homogène, a été choisi pour expérimenter ces nouvelles règles de gestion, ce qui a donné lieu à une modification de nomenclature : les crédits afférents aux dépenses de personnel, de fonctionnement et d'intervention ont été regroupés au sein d'un seul chapitre, ventilé en 12 articles.

Pour 2005, cette expérimentation est poursuivie et ajustée à la maquette gouvernementale rendue publique le 16 juin 2004, qui prévoit la création de 2 programmes distincts :

- le programme « Enseignement technique agricole », rattaché à la mission interministérielle « Enseignement scolaire » , et ventilé en 5 actions : « mise en oeuvre des enseignements dans les établissements publics », « mise en oeuvre des enseignements dans les établissements privés », « aide sociale aux élèves », « évolution des compétences et dynamique territoriale », « moyens communs à l'enseignement public et privé » ;

- le programme « Enseignement supérieur et recherche agricoles », rattaché à la mission interministérielle « Enseignement supérieur et recherche » , qui recouvre 2 actions : « enseignement supérieur agricole » et « recherche, développement et transfert de technologie ».

A chacun de ces programmes sont associés des objectifs, mesurés par des indicateurs, présentés dès cette année, à titre indicatif, dans un avant-projet annuel de performance joint en annexe au projet de loi de finances.

De fait, le chapitre 39-01 créé en 2004 est scindé en 2 chapitres préfigurant ces deux futurs programmes :

- le chapitre 39-01 « Enseignement technique agricole » ;

- le chapitre 39-02 « Enseignement supérieur et recherche agricoles ».

Ces deux chapitres regroupent l'ensemble des dépenses ordinaires ^{3 ( * )} , à l'exception du chapitre 37-91 (article 12) relatif à la réparation des accidents du travail des élèves et étudiants (2,13 millions d'euros pour 2005), compte tenu du caractère évaluatif de ce type de dépenses. Les dépenses d'investissement restent exclues du champ de l'expérimentation, en raison des particularités liées à la gestion des investissements de l'État.

Il faut espérer que l'inscription de l'enseignement agricole au sein de ces deux missions servira de levier pour tendre vers un plus grand équilibre des dotations avec l'éducation nationale.

Comme il est souligné dans le document de présentation du 4 ^e Schéma National Prévisionnel des Formations pour 2005-2009, l'inscription de l'enseignement technique agricole au sein de la mission « Enseignement scolaire » « devrait donner plus de lisibilité à l'action de l'Etat dans ce domaine, sans pour autant compromettre l'originalité et les spécificités de l'enseignement agricole » , mais aussi « permettre un traitement homothétique pour les éléments comparables en particulier sur les droits sociaux des élèves » .

Dans le même sens, M. Nicolas Forissier, secrétaire d'Etat à l'agriculture, à l'alimentation, à la pêche et aux affaires rurales, a souligné, lors de la présentation du budget de l'enseignement agricole pour 2005 devant l'Assemblée nationale, que la LOLF allait « permettre de mesurer l'ampleur des moyens dévolus à l'enseignement agricole au regard de son rôle d'insertion professionnelle. Le rapport entre (son) coût et son taux d'insertion professionnelle sera le plus éloquent qui soit ».

Votre rapporteur ne peut que partager ces espoirs, tout en étant encore sceptique quant à leur traduction concrète dans le prochain budget.

On relèvera enfin que le programme « Enseignement technique agricole » ne représente qu'un peu plus de 2 % de l'ensemble des crédits de la mission « Enseignement scolaire » ; quant au programme « Enseignement supérieur et recherche agricole », il ne représente qu'1,15 % de la mission « Recherche et enseignement supérieur ».

II. L'ENSEIGNEMENT TECHNIQUE AGRICOLE, UN APPORT ORIGINAL ET SPÉCIFIQUE AU SYSTÈME ÉDUCATIF : DES MOYENS À LA HAUTEUR DE LA QUALITÉ DES FORMATIONS ?

A. DES ATOUTS INCONTESTÉS À VALORISER

1. Un enseignement qui reste attractif

L'enseignement technique agricole a accueilli 172 780 élèves pour l'année 2003-2004, ce qui atteste une légère reprise (+0,4 %), confirmée à la rentrée 2004, après une diminution sur la période 1998-2002. En effet, au 15 septembre 2004, les effectifs s'établissent à 174 711 élèves, soit 1 459 de plus que l'an passé à la même date (+0,84 %).

De même, le nombre d'apprentis en formation agricole progresse, s'établissant à 28 848 pour l'année 2003-2004 (soit +1,3 %).

L'évolution constatée à la rentrée 2004 prolonge les tendances déjà observées l'an passé :

- l'enseignement public , qui scolarise 67 300 élèves soit 38,5 % des effectifs, se stabilise (- 0,20 %) , après une baisse continue depuis la rentrée 1999 et une diminution de 1,35 % en 2003 ;

- l'enseignement privé du temps plein , qui accueille 55 514 élèves soit 31,8 % des effectifs , poursuit son redressement (+1,88 % , après une hausse de 0,88 % en 2003), après une baisse constante depuis la rentrée 1999 ;

- l'enseignement privé du rythme approprié accueille 51 897 élèves, soit 29,7 % des effectifs , et poursuit sa progression engagée depuis 10 ans (+1,10 % , soit à un rythme plus modéré qu'en 2003 -+2,19 %- en raison des engagements de contrôle des effectifs pris par les fédérations) ; il s'agit notamment des établissements affiliés à l'UNMFREO ^{4 ( * )} qui accueillent 49 964 élèves au 15 septembre 2004, soit 571 de plus qu'au 15 septembre 2003 (+1,16 %, contre + 2,3 % en 2003).

Au total, l'enseignement privé scolarise plus de 61 % des effectifs, en hausse de 1,5 % par rapport à 2003.

Ces évolutions contrastées résultent d' évolutions différenciées selon les niveaux de formation :

- la progression des formations de niveau V se poursuit, mais à un rythme moins rapide que l'an dernier (+1,8 % à la rentrée 2004, contre +2,5 % en 2003) ; or ce niveau représente près de 80 % des effectifs du rythme approprié, contre 35 % des effectifs du public ;

- la part des formations de niveau IV se stabilise, après une baisse de 1,2 % en 2003, et celle des formations de niveau III poursuit sa régression, mais à un rythme moindre que l'an passé (- 2,20 % contre - 4,92 % en 2003).

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DE L'ENSEIGNEMENT TECHNIQUE PAR NIVEAU DE FORMATION ET PAR CATÉGORIE D'ÉTABLISSEMENTS
(au 15/09/2004, par rapport au 15/09/2003)

	Niveau V	Niveau IV	Niveau III	TOTAL
Enseignement public	23 812 (+0,63 %)	30 081 (-0,13 %)	13 407 (-1,78 %)	67 300 (-0,20 %)
Enseignement privé au temps plein	34 194 (+3,53 %)	16 330 (+0,06 %)	5 120 (-2,54 %)	55 514 (+1,88 %)
Enseignement privé au rythme approprié	41 353 (+1,03 %)	9 003 (+2,53 %)	1 541 (-4,70 %)	51 897 (+1,10 %)
TOTAL	99 359 (+1,78 %)	55 414 (+0,31 %)	19 938 (-2,20 %)	174 711 (+0,84 %)

Source : DGER

2. Des taux de réussite et d'insertion très favorables

Les résultats aux examens , en amélioration régulière ces dernières années, sont très satisfaisants :

- ils sont bien supérieurs aux résultats observés dans l'enseignement professionnel relevant de l'éducation nationale pour le niveau V (respectivement 85 % et 82 % de réussite au CAPA ^{5 ( * )} et au BEPA ^{6 ( * )} à la session 2004, contre environ 74 % pour le CAP et le BEP) ; le même constat vaut aux niveaux supérieurs (79 % et 82 % respectivement pour le BTA ^{7 ( * )} et le baccalauréat professionnel agricole, contre 76,4 % à la session 2004 pour le baccalauréat professionnel ; la différence est de l'ordre de 10 points au niveau du BTS (73 % de réussite au BTSA ^{8 ( * )} à la session 2004) ;

- les résultats obtenus dans l'enseignement agricole pour les baccalauréats scientifiques et technologiques avoisinent la moyenne nationale (respectivement 82,9 et 76,2 % à la session 2004, contre 83 et 77,1 % au niveau de l'éducation nationale).

En outre, les taux d'insertion des élèves de l'enseignement technique agricole sont globalement très favorables et en constante progression.

En effet, comme le rappelle l'Observatoire national de l'enseignement agricole (ONEA) dans son rapport-bilan, « grâce aux liens multiples tissés entre l'établissement et son environnement social et professionnel » , il existe une « forte articulation des formations avec les lieux de travail (territoires, exploitations, PME-PMI, etc.) [qui] facilite la transition école-entreprise et en ce sens est un élément prépondérant d'aide à l'insertion professionnelle et sociale ».

De fait, les enquêtes que réalise depuis 1993 la Direction générale de l'enseignement et de la recherche (DGER) sur le devenir professionnel des diplômés de l'enseignement agricole, quatre ans après la fin de la scolarité, traduisent des résultats très favorables , supérieurs, à niveau équivalents, à ceux constatés pour les diplômés de l'éducation nationale ^{9 ( * )} .

Pour mieux mettre en lumière ces données, votre rapporteur rappellera que le taux de chômage des jeunes de 15 à 24 ans est de plus de 20 % en 2003.

En outre, la réussite de l'enseignement agricole et son rôle de remédiation scolaire auprès des jeunes en voie de déscolarisation sont indéniables. Il permet bien souvent, en effet, de donner une seconde chance à des élèves qui peinent à s'adapter dans l'enseignement général, et pour lesquels l'enseignement agricole, par sa pédagogie originale et la place de l'alternance, offre les conditions d'un réel épanouissement.

Cet apport dans l'élévation du niveau de qualification des jeunes est à souligner quand on considère que 160 000 jeunes sortent chaque année du système éducatif sans diplôme ni qualification, près de 60 % d'entre eux étant au chômage ou inactifs 7 mois plus tard.

RÉSULTATS DE L'ENQUÊTE 2003 ET RAPPEL DE L'ENQUÊTE 2002

Diplôme	Année		Insertion %	Chômage %
CAPA	2003	élèves	65,5	25,5
		apprentis	86,1	9,2
BEPA	2002	élèves	80	10,9
		apprentis	88,9	6,9
BTA	2003	élèves	83,6	7,8
		apprentis	82	5,7
BAC PRO	2003	élèves	93,3	3,4
		apprentis	94,4	2,7
BTSA	2002	élèves	92,7	4,3
		apprentis	95,1	3,4

Source : DGER

En outre, l'ONEA ajoute, en motifs de satisfaction « pour ce qui est de la persévérance et de la performance des diplômés dans le système et de l'insertion professionnelle » :

- l'amélioration des performances des diplômés de CAPA, BEPA et BTSA dans leurs poursuites d'études ultérieures ; près de 84 % des diplômés de BEPA en 1998 ont poursuivi leurs études (contre 79 % en 1994) et plus de 74 % d'entre eux ont obtenu un diplôme de niveau IV en 2002 (contre 63 % en 1998) ;

- l'amélioration des situations d'insertion des jeunes, pour les BEPA (taux d'insertion de 71 % lors de l'enquête 1994) et les BTSA notamment ;

- des emplois généralement liés au niveau de qualification ;

- un lien avec le monde agricole et rural qui reste fortement maintenu pour la plupart des diplômés.

3. Un supplément d'âme : le rôle éducatif et social de l'enseignement agricole

Parmi les spécificités propres à l'enseignement technique agricole, le rôle d'intégration sociale est une réussite incontestée.

En atteste tout d'abord la pratique, innovante et originale, de l'éducation socioculturelle , particularité de l'enseignement agricole, qui est intégrée à la vie de l'établissement et assurée par un corps d'enseignants spécialisés. Comme le souligne l'ONEA, « elle permet d'offrir aux jeunes une préparation à l'exercice des responsabilités, à l'enrichissement de la vie personnelle et à l'apprentissage de la vie en société ».

Par ailleurs, la place de l'internat constitue une spécificité forte et un atout de l'enseignement agricole . En 2003-2004, plus de 58 % des élèves de l'enseignement technique agricole sont internes (dont plus de 83 % des élèves scolarisés dans les établissements privés du rythme approprié), alors que seuls 12 % des élèves de l'enseignement professionnel le sont dans les établissements relevant de l'éducation nationale.

Or l'internat, cadre structurant et stimulant pour les jeunes, est un facteur de réussite scolaire, autant qu'un outil d'équité sociale pour les familles demeurant dans des zones rurales isolées.

