Projet de loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit

EXAMEN DES ARTICLES

Article 13 -

Simplifier le régime des déclarations et autorisations d'utiliser le sol et redéfinir les procédures de contrôle de la conformité des travaux

Commentaire : cet article habilite le Gouvernement à modifier par ordonnance les dispositions du code de l'urbanisme relatives aux régimes applicables aux autorisations d'utiliser le sol, notamment en précisant le champ d'application des différentes autorisations et déclarations, en simplifiant leurs règles de délivrance et en redéfinissant les procédures de contrôle de la conformité des travaux.

I. CONTEXTE ET CHAMP DE L'HABILITATION

Annoncée de longue date, la réforme des autorisations d'utiliser le sol apparaît aujourd'hui indispensable tant le droit applicable à cette matière est complexe et difficilement lisible .

Une large consultation des services départementaux de l'équipement, des associations d'élus, des professionnels, a été lancée afin de recenser les propositions de simplification . En outre, le ministre de la justice et le ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer, ont confié à M. Philippe Pelletier, avocat au barreau de Paris et président de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH), la présidence d' un groupe de travail chargé de remettre au Gouvernement, courant novembre 2004, des propositions visant à améliorer la sécurité des actes d'urbanisme. Le travail de consultation mené par le Gouvernement n'étant pas encore totalement achevé, aucun avant-projet d'ordonnance n'a pu être communiqué à votre rapporteur pour avis. Néanmoins, plusieurs mesures constituant une réforme profonde des actes d'occupation du sol pour en assurer la sécurisation et la simplification ont été annoncées le 1 ^er juin 2004 par M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement.

L'habilitation demandée par le présent article poursuit trois objectifs : préciser le domaine d'application des différentes autorisations et déclarations, simplifier les règles de délivrance des autorisations et redéfinir les procédures de contrôle de la conformité des travaux.

Aux termes de l'article 61 du présent projet de loi, l'ordonnance prévue devrait être prise dans un délai de douze mois suivant la publication de la loi.

A. REGROUPER LES PROCÉDURES DE DÉLIVRANCE DES DÉCLARATIONS ET AUTORISATIONS D'UTILISER LE SOL

Issus d'un empilement de législations successives, les régimes applicables en matière d'autorisation d'occuper le sol sont une source de complexité très grande pour les administrés. Il est ainsi difficile de déterminer si une opération est soumise à permis de construire (article L. 421-1 du code de l'urbanisme), si elle est exemptée de déclaration de travaux (article L. 422-1) ou si elle y est soumise (article L. 422-2). En outre, en dépit des tentatives d'unification des procédures de délivrance, le nombre d'autorisations existantes atteint aujourd'hui une ampleur conséquente ( ( * )*).

Il est donc proposé, en premier lieu, de mieux identifier les opérations soumises soit à un contrôle de police , soit à simple déclaration , soit à autorisation préalable . Cette clarification s'accompagnerait d'une restructuration du code afin de le rendre plus compréhensible et lisible.

Il est envisagé, en second lieu, de diminuer le nombre des autorisations en regroupant celles dont les objets sont voisins. Une telle mesure consisterait, d'une part, à intégrer les procédures lorsque cela est possible. A titre d'exemple, un permis de démolir et un permis de construire pourraient faire l'objet d'une même demande , alors qu'il faut aujourd'hui deux demandes et deux dossiers distincts. Elle consisterait, d'autre part, à fusionner certains régimes . Ainsi, il n'existerait plus qu'un seul régime pour la déclaration de travaux, la déclaration de clôture et l'autorisation pour installations et travaux divers.

En troisième lieu, il s'agirait de supprimer certaines procédures jugées inutiles , comme l'obligation de demander un permis de construire pour les installations temporaires : en deçà d'un certain délai, les installations temporaires telles que les chapiteaux pourraient ainsi être exclues du champ d'application du permis de construire et soumises à un simple pouvoir de police.

B. SIMPLIFIER LES RÈGLES DE DÉLIVRANCE DES AUTORISATIONS

Par ailleurs, l'habilitation vise à simplifier les règles de délivrance des autorisations . S'agissant de la demande de permis de construire, de nouveaux formulaires, modernisés, sont d'ores et déjà accessibles sur Internet. Pour ce qui concerne la simplification de l'instruction , il est envisagé de supprimer des courriers inutiles, notamment celui par lequel l'autorité compétente doit indiquer dans les quinze jours au demandeur que son dossier de demande est complet. Est également à l'étude une amélioration de l'articulation de l'instruction des autorisations d'urbanisme avec les autres autorisations, et une simplification des délais de délivrance des permis, qui peuvent actuellement passer de deux mois à trois si des consultations sont nécessaires, voire à cinq si une enquête publique doit être réalisée. Il s'agirait donc sur ce point de permettre aux demandeurs de savoir avec précision à quelle date doit intervenir la décision relative au permis de construire .

Entrerait également dans ce cadre une mesure visant à modifier le régime de la déclaration de travaux afin d'en faire un vrai système déclaratif . Actuellement, l'acceptation des travaux décrits dans le dossier de déclaration résulte de l'absence d'opposition de l'autorité compétente dans le mois, exceptionnellement les deux mois, qui suivent son dépôt : cette absence d'opposition s'analyse comme une décision implicite d'acceptation, qui s'apparente à un permis tacite . Par ailleurs, l'acceptation peut également résulter d'une décision expresse . L'opposition aux travaux prend, quant à elle, la forme d'une décision expresse qui doit être motivée et doit normalement intervenir avant l'expiration du délai d'opposition. Mais le juge a admis la validité des oppositions tardives, qu'il considère comme des décisions de retrait de la décision implicite d'acceptation résultant de l'absence d'opposition dans le délai légal ( ( * )1).

Ce système est donc préjudiciable à l'administré qui n'est pas assuré, à l'issue du délai imparti à la commune ou à l'Etat, de pouvoir réaliser les travaux. Il est donc enviagé de faire de la déclaration un vrai régime déclaratif : le pétitionnaire pourra commencer les travaux à l'issue du délai pendant lequel l'administration peut s'opposer à sa demande, sans que l'administration puisse ultérieurement revenir sur son accord tacite .

Enfin, une réflexion sur les moyens de mieux sécuriser les permis de construire est en cours. A l'heure actuelle, le délai de recours contentieux contre les permis court à partir du début de la période d'affichage du permis (article R. 490-7 du code de l'urbanisme). Au terme de la jurisprudence administrative, il appartient au bénéficiaire du permis, en cas de recours, d'apporter la preuve de cet affichage, et ce par tout moyen ( ( * )2). Cette situation entraîne une très grande insécurité juridique dans la mesure où il peut être difficile, des années après la délivrance du permis, de prouver l'existence des mesures de publicité. Il s'agirait donc de modifier le point de départ du délai de recours afin d'éviter que des permis puissent être attaqués des années après leur délivrance.

C. REDÉFINIR LES PROCÉDURES DE CONTRÔLE DE LA CONFORMITÉ DES TRAVAUX

L'habilitation vise, enfin, à redéfinir les procédures de contrôle de la conformité des travaux afin de permettre aux maires de mieux cibler les contrôles . A l'heure actuelle, les certificats de conformité, explicites ou tacites, sont bien souvent délivrés sans que l'autorité compétente ait pu effectuer de contrôles sur le terrain. Or, cette situation peut poser de graves problèmes en matière de responsabilité puisque la responsabilité de la commune, si celle-ci est compétente, se trouve engagée dès lors qu'un certificat de conformité a été délivré, même tacitement.

Au terme de la réforme envisagée, l'autorité compétente aurait deux ou trois mois pour s'opposer à la déclaration d'achèvement des travaux, délai au terme duquel elle ne pourrait plus contester la déclaration . Une telle réforme permettrait de simplifier les démarches des administrés et d'alléger la responsabilité des maires, tout en conservant intacte leur faculté de procéder à des contrôles et de s'opposer à la déclaration s'ils le souhaitent.

II. TRAVAUX DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE ET PROPOSITION DE VOTRE COMMISSION

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel étendant le champ de l'habilitation à l'ensemble du code de l'urbanisme, et non seulement à ses titres III et IV, afin d'autoriser les éventuelles adaptations de cohérence internes au code susceptibles d'accompagner la réforme envisagée.

Votre commission pour avis se félicite du lancement de ce vaste chantier de simplification et de la volonté manifeste du Gouvernement de procéder à de larges consultations préalables, indispensables sur un sujet sensible pour les administrés comme pour les élus locaux. Toutefois, force est de constater que le législateur ne dispose, pour habiliter le Gouvernement, que d'informations très partielles sur le contenu de la future ordonnance . Relativement embryonnaires, les propositions communiquées ne sont en outre probablement pas exhaustives. Dans ce contexte, la formulation retenue par l'article 13 ( « afin de simplifier les régimes applicables aux autorisations d'utiliser le sol, notamment en ... » ) apparaît extrêmement large, d'autant que les trois objectifs explicitement formulés recouvrent déjà un vaste champ de mesures possibles.

C'est pourquoi, conformément aux principes généraux de l'habilitation législative rappelés en introduction, votre commission des affaires économiques vous propose d'adopter un amendement précisant les trois objectifs que l'habilitation vise à atteindre : le regroupement des procédures de délivrance des déclarations et autorisations d'utiliser le sol, la simplification des règles de délivrances de ces actes et la redéfinition des procédures de contrôle de la conformité des travaux.

En outre, la rédaction actuelle de l'article pourrait empêcher le Gouvernement de prendre les mesures qu'il envisage . D'une part, les mesures annoncées relatives au champ d'application des régimes d'autorisations vont bien au-delà de la simple « précision », puisqu'il s'agit, par exemple, de supprimer certaines autorisations. L'amendement propose donc de remplacer la notion de « précision » par une référence au « regroupement des procédures de délivrance », qui peut naturellement conduire à la suppression de certaines déclarations ou autorisations.

D'autre part, la référence au code de l'urbanisme est extrêmement contraignante : la réforme envisagée peut en effet conduire à la nécessité de modifier, par coordination notamment, certains points figurant dans d'autres codes que le code de l'urbanisme. C'est pourquoi la rédaction suggérée supprime la référence à celui-ci .

L'amendement proposé par votre commission permet ainsi de conforter les objectifs poursuivis par le Gouvernement tout en respectant les prérogatives du Parlement .

Votre commission vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 14 -

Faciliter la conclusion de conventions pour les logements locatifs privés bénéficiant d'aides de l'ANAH

Commentaire : le présent article habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures permettant de faciliter la conclusion de conventions pour les logements locatifs privés bénéficiant d'aides de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH).

I. CONTEXTE ET CHAMP DE L'HABILITATION

En réponse à la crise actuelle du logement, le principal objectif de la mesure envisagée est de simplifier et de faciliter les procédures visant à mettre sur le marché de l'habitat des logements locatifs privés à loyers maîtrisés .