Tout en souhaitant que sa dimension pédagogique et intégratrice soit encore davantage valorisée, l'ONEA souligne, dans son rapport annuel 2002 consacré à l'internat, combien cette spécificité de l'enseignement agricole constitue « un véritable atout éducatif » , « en termes de réussite scolaire, de développement personnel des élèves, de socialisation, de citoyenneté ».

Comme le revendiquent ses « acteurs de terrain », et comme votre rapporteur en est intimement convaincue, l'enseignement agricole est une école de la solidarité, de l'apprentissage de la vie en société et de l'autonomie.

Au regard de ces réussites, l'examen des moyens consacrés à l'enseignement technique agricole pour 2005, en dépit des efforts réels engagés par le ministère ces deux dernières années, ne suffisent pas à lever toutes les inquiétudes relatives à un nivellement des ambitions de l'enseignement agricole par un pilotage exclusivement financier, que votre rapporteur exprimait déjà l'an passé.

B. DES MOYENS CONTRAINTS : VERS DES AMBITIONS NIVELÉES ?

Le tableau ci-après retrace l'ensemble des crédits inscrits pour 2005 au titre de l'enseignement technique agricole.

ÉVOLUTION ET RÉPARTITION DES CRÉDITS
DE L'ENSEIGNEMENT TECHNIQUE AGRICOLE

(en millions d'euros)

	LFI 2004	PLF 2005	Evol %
Dépenses de personnel sur emplois budgétaires Autres dépenses de personnels Subventions Subvention pour la rémunération des assistants d'éducation (nouveau) Total enseignement public	416,45	420,53	+ 0,98
	43,02	37,20	- 13,52
	10,65	5,04	- 52,70
	-	15,02	-
	470,12	477,79	+ 1,63
Subventions et interventions Personnel contractuel du temps plein Total enseignement privé	277,50	291,42	+ 5,01
	177,90	177,54	- 0,20
	455,40	468,96	+ 2,98
Aide sociale	75,42	73,27	- 2,85
Examens, diplômes, inspection et observatoire de l'enseignement*	1,02	4,11	+ 303,70
Evolution des compétences et dynamique territoriale	17,50	13,67	- 21,90
Total chapitre 39-01	1 019,46	1 037,79	+ 1,80
Réparation des accidents du travail des élèves	2,13	2,13	0
Actions de formation d'information et soutien aux organisations syndicales d'exploitants agricoles	18,07	18,04	- 0,20
Total dépenses ordinaires	1 039,66	1 057,96	+ 1,76
Total dépenses en capital (en CP)	0,84	0,84	0

* Cette ligne intègre, dans le cadre de l'expérimentation de la LOLF dans le PLF 2005, les crédits relatifs aux frais de déplacement pour examens et concours, précédemment inscrits au chapitre 34-97 Moyens de fonctionnement des services (à hauteur de 3,09 millions d'euros).

1. L'enseignement public : des moyens recentrés sur des priorités

a) L'évolution générale des emplois pour 2005

L'enseignement technique agricole public apporte sa contribution à l'effort général de réduction de l'emploi public : après la suppression de 125 emplois en loi de finances initiale pour 2004, dont 54 emplois d'enseignants et 71 emplois d'ATOSS ^{10 ( * )} , le budget pour 2005 prévoit la suppression de 97 emplois au 1 ^er juillet 2005, qui se répartissent comme suit :

- 11 emplois administratifs

- 50 emplois de surveillants d'externats

- 10 chargés d'enseignement EPS et 15 professeurs d'EPS

- 10 ingénieurs des travaux agricoles

- 1 inspecteur de l'enseignement agricole.

En parallèle, sont créés 14 emplois d'ATOSS (4 postes d'adjoints administratifs et 10 postes de techniciens), dans le cadre de la politique d'accueil dans la fonction publique des anciens employés de GIAT-Industrie.

Votre rapporteur soulignera qu'aucune mesure de suppression d'emplois ne concerne les personnels techniciens, ouvriers et de service, qui seront transférés aux collectivités territoriales à partir du 1 ^er janvier 2005, en application de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Pour l'enseignement technique, ces personnels représentent 2 580 emplois budgétaires de titulaires (464 maîtres ouvriers, 961 ouvriers d'entretien et d'accueil, 931 ouvriers professionnels et 224 techniciens).

En outre, des mesures de requalification d'emplois conduisent à renforcer les moyens d'encadrement des élèves dans les établissements, par la création, notamment, de 2 emplois d'assistant social, une augmentation encore bien trop modeste au regard des effectifs très insuffisants de ces personnels (6 emplois budgétaires en 2004), 2 emplois de conseiller principal d'éducation (CPE) et 20 emplois de personnel de direction .

Le renforcement des effectifs de direction s'inscrit dans le prolongement de deux textes en cours de discussion devant le Parlement : le projet de loi relatif au développement des territoires ruraux, qui renforce la mission de développement des territoires, et le projet de loi de cohésion sociale, qui relance la formation par apprentissage. Afin d'accompagner la mise en oeuvre de ces dispositions, il est prévu d'implanter dans les établissements des postes de directeur-adjoint, chargés soit des exploitations et du développement, soit de la formation professionnelle et de l'apprentissage.

Enfin, on rappellera que les dispositifs successifs de résorption de l'emploi précaire ont permis de réduire le volant d'agents contractuels d'enseignement, même s'il reste plus élevé dans l'enseignement technique agricole ^{11 ( * )} . Cela permet aux établissements de bénéficier d'une marge de souplesse pour s'adapter aux besoins ponctuels ou nouveaux, dans des domaines où les demandes de formation sont en évolution constante.

De 2001 à 2003, le plan « Sapin », qui arrivera à son terme en 2005, a permis de titulariser, en général sur des postes devenus vacants à la suite de départs à la retraite, 490 personnels ATOSS et 1 585 enseignants. Parmi ces derniers, 1 444 ont bénéficié du concours réservé et 141 de l'examen professionnel. En 2004, ces dispositifs ont bénéficié à 282 enseignants et CPE ^{12 ( * )} (267 par la voie du concours réservé et 15 par l'examen professionnel) ; en outre, 60 postes étaient ouverts aux concours internes.

En contrepartie, néanmoins, ces dispositifs ont contribué à réduire le nombre de postes ouverts aux concours externes, ce qui limite les perspectives offertes aux jeunes diplômés des filières agricoles.

b) Une priorité : la poursuite du recrutement des assistants d'éducation

Dans le projet de loi de finances pour 2005, la consolidation du dispositif des assistants d'éducation ^{13 ( * )} , mis en place depuis la rentrée 2003, se traduit par la création d'une nouvelle ligne budgétaire intitulée « subventions pour la rémunération des assistants d'éducation » ^{14 ( * )} . Dotée de 15,02 millions d'euros pour 2005 , cette ligne est alimentée par 3 canaux différents :

- des crédits précédemment inscrits au titre des subventions aux établissements d'enseignement publics ^{15 ( * )} , sur lesquels étaient rémunérés les assistants d'éducation jusqu'alors, à hauteur de 5,6 millions d'euros ;

- des crédits précédemment inscrits au titre de la rémunération des maîtres d'internat et surveillants d'externat ^{16 ( * )} , à hauteur de 5,9 millions d'euros, ce qui est justifié par la baisse progressive des effectifs de MI-SE ;

- enfin, des crédits issus de la dotation inscrite au titre de l' « évolution des compétences et dynamique territoriale », qui a été mise à contribution pour 2005 ; il est regrettable, toutefois, que cette ligne serve de variable d'ajustement, dans la mesure où elle permet de financer les autres missions qui font la spécificité de l'enseignement agricole.

Le remplacement nombre pour nombre des MI-SE arrivant en fin de contrat par des assistants d'éducation se traduit par :

- la mise en place de 399 assistants d'éducation supplémentaires à la rentrée 2004, s'ajoutant aux 351 postes déjà créés à la rentrée 2003 ;

- la mise en place de 379 assistants d'éducation supplémentaires à la rentrée 2005, par transformation d'emplois de MI.

Au total, 1 129 assistants d'éducation et 75 surveillants d'externat, soit 1 204 emplois, seront en poste à la rentrée 2005, contre 1 254 à la rentrée 2004. En effet, le projet de loi de finances pour 2005 prévoit la suppression de 50 emplois de surveillants d'externat. Toutefois, selon les informations transmises à votre rapporteur, ces suppressions de postes n'affecteront pas le potentiel de surveillance, dans la mesure où ces 50 emplois correspondaient à des postes gagés d'agents contractuels nationaux des établissements publics.

PRÉVISIONS D'ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DE MAÎTRES D'INTERNAT, SURVEILLANTS D'EXTERNAT ET ASSISTANTS D'ÉDUCATION

	1 ^er janvier 2003	1 ^er sept. 2003	1er sept. 2004	1er sept. 2005 (prévisions)
MI	981	704	379	0
SE	125	125	125	75
AE	0	351	750	1 129
Total	1 106	1 180	1 254	1 204

Source : DGER

On regrettera toutefois qu'il ne soit pas prévu, contrairement à l'année précédente, de dotation spécifique destinée à compenser le surcoût du recrutement d'emplois jeunes en fin de contrat sur des emplois d'assistants d'éducation. En effet, en raison des démissions massives de MI-SE, l'essentiel des recrutements d'assistants d'éducation, dans la limite de l'enveloppe globale d'emplois fixée en loi de finances, s'est fait au titre du remplacement des MI-SE. Le remplacement des emplois jeunes, ne pouvant être réalisé que dans la limite des possibilités restantes, n'est resté que très limité.

Toutefois, une partie des fonctions anciennement assurées par les emplois jeunes est désormais dévolue aux techniciens de l'enseignement technique agricole (TEPETA) : 42 TEPETA spécialité « informatique » ont été recrutés en 2004, dont 20 par la voie des 3 ^ème concours auxquels sont éligibles les emplois jeunes.

Enfin, on soulignera qu'une disposition du projet de loi relatif au développement des territoires ruraux est destinée à faciliter le recrutement des auxiliaires de vie scolaire, chargés de l'accompagnement des élèves handicapés, en l'adaptant à l'enseignement agricole, sous la responsabilité du directeur régional de l'agriculture et des forêts (DRAF).

c) Les enjeux de la cohérence de l'offre locale de formation

Les suppressions d'emplois d'enseignants s'accompagnent de mesures de réduction des moyens alloués aux établissements au titre de la dotation horaire globale (DHG), à hauteur de 1,5 % à la rentrée 2004.

Ces mesures d'économie ne remettent pas en cause, comme on l'a vu, la capacité globale d'accueil des établissements. Néanmoins, elles ne sont pas sans conséquence sur la qualité et l'offre d'enseignement, et se sont traduites, à la rentrée 2004, par :

- la fermeture d'environ 60 classes dans les établissements publics (et, en parallèle, de 77 classes dans le privé) , à partir de l'examen des « gels » de classes intervenus à la rentrée 2003 ; ces mesures de rationalisation ont porté avant tout sur les sections réunissant moins de huit élèves, ce qui a affecté, notamment, certaines options ou langues « rares », mais aussi des filières en perte d'attractivité (comme la production agricole ou l'agroalimentaire), qui mériteraient pourtant d'être relancées ;

- le plafonnement des seuils pour les dédoublements de classes, qui limite les possibilités d'organiser des travaux en petits groupes.

Face à ces contraintes, il est impératif d' améliorer l'organisation et la cohérence de l'offre de formation au niveau régional , par exemple en procédant à des regroupements de sections jusqu'alors dispersées. Cela suppose de passer d'une logique de concurrence entre établissements à une logique de complémentarité de l'offre , au niveau du territoire.

En outre, comme le ministère s'y est engagé, il est primordial de revoir les mécanismes de répartition des moyens entre les établissements, afin de les ajuster au mieux aux besoins réels. A cette fin, votre rapporteur se félicite de la clarification des modalités et critères d'attribution mise en place par la DGER, qui va dans le sens d'une plus grande transparence et d'une plus grande équité, même si cela suppose, dans un premier temps, de revenir sur certaines positions acquises.

Par ailleurs, on soulignera que les dotations de personnels incluent 15 millions d'euros de crédits d'heures supplémentaires, en hausse de 1 million d'euros par rapport à 2004, afin de prendre en compte l'incidence de certains programmes, qui se traduit par une augmentation de 26 000 heures.

2. Les crédits d'aide sociale : un recul préoccupant, au détriment des familles les plus modestes

La dotation inscrite au projet de loi de finances pour 2005 au titre de l'aide sociale aux élèves de l'enseignement technique agricole des établissements publics et privés, s'établit à 73,27 millions d'euros, soit une diminution de 2,85 % par rapport à 2004. En effet, ces crédits font l'objet d'une mesure de réduction de 2 millions d'euros .

En 2004, on compte 63 033 élèves boursiers dans l'enseignement technique agricole (dont 8 697 parmi les effectifs en BTSA), soit plus de 35 % des effectifs, contre 23 % environ de boursiers dans l'éducation nationale. En effet, les origines sociales des élèves de l'enseignement agricole sont globalement plus modestes : les jeunes issus de familles d'employés et d'ouvriers sont les plus représentés avec 43,8 % des effectifs en 2003-2004 (et 9 % sont issus de familles d'inactifs et retraités), contre 17,8 % issus de familles de cadres et professions intermédiaires.

Les dépenses sociales recouvrent deux types d'aides :

- les bourses nationales : alors que les effectifs de boursiers stagnent, voire régressent ces dernières années (ils étaient plus de 62 000 en 2000), il est bienvenu que le plafond de ressources fasse l'objet d'un relèvement de 1,8 % pour la rentrée 2004, même si votre rapporteur constate que cela se limite à prendre en compte l'inflation... ;

- les primes associées : il s'agit de la prime d'internat (231 euros par an), mise en place à la rentrée 2002, qui bénéficie à plus de 35 000 boursiers internes, ou encore de la prime d'équipement (d'un montant de 336 euros), qui bénéficie à plus de 20 000 élèves boursiers inscrits dans certaines spécialités.

Cette dotation comprend, en outre, 1,829 million d'euros (montant reconduit au même niveau qu'en 2004), destinés au fonds social lycéen , mis en place en loi de finances pour 1998, qui permet à plus de 11 000 familles modestes de bénéficier d'aides pour assumer les dépenses de scolarité, notamment les frais de cantine et le paiement des pensions (80 % du fonds) ou les frais de transports, y compris pour contribuer aux charges liées aux voyages d'études, qui représentent un outil pédagogique primordial dans l'enseignement agricole. Compte tenu de l'importance cruciale de ces aides pour les familles, on ne peut que regretter leur parcimonie : en effet, le montant de l'aide s'établit en moyenne à 160 euros par famille.

Ce montant modeste est d'autant plus préjudiciable que, depuis 2003, les aides aux stages et à l'achat des manuels scolaires ne sont plus versées, cela au détriment des familles les plus modestes, pour lesquelles ces frais constituent une lourde charge.

Par ailleurs, en raison de l'insuffisance des enveloppes budgétaires inscrites en loi de finances, les crédits d'aides sociales font systématiquement l'objet, ces dernières années, de reports de charges d'un exercice à l'autre, qui tendent à se creuser d'année en année. Ainsi, le report de charges s'est établi à 2,4 millions d'euros de 2003 sur 2004, et devrait atteindre 2,6 millions d'euros de 2004 sur 2005. De fait, l'insuffisance des crédits inscrits au projet de loi de finances pour 2005 se traduira, de façon inéluctable, par un report de charges sur l'exercice 2006.

En outre, n'est pas budgétisé, pour 2005, l'impact de la revalorisation de 1,7 % de la part de bourses de lycée et des primes associées à la rentrée 2005 pour l'éducation nationale, et dont devront bénéficier, par parité, les élèves de l'enseignement agricole.

Cette situation malsaine est d'autant plus préjudiciable qu'elle se traduit par un impact direct pour les familles. En effet, le versement des bourses ne peut être honoré intégralement en fin d'année civile, au moment où les frais que doivent assumer les familles sont pourtant les plus lourds (pour régler les factures d'internat ou les charges afférentes à la rentrée scolaire), et sont donc perçues avec retard, au mois de février ou mars.

Conscient des contraintes budgétaires qui s'imposent au ministre de l'agriculture, votre rapporteur l'interrogera, dans la perspective de l'intégration du programme « Enseignement technique agricole » au sein de la mission interministérielle « Enseignement scolaire », sur les moyens de parvenir à un meilleur équilibre, sur ce point, avec l'éducation nationale.

3. « L'évolution des compétences et dynamique territoriale » : les missions « spécifiques » de l'enseignement agricole

Les crédits affectés aux actions de formation et aux actions éducatives se répartissent en plusieurs chapitres budgétaires :

- le chapitre 39-01, article 70, « Évolution des compétences et dynamique territoriale », regroupe l'ensemble des crédits destinés à la mise en oeuvre des autres missions qui font la spécificité de l'enseignement agricole ; ces crédits s'établissent à 13,67 millions d'euros pour 2005, contre 17,50 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2004 ; en effet, 3 millions d'euros permettent de poursuivre le recrutement d'assistants d'éducation et 0,8 million d'euros consacrés aux bourses à l'étranger sont transférés vers le chapitre des aides sociales aux étudiants ;

- le chapitre 43-23, consacré aux actions de formation, d'information et de soutien aux organisations syndicales d'exploitants agricoles ; ces moyens restent stables, à hauteur de plus de 20 millions d'euros.

En outre, ces actions bénéficient de financements du Fonds social européen (FSE), notamment pour les stages à l'installation ou les programmes en faveur de l'égalité des chances.

Dans le prolongement des orientations définies en 2003, les priorités d'action retenues pour 2005 concernent :

- les actions de formations préparatoires à l'installation en faveur des jeunes agriculteurs : elles devraient concerner, pour 2005, 5 100 stagiaires (contre 5 000 en 2004) pour les stages de 6 mois (8,16 millions d'euros) et 6 500 autres (contre 7 300 en 2004) pour les stages de « 40 heures » (0,97 million d'euros) ; en outre, 2,42 millions d'euros seront consacrés à la mise en place de parcours individualisés, à la prise en compte du développement durable et à la modernisation de l'appareil de formation ;

- le développement de l'apprentissage , dans le cadre du plan de relance engagé par le Gouvernement : près de 1,6 million d'euros y seront consacrés, notamment dans le cadre des contrats de plan Etat-Régions et pour le fonctionnement des 2 CFA à recrutement national conventionnés par le ministère de l'agriculture, dont la décentralisation est en cours de négociation ;

- l'aide au développement des formations ouvertes et à distance et des nouvelles technologies ; 4 centres d'enseignement à distance sont conventionnés par le ministère de l'agriculture, et permettent de proposer un dispositif souple de formation organisé en fonction des besoins individuels ou collectifs des individus, entreprises ou territoires ; le plus important, le Centre national de promotion rurale (CNPR) a accueilli plus de 6 000 usagers en 2003 ; en outre, le ministère encourage la mise en place de centres de ressources, engagée dans plus de 130 établissements d'enseignement agricole ; une procédure de labellisation de ces centres a été initiée en 2004 ;

- le développement de la mobilité des élèves et étudiants , par le renforcement de la politique de coopération internationale des établissements.

4. Les crédits d'investissement

La contribution de l'Etat aux dépenses d'investissement des établissements de l'enseignement technique agricole est traditionnellement d'un niveau modeste, dans la mesure où, comme pour les lycées de l'éducation nationale, les régions sont compétentes en matière de construction, de grosses réparations et d'équipement des bâtiments scolaires.

Ainsi, les crédits d'investissement aux établissements techniques publics sont principalement destinés aux quatre établissements d'enseignement agricole qui sont à la charge de l'Etat ^{17 ( * )} . Il s'agit du centre d'expérimentation pédagogique de Florac, du centre d'enseignement zootechnique de Rambouillet, du centre d'étude du milieu et de pédagogie appliquée du ministère de l'agriculture de Fouesnant et du centre national de promotion rurale de Marmilhat. Ces établissements accueillent principalement des stagiaires en formation continue et remplissent des fonctions d'appui aux personnels de l'enseignement.

A la suite d'un rapport du Comité permanent de coordination des inspections (COPERCI) remis au ministre de l'agriculture en juillet 2004, et alors que la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales prévoit le transfert, par décret, de ces établissements aux collectivités territoriales, une réflexion est en cours et devrait aboutir d'ici la fin de l'année. Ce rapport souligne néanmoins la nécessité de clarifier, avant tout transfert, les missions et projets de ces établissements.

Dans cette perspective d'un transfert aux régions de ces établissements, votre rapporteur constate avec satisfaction la forte augmentation des crédits inscrits pour 2005, tant en autorisations de programme (AP) qu'en crédits de paiement (CP), même si celle-ci fait suite à une baisse significative observée en 2004. Ainsi, les crédits d'investissement destinés aux travaux d'entretien et de mise en conformité des bâtiments (notamment au bénéfice du centre de Rambouillet) s'établissent à 700 000 euros en AP (+75 % par rapport à 2004) et 409 000 euros en CP (+ 58 %).

En revanche, cette augmentation est compensée par la diminution, équivalente, des crédits destinés à l'équipement informatique, audiovisuel, scientifique et technologique. Ramenés à un niveau fort modique (100 000 euros en AP et 299 000 euros en CP), ces crédits seront consacrés à la mise en réseau informatique des établissements, des exploitations annexées et des ateliers pédagogiques.

Quant aux subventions d'investissement aux établissements privés, la participation de l'Etat pour 2005 s'établit, comme pour 2004, à 152 000 euros en AP et 131 000 euros en CP. Compte tenu de leur niveau fort modeste, ces subventions se limitent à des travaux de mise aux normes en matière de règles d'hygiène et de sécurité, la priorité étant réservée aux dossiers ayant reçu un avis défavorable de la commission d'hygiène et de sécurité. Les dotations inscrites en 2005 permettront de solder tous les crédits de paiement correspondant aux autorisations de programme engagées depuis 2001, mais ne permettront pas d'engager de nouvelles opérations d'investissement.

C. UNE SATISFACTION : L'APPLICATION DES PROTOCOLES SIGNÉS AVEC LES FÉDÉRATIONS DE L'ENSEIGNEMENT PRIVÉ

Votre rapporteur est sensible à la façon volontariste et sincère dont les ministres MM. Hervé Gaymard et Nicolas Forissier ont pris en main le dossier du financement de l'enseignement agricole privé, et sont parvenus à des avancées significatives, qui apportent un second souffle à ces établissements.

Après les retards accumulés les années précédentes, ces mesures sont salutaires pour répondre à la situation financière précaire de ces établissements, dont nombre de parlementaires s'étaient préoccupés. Pourtant, elles ne font qu'appliquer, enfin, les « lois Rocard » de 1984...

Le projet de loi de finances pour 2005 traduit les engagements pris par le ministère : une dotation supplémentaire de 14,5 millions d'euros est inscrite en faveur de l'enseignement technique privé, afin de financer l'impact des protocoles signés avec les fédérations représentatives en 2003 et 2004. Aussi, les subventions aux établissements de l'enseignement privé sous contrat progressent de 5 % par rapport à 2004.

Cet effort notable est à souligner dans un contexte budgétaire tendu. Votre rapporteur restera vigilant, toutefois, à ce qu'il s'applique de façon concrète et pérenne pour les établissements.

1. Les subventions aux établissements du temps plein

Les dotations de l'Etat à l'enseignement privé du temps plein comprennent la rémunération des personnels enseignants, agents contractuels publics, et la subvention à l'élève, destinée à couvrir les autres dépenses de fonctionnement des établissements.

a) Les crédits de rémunération des personnels enseignants

• L'évolution des dotations

177,54 millions d'euros sont inscrits au projet de loi de finances pour 2005 au titre de la rémunération des enseignants liés à l'Etat par un contrat de droit public ainsi que des documentalistes, intégrés à l'équipe pédagogique depuis 1994, soit une légère diminution de 0,2 % par rapport à 2004.

La dotation allouée à chaque établissement est calculée en postes équivalents temps plein (ETP), dans le cadre d'une contractualisation avec l'Etat. Pour 2005, le nombre de postes d'enseignants notifiés au contrat reste stable (5 160 postes, soit + 1 par rapport à 2004), après avoir connu une forte augmentation en 2001 (+ 321 postes), à la suite de la diminution des obligations de service des professeurs de lycée professionnel ^{18 ( * )} .

En outre, les établissements peuvent se réserver une marge de souplesse, dans une limite de 15 % de cette dotation, pour recruter directement des contractuels de droit privé (environ 600 postes), afin d'assurer des remplacements ou répondre à des besoins plus ponctuels. Ils reçoivent une compensation forfaitaire de l'Etat, dite subvention « article 44 » ^{19 ( * )} , qui équivaut à près de 26 millions d'euros.

On notera qu'une enquête du ministère est en cours pour évaluer, de façon plus précise, le coût réel de ces postes, afin de calibrer au mieux le montant de cette subvention.

• La situation des personnels

Depuis 2003 ^{20 ( * )} , un dispositif d'allocation temporaire de cessation d'activité, le RETREP, vise à permettre aux agents contractuels de l'enseignement agricole privé, de la même façon qu'aux enseignants des établissements privés de l'éducation nationale, de bénéficier des mêmes conditions de départ à la retraite que leurs homologues du public, lorsqu'ils ne remplissent pas les conditions du régime général.