A. L'ANAH : UN OUTIL EFFICACE AU SERVICE DE LA RÉHABILITATION

L'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH), établissement public national créé par la loi de finances rectificative pour 1970, mène une action décisive en faveur de l'amélioration de l'habitat et du développement du parc locatif. Ses interventions contribuent à la constitution d'un parc locatif privé conventionné de qualité et à la remise sur le marché de logements parfois vacants car trop dégradés.

L'Agence a pour mission de distribuer des subventions aux propriétaires qui réalisent des travaux d'amélioration dans les logements qu'ils occupent, s'ils remplissent des conditions de ressources, ou qu'ils louent. Ces subventions ne peuvent être versées que pour des travaux réalisés dans des logements achevés depuis au moins quinze ans. En cas de versement d'une subvention, le logement doit être occupé ou loué après travaux pendant neuf ans à titre de résidence principale .

Devant être effectués, après l'autorisation de l'ANAH, par des professionnels du bâtiment, les travaux doivent permettre d' améliorer l'habitat en matière de sécurité, de confort, de salubrité, d'équipement, d'accessibilité et d'adaptation aux personnes handicapées physiques, ou de faire des économies d'énergie ou d' améliorer l'isolation acoustique .

Le montant de la subvention varie en fonction des engagements souscrits par le propriétaire :

- pour les propriétaires occupants, il est généralement de 20 % du coût des travaux subventionnables, plafonné à 13.000 euros ;

- pour les propriétaires bailleurs, le taux de subvention est de 20 % du montant des travaux subventionnables.

En outre, la subvention peut être largement majorée :

- lorsque le propriétaire s'engage à pratiquer un loyer inférieur à un plafond en conventionnant le logement ;

- et si ledit logement est situé dans le périmètre d'une opération programmée d'amélioration de l'habitat (OPAH) ou s'il s'inscrit dans un programme social thématique pour le logement des personnes défavorisées (PST).

En 2003, 158.100 logements réhabilités ont bénéficié d'une aide de l'ANAH , dont 87.300 logements locatifs privés et 70.800 logements occupés par leurs propriétaires. Le montant total des subventions attribuées s'est élevé à 415,2 millions d'euros (267 millions pour les propriétaires bailleurs [64,3%] et 148,2 millions pour les propriétaires occupants [35,7%]).

Les interventions de l'ANAH ont donc permis la réhabilitation et la mise en location d'un nombre conséquent de logements. Parmi les 87.300 logements mis en location par leurs propriétaires, 17.200 ont fait l'objet de loyers maîtrisés après travaux de réhabilitation, dont 7.700 sont des logements conventionnés , c'est à dire qui ouvrent droit au bénéfice des aides personnalisées au logement.

B. LES OBJECTIFS DE LA RÉFORME ENVISAGÉE

Selon le projet d'ordonnance communiqué à votre rapporteur pour avis, le principal but des réformes proposées est de simplifier pour les usagers les procédures conduisant au conventionnement de ces logements locatifs privés afin d'en mettre un plus grand nombre sur le marché locatif .

Tout d'abord, le projet d'ordonnance prévoit une simplification au moment de la signature des conventions . Selon le droit actuellement en vigueur, et plus particulièrement en vertu des dispositions du titre V du livre III du code de la construction et de l'habitation, le bailleur est obligé de conclure une convention avec l'ANAH pour obtenir le versement d'une subvention et, quand il souhaite conventionner le logement pour augmenter le taux de sa subvention , il doit également passer un engagement avec l'Etat pour que son locataire puisse bénéficier de l'aide personnalisée au logement (APL).

L'ordonnance vise à alléger ce système de double conventionnement : il n'y aurait désormais qu'une seule et unique convention, passée entre l'Agence et le propriétaire, qui définirait l'ensemble des conditions et obligations à respecter par les parties.

Selon le projet d'ordonnance, ces conventions uniques fixeraient :

- les travaux d'amélioration qui incombent aux bailleurs ;

- les caractéristiques techniques des logements après amélioration ;

- les conditions et les modalités, le cas échéant, du relogement provisoire pendant la durée des travaux des locataires en place ;

- le montant maximum des loyers ;

- les conditions d'occupation desdits logements, le cas échéant ;

- les conditions dans lesquelles les logements vacants peuvent être occupés, à titre de résidence principale, par le propriétaire, son conjoint, ses ascendants ou descendants ou ceux de son conjoint ;

- les obligations des bailleurs à l'égard des organismes chargés de la liquidation et du paiement de l'aide personnalisée au logement, le cas échéant ;

- les conditions de leur révision ainsi que leur durée, qui ne peut être inférieure à neuf ans ;

- les sanctions encourues pour le non-respect des engagements conventionnels, y compris la résiliation de la convention aux torts du bailleur après mise en demeure.

En outre, le projet d'ordonnance prévoit que les conventions entreraient en vigueur dès leur signature alors qu'aujourd'hui, elles ne sont applicables qu'après leur publication au bureau des hypothèques. Une telle disposition permettra aux propriétaires de mettre leur bien en location immédiatement après la signature de la convention alors qu'actuellement, la formalité d'enregistrement au bureau des hypothèques peut allonger le déroulement de la procédure d'environ quatre mois.

Le dispositif proposé par le projet d'ordonnance prévoit également que les logements pourront être conventionnés sur l'ensemble du territoire alors qu'aujourd'hui, seuls les logements situés dans le périmètre d'une OPAH ou d'un PST peuvent être conventionnés.

Enfin, une des dernières dispositions du projet d'ordonnance a trait à la gestion de l'ANAH . Cette agence est actuellement administrée de manière décentralisée : dans chaque département, il est institué une commission d'amélioration de l'habitat (CAH), composée de huit membres ( ( * )*). Le représentant de l'Agence dans le département dirige la CAH : il lui incombe d'instruire les demandes d'aides, d'assister aux séances de la CAH et d'assurer l'exécution de ses décisions concernant les programmes d'action et les subventions. Ainsi, actuellement, c'est donc avec le délégué local de l'ANAH que les propriétaires signent les conventions ANAH .

Ce mode de fonctionnement devrait sensiblement évoluer avec la promulgation de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Les dispositions de cette loi ont ouvert une faculté de délégation de la gestion des aides à la pierre aux départements et aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dotés d'un plan local de l'habitat . Les collectivités locales qui se verront déléguer la gestion de ces aides auront également la possibilité de se voir déléguer la gestion des aides de l'ANAH et de procéder au paiement direct des subventions à leurs bénéficiaires .

Ainsi, en vertu de l'article L. 321-1-1 du code de la construction et de l'habitation, lorsqu'un EPCI ou un département aura conclu une convention de délégation des aides au logement avec l'Etat, il devra également conclure avec l'ANAH une convention déterminant les conditions de gestion par l'Agence ou, à leur demande, par l'EPCI ou le département, des aides destinées aux propriétaires privés. Dans ce cadre, le projet d'ordonnance prévoit que lorsqu'une collectivité locale sera délégataire de la gestion des aides à la pierre, le président de l'EPCI ou du Conseil général signera la nouvelle convention unique au nom de l'ANAH avec les propriétaires qui souhaitent conventionner leur logement .

Aux termes de l'article 61 du présent projet de loi, l'ordonnance prévue devrait être prise dans un délai de douze mois suivant la publication de la loi.

II. TRAVAUX DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE ET PROPOSITION DE VOTRE COMMISSION

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

L'ensemble des réformes prévues dans cette ordonnance devrait contribuer à un plus fort accroissement du parc locatif privé à loyers modérés . Votre commission des affaires économiques ne peut que s'en féliciter, cet objectif étant particulièrement opportun dans un contexte de pénurie de logements locatifs privés à loyers maîtrisés.

Votre commission vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption sans modification de cet article.

Article 15 -

Harmoniser la définition des surfaces bâties pour l'application des législations de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction

Commentaire : cet article habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance les dispositions nécessaires pour harmoniser la définition des surfaces bâties pour l'application des législations relatives à l'urbanisme, à l'habitat et à la construction.

I. CONTEXTE ET CHAMP DE L'HABILITATION

Il existe aujourd'hui neuf définitions de la notion de surface qui diffèrent en fonction du champ d'application concerné : droit immobilier, droit de l'urbanisme ou fiscalité. Or, nombreux sont ceux, praticiens ou citoyens, qui réclament une rationalisation et une simplification de ces définitions dont la diversité constituerait un élément d'incertitude juridique .

Sans contester la légitimité de cette revendication, il convient cependant de noter que chacune de ces définitions est utilisée dans un but particulier et distinct des autres .

A. DES DÉFINITIONS NOMBREUSES ET PARFOIS PROCHES

1. Définitions utilisées dans le droit de l'urbanisme

Le droit de l'urbanisme utilise la notion de surface hors oeuvre brute (SHOB), définie à l'article R. 112-1 du code de l'urbanisme comme « la somme des surfaces de chaque niveau de construction » .

Il est également fait usage de la surface de plancher hors oeuvre nette (SHON), définie au même article de ce code, comme étant « la surface hors oeuvre brute de la construction après déduction :

a) des surfaces de plancher hors oeuvre des combles et des sous-sols non aménageables pour l'habitation ou pour des activités à caractère professionnel, artisanal, industriel ou commercial ;

b) des surfaces de plancher hors oeuvre des toitures-terrasses, des balcons, des loggias, ainsi que des surfaces non closes situées au rez-de-chaussée ;

c) des surfaces de plancher hors oeuvre des bâtiments aménagés en vue du stationnement des véhicules ;

d) dans les exploitations agricoles, des surfaces de plancher des serres de production, des locaux destinés à abriter les récoltes, à héberger les animaux, à ranger et à entretenir le matériel agricole, des locaux de production et de stockage des produits à usage agricole, des locaux de transformation et de conditionnement des produits provenant de l'exploitation ;

e) d'une surface égale à 5 % des surfaces hors oeuvre affectées à l'habitation telles qu'elles résultent le cas échéant de l'application des a, b et c ci-dessus.

Sont également déduites de la surface hors oeuvre dans le cas de la réfection d'un immeuble à usage d'habitation et dans la limite de cinq mètres carrés par logement les surfaces de planchers affectées à la réalisation de travaux tendant à l'amélioration de l'hygiène des locaux et celles résultant de la fermeture de balcons, loggias et surfaces non closes situées en rez-de-chaussée. »

Ces deux définitions de la surface sont utilisées par les personnes souhaitant faire construire un ouvrage : au moment de la demande du permis de construire , elles doivent mentionner la surface hors oeuvre nette de la construction prévue, obtenue à partir de la surface hors oeuvre brute.

2. Définitions utilisées dans le droit immobilier

En matière immobilière , la notion de surface habitable est la plus fréquemment utilisée. Elle est définie à l'article R. 111-2 du code de la construction et de l'habitation comme « la surface de plancher construite, après déduction des surfaces occupées par les murs, cloisons, marches et cages d'escaliers, gaines, embrasures de portes et de fenêtres » . Cette surface ne tient pas compte « de la superficie des combles non aménagés, caves, sous-sols, remises, garages, terrasses, loggias, balcons, séchoirs extérieurs au logement, vérandas, volumes vitrés (...), locaux communs et autres dépendances des logements, ni des parties de locaux d'une hauteur inférieure à 1,80 mètres » .