Or, dans l'attente de l'évolution du dispositif rendue nécessaire par la loi portant réforme des retraites, aucune dépense n'est prévue à ce titre au projet de loi de finances pour 2005. Cette situation est préoccupante, compte tenu de la montée en puissance rapide du dispositif : selon les prévisions du ministère, le coût de l'allocation temporaire d'activité s'élèverait à 1,97 million d'euros en 2004 et 2,66 millions d'euros pour 2005, pour atteindre environ 4 millions d'euros de dépense annuelle dans cinq ou six ans.

Néanmoins, des avancées ont été réalisées ces dernières semaines pour apporter une réponse à l'écart du niveau des pensions constaté entre les enseignants du privé et ceux du public et au besoin de clarification de leur statut : le Gouvernement a retenu le principe de la création d'un régime additionnel de retraite , sur le modèle de celui mis en place pour la fonction publique ; la cotisation supplémentaire à ce régime pour les personnels sera compensée par leur affiliation ^{21 ( * )} au régime spécial des fonctionnaires pour les risques maladie, maternité, invalidité et décès, par transfert du régime général.

La montée en puissance de ce dispositif, qui permettra, à terme, une réévaluation de 10 % des pensions des maîtres du privé de l'éducation nationale et de l'enseignement agricole, aura un impact financier lourd pour l'État, mais mettra fin à une situation inéquitable et ambiguë.

Par ailleurs, il serait urgent de revoir les modalités de recrutement dans l'enseignement agricole privé, afin de réduire la précarisation de la situation des enseignants. En effet, 95 % d'entre eux sont recrutés directement par les chefs d'établissement, dans la mesure où le mode de recrutement normal par concours se heurte, d'une part, à la difficulté de prévoir les besoins réels par discipline, et, d'autre part, à une certaine inadaptation des concours (par la nature des épreuves, les conditions d'ancienneté...). Or ces agents, classés en 3 ^e catégorie, bénéficient de conditions de rémunération ^{22 ( * )} et de progression de carrière médiocres, et donc peu attractives.

A la suite des travaux d'un groupe de travail mis en place en 2001, des progrès ont consisté, dans un premier temps, à ouvrir aux concours des sections plus adaptées aux besoins de l'enseignement privé (axées sur la production notamment). En outre, un projet, qui n'a toujours pas abouti, prévoit d'instituer un 3 ^e concours permettant à certains de ces agents d'accéder à l'échelle de rémunération des professeurs certifiés ou des PLP.

b) Les subventions de fonctionnement à l'élève : une volonté réelle d'appliquer enfin la loi

La « loi Rocard » du 31 décembre 1984 ^{23 ( * )} a prévu que les établissements du temps plein bénéficient d'une subvention de fonctionnement déterminée en fonction du coût moyen par élève constaté dans l'enseignement public, selon le mode d'accueil (externat, demi pension, internat), et correspondant aux charges de personnels non enseignants et de fonctionnement matériel et pédagogique à la charge de l'État et des régions.

Or, ces dispositions sont restées quasiment inappliquées : la faible périodicité des enquêtes et l'étalement des rééchelonnements, dans des enveloppes budgétaires contraintes, ont conduit à l'accumulation de retards dans l'ajustement des subventions versées par l'Etat. Le montant des dotations allouées aux établissements s'est progressivement déconnecté de la réalité de leurs besoins réels.

Ce n'est qu'à partir de 2003 que le ministère de M. Hervé Gaymard a entrepris la revalorisation de la subvention à l'élève, à partir des résultats d'une enquête ^{24 ( * )} de l'inspection de l'enseignement agricole réalisée en 2001. Ainsi, une dotation de 11,2 millions d'euros a été inscrite à ce titre en loi de finances initiale pour 2003.

En outre, le ministère a retenu le principe d'une compensation intégrale de l'écart constaté en 2002 entre le montant de la subvention fixée par arrêté ministériel pour 2002 et les montants résultant de l'enquête, soit 11,2 millions d'euros , versés selon un échéancier réparti sur les exercices 2003 (50 %), 2004 (25 %), et 2005 (25 %).

Pour 2003, une ouverture de collectif fin 2002 et des redéploiements de crédits ont permis de couvrir les deux premières annuités. L'annuité due en 2004 a été financée par redéploiement de crédits. Pour 2005, le montant de la dernière annuité de rattrapage est de 2,8 millions d'euros.

D'abord formalisés dans un protocole et une convention financière signés le 20 janvier 2003 par le ministre de l'agriculture et les fédérations du temps plein (CNEAP ^{25 ( * )} et UNREP ^{26 ( * )} ), ces engagements ont été transposés dans le décret n° 2004-929 du 31 août 2004 , qui modifie notamment l'article R* 813-38 du code rural ^{27 ( * )} . Les taux de pondération des coûts constatés pour le calcul de la subvention sont fixés à 100 % pour l'externat, 60 % pour la restauration et 50 % pour l'hébergement. Par ailleurs, le ministère s'engage :

- à réaliser, tous les 5 ans, une enquête sur le coût de référence de l'élève dans l'enseignement public ;

- entre deux enquêtes, un arrêté interministériel définit les modalités d'indexation de la subvention.

Pour 2005, l'actualisation de la subvention se traduit par une hausse de 1,1 % du montant des parts aux élèves, soit une incidence de 1,1 million d'euros, équivalente à celle prévue en 2004.

Au total, le coût du rattrapage et de l'indexation s'élève, pour 2005, à 3,9 millions d'euros, portant le montant des subventions versées par l'Etat aux établissements privés du temps plein à 101,7 millions d'euros (en hausse de 1 % par rapport à 2004).

A titre de comparaison, les crédits versés en 2002 étaient de 84,2 millions d'euros, pour des effectifs d'élèves équivalents soit une revalorisation , conséquente, de l'ordre de 21 % sur la période 2002-2005.

2. Le financement des établissements du rythme approprié : un grand pas en avant

A partir des travaux du groupe de travail mis en place en 2003 sur les modalités de financement des maisons familiales rurales, un accord a été signé le 26 juillet 2004 entre le ministère et deux fédérations (l'UNREP et l'UNMFREO), fixant les modalités de calcul et de revalorisation de la subvention aux établissements du rythme approprié.

Les modalités de calcul de la subvention
aux établissements du rythme approprié

Les établissements « à rythme approprié » recouvrent les établissements du rythme dit alternant, c'est à dire les Maisons familiales rurales, et les établissements du rythme dit autre, rattachés à l'UNREP, qui proposent une formation tournée vers le monde professionnel et bénéficient de taux d'encadrement plus élevés.

Ces établissements perçoivent une subvention forfaitaire unique , qui est égale au produit du nombre de postes de formateurs (calculé, sur la base des effectifs constatés à la rentrée, à partir du taux d'encadrement déterminé par groupe de 18 élèves, qui varie selon les niveaux de scolarisation et le rythme, alternant ou autre), par le coût du poste de formateur.

Ce dernier est fixé par décret interministériel, par référence au coût moyen des postes correspondants d'enseignants contractuels dans les établissements du temps plein. Ce coût est calculé en fonction d'un indice, qui varie selon le cycle d'étude :

- indice du cycle court, correspondant aux classes de 4 ^e , 3 ^e , CAPA et BEPA ;

- et indice du cycle long, pour les niveaux supérieurs.

Après trois années de stabilité, une revalorisation des indices du cycle court et du cycle long est intervenue en 2003, à hauteur de 8,6 millions d'euros (soit + 5,4 %).

D'une part, le ministère s'engage à compenser le différentiel de financement constaté pour l'année 2002 entre les subventions versées aux établissements et les montants dus en application des dispositions réglementaires. Le montant du rattrapage, arrêté à hauteur de 14 millions d'euros, sera versé selon un échéancier progressif de quatre ans ^{28 ( * )} : la première annuité, fixée à 2 millions d'euros, sera versée en 2005.

D'autre part, l'État s'engage à actualiser, chaque année, par arrêté conjoint du ministre de l'agriculture et du ministre chargé du budget, le coût moyen du poste de formateur . Le montant de la revalorisation s'établit à 4 millions d'euros pour l'exercice 2004 .

En contrepartie, dans un souci de maîtrise des finances publiques, les fédérations s'engagent à encadrer la progression des effectifs financés, qui ne doit pas dépasser, pendant la période d'application de l'accord, le plafond national d'effectifs maxima aux contrats pour la rentrée 2003, soit un total de 52 666 élèves, dont 50 177 pour l'UNMFREO et 2 489 pour l'UNREP.

Toutefois, un accord de bon sens a été retenu, permettant des mutualisations d'effectifs dans une même région ou entre 2 régions voisines, et des mises à jour en cours d'application de l'accord.

Par ailleurs, à partir de 2009, les taux d'encadrement seront réajustés afin de prendre en compte la durée légale du temps de travail (avec le passage de 39 à 35 heures) et l'intégration des documentalistes dans le personnel enseignant. Cela se traduira par une revalorisation de ces taux de l'ordre de 12 %, dont l'impact financier sera lourd pour l'Etat.

Votre rapporteur se félicite de cet accord équilibré , qui assainit les bases du dialogue entre l'Etat et les établissements du rythme approprié en rétablissant la transparence dans les méthodes de calcul.

Menacés par une situation financière précaire dont votre rapporteur s'était, à plusieurs reprises, préoccupé, les établissements du rythme approprié retrouvent une certaine visibilité, qui leur donne des perspectives plus stables. Le montant de la subvention atteint ainsi 173,6 millions d'euros pour 2005, soit une hausse de près de 18 % par rapport à 2002.

Par ailleurs, la fermeté des engagements pris par le ministère devrait être confirmée par les efforts menés pour verser aux établissements, avant la fin de l'année 2004, les crédits correspondant à l'actualisation de la subvention pour cet exercice .

Cela marquerait un signal fort , alors que les fédérations auditionnées dans le cadre de la préparation du présent rapport pour avis ont relayé les inquiétudes ressenties sur le terrain, en raison du décalage entre la volonté résolue exprimée dans l'accord et les retards constatés, de façon récurrente ces dernières années, dans le versement des subventions . Cela contraint les établissements à recourir à des emprunts bancaires coûteux pour faire face aux dépenses du premier trimestre scolaire.

En effet, votre rapporteur ne peut que constater que malgré la forte augmentation des crédits destinés à l'enseignement privé inscrits au projet de loi de finances pour 2005, l'impact des différents protocoles et accords signés par le ministère en 2003 et 2004 se heurte à une impasse de financement estimée à 14,8 millions d'euros pour 2005. Pour 2004, le dépassement est évalué à 21,3 millions d'euros.

D. L'ENSEIGNEMENT TECHNIQUE AGRICOLE FACE AUX ENJEUX DE DEMAIN : DES RAISONS NOUVELLES D'ESPÉRER

1. Le 4e Schéma prévisionnel national des formations : une nouvelle « feuille de route » pour l'enseignement agricole

Présenté devant le Conseil national de l'enseignement agricole (CNEA) le 23 avril 2004, le 4 ^e Schéma prévisionnel national des formations a été arrêté par M. Nicolas Forissier, secrétaire d'État à l'agriculture, à l'alimentation, à la pêche et aux affaires rurales, le 11 juin 2004. Il constitue une nouvelle « feuille de route » pour la période 2005-2009, qui permettra de « donner du sens et de la lisibilité à l'action de l'enseignement technique ».

Cet instrument de pilotage national actualisé intervient au bon moment pour fixer un nouveau cap à l'enseignement agricole, alors que le 3 ^e Schéma, défini pour la période 1998-2002, avait finalement été prolongé jusqu'à la rentrée 2004, au risque de démobiliser les équipes, en attente d'un nouveau souffle.

Tout en s'inscrivant dans la continuité du 3 ^e Schéma, les objectifs fixés visent à adapter l'enseignement agricole à un contexte en profonde mutation, tout en prenant en compte, en vue de la mise en oeuvre de la LOLF, les impératifs de modernisation de l'action de l'État, par le développement de la contractualisation et du contrôle de gestion. Dans ce cadre, le projet d'établissement devra devenir un véritable outil de pilotage local.

a) Les orientations prioritaires : adapter l'enseignement technique agricole aux enjeux de demain

Le 4 ^e Schéma concerne les trois voies de formation de l'enseignement technique agricole (scolaire, par apprentissage et continue) et les quatre autres missions que lui confie la loi ^{29 ( * )} .

Il se fonde sur un objectif triple :

- adapter constamment l'enseignement agricole aux évolutions de l'agriculture et du monde rural ;

- lui donner les capacités de répondre aux nouvelles attentes de la société française ;

- offrir aux jeunes et aux adultes des formations qui leur permettent de réussir leur insertion scolaire, sociale et professionnelle.

A cette fin, plusieurs orientations prioritaires sont retenues :

- permettre à chacun d'élever son niveau de formation et de qualification tout au long de la vie professionnelle pour s'adapter aux évolutions des secteurs professionnels et des métiers ;

- valoriser des filières de formation conduisant à des secteurs au fort potentiel d'embauche comme la production agricole, l'industrie agroalimentaire et la commercialisation des produits agroalimentaires ;

- développer des contenus de formation répondant aux nouveaux besoins de notre société : aménagement du territoire, forêt, paysage, eau, gestion des espaces naturels et ruraux, services en milieu rural ;

- donner toute sa place à l'enseignement des disciplines liées à l'environnement et à l'alimentation ;

- promouvoir l'innovation dans les contenus et l'organisation des formations en valorisant notamment les acquis de la recherche ;

- assurer, dans le cadre du pilotage national et d'une concertation accrue au niveau régional, la cohérence de l'offre de formation scolaire, par apprentissage et continue ;

- renforcer les missions de l'enseignement agricole : insertion scolaire, sociale et professionnelle, animation et développement des territoires, expérimentation et développement agricole, coopération internationale.

b) Des principes d'organisation, de pilotage et d'évaluation rénovés

La mise en oeuvre des objectifs du 4 ^e Schéma conjugue trois niveaux de pilotage :

- le pilotage national, chargé d'organiser la cohérence nationale des structures de formation, en assurant la continuité des parcours scolaires et en optimisant le maillage territorial ;

- le pilotage régional, à partir du Plan régional de l'enseignement agricole (PREA) élaboré sous la responsabilité du DRAF ^{30 ( * )} , qui constitue un outil essentiel pour assurer la cohérence entre les orientations nationales et régionales telles que définies dans le Plan régional de développement des formations professionnelles (PRDFP) ;

- enfin, le 4 ^e Schéma prend appui sur la réaffirmation, au niveau local, du rôle des projets d'établissements, projet global qui permet à l'établissement « d'exprimer son identité » et de « coordonner les actions conduites » ; comme le souligne le document de présentation du 4 ^e Schéma, « le renforcement des projets d'établissements » constitue « le préalable à la contractualisation » entre les DRAF et les établissements : il inclut en effet des objectifs, une programmation et des évaluations régulières.

Cet outil de pilotage par le projet devrait permettre d'améliorer l'utilisation et l'allocation des moyens, par une plus grande responsabilisation des gestionnaires locaux.

Le projet de loi relatif au développement des territoires ruraux, dans son article 66 ter, prévoit d'ajuster, à ce titre, les dispositions de la loi d'orientation agricole de 1999, en élargissant le champ du projet d'établissement, outre la « définition de la politique éducative », à la définition des « modalités particulières de la contribution des établissements aux missions de l'enseignement et de la formation professionnelle agricole » ainsi qu'au « développement des territoires » , afin qu'il intègre l'ensemble des missions de l'enseignement agricole ; en outre, il est précisé le champ des référentiels (au plan national et régional) dans lequel s'inscrit ce projet, lequel est élaboré sous la responsabilité du chef d'établissement.

Enfin, conformément aux principes de la LOLF, la mise en oeuvre du 4 ^e Schéma s'accompagne d'un renforcement de la culture de l'évaluation, garante d'une bonne cohérence entre les objectifs, les moyens et les résultats.

2. Le rôle réaffirmé de l'enseignement agricole dans le développement des territoires

Comme le souligne l'Observatoire national de l'enseignement agricole (ONEA) dans son rapport-bilan 1996-2004, l'enseignement agricole « n'est plus seulement « agricole », et ne pourrait plus l'être », dans un contexte marqué par la « nouvelle ruralité » et la « nouvelle agriculture » . Aussi, « la participation de l'enseignement agricole au « développement », une de ses missions fondamentales, ne peut plus être seulement celui du développement de l'agriculture, même si cet objectif demeure ».

L' ancrage territorial de l'enseignement agricole est reconnu et valorisé par l'article 66 du projet de loi relatif au développement des territoires ruraux , qui prévoit de modifier la mission d' « animation du milieu rural » conférée à l'enseignement agricole par les lois de 1984, pour l'élargir à une mission d' « animation et de développement des territoires » .

Dans son rapport annuel pour 2002, intitulé « L'établissement de formation, acteur du développement », l'ONEA soulignait déjà que « l'établissement, constitue, du fait de son autonomie et de son expertise, un lieu de rencontre privilégié entre les différents acteurs présents sur son territoire. A ce titre, il faut rappeler le rôle essentiel qu'il a à jouer pour son milieu en tant qu'acteur du développement ».

En attestent, en particulier, les exploitations et ateliers pédagogiques des établissements, qui constituent des lieux de référence et de démonstration pour les milieux professionnels, mais aussi pour les instituts de recherche ou les autres partenaires locaux.

A cette fin, l'ONEA suggérait notamment de renforcer, diversifier et pérenniser les partenariats. Ainsi, une convention passée en 1990 entre le ministère de la culture et le ministère de l'agriculture, déclinée au niveau régional (entre les DRAF ^{31 ( * )} et les DRAC ^{32 ( * )} ), institue une coopération avec les établissements agricoles dans les domaines de l'animation culturelle rurale et du patrimoine. En outre, en janvier 2004, une convention de partenariat avec le Centre national de la fonction publique territoriale contribue à renforcer l'adaptation de l'offre de formation aux demandes locales.

En outre, l'ONEA recommandait une participation active des élèves aux actions. A cette fin, les établissements agricoles intègrent dans leur formation des activités pédagogiques et périscolaires se rapportant aux territoires, conduite dans le cadre de la pédagogie de projets (animations et manifestations, rencontres, échanges, expositions...) ou à l'occasion de modules d'observation, étude et diagnostic des territoires.

Néanmoins, les initiatives des établissements en ce domaine nécessitent des accompagnements administratifs, financiers, méthodologiques et scientifiques , réclamant « la mise en place d'une véritable politique d'évaluation, de veille et de prospective » au niveau de la DGER. Cela vaut pour développer les capacités d'ingénierie (pour la conception d'outils pédagogiques ou la formation continue, afin de faire des établissements des centres de ressources ouverts sur le territoire, mais aussi ingénierie financière pour le montage de projets), renforcer et adapter la formation des personnels impliqués dans ces actions, afin de les sensibiliser à leur rôle de relais essentiel dans la transmission des savoirs et savoir-faire et pour renforcer les liens entre formation, recherche et développement.

En accompagnement de l'entrée en vigueur de la loi relative au développement des territoires ruraux, une circulaire d'orientation et un guide de recueil d'expériences et de bonne pratiques seront diffusés pour aider les établissements à renforcer leur implication dans les dynamiques territoriales, par l'accueil du public, la mise à disposition de locaux ou ressources (centres de documentation, centres d'accès à internet...), des plateformes technologiques, des juniors entreprises...

Il serait néanmoins nécessaire d'accompagner ces incitations, en outre, des moyens financiers adaptés.

3. L'adaptation constante au renouveau du monde agricole et de la ruralité

Dans le cadre des orientations retenues dans le 4 ^e Schéma, la rénovation des formations agricoles a vocation à les adapter aux nouveaux enjeux qui se posent à l'agriculture et au monde rural.

Comme le souligne en effet l'ONEA dans le rapport-bilan précité, les exigences du monde agricole ont évolué : « la recherche de l'efficience doit s'équilibrer avec le souci de l'environnement, de la protection de la nature, avec la qualité alimentaire et sanitaire des produits, l'insertion des agriculteurs au sein de la société globale... ».

L'avenir de l'enseignement agricole réside dans sa capacité à répondre à ces nouveaux défis.

Après avoir pris en compte, progressivement, les préoccupations liées à l'environnement et au développement durable, la priorité est désormais d' intégrer davantage, de façon transversale, les attentes du consommateur en matière de qualité alimentaire, de nutrition et de santé.

A partir des travaux d'une commission scientifique et consultative sur la qualité et la sécurité des aliments, trois propositions ont été retenues :

- introduire le fait alimentaire dans les différents référentiels de formation comme élément de construction d'une culture commune ;

- développer l'information et la formation continue des enseignants et formateurs ; un cours supérieur sur l'alimentation et la nutrition leur sera proposé en 2005, selon une approche interdisciplinaire ;

- enfin, la refonte des deux baccalauréats technologiques STAE ^{33 ( * )} et STPA ^{34 ( * )} en un baccalauréat unique reposant sur le triptyque « agriculture - alimentation - environnement » devrait se concrétiser à la rentrée 2006 ; il intégrera le mot alimentation dans son intitulé et sera ouvert sur la totalité des options de BTSA.

Enfin, la rénovation des diplômes de l'enseignement technique agricole telle que poursuivie à la rentrée 2004 répond de façon positive à plusieurs enjeux majeurs :

- le souci d'améliorer les liens entre l'enseignement technique et l'enseignement supérieur agricole, pour favoriser les poursuites d'études des élèves et l'élévation des niveaux de formation ; une classe préparatoire post-BTSA est mise en place au lycée agricole d'Antibes, afin de préparer les étudiants à passer le concours de l'École Nationale Supérieure du Paysage de Versailles (ENSP) ; en outre, la poursuite de la mise en place des licences professionnelles , dans laquelle les lycées agricoles peuvent être associés, répond à cette même finalité ;

- le développement de parcours de formation conduisant à une double qualification entre le ministère des sports et le ministère de l'agriculture élargit le champ des débouchés ouverts aux élèves : il se traduit par la création de passerelles entre les diplômes respectifs de chaque ministère, notamment dans le domaine des sports équestres ^{35 ( * )} ;

- la rénovation des diplômes se poursuit, avec la transformation du BTA ^{36 ( * )} « Services en milieu rural » et « Services administratifs » en un baccalauréat professionnel recouvrant l'ensemble des services en milieu rural ;

- enfin, l'ouverture des formations sur l'Europe est prise en compte par la mise en place des « sections européennes » ^{37 ( * )} , sur le modèle de celles existant depuis 1992 dans l'éducation nationale, étendues en 1998 aux lycées professionnels ; elles concerneront les élèves de l'enseignement technique agricole préparant un baccalauréat scientifique, technologique ou professionnel, à partir de la rentrée 2004 pour les classes de première et à la rentrée 2005 pour les classes de terminale.

L'ensemble de ces évolutions est réconfortant quant à la dynamique pédagogique et à la perpétuelle capacité d'innovation qui animent l'enseignement agricole, et lui permettent de s'adapter sans cesse aux besoins nouveaux suscités par les mutations de son environnement.

III. L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET LA RECHERCHE AGRICOLES : UNE PRIORITÉ AFFICHÉE FACE AU DÉFI DE L'EXCELLENCE

Conformément aux engagements du Gouvernement, le renforcement des moyens alloués à l'enseignement supérieur et la recherche agricoles figure au rang des priorités du budget du ministère de l'agriculture pour 2005.

L'évolution et la répartition des crédits qui y sont consacrés dans le projet de loi de finances pour 2005, soit 197,4 millions d'euros, sont retracées dans le tableau suivant.

ÉVOLUTION ET RÉPARTITION DES CRÉDITS DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET DE LA RECHERCHE AGRICOLES

	LFI 2004	PLF 2005	Evolution  %
- Dépenses personnel - Subventions (enseignement supérieur et formation initiale des agents de l'Etat) - Total Enseignement supérieur public	87,79	94,49	+ 7,62
	36,61	37,11	+ 1,37
	124,40	131,60	+ 5,79
Subventions à l'enseignement supérieur privé	18,60	20,56	+ 10,53
Aide aux étudiants	6,67	7,45	+ 11,80
Total dépenses ordinaires Enseignement supérieur	149,67	159,61	+ 6,64
Recherche : dépenses de personnel	4,47	4,47	0
Appui à la recherche et transfert technologique : CEMAGREF, ACTA, ACTIA*	10,24	3,97	- 61,20
Appui à la recherche (CEMAGREF, INRA) et transfert technologique	5,53	5,52	- 0,20
Total dépenses ordinaires recherche	20,24	13,96	- 31,03
Total chapitre 39-02	169,91	173,57	+ 2,15
Investissements Enseignement supérieur (en CP)	10,62	10,60	- 0,22
Subventions d'investissement recherche	10,26	13,26	+ 29,22
Total dépenses en capital (en CP)	20,88	23,86	+ 14,27

* Cette ligne prend en compte le transfert des crédits de recherche de l'AFSSA en vue de leur globalisation sur le futur programme « sécurité sanitaire des aliments » (soit 6,26 millions d'euros).

Votre rapporteur se félicitera des fortes progressions constatées dans le présent projet de loi de finances, qui prolongent et amplifient les efforts engagés ces dernières années pour assurer l'avenir de la profession agricole. En effet, les crédits accordés à l'enseignement supérieur agricole, en fort développement, ont augmenté de plus de 37 % en 3 ans.