Cette notion de surface habitable est importante car c'est celle qui est reprise dans la définition du logement décent , notamment à l'article 4 du décret n° 2002-120 du 30 janvier 2002 relatif aux caractéristiques du logement décent, qui dispose qu'un logement doit avoir au moins une pièce ayant une surface habitable d'au moins neuf mètres carrés .

Par ailleurs, lors de la signature d'un acte authentique de vente d'un bien immobilier , le notaire ou l'autorité administrative qui authentifie la convention doit remettre aux parties un certificat reproduisant la clause de l'acte mentionnant la superficie de la partie privative du lot ou de la fraction du lot vendu (surface dite « Carrez » ).

Cette superficie, définie aux articles 4-1 et 4-2 du décret n° 67-223 du 17 mars 1967, est celle « des planchers des locaux clos et couverts après déduction des surfaces occupées par les murs, cloisons, marches et cages d'escalier, gaines, embrasures de portes et de fenêtres. Il n'est pas tenu compte des planchers des parties des locaux d'une hauteur inférieure à 1,80 mètre » . En outre, les lots ou fractions de lots d'une superficie inférieure à huit mètres carrés ne sont pas pris en compte pour le calcul de cette superficie.

Le droit immobilier connaît également la notion de surface utile , utilisée pour le calcul des loyers des logements conventionnés . Elle est obtenue, selon l'article R. 353-16 du code de la construction et de l'habitation, en ajoutant à la surface habitable « la moitié de la surface des annexes définies par un arrêté du ministre chargé du logement ». Selon l'arrêté du 9 mai 1995, ces annexes sont les surfaces réservées à l'usage exclusif de l'occupant du logement et dont la hauteur sous plafond est au moins égale à 1,80 mètre. Elles comprennent les caves, les sous-sols, les remises, les ateliers, les séchoirs extérieurs au logement, les celliers, les resserres, les combles et greniers aménageables, les balcons, les loggias et les vérandas.

Enfin, une autre définition trouve à s'appliquer pour le calcul des loyers des logements locatifs régis par les dispositions de la loi de 1948 ( ( * )1). Ces loyers sont calculés en fonction de la catégorie du logement (définie à l'article 30 de la loi) et de la surface corrigée (définie à l'article 28) selon des modalités fixées par décret. Celui-ci affecte ainsi « la superficie des pièces habitables et celle des autres parties du logement de correctifs dont il [donne] le taux pour qu'il soit tenu compte, notamment, de la hauteur du plafond, de l'éclairement, de l'ensoleillement et des vues de chacune des pièces habitables, ainsi que des caractéristiques particulières des autres parties du local » .

3. Définitions utilisées dans le domaine de la fiscalité

Le droit fiscal a en premier lieu recours à la notion de surface pondérée , laquelle sert au calcul des valeurs locatives des biens à usage d'habitation et permet d'établir le montant de la taxe d'habitation et de la taxe foncière . Selon l'article 1496 du code général des impôts, cette surface est déterminée « en affectant la surface réelle de correctifs fixés par décret et destinés à tenir compte de la nature des différentes parties du local, ainsi que de sa situation, de son importance, de son état et de son équipement » .

En second lieu, les dispositifs d'amortissement fiscal pour les investissements locatifs ( ( * )2), qui permettent aux investisseurs de déduire de leur revenu imposable un pourcentage du montant de leur investissement immobilier à condition qu'ils mettent le logement en location et qu'ils respectent un plafond de loyer, utilisent également une définition différente de la surface pour le calcul dudit plafond. L'article 2 duodecies de l'annexe III du code général des impôts indique que cette surface à prendre en compte « s'entend de la surface habitable au sens de l'article R. 111-2 du code de la construction et de l'habitation, augmentée de la moitié, dans la limite de huit mètres carrés par logement, de la surface des annexes mentionnées aux articles R. 353-16 et R. 331-10 du même code » .

B. L'OBJECTIF DE LA RÉFORME PROPOSÉE

Face à cette pluralité de définitions et à la demande de nombreux professionnels de l'immobilier, le Gouvernement souhaite obtenir une habilitation afin de simplifier et rationaliser les définitions de la surface . Aucun projet d'ordonnance n'a néanmoins pu être transmis à votre rapporteur pour avis car les différentes administrations concernées ont tout juste commencé à travailler sur cette question .

II. TRAVAUX DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE ET PROPOSITION DE VOTRE COMMISSION

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

Votre rapporteur pour avis se doit de relever qu' il n'est pas certain que le travail engagé par l'administration puisse déboucher sur une simplification radicale du nombre de définitions . En effet, chacune d'entre elle obéit à ses propres spécificités et répond à des enjeux différents . L'harmonisation de ces définitions, voire la réduction de leur nombre, pourraient même être sources d'autres difficultés. Aussi, tout en étant naturellement favorable par principe à une telle entreprise de simplification , votre commission des affaires économiques sera particulièrement attentive au contenu de l'ordonnance qui, aux termes de l'article 61 du présent projet de loi, devra être prise dans un délai de douze mois suivant la publication de la loi. Au moment de la ratification, elle examinera avec attention que cette réforme n'est pas source de complexités supplémentaires.

Votre commission vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption sans modification de cet article.

Article 16 -

Simplifier le droit forestier

Commentaire : le présent article habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures permettant de simplifier le régime des coupes forestières, celui de diverses aides et exonérations fiscales et celui de certains documents de gestion forestière.

I. CHAMP DE L'HABILITATION ET MESURES ENVISAGÉES

Aux termes de l'article 61 du projet de loi, la ou les ordonnances prévues par le présent article pour mettre en oeuvre les dispositions ci-dessous exposées devront être prises dans un délai de neuf mois suivant la publication de la loi.

A. ÉTENDRE LE CHAMP DES DISPENSES D'AUTORISATION DE COUPE ET ALLÉGER LES FORMALITÉS DE DÉCLARATION DES COUPES D'URGENCE

L'habilitation demandée par l'alinéa 1° de cet article pour modifier par ordonnance le régime des coupes forestières poursuit trois objectifs : dispenser d'autorisation les coupes ayant pour but la consommation domestique du propriétaire, dispenser d'autorisation les coupes effectuées dans les forêts sous règlement type de gestion en espace boisé classé, et enfin alléger le régime d'autorisation des coupes exceptionnelles dans les forêts sous plan simple de gestion (PSG).

1. Dispenser d'autorisation les coupes ayant pour but la consommation domestique du propriétaire

L'article L. 6 du code forestier impose au propriétaire d'une forêt d'une superficie supérieure à 25 hectares d'un seul tenant de présenter un PSG . En l'absence de celui-ci, le propriétaire forestier doit demander l' autorisation du préfet avant de procéder à toute coupe de bois .

Le Gouvernement envisage de dispenser de cette demande les propriétaires qui souhaitent effectuer une coupe limitée ayant comme destination leur consommation directe sous forme de bois de chauffage . Outre la simplification dont bénéficieraient ainsi les propriétaires, cette mesure permettrait d'alléger la charge des directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF) et des centres régionaux de la propriété forestière (CRPF) chargés d'instruire les demandes d'autorisation avant décision du préfet.

2. Dispenser d'autorisation les coupes effectuées dans les forêts sous règlement type de gestion en espace boisé classé

Le code de l'urbanisme prévoit que les coupes menées dans les forêts classées en espaces boisés à conserver doivent faire l'objet d'une autorisation du maire . Toutefois, la coupe n'est pas soumise à cette demande d'autorisation si elle est prévue par un PSG agréé ou un arrêté préfectoral. Le Gouvernement propose d' étendre cette dispense dans le cas où la forêt ferait seulement l'objet d'un règlement-type de gestion , dispositif plus léger que le PSG.

3. Alléger le régime d'autorisation des coupes exceptionnelles dans les forêts sous PSG

Lorsqu'un propriétaire de forêt faisant l'objet d'un PSG souhaite effectuer des coupes d'urgence ( ( * )*), il doit adresser au CRPF une déclaration préalable . Le Gouvernement propose de supprimer cette obligation pour les petites superficies et, pour les autres, de lui substituer une information du CRPF a posteriori .

B. ALLÉGER LES CONDITIONS MISES À L'ADMISSION DES PROPRIÉTAIRES DE FORÊTS AU BÉNÉFICE DE CERTAINES AIDES PUBLIQUES ET EXONÉRATIONS FISCALES

L'habilitation demandée par l'alinéa 2° de cet article pour alléger le régime d'admission au bénéfice de certaines aides et exonérations fiscales en matière forestière poursuit elle aussi trois objectifs : alléger l'obligation de présenter un PSG pour bénéficier d'une aide publique dans le domaine forestier, supprimer la clause de non démembrement dans l'attribution des aides publiques à la forêt et remplacer le régime de contrôle par un régime déclaratoire dans le cadre de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties pour les régénérations naturelles et futaies irrégulières.

1. Alléger l'obligation de présenter un plan simple de gestion pour bénéficier d'une aide publique dans le domaine forestier

L'article L. 6 du code forestier dispose que les forêts privées de plus de 10 hectares d'un seul tenant doivent être gérées conformément à un PSG agréé pour pouvoir bénéficier d'une aide publique .

Le Gouvernement estime qu'au regard de l'esprit de la loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation pour la forêt (LOF), cette obligation ne devrait être imposée que dans le cas des seules aides à la production , concourant à l'exploitation économique de la forêt. Aussi souhaite-t-il préciser que le dispositif de l'article L. 6 ne s'applique qu'à « l'investissement forestier de production » et non aux aides de mise en valeur écologique .

Les terrains forestiers d'une surface inférieure au seuil de mise en place obligatoire d'un PSG ( ( * )*) et bénéficiant d'une aide publique seront gérés soit dans le cadre d'un règlement type de gestion, soit dans le cadre d'un code des bonnes pratiques sylvicoles. La mesure proposée constitue donc une simplification qui ne sape pas pour autant le cadre d'une gestion réfléchie de la forêt .

2. Supprimer la clause de non démembrement dans l'attribution des aides publiques à la forêt

Le plan de développement rural national (PDRN) adopté au niveau européen impose que les services des Etats membres vérifient effectivement la conformité des terrains faisant l'objet d'aides publiques aux critères d'attribution conditionnant ces aides .

Le Gouvernement a constaté, à ce titre, la difficulté d'appliquer réellement les dispositions de l'article L. 7 du code forestier créé par la LOF, qui prévoient que les demandeurs d'aides publiques « souscrivent l'engagement de ne pas démembrer pendant quinze ans, en deçà d'un seuil minimal fixé par décret » .

Jusqu'à l'examen du présent projet de loi par l'Assemblée nationale, le Gouvernement envisageait de simplifier cette disposition . Les services du ministère de l'agriculture ont toutefois indiqué à votre rapporteur pour avis qu'il serait en définitive plus judicieux de supprimer entièrement cette clause , dont l'intérêt apparaît en tout état de cause incertain et l'application difficile et coûteuse . L'habilitation demandée par le Gouvernement le conduira donc à supprimer l'engagement de non démembrement porté par l'article L. 7 du code forestier .