A. LES MOYENS CONSACRÉS À L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

1. Une attractivité et une réussite confirmées

En 5 ans, les effectifs de l'enseignement supérieur agricole, qui regroupe 26 écoles supérieures, dont 19 publiques, ont augmenté de 12 % dans le public et de 23 % dans le privé, comme le retrace le tableau suivant.

EFFECTIFS DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR AGRICOLE

Famille de formations	1998-99	2003-2004
Ecoles d'ingénieurs agronomes (ENSA)	2 691	2 696
Ecoles d'ingénieurs des travaux (ENIT et assimilée)	2 170	2 434
Centres de 3e cycle et écoles d'application	484	576
Ecoles vétérinaires (ENV)	2 458	2 752
Formation de paysagistes	199	182
Formation d'enseignants	260	224
Total Enseignement public	8 262	8 864
Ecoles d'ingénieurs en agriculture	3 539	4 352
Total Enseignement privé	3 539	4 352
Total Enseignement public et privé	11 801	13 216

Source : DGER

Cette croissance s'explique notamment par les incitations des directives gouvernementales en vue d'augmenter le nombre annuel d'ingénieurs diplômés , le développement des études de 3 ^e cycle et la mise en place des licences professionnelles (y compris à l'École nationale de formation agronomique de Toulouse, qui forme les enseignants du technique). Dans le secteur vétérinaire, les effectifs augmentent en raison de la création de formations de spécialisation.

Le recrutement dans ces écoles se fait essentiellement par la voie du concours commun à l'issue des classes préparatoires générales. De fait, votre rapporteur regrette que les liens entre l'enseignement technique agricole et l'enseignement supérieur demeurent encore trop faibles, alors que le développement des licences professionnelles pourrait être l'occasion d'améliorer l'articulation entre les deux.

A l'inverse des autres écoles publiques relevant de l'éducation nationale, les écoles supérieures relevant du ministère de l'agriculture se distinguent par un taux de féminisation élevé , et en constante progression (60 % en moyenne dans les écoles publiques, ce taux variant selon le type d'école et leur orientation sectorielle, contre 24 % pour l'éducation nationale).

Les taux d'insertion professionnelle des diplômés sont excellents :

- près de 93 % des ingénieurs et plus de 87 % des diplômés d'études vétérinaires ont un emploi quatre ans après leur sortie de formation ; pour les ingénieurs, la majorité des emplois occupés sont liés au secteur agricole (73 %) ;

- l'accès au premier emploi se fait en moins de 2 mois et demi ;

- enfin, les comparaisons faites entre les promotions 1995 et 1998 montrent une relative indépendance de l'insertion des diplômés par rapport à la conjoncture économique.

2. L'évolution des moyens dans l'enseignement supérieur public

Après 14 suppressions d'emplois de personnels administratifs en 2004, le projet de budget pour 2005 prévoit la suppression de 9 emplois, dont 7 personnels administratifs et 2 enseignants (1 professeur de lycée professionnel agricole et un ingénieur des travaux en eaux et forêt).

Par ailleurs, sont créés 2 emplois d'adjoints techniques au titre de l'accueil dans la fonction publique des anciens employés de GIAT-Industrie.

On notera que le secteur agricole ne tire, a priori, aucun bénéfice de la création de 1 000 postes d'enseignants-chercheurs, alors que 20 postes sont demandés par le ministère de l'agriculture . Toutefois, le renforcement des moyens concernera des unités mixtes de recherche dans les domaines agricoles, dans des établissements relevant de l'éducation nationale.

L'évolution des effectifs de l'enseignement supérieur public est retracée dans le tableau suivant :

Corps	LR 2004	PLF 2005
Professeurs	342
Maîtres de conférences	526
Total enseignants-chercheurs	868
Ingénieurs du GREF, ingénieurs des travaux, professeurs d'enseignement secondaire, lecteurs de langues	194	-2
Total des emplois d'enseignants	1 062	-2
Personnels administratifs (y compris directeurs et secrétaires généraux)	488	-7
Personnel de formation et de recherche	936
Total des personnels non enseignants	1 424	-7
Total général	2 486	-9

Toutefois, dans le cadre de l'adaptation des emplois aux besoins, des mesures de requalification d'emplois contribuent à renforcer la proportion d'enseignants, chercheurs et techniciens.

Dans le même sens, plusieurs emplois de personnels administratifs et d'ingénieurs sont transférés vers l'enseignement supérieur agricole, afin de mieux identifier les moyens qui y sont consacrés et donner au programme sa véritable dimension.

Ainsi, le rapport entre enseignants-chercheurs et personnels administratifs passe, de 2004 à 2005, de 80 à 83 %.

Concernant les mesures statutaires, le projet de budget pour 2005 prévoit notamment la poursuite de la revalorisation du statut des secrétaires généraux d'établissements d'enseignement supérieur et vétérinaires, en application du décret du 28 juillet 2004 ^{38 ( * )} , pour un coût de 23 000 euros.

En outre, les subventions à l'enseignement supérieur public comprennent les dépenses de formation initiale des agents de l'Etat, enseignants et formateurs, personnels de direction, d'éducation, administratif, de service, responsables d'exploitation...Si les actions de formation initiale sont appelées à progresser peu en 2005, les besoins de formation continue sont croissants, notamment pour accompagner la modernisation des services et pour répondre à la volonté de renforcer la culture commune dans l'enseignement agricole. Les crédits au titre de la formation continue sont globalisés dans une enveloppe commune à l'ensemble des agents du ministère de l'agriculture. Pour l'enseignement agricole, les besoins s'élèvent à 3,6 millions d'euros.

3. Les subventions à l'enseignement supérieur privé

Pour 2005, les moyens alloués à l'enseignement supérieur privé font l'objet d'une mesure nouvelle de 2 millions d'euros , ce qui porte le montant des crédits à 20,56 millions d'euros, soit une progression significative de 10,53 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004.

Ce renforcement des moyens est destiné à prendre en compte l'impact de la réforme du financement des établissements d'enseignement supérieur privés, prévue par le décret du 14 octobre 2003 ^{39 ( * )} .

Cette réforme répond à une double nécessité, mise en exergue par le Conseil national d'évaluation des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (CNE) :

- d'une part, elle répond à une situation d'urgence, compte tenu des difficultés financières de ces établissements ;

- d'autre part, elle vise à renforcer la mission de recherche dévolue à ces établissements, dont la faiblesse contraste avec la qualité des formations proposées, par une réduction de la charge horaire des enseignants.

De fait, le décret d'octobre 2003 fonde un nouveau type de relation contractuelle quinquennale entre l'Etat et les établissements :

- d'un côté, l'Etat augmente progressivement son soutien financier, tout en réduisant la charge horaire annuelle des enseignants, ^{40 ( * )} pour leur permettre de se consacrer à leur mission de recherche ;

- de l'autre, les établissements s'engagent à respecter un encadrement strict du nombre d'étudiants pris en compte dans le calcul de la subvention : toute augmentation supérieure à 1 % de l'effectif de référence doit faire l'objet d'un avenant au contrat, ce qui alourdit, certes, la procédure ; néanmoins, des formes de mutualisation seront possibles entre établissements.

En outre, les établissements doivent répondre à trois types d'engagements nouveaux en matière de recherche :

* l'établissement d'un compte rendu annuel d'activités scientifiques ;

* l'alignement progressif du recrutement des enseignants permanents sur les exigences de l'enseignement supérieur public : la proportion de titulaires d'un doctorat devra atteindre 60 % du corps enseignant d'ici 2008 ;

* au terme du contrat de 5 ans, le nombre d'étudiants inscrits en formation doctorale devra correspondre, pour chaque établissement, au double du nombre d'enseignants habilités à diriger des recherches.

Ces objectifs placent haut la barre des exigences, alors que ces établissements étaient davantage tournés, jusqu'alors, vers les milieux professionnels que vers la recherche. Si les fédérations auditionnées par votre rapporteur se sont engagées à tenir ces engagements, si possible en autorisant des mutualisations entre établissements, elles ont aussi souligné la nécessité de préserver la proximité avec les entreprises, qui constitue un atout non moins essentiel des formation délivrées.

Les dotations inscrites pour 2005 permettront, il faut le souhaiter, de couvrir les engagements pris. Néanmoins, les moyens sont insuffisants, cette année encore, pour accorder un financement public à une nouvelle formation habilitée d'ingénieur dispensée depuis la rentrée 2001 à l'Institut supérieur d'agriculture de Beauvais (ISAB). Cela est d'autant plus regrettable que cette formation « Agrosanté » , qui rassemble 197 étudiants en 2004-2005, répond aux préoccupations nouvelles en matière de sécurité sanitaire des aliments et de liens entre l'alimentation et la santé.

4. L'aide sociale aux étudiants

Les crédits de bourses sur critères sociaux (BCS) s'établissent à 7,45 millions d'euros pour 2005, contre 6,67 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2004. Cette hausse résulte du transfert sur cette ligne budgétaire, à hauteur de 0,8 million d'euros, des crédits de bourses à l'étranger destinées aux étudiants, précédemment inscrits au chapitre « Évolution des compétences et dynamique territoriale ».

Il convient d'y ajouter les dotations destinées aux bourses sur critères universitaires (BCU) , bourses au mérite destinées à renforcer l'attractivité des formations de 3 ^e cycle.

Ces crédits figurent, depuis 2004, au chapitre relatif aux subventions à l'enseignement supérieur public, dans la perspective de s'inscrire, à terme, dans la politique de contractualisation avec les établissements. Une enveloppe modeste de 0,242 million d'euros y est consacrée. Stable depuis 2003, elle a été fortement réduite depuis 2001 (elle représentait alors 1,4 million d'euros), ce qui a contraint à revoir à la baisse les ambitions affichées initialement.

Concernant les bourses sur critères sociaux, la mise en place dans l'enseignement agricole, à partir de la rentrée 1998, du plan social étudiant s'est traduit par :

- une croissance notable du nombre de bénéficiaires (+ 34 % sur la période 1999-2004, ce qui porte le nombre de boursiers à 2 522 en 2004), parallèle à l'augmentation des effectifs étudiants, en raison de l'augmentation des plafonds de ressources et de la création d'un échelon supplémentaire ^{41 ( * )} ;

- une revalorisation du montant des bourses.

En outre, depuis la rentrée 2004, le dispositif est ouvert aux étudiants inscrits en 3 ^e cycle, comme cela a été mis en place dans l'éducation nationale à la rentrée 2003.

Des besoins nouveaux résulteront par ailleurs, pour 2005, de la forte augmentation des effectifs dans les établissements d'enseignement supérieur agricole publics et du relèvement de 1,5 % des plafonds de ressources, à peine équivalent au taux d'inflation. Dans ce contexte, votre rapporteur attirera l'attention du ministre, de même que pour l'enseignement technique, sur la stagnation, à périmètre constant, des crédits d'aide sociale aux étudiants.

5. Une réflexion nécessaire sur la gestion du patrimoine immobilier de l'enseignement supérieur agricole

L'Etat est propriétaire et responsable des bâtiments de l'enseignement supérieur public, dont il assure le gros entretien, la maintenance et les travaux de mise aux normes de sécurité, ainsi que la modernisation et la construction, dans le cadre des contrats de plan Etat-régions.

Concernant les établissements supérieurs privés, l'Etat se limite à une participation d'un montant traditionnellement modeste, qui sert néanmoins de levier à la mobilisation d'autres financements publics.

ÉVOLUTION ET RÉPARTITION DES CRÉDITS D'INVESTISSEMENT
POUR L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR AGRICOLE DANS LE PLF POUR 2005

(en millions d'euros)

	Autorisations de programme	Crédits de paiement	Evolution CP 2005/2004
Travaux d'entretien et de rénovation du patrimoine, mise aux normes de sécurité	3,57	4,34	- 0,79
Aide à la construction d'établissements	6,37	5,27	- 0,21
Équipement en matériel scientifique et pédagogique	0,45	0,77	- 0,26
Total investissements Enseignement supérieur Public	10,39	10,38	- 0,21
Enseignement supérieur Privé : travaux d'équipement, achat d'équipement technologique et scientifique	0,213	0,213	0

Après la forte progression des crédits d'investissement de l'enseignement supérieur public, salutaire, en loi de finances pour 2004 (passés de 8 à 10 millions d'euros), cette stagnation est préoccupante. En effet, les besoins restent conséquents, compte tenu de l'état de délabrement du parc immobilier de l'enseignement supérieur agricole. Le rythme de réalisation effective des programmes lancés dans le cadre des contrats de plan a été fortement réduit par des mesures de régulation budgétaire. Il en est de même du programme pluriannuel d'investissements établi pour la période 2001-2005, concernant les interventions nécessaires en termes de sécurité.

Comme l'a reconnu M. Nicolas Forissier devant l'Assemblée nationale, lors de la présentation du budget de l'agriculture pour 2005, « 50 millions d'euros seront nécessaires, au bas mot, pour opérer ce rattrapage », « après des années d'inertie qui ont affecté la rénovation et la mise aux normes de sécurité du patrimoine bâti de nos grands établissements supérieurs d'enseignement agricole ».

La situation est particulièrement urgente à l'École nationale vétérinaire de Maisons-Alfort, touchée par un sinistre, et à l'Institut national agronomique de Paris Grignon (INA-PG), qui vient de faire l'objet d'une décision de la commission de sécurité, et pour lequel 5 millions d'euros seraient nécessaires, en 2005.

Il serait urgent de dresser un état des lieux objectif et complet de la situation, et de progresser plus rapidement dans la mise en oeuvre des réponses pertinentes et concrètes que le ministère souhaite engager , et que partage pleinement votre rapporteur. Or cette politique volontariste se heurte à de profondes réticences. La démarche repose en effet sur :

- d'une part, la cession des exploitations rattachées à certains établissements, afin de dégager des crédits pour la réalisation de travaux ; ainsi a été vendue une ferme détenue en Normandie par l'INA-PG ;

- d'autre part, dans certains cas, la cession des locaux, au profit d'une installation dans des bâtiments neufs, plus fonctionnels et moins coûteux à l'entretien.

Ces actions s'inscrivent dans le cadre de la réflexion qui devrait être engagée de façon plus globale concernant la gestion du patrimoine immobilier de l'État. Elles concerneront également des locaux de l'administration centrale (la DGER notamment).

B. L'APPUI À LA RECHERCHE AGRICOLE

Outre les crédits de rémunération de 96 emplois de chercheurs mis à disposition du CEMAGREF ^{42 ( * )} , qui restent stables par rapport à 2004, les moyens mobilisés en faveur de la recherche concernent notamment :

- des subventions d'appui technique aux organismes publics de recherche dont le ministère de l'agriculture assure la co-tutelle : l'INRA et le CEMAGREF ^{43 ( * )} , ainsi que l'AFSSA ^{44 ( * )} pour les crédits de recherche ;

- l'appui aux centres techniques assurant des activités de recherche appliquée et développant le transfert de technologies et d'innovations aux exploitations agricoles (l'ACTA ^{45 ( * )} ) et aux entreprises et industries du secteur agroalimentaire (l'ACTIA ^{46 ( * )} ) ;

En outre, ces crédits permettent d'apporter un soutien aux programmes d'unités mixtes de recherche entre les établissements d'enseignement supérieur et les organismes de recherche, ou de financer des actions incitatives dans des domaines innovants de recherche appliquée (sélection végétale, qualité et sécurité des aliments, formation par la recherche...), répondant de façon originale aux questions que les acteurs économiques posent à la recherche.

Les subventions d'investissement à la recherche inscrits sur le budget du ministère au titre du budget civil de la recherche et du développement (BCRD) augmentent de façon très significative pour 2005 : alors qu'elles ne représentaient que 10,26 millions d'euros en 2004, elles atteignent 13,26 millions d'euros en crédits de paiement pour 2005, soit une hausse de près de 30 %.

L'évolution et la répartition de l'ensemble de ces crédits sont retracées dans le tableau suivant :

SUBVENTIONS D'INVESTISSEMENT À LA RECHERCHE AGRICOLE

	Autorisations de programme			Crédits de paiement
	LFI 2004	PLF 2005	Evol. %	LFI 2004	PLF 2005	Evol. %
Article 10. Développement de la formation par la recherche dans les établissements d'enseignement supérieur agricole	2,93	3,35	+ 14,3	3,43	3,74	+ 9,0
Article 30 - Réalisation par le CEMAGREF de missions d'appui technique et de valorisation de la recherche	0,30	0,30	0	0,30	0,31	+ 4,7
Article 43 - Financement d'actions de recherche sur la sélection végétale et les semences et de programmes de recherche appliquée au profit de la filière agro-alimentaire	1,54	1,68	+ 9,2	1,46	2,24	+ 53,3
Article 61 - Recherche appliquée dans le cadre du programme interministériel « Aliment - Qualité - Sécurité »	3,11	2,49	- 19,7	2,38	4,24	+ 78,5
Article 71 - Soutien aux programmes de recherche de l'AFSSA (modernisation des installations et matériels de laboratoire)	2,67	2,82	+ 5,6	2,70	2,73	+ 1,0
Total Chapitre 61-21 (hors article 80)	10,54	10,64	+ 1,0	10,26	13,26	+ 29,2

C. LA RÉORGANISATION DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR AGRICOLE FACE AU DÉFI DE LA COMPÉTITIVITÉ

1. La constitution des « pôles régionaux de compétences »

Un axe fort de la politique du ministère consiste à organiser les synergies entre la recherche, l'innovation, la formation et le développement , passant par l'offre d'un ensemble de formations de haut niveau dans le domaine des « sciences et technologies du vivant », qui soit lisible et compétitif à l'échelle nationale, européenne et internationale.

A la suite d'un rapport de la conférence des directeurs des établissements d'enseignement supérieur agricole remis, à sa demande, au directeur général de l'enseignement et de la recherche en mai 2003, sur la nécessité et la finalité d'une réorganisation du dispositif d'enseignement supérieur agricole, la réflexion engagée s'est concrétisée en 2004 dans un projet ambitieux.

Le 17 mai 2004, les ministres MM. Hervé Gaymard et Nicolas Forissier ont présenté au Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche agricole, agro-alimentaire et vétérinaire (CNESERAAV) un schéma de réorganisation de l'enseignement supérieur s'appuyant sur deux axes forts :

- la constitution de pôles de compétences en sciences et technologies du vivant (sciences agronomiques, sciences vétérinaires, industries agro-alimentaires, environnement, paysage et horticulture) ;

- l'insertion de certains établissements d'enseignement supérieur agricole dans une politique de site locale.

Ce projet concrétise l'une des dispositions prévues par la loi d'orientation agricole du 9 juillet 1999, prévoyant la possibilité pour les établissements publics d'enseignement agricole de recourir à la formule du groupement d'intérêt public (GIP), afin de soutenir la mise en place d'une politique cohérente de pôles d'enseignement supérieur et de recherche.

L'intérêt de l'émergence de tels pôles de compétitivité repose sur :

- une logique de pluridisciplinarité,

- une logique d'appui à la recherche,

- un potentiel humain et intellectuel d'enseignants-chercheurs, de chercheurs et d'étudiants,

- une logique territoriale,

- une étroite association entre formation, recherche et transfert technologique.

Six « pôles régionaux de compétences » ont été définis :

- quatre projets portés par des établissements sous tutelle du ministère de l'agriculture : les pôles francilien, montpelliérain, ouest et clermontois-lyonnais ;

- deux projets fondés sur un partenariat entre des établissements sous tutelle du ministère de l'agriculture et des établissements sous tutelle du ministère de l'éducation nationale : les pôles toulousain et dijonnais.

Les établissements privés d'enseignement supérieur agricole s'inséreront dans les pôles par voie de convention.

Chaque pôle devra, d'ici 2006 ou 2007 :

- bâtir un projet pédagogique commun , notamment pour exploiter les synergies et complémentarités existant entre les établissements, renforcer les liens avec les réseaux transversaux, développer les partenariats transversaux, assurer et parfaire une offre de formation de haut niveau, attractive pour les étudiants étrangers...

- définir une politique scientifique fondatrice de l'unité de chaque pôle, en identifiant deux ou trois thématiques stratégiques de recherche visant l'excellence, et facilitant la reconnaissance et la visibilité de ces pôles au niveau international.

Deux projets (les pôles francilien et montpelliérain) sont déjà très avancés et leur mise en place effective pourrait intervenir d'ici janvier 2006.

Pour les autres pôles, la réflexion et la concertation entre les acteurs et avec le ministère de l'éducation nationale doivent encore se poursuivre, pour aboutir avant 2007.

Convaincue que la pérennité de l'enseignement supérieur agricole passe par la reconnaissance, la visibilité et l'attractivité de son offre de formation au niveau international, votre rapporteur se félicite de l'aboutissement de ce projet qui impulse une ambition forte , sans équivalent dans le domaine de l'enseignement supérieur français. Fondé sur la responsabilisation des acteurs, il contribue à relancer une dynamique nouvelle ouvrant des perspectives sur le long terme, et tournée vers la recherche et la valorisation de l'excellence.

2. Les progrès de la contractualisation

La démarche de contractualisation avec les établissements supérieurs agricoles, prévue par la loi ^{47 ( * )} , été lancée par le ministère fin 2002.

Elle constitue l'une des quatre priorités pour l'enseignement supérieur agricole fixées par M. Hervé Gaymard lors de sa communication en conseil des ministres le 3 janvier 2003. Ses grands axes, définis par la circulaire du 29 octobre 2002 ^{48 ( * )} , s'inscrivent dans la logique des principes de la loi organique relative aux lois de finances : passer d'un rapport de tutelle à des rapports reposant sur la négociation et la définition d'objectifs communs.

Le contrat, établi pour quatre ans sur la base du projet de l'établissement, porte sur les moyens budgétaires programmés, l'offre pédagogique, la structuration de la recherche et le patrimoine des établissements. Il fera l'objet, en cours de réalisation, d'un bilan de la part de l'établissement et d'une évaluation par la DGER.

Deux premiers contrats ont été signés avec l'École nationale d'ingénieurs des travaux agricoles de Clermont-Ferrand (ENITACF) et l'École nationale d'ingénieurs des travaux agricoles de Bordeaux (ENITAB), respectivement les 6 et 9 juillet 2004.

Quatre autres établissements entreront dans cette démarche d'ici la fin de l'année 2004 : l'École nationale d'ingénieurs des techniques des industries agricoles et alimentaires de Nantes (ENITIAA), l'Institut national agronomique Paris-Grignon (INA P-G), l'Institut national d'enseignement supérieur et de recherche agronomique et agro-alimentaire de Rennes (Agrocampus Rennes) et l'Ecole nationale supérieure agronomique de Montpellier (ENSAM).

L'avancement de cette politique de contractualisation est primordial dans la mesure où elle constitue l'une des premières étapes de la construction des pôles régionaux de compétences.

En outre, cette démarche s'accompagne d'une modernisation du mode de pilotage des établissements.

Ainsi, à cette occasion, la DGER a mis au point un mode de répartition des moyens entre établissements, « CERES » (critères d'évaluation et de répartition dans l'enseignement supérieur), sur le modèle SanRemo de l'éducation nationale, qui sert de base à l'attribution de la dotation de fonctionnement hors contrat.

Enfin, en parallèle de cette réforme, le ministère a engagé une politique de rénovation des statuts et structures des établissements supérieurs agricoles , qui se traduit par :

- la création, par le décret n° 2004-50 du 13 janvier 2004, d'un nouvel établissement public national à caractère administratif, l'Institut national d'enseignement supérieur et de recherche agronomique et agroalimentaire de Rennes (Agrocampus Rennes) ; le rapprochement ainsi opéré entre l'École nationale supérieure agronomique de Rennes (ENSAR) et l'Institut national supérieur de formation agro-alimentaire (INSFA) , tous deux localisés sur le même site, contribue, d'une part, à un effort de rationalisation de gestion qui permet des économies substantielles grâce à une mutualisation des moyens et services, et, d'autre part, à assurer une meilleure lisibilité dans le contexte d'internationalisation ;

- l'adaptation, par le décret n° 2004-242 du 17 mars 2004, de la composition des conseils d'administration des établissements d'enseignement supérieur agricole publics, afin de la rendre conforme à la loi ; ce texte améliore, notamment, la représentation des personnels, des élèves et des partenaires extérieurs ;

- l'adaptation de l'organisation et du fonctionnement des établissements d'enseignement supérieur agricole, afin de constituer un cadre juridique homogène pour les 18 établissements ayant le statut d'établissement public administratif, qui se répartissent actuellement en 8 statuts.

Sur ce dernier point, votre rapporteur relèvera toutefois que la parution du décret procédant à la remise en ordre de ces statuts, qui devait intervenir courant 2004, est reportée en 2005. Ce retard est préjudiciable dans la mesure où ce texte devait apporter des améliorations importantes pour permettre aux établissements de s'adapter à leur environnement concurrentiel :

- en leur laissant une plus grande autonomie en matière d'organisation et de fonctionnement,

- en leur permettant de créer des structures ou de réaliser des activités lucratives pour l'accomplissement de leurs missions ou pour assurer la valorisation de la recherche,

- en assouplissant leurs modalités d'administration.