3. Remplacer le régime de contrôle par un régime déclaratoire dans le cadre de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties pour les régénérations naturelles et futaies irrégulières

Dans l'état actuel du droit, régi par le paragraphe 1° bis de l'article 1395 du code général des impôts, l' exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFNB) est accordée au propriétaire forestier d'un terrain en voie de régénération naturelle ou d'une futaie en cours de stabilisation après vérification effective par les services des DDAF ou par ceux de l'office national des forêts (ONF).

Afin d' alléger la charge administrative que représente pour ces services cette tâche de vérification et de simplifier les démarches des propriétaires , le Gouvernement envisage de modifier l'article 1395 du code général des impôts pour remplacer cette procédure par un régime déclaratoire , ainsi organisé :

- le propriétaire adresserait à la DDAF compétente une déclaration sur l'honneur attestant de la réussite de la régénération naturelle au sens du décret du 12 juillet 2002 ( ( * )*) ;

- la DDAF enverrait au propriétaire un récépissé de cette déclaration l'informant de la possibilité pour ses services de contrôler sur le terrain la réalité de la régénération ou la stabilisation de la futaie, ceux-ci procédant au contrôle par un sondage des déclarations reçues ;

- le propriétaire adresserait ce récépissé à l'administration fiscale afin d'obtenir l'exonération de TNFB.

4. Supprimer une référence obsolète

Le dernier alinéa de l'article L. 7 du code forestier fait référence à un décret en Conseil d'Etat pour déterminer « les conditions dans lesquelles les aides publiques sont modulées » en fonction des spécificités des terrains boisés considérés . Toutefois, ces conditions sont d'ores et déjà définies par un décret simple, le décret n° 99-1060 du 16 décembre 1999 relatif aux subventions de l'Etat pour des projets d'investissement, de portée plus générale et pris avant même la promulgation de la LOF, et en application duquel ont au reste déjà été pris des arrêtés ministériels.

Le dernier alinéa de l'article L. 7 du code forestier est donc au mieux inutile, au pire porteur d'insécurité juridique dans la mesure où il fait référence à un décret en Conseil d'Etat et non à un décret simple . Il est par conséquent opportun de le supprimer.

C. SIMPLIFIER L'ÉLABORATION DES DOCUMENTS DE GESTION FORESTIERS

L'habilitation demandée par l'alinéa 3° de l'article 16 vise à alléger la procédure d'élaboration des documents de gestion de l'espace agricole et forestier et à supprimer la confirmation des PSG.

1. Alléger la procédure d'élaboration des documents de gestion de l'espace agricole et forestier

Dans chaque département, le préfet élabore un document de gestion de l'espace agricole et forestier qui doit être consulté lors de l'élaboration des documents d'urbanisme et des schémas départementaux des carrières. En l'état actuel du droit, ce document doit être transmis pour avis à toutes les communes du département à l'issue de son élaboration .

Le Gouvernement demande l'autorisation de remplacer cette diffusion à toutes les communes par un dépôt dans les sous-préfectures du département où les maires concernés pourraient, en tant que de besoin, faire connaître leur avis .

2. Supprimer la confirmation des PSG

Le bénéficiaire d'une succession ou d'une donation dans le cadre du régime particulier de réduction des droits de mutation applicable aux bois et forêts , dit « régime Monichon » , est tenu d'appliquer le PSG en vigueur sur les terrains ayant fait l'objet de la mutation jusqu'au terme de celui-ci . Il doit en outre demander la confirmation de ce PSG par le CRPF .

Dans la mesure où le propriétaire est, en tout état de cause, tenu de continuer à appliquer le PSG, cette procédure auprès du CRPF n'a donc pas d'utilité. Aussi le Gouvernement demande-t-il l'autorisation de la supprimer .

II. TRAVAUX DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE ET PROPOSITION DE VOTRE COMMISSION

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

Votre commission vous propose d'en faire de même, sous réserve de l'observation suivante . Tout en étant consciente de l'intérêt d'alléger la procédure de diffusion du document départemental de l'espace agricole et forestier , il lui paraît discutable de mettre à la charge des maires, et en particulier de ceux des plus petites communes, la consultation de ce document et son examen pour avis .

Votre rapporteur pour avis se propose donc d'obtenir du Gouvernement qu'il précise au Sénat, lors de l'examen du présent projet de loi en séance publique, les futures conditions d'information des maires dans ce domaine .

Sous cette réserve, votre commission vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption sans modification de cet article.

Article 25 -

Simplifier le régime de l'assurance construction

Commentaire : cet article habilite le Gouvernement à modifier par ordonnance le régime de l'assurance construction afin de préciser le champ d'application de l'obligation d'assurance dans le domaine de la construction, prévoir l'obligation pour les assureurs de proposer une assurance facultative des dommages causés à des ouvrages existants par des travaux nouveaux soumis à l'obligation d'assurance, soumettre les actions mettant en cause la responsabilité des sous-traitants aux mêmes délais de prescription que celles qui mettent en cause la responsabilité des constructeurs et, enfin, assurer la cohérence des dispositions du code de la construction et de l'habitation relatives aux régimes d'assurance avec celles du code civil et du code des assurances.

I. CONTEXTE ET CHAMP DE L'HABILITATION

A. L'ASSURANCE-CONSTRUCTION OBLIGATOIRE

Selon l'article 1792 du code civil, reproduit à l'article L. 111-13 du code de la construction et de l'habitation, tout constructeur d'un ouvrage est responsable de plein droit des dommages , y compris ceux qui résultent d'un vice du sol, qui compromettent la solidité de l'ouvrage ou le rendent impropre à sa destination . Cette présomption de responsabilité s'étend également aux dommages qui affectent les éléments d'équipement d'un bâtiment quand ceux-ci font indissociablement corps avec les ouvrages de viabilité, de fondation, d'ossature, de clos ou de couvert (article 1792-2 du code civil). Elle repose sur le constructeur pendant dix ans ( principe de responsabilité décennale ) à compter de la date de réception des travaux (article 2270 du même code).

L'article 1792-1 du code civil définit le constructeur comme :

- tout architecte, entrepreneur, technicien ou autre personne liée au maître de l'ouvrage par un contrat de louage d'ouvrage ;

- toute personne qui vend après achèvement un ouvrage qu'elle a construit ou fait construire ;

- toute personne qui, bien qu'agissant en qualité de mandataire du propriétaire de l'ouvrage, accomplit une mission assimilable à celle d'un locateur d'ouvrage.

Sur le fondement de cette responsabilité, la loi n° 78-12 du 4 janvier 1978 relative à la responsabilité et à l'assurance a instauré un dispositif « d'assurance construction » obligatoire qui recouvre deux éléments distincts : d'une part, une obligation d'assurance visant à couvrir les personnes soumises à la responsabilité décennale et, d'autre part, une obligation d'assurance pour les dommages-ouvrages qui garantit, en dehors de toute recherche des responsabilités, le paiement des travaux de réparation des ouvrages ayant subi un sinistre tel que défini à l'article 1792-1 du code civil (dommage affectant la solidité de l'ouvrage).

Cette obligation d'assurance, qui couvre ces deux types de risques, repose sur les constructeurs, les fabricants ou importateurs et les contrôleurs techniques. En revanche, elle ne s'applique pas à l'Etat quand il construit pour son compte. En outre, des dérogations peuvent être accordées aux collectivités locales et à leurs groupements et aux établissements publics qui justifient de moyens permettant la réparation rapide et complète des dommages.

B. LES OBJECTIFS DE LA RÉFORME PROPOSÉE

De l'avis des professionnels du bâtiment et des travaux publics et des entreprises d'assurance, cette législation nécessite aujourd'hui une clarification de son champ d'application . En effet, les textes en vigueur ne donnant pas de définition précise de la notion de bâtiment, il est difficile d'établir une liste exhaustive des travaux qui sont soumis aux obligations d'assurance . Si cette imprécision a été comblée par la jurisprudence , qui a progressivement étendu le champ d'application de l'obligation à des domaines où elle n'était pas initialement prévue, la situation actuelle est néanmoins source d'une préjudiciable incertitude juridique tant pour les personnes qui sont soumises aux obligations que pour les assureurs, qui se trouvent dans l'impossibilité d'évaluer leurs engagements. Elle constitue aussi un facteur d' incertitude économique qui occasionne des difficultés de gestion de l'assurance construction, laquelle est gérée par capitalisation. Cette double insécurité a ainsi contribué à des pertes dans le domaine de l'assurance-construction et, dès lors, à une raréfaction de l'offre d'assurance , occasionnant une augmentation des primes et un développement des contentieux .

Pour remédier à ces difficultés, le projet d'ordonnance, communiqué à votre rapporteur pour avis, prévoit une définition plus claire des ouvrages qui seraient assujettis à l'obligation d'assurance : il s'agirait de tous les travaux de construction à l'exception des ouvrages de génie civil ( ( * )*). En outre, les voieries, les réseaux divers, les ouvrages piétonniers, les canalisations, les lignes ou câbles et leurs supports, les parcs de stationnement, les ouvrages de transport, de production, de stockage et de distribution d'énergie, les ouvrages de télécommunications, les ouvrages sportifs non couverts ainsi que leurs éléments d'équipement, seraient également exclus des obligations d'assurance, sauf si l'un de ces ouvrages ou éléments d'équipement est accessoire à un ouvrage soumis aux obligations.

Le deuxième volet de l'ordonnance concerne l' assurance construction en cas de travaux sur des ouvrages existants . Alors que ces travaux représentent aujourd'hui une part significative de la construction, les dommages qui peuvent les affecter ne relèvent pas de l'obligation d'assurance. Aussi le projet d'ordonnance indique-t-il que, lors de tels chantiers, les travaux sur les ouvrages existants sont couverts par l'obligation si ces derniers, totalement incorporés dans l'ouvrage neuf, en deviennent techniquement indivisible .

Pour les travaux sur des ouvrages qui ne répondent pas à ce critère, le projet d'ordonnance prévoit le principe d'un dispositif conventionnel entre les partenaires concernés et l'Etat permettant aux maîtres d'ouvrage de couvrir ces risques dans des conditions satisfaisantes. Pour ce faire, les assureurs devront s'engager à proposer systématiquement aux maîtres d'ouvrage , en même temps que l'assurance obligatoire, une assurance facultative pour couvrir leur risque sur leur patrimoine existant, objet des travaux . Le projet de texte prévoit la création d'une instance qui veillerait à l'application de cette convention : cette commission aurait ainsi pour mission de trouver des solutions pour toute difficulté survenant lors de la souscription de l'assurance garantissant l'existant ou dans le règlement des sinistres affectant lesdits ouvrages.

Le projet d'ordonnance clarifie également la question de la responsabilité des sous-traitants qui n'étaient pas visés directement par la responsabilité décennale. De fait, leur responsabilité pouvait être recherchée y compris passé ce délai . Cette situation n'étant guère satisfaisante ni équitable, il est prévu d' instaurer le même délai de prescription pour les sous-traitants (dix ans à compter de la réception des travaux) que pour les constructeurs .

Enfin, le projet d'ordonnance contient des dispositions d' harmonisation entre le code de la construction et de l'habitation, le code des assurances et le code civil, afin notamment d' unifier certaines des notions juridiques retenues dans le domaine de l'assurance.

Aux termes de l'article 61 du présent projet de loi, cette ordonnance devra être prise dans un délai de six mois suivant la publication de la loi.

II. TRAVAUX DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE ET PROPOSITION DE VOTRE COMMISSION

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

Votre commission est également tout à fait convaincue par l'opportunité des projets du Gouvernement en matière d'assurance construction, et soutient par conséquent sa demande d'habilitation à légiférer par ordonnance.

Votre commission vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption sans modification de cet article.

Article 26 -

Créer un diagnostic technique unique et transposer la
directive relative à la performance énergétique des bâtiments

Commentaire : le présent article habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance les dispositions nécessaires pour harmoniser les procédures relatives aux diagnostics, états et constats permettant l'information et la protection des acquéreurs de biens immobiliers, et pour en prévoir la présentation dans un document unique. Par ailleurs, il l'autorise à procéder dans les mêmes conditions à la transposition de la directive 2002/91/CE du 16 décembre 2002 sur la performance énergétique des bâtiments.

I. CONTEXTE ET CHAMP DE L'HABILITATION

A. L'INFORMATION ET LA PROTECTION DES ACQUÉREURS DE BIENS IMMOBILIERS

Ces dernières années, le législateur a créé plusieurs diagnostics destinés à améliorer l' information des acquéreurs sur l'état du logement au regard de certains risques sanitaires . Ces constats concernent tout d'abord la présence d' amiante (1 ( * )) dans le logement, de plomb (2 ( * )) dans les canalisations, d' insectes xylophages (3 ( * )) si le logement se situe dans une zone à risques délimitée par le préfet.

Deux autres états ont trait à la sécurité des occupants du logement. La loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003 relative aux marchés du gaz et de l'électricité et au service public de l'énergie a créé un diagnostic qui évalue la conformité et la sécurité de l'installation en gaz du logement. Quelques mois plus tard, la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages a prévu qu'un état des risques, fondé sur les informations mises à disposition par le préfet, devrait être annexé à toute promesse unilatérale de vente ou d'achat et à tout contrat réalisant ou constatant la vente pour les acquéreurs ou locataires de biens immobiliers situés dans des zones couvertes par un plan de prévention des risques technologiques, par un plan de prévention des risques naturels prévisibles, prescrit ou approuvé, ou dans des zones de sismicité définies par décret en Conseil d'Etat .

Enfin, un nouveau diagnostic a été créé par l'article 7 de la directive 2002/91/CE du 16 décembre 2002 sur la performance énergétique des bâtiments : le certificat de performance énergétique . Votre commission note que ce dispositif est en cours de transposition dans le cadre du projet de loi d'orientation sur l'énergie, actuellement examiné par le Parlement . Selon les dispositions votées par l'Assemblée nationale et le Sénat en première lecture, ces certificats sont des documents mentionnant la quantité d'énergie effectivement consommée ou estimée pour une utilisation standardisée du bâtiment et affichant des valeurs de référence, afin que les consommateurs puissent réaliser des comparaisons. Ces certificats, que le Sénat a souhaité rebaptiser diagnostics de performance énergétique pour éviter toute confusion avec les certificats d'économies d'énergie, autre dispositif créé par ailleurs par le projet de loi d'orientation sur l'énergie, devront être annexés à toute promesse de vente, ou, à défaut de promesse, à l'acte authentique de vente , à compter du 1 ^er juillet 2006. Ils seront également annexés à tout nouveau contrat de location à compter du 1 ^er juillet 2007. Dans un cas comme dans l'autre, les candidats à l'achat ou à la location pourront, en 2006 pour les uns, en 2007 pour les autres, obtenir communication de ce certificat.

B. LES OBJECTIFS DE LA RÉFORME PROPOSÉE

On observe ainsi que les obligations d'information destinées à protéger les candidats à l'acquisition ou à la location d'habitation se sont superposées sans qu'une cohérence d'ensemble des différents dispositifs ait pu être établie . C'est, à titre principal, cette cohérence que le Gouvernement souhaite précisément instaurer sur la base de la présente habilitation.

Selon le projet d'ordonnance qui a été communiqué à votre rapporteur pour avis, il serait prévu de créer plusieurs nouveaux articles dans le code de l'habitation et de la construction afin de regrouper ces différentes obligations . Ce texte institue un diagnostic technique unique , fourni par le vendeur à un acquéreur non professionnel et annexé à toute promesse de vente, ou, à défaut, à l'acte authentique de vente, de tout ou partie d'immeuble à usage d'habitation. Ce diagnostic regrouperait l'ensemble des constats et états précédemment décrits (plomb, amiante, insectes xylophages, gaz, risques technologiques et naturels et performance énergétique).

Le dispositif proposé par le projet d'ordonnance clarifie également la valeur juridique de chacun des éléments du diagnostic technique . Ainsi, l'absence des états relatifs à la présence de plomb, d'amiante, d'insectes xylophages ou à la sécurité de l'installation de gaz ne permettrait pas au vendeur de s'exonérer de la garantie des vices cachés. Si le diagnostic ne comprenait pas l'état relatif aux risques technologiques et naturels, l'acquéreur pourrait, soit poursuivre la vente, soit demander au juge une diminution du prix. Enfin, le diagnostic de performance énergétique n'aurait qu'une valeur informative.

Le libellé de l'habilitation prévoit également que l'ordonnance pourra définir les conditions requises des professionnels qui procèdent à ces constats, en termes de compétence, d'assurance et d'indépendance . Selon le projet de texte, il serait prévu que les différents éléments du diagnostic, à l'exception de l'état des risques technologiques et naturels dont l'établissement dépend d'informations à la disposition des services de l'Etat, soient établis par une personne morale ou physique satisfaisant à des critères de compétence déterminés par décret en Conseil d'Etat . Les activités de cette personne devraient être couvertes par une assurance contre les conséquences de sa responsabilité professionnelle attachée au type d'état, constat ou certificat qu'elle réalise . Cette personne ne devrait avoir aucun lien de nature à porter atteinte à son impartialité ou à son indépendance ni avec le ou les propriétaires ou leurs mandataires qui font appel à elle, ni avec une entreprise susceptible de réaliser des travaux sur des ouvrages sur lesquels elle réalise un diagnostic.

Le deuxième alinéa du présent article 26 habilite par ailleurs le Gouvernement à transposer par ordonnance la directive 2002/91/CE du 16 décembre 2002 sur la performance énergétique des bâtiments .

Cette directive contient trois dispositifs de nature législative devant être transposés dans notre droit interne. Elle prévoit d'une part un renforcement des règles de performance énergétique des nouvelles constructions et de certains types de constructions existantes quand elles font l'objet de travaux de réhabilitation importants. Ces règles communautaires ont également instauré une obligation, pour ces catégories de constructions, de réaliser une étude envisageant les différentes solutions d'approvisionnement énergétique, dont celles qui font appel aux énergies renouvelables. D'autre part, la directive impose la création des certificats de performance énergétique présentés ci-dessus. Enfin, elle impose un contrôle périodique des chaudières et des installations de climatisation .

Aux termes de l'article 61 du présent projet de loi, la ou les ordonnances envisagées par le présent article devront être prises dans un délai de six mois suivant la publication de la loi.

II. TRAVAUX DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE ET PROPOSITION DE VOTRE COMMISSION

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

Pour sa part, votre commission observe que la transposition des trois dispositifs prévus par la directive 2002/91/CE du 16 décembre 2002 sur la performance énergétique des bâtiments a déjà été votée dans le projet de loi d'orientation sur l'énergie, que le Parlement a examiné en première lecture à la fin de la dernière session parlementaire . Considérant qu'il ne serait pas cohérent de redonner au Gouvernement la responsabilité d'élaborer un texte sur lequel le Parlement s'est déjà prononcé, elle estime que l'habilitation proposée par le deuxième alinéa de cet article dans sa rédaction actuelle ne se justifie donc plus et vous en propose par conséquent la suppression .

Toutefois, pour des raisons de cohérence juridique, il s'avérerait problématique de déconnecter la question du diagnostic technique unique de celle des diagnostics de performance énergétique , l'objectif de l'habilitation étant précisément de regrouper l'ensemble des obligations au sein du code de la construction et de l'habitation. Or, à l'évidence, le projet de loi de simplification du droit sera promulgué avant le projet de loi d'orientation sur l'énergie . Au reste, le Parlement s'est déjà prononcé sur une rédaction de ce dispositif, adoptée quasiment dans les mêmes termes par l'Assemblée nationale et le Sénat .

Votre commission vous propose donc, avec le même amendement supprimant l'habilitation à transposer la directive, de « rapatrier » dans le présent projet de loi les dispositions du projet de loi d'orientation sur l'énergie relatives aux diagnostics de performance énergétique . Pour une description plus détaillée de ces dispositions, votre rapporteur pour avis renvoie à la lecture du rapport réalisé par notre collègue Henri Revol, rapporteur du projet de loi d'orientation sur l'énergie ( ( * )*), qui a au reste donné son assentiment à ce transfert.

Le texte concernant le diagnostic de performance énergétique qu'il vous est proposé d'adopter reprend ainsi quasiment à l'identique celui qui avait été retenu par le Sénat au moment du vote du projet de loi d'orientation sur l'énergie , tendant à insérer dans le code de la construction et de l'habitation un nouveau chapitre consacré au diagnostic de performance énergétique (articles L. 134-1 à L. 134-5 nouveaux). Ces dispositions précisent que les diagnostics doivent être établis par le maître d'ouvrage au moment de la construction ou de l'extension du bâtiment et être remis au propriétaire au moment de la réception de l'ouvrage . Elles indiquent également que les certificats doivent être établis depuis moins de dix ans pour être valides . Enfin, il est prévu que les diagnostics n'aient qu'une valeur informative et que l'acquéreur ou le locataire ne puisse se prévaloir des informations qu'il contient à l'égard du propriétaire.

Votre commission vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 27 -

Simplifier et adapter le régime juridique
applicable aux changements d'affectation des locaux

Commentaire : cet article habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance les dispositions nécessaires pour adapter et simplifier le régime juridique applicable aux changements d'affectation des locaux. Cette habilitation, au caractère relativement imprécis, recouvre une réforme assez importante des dispositions relatives aux changements d'usage des locaux, codifiées aux articles L. 631-7 et suivants du code de la construction et de l'habitation.

I. CONTEXTE ET CHAMP DE L'HABILITATION

A. UN STRICT ENCADREMENT DES CHANGEMENTS DE DESTINATION DES LOCAUX

La législation actuellement applicable (4 ( * )), édifiée pour l'essentiel dans l'immédiat après-guerre, est marquée par le contexte très particulier de forte pénurie de logements qui a marqué cette période, quand bien même elle a été modifiée et adaptée à plusieurs reprises par le législateur, à l'occasion notamment du vote des lois du 23 décembre 1986 (5 ( * )) et du 27 février 2002 (6 ( * )).