3. La marche vers l'inscription dans l'espace européen de l'enseignement supérieur

L'enseignement supérieur agricole a entrepris de réorganiser ses cursus de formation afin de les rendre conformes au modèle dit « LMD » (Licence- Master-Doctorat), qui constitue la référence dans l'espace européen de l'enseignement supérieur.

Cette réforme est incontournable, en appui de la constitution des « pôles de compétences », pour accroître la reconnaissance et la lisibilité des diplômes et formation délivrés et renforcer l'attractivité des établissements auprès des étudiants étrangers. Elle ouvre également aux diplômés de plus larges perspectives d'insertion sur le marché européen ou international.

L'inscription dans le modèle LMD se concrétise par :

- le développement des licences professionnelles : à la rentrée 2004, 86 licences professionnelles faisant intervenir un établissement d'enseignement agricole sont ouvertes (contre 68 à la rentrée 2003), dont 20 proposées en co-habilitation avec l'université par 10 établissements de l'enseignement supérieur agricole. La création, en 1999 ^{49 ( * )} , de ce nouveau diplôme, dont la vocation première est la proximité avec les milieux professionnels, est marquée par le sceau de l'innovation (émergence de nouveaux métiers et domaines de qualification, accueil de publics diversifiés, pédagogie de projet fondée sur l'alternance...). Leur champ recouvre les domaines suivants : agronomie, aménagement du paysage, aménagement du territoire et urbanisme, biotechnologies, commerce, industrie alimentaire et alimentation, management des organisations, productions animales, productions végétales, protection de l'environnement ;

- la mise en place du diplôme national de master : à la suite de la campagne d'évaluation et d'habilitation lancée en 2004, 32 masters à finalité professionnelle ou de recherche sont proposés par les établissements d'enseignement supérieur agricole, en co-habilitation avec l'université ; en outre, les écoles d'ingénieurs proposent 6 masters professionnels particulièrement destinés à un public d'étudiants étrangers.

Cela s'accompagne de l'organisation des cursus en semestres et de la mise en place du système ECTS ^{50 ( * )} de validation des crédits.

- au niveau du doctorat , on notera que les 18 établissements d'enseignement supérieur agricole public sont désormais habilités à délivrer ce diplôme ; en outre, les cinq écoles franciliennes ^{51 ( * )} ont constitué, avec trois universités ^{52 ( * )} , l'école doctorale pluridisciplinaire ABIES (Agriculture, Alimentation, Biologie, Environnement et Santé), axée sur le vivant.

Par ailleurs, une réflexion vient de s'engager sur les niveaux et les modalités de recrutement à mettre en adéquation avec le schéma LMD.

L'ensemble de ces avancées revêt une importance majeure pour que notre enseignement supérieur agricole ne prenne pas de retard par rapport à ses partenaires européens.

S'agissant de l'accueil des étudiants étrangers, en outre, votre rapporteur insistera sur la nécessité d'améliorer les possibilités d'accueil pour des formations diplômantes, et non seulement pour des échanges de courte durée. Or, leur financement n'est pas spécifiquement pris en compte dans les subventions allouées aux établissements privés. Les enjeux sont pourtant importants pour inscrire l'enseignement supérieur agricole au niveau mondial.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une réunion tenue le mercredi 17 novembre 2004, la commission a examiné le rapport pour avis de Mme Françoise Férat sur les crédits de l'enseignement agricole pour 2005 .

Un débat a suivi l'exposé du rapporteur pour avis.

S'alarmant, en premier lieu, de la modicité des moyens consacrés à l'enseignement agricole, Mme Marie-Christine Blandin a souhaité mettre en garde contre le recours, de plus en plus fréquent, à des intervenants extérieurs issus des milieux professionnels, estimant nécessaire de préserver un volant suffisant d'enseignants et ingénieurs indépendants. Après s'être félicitée, ensuite, des très bons taux d'insertion dans l'emploi des diplômés, elle a souhaité que ce succès soit relayé par un renforcement des aides à l'installation, y compris en faveur des jeunes qui ne sont pas issus de familles d'exploitants agricoles. Enfin, elle s'est inquiétée du devenir des postes de personnels chargés de la formation artistique dans les établissements d'enseignement agricole.

Regrettant également l'insuffisance de ses moyens budgétaires, M. Yannick Bodin a souligné le caractère exemplaire de l'enseignement agricole, en raison de son organisation, d'une part, dans la mesure où le président du conseil d'administration est distinct du directeur d'établissement, et, d'autre part, en raison de sa proximité avec les entreprises et la formation professionnelle. Tout en se félicitant que les établissements d'enseignement agricole permettent de réunir, sur un même site, l'ensemble des formations, du CAP au BTS, il s'est inquiété, néanmoins, de la coexistence ainsi créée entre les jeunes en apprentissage, qui perçoivent une forme de rémunération, et les élèves de l'enseignement professionnel, qui n'ont, quant à eux, aucun revenu.

Enfin, Mme Christiane Hummel s'est préoccupée des projets de regroupement concernant les INRA.

En réponse à ces intervenants, Mme Françoise Férat, rapporteur pour avis, a apporté les précisions suivantes :

- les auditions des fédérations et syndicats ont soulevé des problèmes multiples, mais n'ont pas mis en exergue les points concernant l'intervention d'intervenants extérieurs ou la formation artistique, sur lesquels il conviendrait, de fait, d'interroger le ministre ;

- l'enseignement agricole constitue, en effet, un enseignement exemplaire, de par les débouchés professionnels qu'il offre, son rôle d'intégration sociale et son articulation avec les territoires ; le présent rapport est l'occasion de souligner tant ces aspects positifs que les points plus préoccupants, afin d'attirer l'attention du Gouvernement sur les problèmes persistants, à ce moment propice que constitue la préparation de la loi d'orientation sur l'éducation ;

- les informations transmises par le ministère ne faisaient pas référence à des projets de regroupement des INRA.

A l'issue de ces interventions, la commission a décidé, à l'unanimité, de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de l'enseignement agricole inscrits au projet de loi de finances pour 2005 .

* ¹ En tenant compte de l'intégration des crédits d'examens (+3,09 millions d'euros) et du transfert des crédits de recherche de l'AFSSA (-6,26 millions d'euros).

* ² Ces données, inscrites dans les avant-projets de performances des programmes joints en annexe au projet de loi de finances pour 2005 diffèrent de celles inscrites au « bleu budgétaire », en ce qu'elles intègrent d'autres dépenses à chaque programme, notamment les crédits de pensions.

* ³ On remarquera par ailleurs que certaines dépenses telles que les frais de déplacement des inspecteurs de l'enseignement agricole ou les dépenses de fonctionnement de la direction générale de l'enseignement et de la recherche (DGER), restent rattachés à l'agrégat « Fonction support », ce qui ne permet pas d'avoir une vue d'ensemble de tous les moyens consacrés aux futurs programmes.

* ⁴ Union nationale des Maisons familiales rurales d'éducation et d'orientation.

* ⁵ Certificat d'aptitude professionnelle agricole.

* ⁶ Brevet d'études professionnelles agricoles.

* ⁷ Brevet de technicien agricole.

* ⁸ Brevet de technicien supérieur agricole.

* ⁹ Selon les résultats des enquêtes sur l'insertion professionnelle des jeunes dans la vie active (IVA) réalisées par la direction de l'évaluation et de la prospective (DEP) du ministère de l'éducation nationale, 7 mois après la sortie du lycée (voir note d'information n° 04-21 d'août 2004), le taux d'emploi des sortants est, en 2003, de 55 % pour les diplômés de CAP et BEP, de 68 % pour les bacheliers professionnels, 71 % pour les bacheliers technologiques, et 74 % pour les titulaires de BTS.,

* ¹⁰ ATOSS : Personnels administratifs, techniciens, ouvriers, de service et sociaux.

* ¹¹ Le nombre d'agents contractuels d'enseignement devrait s'établir, selon les prévisions du ministère, à près de 910 ETP (équivalents temps plein) à la rentrée 2004, soit 200 de moins qu'en 2003-2004. A titre de comparaison, on compte, en 2004, environ 7 050 enseignants et ingénieurs, soit un taux de précarité d'environ 13 %.

* ¹² Conseiller principal d'éducation.

* ¹³ Loi n°2003-400 du 30 avril 2003(JO n° 102 du 2 mai 2003).

* ¹⁴ Au chapitre 39-01, article 57.

* ¹⁵ Chapitre 39-01, article 30.

* ¹⁶ Chapitre 39-01, article 20 - dépenses de rémunération des agents contractuels - les dépenses de rémunération des MI-SE sont inscrites sous forme d'emplois budgétaires pour les surveillants d'externat et sous forme de crédits pour les maîtres d'internat.

* ¹⁷ Décret n° 85-349 du 20 mars 1985.

* ¹⁸ de 23 à 18 heures par semaine, soit au même niveau que les professeurs certifiés.

* ¹⁹ En référence à l'article 44 du décret d'application du 14 septembre 1988.

* ²⁰ Décret du 17 mars 2003.

* ²¹ Par l'article 12 du projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2005.

* ²² Ils sont rémunérés sur la grille indiciaire des adjoints d'enseignement, catégorie qui n'existe plus dans l'enseignement public de l'éducation nationale.

* ²³ article L. 813-8 du code rural

* ²⁴ Cette enquête évalue les coûts par élève à :

- 1 246 euros pour un élève externe

- 1 719 euros pour un élève demi pensionnaire

- 3 167 euros pour un élève interne.

* ²⁵ CNEAP - Conseil national de l'enseignement agricole privé

* ²⁶ UNREP - Union nationale rurale d'éducation et de promotion

* ²⁷ issu du décret du 14 septembre 1988 d'application de la loi Rocard

* ²⁸ 2 millions d'euros sur l'exercice 2005, 3 millions en 2006, 4 millions en 2007 et 5 millions en 2008.

* ²⁹ Mission d'enseignement et de formation professionnelle, mission d'insertion scolaire, sociale et professionnelle, mission d'animation et de développement des territoires, mission d'expérimentation et de développement agricole, mission de coopération internationale.

* ³⁰ Directeur Général de l'Agriculture et de la Forêt.

* ³¹ Direction régionale de l'agriculture et des forêts.

* ³² Direction régionale de l'action culturelle.

* ³³ STAE : Sciences et technologies de l'agronomie et de l'environnement.

* ³⁴ STPA : Sciences et technologies du produit alimentaire.

* ³⁵ Arrêté du 9 août 2004 fixant les passerelles entre le brevet d'études professionnelles agricoles «activités hippiques, entraînement du cheval de compétition, support : sports équestres», le baccalauréat professionnel « conduite et gestion de l'exploitation agricole, production du cheval» et le brevet professionnel de la jeunesse, de l'éducation populaire et du sport « activités équestres » (JO n° 194 du 21 août 2004).

* ³⁶ BTA : Brevet de technicien agricole.

* ³⁷ Note de service de la DGER n° 2004-2078 du 19 juillet 2004.

* ³⁸ Décret n° 2004-778 du 28 juillet 2004 modifiant le décret n° 96-1062 du 5 décembre 1996 relatif aux conditions de nomination et d'avancement dans l'emploi de secrétaire général d'établissement d'enseignement supérieur agricole et vétérinaire.

* ³⁹ Décret n° 2003-1003 du 14 octobre 2003 modifiant le décret n° 86-1171 du 31octobre 1986, définissant les modalités de calcul de l'aide versée par l'Etat.

* ⁴⁰ Celle-ci sera alignée, au bout de 5 ans, sur les obligations d'enseignement (devant élèves) des enseignants-chercheurs de l'enseignement supérieur public, soit 192 heures contre 234 actuellement

* ⁴¹ L'échelon 0 ouvre droit à l'exonération des droits d'inscription et de la sécurité sociale.

* ⁴² CEMAGREF : Centre national du machinisme agricole du génie rural et des eaux et forêts.

* ⁴³ INRA : Institut national de la recherche agricole.

* ⁴⁴ AFSSA : Agence française de sécurité sanitaire des aliments.

* ⁴⁵ Association de coordination technique agricole.

* ⁴⁶ Association de coordination technique des industries agroalimentaires.

* ⁴⁷ L'article L. 812-1 du code rural étend à l'enseignement supérieur agricole les dispositions applicables aux universités.

* ⁴⁸ Circulaire DGER 2002-2011 du 29 octobre 2003, "Projets d'établissement et politique contractuelle dans l'enseignement supérieur agronomique et vétérinaire : phase expérimentale 2002-2003".

* ⁴⁹ Arrêté du 17 novembre 1999 (JO du 24 novembre 1999)

* ⁵⁰ European Credit Transfer System (Système européen de transfert de crédits)

* ⁵¹ INA-PG, ENGREF, ENSIA, ENVA, ENSP

* ⁵² Paris VII, Paris XI et Paris XII