En substance, l'objet du dispositif est de protéger le parc de logements en établissant une interdiction de transformation des logements en locaux à usage professionnel, sauf dérogation explicite du préfet . En vertu du droit en vigueur, ces dispositions sont applicables à Paris , dans les communes « situées dans un rayon de 50 kilomètres de l'emplacement des anciennes fortifications de Paris » et dans les communes dont la population est supérieure ou égale à 10.000 habitants .

L'usage des locaux est apprécié en fonction de celui qui leur avait été attribué en 1945. Cette classification est répertoriée dans un fichier que seule l'administration peut consulter . De ce fait, pour connaître la destination primitive d'un local, l'article L. 631-7-2 du code de la construction et de l'habitation prévoit que, sur requête de tout intéressé, le préfet délivre, après avis du maire et dans un délai de deux mois, un certificat indiquant si le local peut être régulièrement ou non affecté à l'usage mentionné dans la demande.

En outre, l'article L. 631-7 du même code dispose que, sauf dérogation du préfet, les locaux à usage professionnel ne peuvent, s'ils ne conservent pas leur destination primitive, être affecté à un usage autre que l'habitation. De plus, il indique que les garages et remises dépendant d'un logement ne peuvent être affectés à un usage commercial. Selon la Cour de cassation, la notion de local professionnel recouvre celui où s'exerce régulièrement une profession commerciale ou non commerciale .

Les autorisations et dérogations sont délivrées par le préfet après avis du maire et, à Paris, Lyon et Marseille, après avis du maire d'arrondissement. Le préfet dispose d'un large pouvoir d'appréciation dans l'octroi ou le refus de la dérogation . Ses décisions doivent néanmoins se fonder sur des motifs liés au nombre de logements disponibles dans la commune ou l'agglomération. Ces autorisations ayant un caractère personnel , elles cessent de produire leurs effets dès lors que le propriétaire du local change ou s'il est mis fin à l'activité professionnelle dans le local ayant bénéficié d'une dérogation.

Enfin, l'octroi de l'autorisation peut être subordonnée à des compensations physiques , à l'exclusion de toute compensation financière, et peut imposer au bénéficiaire la reconstitution d'une surface habitable équivalente .

Ce régime juridique est considéré, de l'avis des professionnels et des praticiens du droit, comme administrativement lourd et complexe . De nombreuses propositions de réforme ont d'ores et déjà été formulées au cours des dix dernières années.

B. LES OBJECTIFS DE LA RÉFORME PROPOSÉE

La réforme envisagée par le projet d'ordonnance, qui a été communiqué à votre rapporteur pour avis, poursuit ainsi plusieurs objectifs.

Elle vise tout d'abord à restreindre le champ d'application géographique du dispositif . Même si les textes prévoient que toutes les communes de plus de 10.000 habitants sont soumises à cette législation, ses dispositions ne sont en pratique appliquées qu'à Paris et dans certaines grandes communes de la banlieue parisienne . Le projet d'ordonnance propose ainsi de mettre en conformité le droit et la pratique en fixant un nouveau seuil afin que seules les communes les plus importantes (plus de 200.000 habitants) et les communes de certains départements de la petite couronne parisienne soient soumises à ce régime.

La réforme proposerait également une définition plus simple des différents usages des locaux afin de clarifier le champ d'application de la législation. Il ne subsisterait dans le droit que les deux notions de local à usage d'habitation et de local destiné à tout autre usage . En conséquence, seraient abrogées les dispositions indiquant que tout local destiné initialement à un usage professionnel doit, sauf dérogation, être transformé en logement à l'occasion d'un changement d'usage .

En dernier lieu, l'usage d'un local serait , dans le double souci de moderniser les sources de référence et de simplifier les démarches administratives, apprécié sur la base d'une classification établie à l'occasion de la réforme foncière de 1970 . De ce fait, l'obligation pour l'administration de produire un certificat serait supprimée car le fichier répertoriant l'usage des locaux datant de 1970 est consultable par le public.

En revanche, les dérogations resteraient délivrées par le préfet après avis du maire et du maire d'arrondissement à Paris, Lyon et Marseille, et conserveraient leur caractère personnel .

Aux termes de l'article 61 du présent projet de loi, l'ordonnance envisagée devra être prise dans un délai de six mois suivant la publication de la loi.

II. TRAVAUX DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE ET PROPOSITION DE VOTRE COMMISSION

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

Votre commission est également tout à fait convaincue par l'opportunité des projets du Gouvernement en matière de régime juridique applicable aux changements d'affectation des locaux, et soutient par conséquent sa demande d'habilitation à légiférer par ordonnance.

Votre commission vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption sans modification de cet article.

Article 29 -

Modifier les conditions d'accès à la profession de transporteur
et adapter la procédure d'approbation des contrats types

Commentaire : le présent article tend à habiliter le Gouvernement, d'une part, à modifier par ordonnance le régime de reconnaissance de la capacité professionnelle exigée pour l'accès aux professions de transporteur public de voyageurs ou de marchandises, de commissionnaire de transport et de loueur de véhicules industriels, d'autre part, à simplifier par ordonnance les procédures d'établissement des contrats types de transport public de marchandises.

I. CONTEXTE ET CHAMP DE L'HABILITATION

A. LE RÉGIME DE RECONNAISSANCE DE LA CAPACITÉ PROFESSIONNELLE DE CERTAINES CATÉGORIES DE TRANSPORTEURS

S'exerçant dans le cadre de professions réglementées au niveau communautaire , les activités de transporteur routier de marchandises, de transporteur routier de personnes et de loueurs de véhicules industriels avec conducteur voient leur accès régi par la directive 96/26 du 26 avril 1996 modifiée par la directive 98/76 du 1 ^er octobre 1998, la directive 82/470 du 29 juin 1982 encadrant quant à elle la profession de commissionnaire de transport.

Dans chaque Etat membre, une réglementation précise les conditions d'exercice de ces différentes professions , sauf en ce qui concerne la profession de commissionnaire de transport, qui n'existe pas dans tous les pays européens. En France, les professions de transporteur routier de marchandises et de loueur de véhicules relèvent du décret n° 99-752 du 30 août 1999 modifié, la profession de transporteur routier de personnes du décret n° 85-891 du 16 août 1985 modifié et celle de commissionnaire de transport du décret n° 90-200 du 5 mars 1990 modifié.

La capacité professionnelle constitue l'une des trois conditions obligatoires, avec l'honorabilité et la capacité financière, pour pouvoir exercer ces professions . La législation européenne lie son obtention à la réussite d'un examen écrit , tout en laissant aux Etats membres la possibilité de dispenser de ce dernier les candidats justifiant d'une expérience professionnelle suffisante. C'est ainsi qu'en France, la réglementation a retenu trois voies d'accès à la profession : l'examen, les diplômes et l'expérience professionnelle.

B. LA PROCÉDURE D'APPROBATION DES CONTRATS TYPES DE TRANSPORT ROUTIER DE MARCHANDISES

Prévus aux articles 8 (contrats de transport de marchandises, contrats de déménagement) et 34 (contrats de location de véhicules industriels) de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs, dite LOTI, les contrats types dans le cadre du transport routier de marchandises se composent de clauses qui s'appliquent de plein droit en cas de relation contractuelle non assortie d'une convention écrite . Ces clauses concernent notamment les modalités d'exécution du service et les obligations respectives des parties . Conformément à la LOTI, ces contrats types sont établis par décret , après avis des organismes professionnels concernés et du conseil national des transports (CNT).

C. LES OBJECTIFS DE LA RÉFORME PROPOSÉE

La réforme envisagée par le Gouvernement sur la base de l'habilitation qu'il demande à cet article , et qui figurera dans une ordonnance devant être prise, aux termes de l'article 61 du présent projet de loi, dans un délai de neuf mois suivant la publication de la loi, poursuit deux objectifs distincts.

S'agissant tout d'abord de la reconnaissance de la capacité professionnelle de certains transporteurs routiers , la gestion du dispositif actuel apparaît lourde et coûteuse et ne permet pas de tirer parti de l'expertise détenue par la profession . En effet, la France a, jusqu'à présent, confié la délivrance de la capacité professionnelle à l'Etat , à la différence d'autres pays européens qui, à l'instar de la Grande-Bretagne, de la Belgique ou des Pays-Bas, délèguent plus ou moins largement cette mission aux organisations professionnelles du secteur.

Aussi est-il envisagé, au terme d'une réflexion actuellement conduite par le Gouvernement et les organisations professionnelles, de transférer à ces dernières l'attribution de la capacité professionnelle . Ce transfert pourrait être réalisé au bénéfice d'une structure nouvelle constituée sous la forme d'une association . Il convient de relever que les deux autres conditions d'accès à la profession - honorabilité et capacité financière - ont vocation à demeurer du ressort de l'Etat .

En ce qui concerne ensuite la procédure de consultation requise pour l'établissement des contrats types en matière de transport routier de marchandise, le Gouvernement l'estime inutilement lourde et source de contentieux. Cette procédure impose, en particulier, de consulter individuellement certains organismes professionnels représentés par ailleurs au CNT et dont l'avis est, de ce fait, déjà systématiquement sollicité . En outre, il est difficile, compte tenu de leur multiplicité, de s'assurer que tous les organismes concernés ont bien été consultés. C'est ainsi qu'un décret portant approbation d'un contrat type a été récemment annulé pour vice de forme par le Conseil d'Etat (décision du 3 octobre 2003) en raison d'un défaut de consultation d'organismes concernés, dont certains sont pourtant membres du CNT.

Pour éviter tout risque d'insécurité juridique , le Gouvernement souhaite donc simplifier la procédure d'approbation des contrats types en supprimant l'obligation de consulter les organismes concernés « dans la mesure où ceux-ci s'expriment dans le cadre du conseil national des transports », selon les termes de l'exposé des motifs du projet de loi.

II. TRAVAUX DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE ET PROPOSITION DE VOTRE COMMISSION

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

Votre commission est également tout à fait convaincue par l'opportunité des projets du Gouvernement en matière de transport de marchandises et soutient par conséquent sa demande d'habilitation à légiférer par ordonnance.

Votre commission vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption sans modification de cet article.

Article 30 -

Simplifier et moderniser divers aspects de la législation relative aux animaux

Commentaire : cet article tend à habiliter le Gouvernement à modifier par ordonnance diverses sections du code rural pour simplifier et moderniser la législation concernant les abattoirs, les quotas laitiers, les centres d'insémination artificielle et les centres de transfert des embryons, les haras nationaux, la colombophilie et la lutte contre les maladies animales.

I. CHAMP DE L'HABILITATION ET MESURES ENVISAGÉES

Aux termes de l'article 61 du présent projet de loi, la ou les ordonnances prévues par le présent article pour mettre en oeuvre les dispositions ci-dessous exposées devront être prises dans un délai de neuf mois suivant la publication de la loi.

A. MODERNISER LA LÉGISLATION RELATIVE AUX ABATTOIRS

L'habilitation demandée par l'alinéa 1° du présent article 30 vise à moderniser , harmoniser et compléter la législation française en matière d'abattoirs , qui s'avère la fois complexe et archaïque .

1. Le contexte

L'équipement du territoire en abattoirs s'est effectué rapidement, au lendemain de la Deuxième Guerre mondiale, l'objectif prioritaire étant alors de disposer de suffisamment de sites pour « nourrir la population ». De nombreux abattoirs de statuts différents ont donc été créés, dont demeurent aujourd'hui environ 150 de caractère public et 350 de caractère privé .

Extrêmement présent dès l'origine pour planifier de façon très détaillée ce réseau d'abattoirs et garantir sa densité, l'Etat est ensuite intervenu, à partir des années 60, en fixant des priorités d'ordre plus économique et sanitaire , l'objectif étant de favoriser la concentration des sites et de mettre fin aux « tueries particulières » . Témoigne aujourd'hui de cet interventionnisme la loi n° 65-543 du 8 juillet 1965 relative aux conditions nécessaires à la modernisation du marché de la viande, qui constitue encore le socle législatif des dispositions du code rural régissant le fonctionnement des abattoirs publics et privés.

Or, cette législation présente aujourd'hui de nombreuses limites . Outre le fait que ses dispositions sont multiples et dispersées , nombre d'entre elles sont tombées en désuétude . Au-delà de ces problèmes, auxquels la présente habilitation devrait apporter une première réponse, apparaissent d'autres difficultés touchant davantage au fond du dispositif , dont certaines ont été mises en évidence par les juridictions financières : surcapacité des abattoirs publics entraînant des coûts de gestion importants pour les collectivités , lourdeur et complexité de la procédure d'inscription au plan d'équipement en abattoirs , non conformité à terme avec un projet de directive communautaire sur les services ...

2. La réforme envisagée

Les mesures prises en application de l'habilitation sollicitée par le 1° du présent article 30 devraient en fait constituer la première étape d'un plan beaucoup plus vaste de modernisation de la législation relative aux abattoirs , qui sera pour l'essentiel réalisé par le projet de loi de modernisation agricole à venir. Le recours à la procédure d'habilitation se justifie cependant par le caractère formel des dispositions envisagées, le « nettoyage » du cadre juridique concernant les abattoirs devant en effet logiquement précéder sa révision substantielle. Il paraissait donc opportun de les intégrer dans un texte législatif de simplification du droit sans attendre le futur projet de loi de modernisation agricole, dont l'échéance demeure encore incertaine.

Il s'agit tout d'abord de « toiletter » la section du chapitre IV du titre V du livre VI du code rural consacrée aux abattoirs en abrogeant cinq des articles la composant , dont les dispositions, dispersées, sont obsolètes et, pour certaines, n'ont même jamais été appliquées . Sont ainsi visés :

- l' article L. 654-5 faisant obligation aux collectivités publiques propriétaires d'abattoirs construits avec l'aide financière de l'Etat de mettre leurs installations à la disposition de groupements d'éleveurs ; outre que cette disposition n'a jamais fait l'objet d'un arrêté d'application, le service est en tout état de cause ouvert à tous les usagers, conformément au décret n° 99-370 du 7 mai 1999 relatif à la taxe d'usage et à l'exploitation des abattoirs publics ;

- l' article L. 654-10 habilitant l'Etat à construire ou moderniser des abattoirs lorsqu'il constate la carence de l'initiative locale publique en la matière ; jamais mise en oeuvre, une telle mesure s'avère aujourd'hui totalement inutile ;

- les articles L. 654-13 et L. 654-14 régissant les conditions d'octroi par l'Etat d'aides financières pour la construction ou la modernisation d'abattoirs publics ; ces dispositions sont désormais caduques, maintenant qu'est achevée la mise en place d'un réseau d'abattoirs conformes aux normes sanitaires, au demeurant surdimensionné par rapport aux besoins réels en abattage ;

- l' article L. 654-15 interdisant, hors du périmètre de l'abattoir, la circulation, la mise en vente et la vente pour l'alimentation humaine des viandes provenant d'animaux abattus dans un abattoir public ne satisfaisant pas aux conditions prévues aux deux précédents articles ; le fait que les animaux soient aujourd'hui abattus dans les zones de production et non de consommation rend obsolète cette notion de « périmètre autour d'un abattoir » ; en outre, la législation européenne impose depuis le 1 ^er janvier 1996 la mise aux normes sanitaires de tous les abattoirs, interdisant en tout état de cause le maintien d'abattoirs dérogatoires.

Il s'agit également de modifier l' article L. 654-2 du code rural afin :

- d'élargir à tout type d'abattoir la nécessité d'être inscrit au plan d'équipement en abattoirs pour être autorisé à ouvrir . Actuellement, seuls les abattoirs privés sont soumis à cette mesure, alors que la cohérence du dispositif se trouverait renforcée par son extension aux abattoirs publics ;

- de renvoyer à un arrêté interministériel le soin de décider toute inscription, radiation et privatisation d'abattoirs de ce plan.

Enfin, le Gouvernement envisage d' étendre les modalités de délégation de service public des abattoirs en modifiant en ce sens l' article L. 654-8 du code rural. La concession et l'affermage étant aujourd'hui les seuls modes de délégation autorisés, il paraît en effet utile de permettre le recours à d'autres procédures (maîtrise d'ouvrage de travaux, société d'économie mixte...) afin d'assouplir la gestion des abattoirs publics.

B. COMPLÉTER LA LÉGISLATION RELATIVE AUX QUOTAS LAITIERS ET AUX ACCORDS INTERPROFESSIONNELS LAITIERS

L'habilitation demandée par l'alinéa 2° du présent article 30 vise à compléter la législation française en matière de quotas laitiers et à garantir sa correcte application .

1. Renforcer le contrôle du respect de certains accords interprofessionnels laitiers

En vertu de l'article L. 632-12 du code rural, les accords interprofessionnels conclus en matière laitière pour régir les contrats de fourniture de lait selon les modalités prévues par les articles L. 654-28 à L. 654-32 du même code et faisant l'objet d'une procédure d'homologation ou d'extension par les ministères chargés de l'agriculture et de l'économie sont obligatoires pour tous les producteurs et transformateurs d'une même zone . La sanction de ces dispositions , garante de leur bonne application, réside en des contraventions de quatrième classe que l'article L. 671-12 du code rural a renvoyé à des décrets en Conseil d'Etat le soin de préciser. Ces décrets, qui prévoient des peines d'amende , ont été codifiés aux articles R.  671-2, R. 671-10 et R. 671-12 dudit code.

Si des sanctions à ces accords ont donc été prévues, il n'existe en revanche aucune liste des agents habilités à constater les infractions correspondantes . De ce fait, le seul moyen d'action ouvert aux autorités administratives en cas de violation d'un accord par l'un de ses assujettis consiste à saisir le Procureur de la République, ce qui ne constitue pas une solution pleinement satisfaisante au vu de la nature des sanctions prévues.

La présente habilitation tend donc à permettre au Gouvernement d' établir une liste d'agents habilités à constater les infractions aux dispositions pénales du code rural relatives à l'organisation interprofessionnelle laitière et au paiement du lait selon sa composition et sa qualité pour les laits de vache, de chèvre et de brebis. Ces agents seraient soit des agents désignés par le ministre chargé de l'agriculture et assermentés à cet effet , soit des agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes .

2. Introduire un mécanisme de sanctions proportionnelles dans la règlementation nationale relative aux quotas laitiers

La sanction à la règlementation nationale relative aux quotas laitiers , résultant du décret n° 2002-1001 du 16 juillet 2002 relatif à la maîtrise de la production de lait de vache, lui-même pris en application du règlement (CE) n° 1392/2001 du 9 juillet 2001 portant modalités d'application du règlement n° 3950/92 du Conseil établissant un prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers, consiste en la possibilité de retirer à l'acheteur de lait son agrément .

Or, cette sanction ne satisfait pas entièrement aux exigences de la règlementation communautaire . En effet, le règlement (CE) n° 1392/2001 précité fait obligation aux Etats membres de prévoir dans certains des cas d'infraction à la réglementation sur les quotas laitiers ( ( * )*), outre la possibilité du retrait de l'agrément, une sanction proportionnée telle que « le paiement d'une somme proportionnelle au volume de lait concerné et à la gravité de l'irrégularité ». Mais ce dispositif ne présente pas seulement l'inconvénient de n'être pas conforme au droit communautaire : en raison du caractère radical de la sanction prévue, il n'est aussi tout simplement pas appliqué en pratique .

La mesure que par le 2° de l'article 30 le Gouvernement demande à être habilité à prendre consisterait à modifier l'article L. 654-32 du code rural , qui autorise le directeur de l'Office national interprofessionnel du lait et des produits laitiers (ONILAIT) à prononcer des amendes administratives à l'encontre des acheteurs de lait . Pour mettre le droit national en conformité avec le droit communautaire, il suffirait d' élargir aux cas de manquements prévus par le règlement communautaire (CE) n° 1392/2001 la liste des infractions passibles d'une amende administrative prononcée par le directeur de l'ONILAIT .

En outre, l'introduction d'une telle proportionnalité dans les sanctions applicables aux acheteurs de lait serait susceptible de rendre leur mise en oeuvre plus aisée , de par leur caractère gradué , sans se priver de la possibilité, le cas échéant, de prononcer le retrait de l'agrément.

C. ADAPTER LA LÉGISLATION RELATIVE AUX CENTRES D'INSÉMINATION ARTIFICIELLE ET AUX CENTRES DE TRANSFERT DES EMBRYONS

L'habilitation demandée par l'alinéa 3° du présent article 30 vise à toiletter la législation applicable aux centres d'insémination artificielle et aux centres de transfert des embryons en ce qui concerne les équidés, les ovins et les porcins . Trois mesures distinctes sont envisagées à ce titre.

1. Supprimer le Conseil supérieur de l'élevage

Le Gouvernement propose de supprimer l'article L. 653-14 du code rural consacrant l'existence aux côtés du ministre en charge de l'agriculture d'un Conseil supérieur de l'élevage , compétent pour rendre des avis dans son secteur. Créée voici plus de trente-cinq ans, cette instance est en effet inactive depuis plus de deux décennies . Au reste, sa principale activité - des avis obligatoires rendus sur l'agrément des établissements de l'élevage - a été supprimée par l'article 9 de la loi n° 2001-6 du 4 janvier 2001 portant diverses dispositions d'adaptation du droit communautaire en matière de santé des animaux et de qualité sanitaire des denrées d'origine animale et modifiant le code rural.

2. Réviser le régime d'insémination artificielle pour les ovins, les porcins et les équidés

Le Gouvernement envisage ensuite de modifier l'article L. 653-7 du code rural afin de restreindre aux seuls bovins , et le cas échéant aux caprins , le principe du monopole territorial des centres d'insémination artificielle .

Lors du vote de la loi n° 66-1005 du 28 décembre 1966 sur l'élevage, les progrès des techniques d'insémination reposant sur des semences congelées laissaient espérer leur généralisation à l'ensemble des animaux d'élevage. L'article L. 653-7 du code rural avait donc conféré à chaque centre de mise en place de la semence une zone territoriale à l'intérieur de laquelle il disposait d'un monopole .

Or, ces techniques ne sont aujourd'hui pratiquées que pour les espèces bovines . La semence pouvant être conservée, et donc transportée sur tout le territoire, son maillage en centres d'insémination pour ces espèces paraît donc satisfaisant et le principe du monopole peut être maintenu. Ces techniques font par ailleurs actuellement l'objet d' études pour les espèces caprines et, en cas de succès, le même dispositif d'organisation des centres d'insémination serait donc susceptible de leur être appliqué.

En revanche, lesdites techniques d'insémination n'ont pu être appliquées ni aux moutons, ni aux porcs, ni aux équidés : les essais effectués ont fait apparaître de faibles résultats en termes de fertilité , qu'il ne serait possible d'améliorer qu'en portant atteinte au bien-être des animaux. Pour ces espèces, l'insémination se fait donc « en frais », dans les vingt-quatre heures de la récolte, ce qui implique que l'élevage en étant bénéficiaire soit relativement proche du centre d'insémination. Dès lors, les centres de mise en place intervenant pour ces espèces ( ( * )*) se sont affranchis du principe d'exclusivité territoriale .

Il convient donc de mettre le droit en adéquation avec cette réalité en précisant à l'article L. 653-7 du code rural que seuls les centres de mise en place de la semence bovine - et éventuellement caprine si l'étude actuellement menée conclut en ce sens - sont concernés par le principe de monopole territorial .

3. Reconnaître la spécificité des centres d'insémination des équidés

Au-delà de cette mesure de coordination, le Gouvernement souhaite clarifier la base légale en vertu de laquelle sont prises les dispositions réglementaires propres à l'insémination des équidés , la pratique ayant jusqu'ici résulté d'une simple assimilation à la situation des bovins sur la base de la loi sur l'élevage de 1966 qui, cela a été vu, ne visait pas directement les équins.

Il convient ensuite de tirer, sur cette question particulière de l'insémination, les conséquences de la réforme des Haras nationaux réalisée en 1999, du point de vue tant de leur statut d'établissement public que de leur rôle central dans l'identification des équidés, leur reproduction et l'amélioration de la race . Enfin, à l'occasion de ces modifications, il est envisagé d'intégrer une référence à des règles relatives aux contrôles sanitaires des animaux .

Le Gouvernement propose donc d'insérer dans la sous-section 1 du chapitre III du titre V du livre VI du code rural un nouvel article L. 653-4-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 653-4-1 : En ce qui concerne les équins, l'exploitation des centres d'insémination et des centres de transfert embryonnaire, qu'ils assurent la production et la mise en place des gamètes ou l'une seulement de ces deux activités, est soumise à autorisation.

Pour l'octroi de cette autorisation, il est notamment tenu compte des équipements existants, de la qualification des personnels employés qui doivent respecter les conditions prévues par l'article L. 653-4, des géniteurs utilisés qui doivent répondre aux exigences prévues au 2° de l'article L. 653 et des conditions de fonctionnement du centre notamment en ce qui concerne l'aspect sanitaire et la traçabilité des produits.

Les conditions d'octroi et de retrait de ces autorisations sont fixées par décret du ministre de l'agriculture ».

D. ADAPTER LES OBLIGATIONS DÉCLARATOIRES LIÉES À L'ÉLEVAGE D'ÉQUIDÉS

L'habilitation demandée par l'alinéa 4° du présent article 30 vise à confier aux Haras nationaux la mission d'enregistrement des détenteurs d'équidés . Pour ce faire, il serait nécessaire de modifier les articles L. 234-1, L. 243-2 et L. 214-9 du code rural.

La modification de l'article L. 234-1, qui fixe les conditions de déclaration des élevages d'espèces dont la chair ou les produits doivent être livrés au public , consiste à compléter son paragraphe I par un alinéa ainsi rédigé : « Par dérogation aux dispositions de l'alinéa précédent, les détenteurs d'équidés sont tenus de se déclarer auprès de l'établissement public « Les Haras nationaux » selon des modalités définies par arrêté du ministre de l'agriculture » . La modification de l'article L. 243-2 serait d'ordre rédactionnel et celle de l'article L. 214-9 permettrait la déconcentration au niveau départemental de l'habilitation à l'identification équine .

E. ALLÉGER LE CONTRÔLE DES COLOMBIERS ET DE LA COLOMBOPHILIE CIVILE

L'habilitation demandée par l'alinéa 5° du présent article 30 vise à simplifier et à moderniser les dispositions relatives aux colombiers et à la colombophilie civile .

Si la réglementation de cette activité de loisir s'est longtemps caractérisée par sa très grande rigueur en raison de la possible utilisation des pigeons voyageurs à fins d'espionnage, la loi du 23 juin 1994 relative à la colombophilie a pris acte de la banalisation de cette activité tout en maintenant deux dispositions :

- la possibilité pour les préfets de reprendre le contrôle ou de réquisitionner les élevages de pigeons voyageurs en cas de crise ;

- l'obligation pour les associations colombophiles de s'affilier à une fédération nationale reconnue d'utilité publique dont le président doit être agréé par le ministre de l'intérieur.

Le Gouvernement estime que ces mesures sont désormais superflues et d'application difficile . Il demande donc l'autorisation de les supprimer en abrogeant les dispositions législatives du code rural relatives à la date d'ouverture des colombiers , portées par l'article L. 212-2 dudit code. Parallèlement, il supprimerait les dispositions réglementaires du même code relatives à l'intervention du préfet (article R. 212-7) et à l'agrément du président de la fédération colombophile française par le ministre de l'intérieur (article R. 212-11).

Votre rapporteur pour avis note que le ministère de l'intérieur conservera malgré tout un contrôle sur ces activités . En effet, la fédération nationale à laquelle devront continuer à obligatoirement adhérer les associations colombophiles étant reconnue d'utilité publique, le ministre de l'intérieur reçoit et examine le rapport annuel et les comptes de la fédération et approuve par arrêté son règlement intérieur ainsi que toute modification de ses statuts.

F. SIMPLIFIER LES DISPOSITIONS RELATIVES À LA LUTTE CONTRE LES MALADIES ANIMALES ET LES MALADIES RÉPUTÉES CONTAGIEUSES

L'habilitation demandée par l'alinéa 6° du présent article 30 a pour objet de simplifier et de rationaliser les dispositions du code rural relatives aux maladies animales et aux maladies réputées contagieuses , dont la présentation actuelle au sein du titre II du livre II dudit code est à la fois peu cohérente et peu lisible .

Le Gouvernement souhaite tout d'abord supprimer de la partie législative du code rural les mesures anciennes de lutte contre certaines maladies contagieuses des animaux , qui figurent pour d'autres types de maladies dans sa partie règlementaire.

Il entend par ailleurs regrouper en un même article les procédures d'établissement de la nomenclature des maladies réputées contagieuses . Deux procédures complémentaires sont en effet actuellement organisées par deux articles successifs du code rural :

- l'article L. 223-2 dispose que les maladies réputées contagieuses et donnant lieu à l'application des mesures sanitaires prévues dans le code figurent dans une nomenclature établie par décret en Conseil d'Etat après avis de la Commission nationale vétérinaire ;

- l'article L. 223-3 rend possible pour toutes les espèces d'animaux une extension par décret de cette liste à toutes maladies contagieuses, dénommées ou non, qui prendraient un caractère dangereux.

Il est proposé de réunir ces deux articles au sein du seul article L. 223-2 - qui exposerait donc dans deux alinéas les deux procédures précitées - et de supprimer l'article L. 223-3.

II. TRAVAUX DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE ET PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION

Lors de l'examen du projet de loi à l'Assemblée nationale, les députés ont introduit à cet article un nouvel alinéa 3° bis autorisant le Gouvernement à « simplifier les dispositions relatives à l'identification des équidés » . Devant l'avis défavorable émis par la commission et par le Gouvernement sur la rédaction initiale de l'amendement, son auteur, plutôt que de le retirer, a choisi de le rectifier pour parvenir à ce texte.

Or, il n'a pas été possible à votre rapporteur pour avis d'obtenir des informations précises sur la nature des simplifications de normes de valeur législative que le Gouvernement pourrait envisager de réaliser en la matière. Il n'y a donc pas de raison que votre Haute Assemblée lui accorde une autorisation qu'il ne sollicite pas et dont il ne semble pas qu'il fera usage. Aussi votre commission des affaires économiques vous présentera-t-elle un amendement de suppression du cinquième alinéa (3° bis nouveau) de cet article , qu'elle sera toutefois susceptible de retirer en séance publique si le Gouvernement indique au Sénat , à l'occasion du débat, quel usage il entend faire de cette habilitation .

Par ailleurs, si elle approuve sur le fond les mesures de simplification suggérées par le Gouvernement aux autres paragraphes de l'article, elle vous proposera d'adopter deux amendements rédactionnels précisant, au deuxième alinéa (1°) relatif aux abattoirs et au septième alinéa (5°) relatif à la colombophilie , certains des termes employés dans la définition de l'habilitation correspondante.

Votre commission vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi amendé.

Article 31 -

Adapter les règles applicables à la production de vins
mousseux sous appellation d'origine et supprimer
certains comités interprofessionnels vitivinicoles

Commentaire : le présent article habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance des dispositions tendant, d'une part, à permettre la coexistence, sur une même aire géographique, de différents vins mousseux d'appellation d'origine, d'autre part à supprimer des comités interprofessionnels vitivinicoles ayant cessé leur activité.

I. CHAMP DE L'HABILITATION ET MESURES ENVISAGÉES

Aux termes de l'article 61 du présent projet de loi, l'ordonnance prévue par le présent article pour mettre en oeuvre les dispositions ci-dessous exposées devra être prise dans un délai de neuf mois suivant la publication de la loi.

A. PERMETTRE LA COEXISTENCE DE DIFFÉRENTS VINS MOUSSEUX SUR UNE MÊME AIRE GÉOGRAPHIQUE D'APPELLATION

L'habilitation demandée par l'alinéa 1° du présent article 31 vise à autoriser la production simultanée , sur une même zone de production , d'une part des appellations « Clairette de Die » et « Crémant de Die » , d'autre part des appellations « Blanquette de Limoux » , « Blanquette méthode ancestrale » et « Crémant de Limoux » , la coexistence de ces différentes appellations étant actuellement légalement interdite en vertu de deux lois de 1955 et 1957 ( ( * )*).

Développés pour améliorer la qualité des mousseux dans ces zones de production, les crémants avaient vocation à remplacer à terme les appellations « Clairette de Die » et « Blanquette de Limoux » . Des décrets ont ainsi reconnu les appellations « Crémant de Limoux » (décret du 21 août 1990) et « Crémant de Die » (décret du 26 mars 1993) sans que, en méconnaissance des deux lois précitées, les deux appellations préexistantes aient été supprimées. En effet, compte tenu de la notoriété des celles-ci, les viticulteurs n'ont pas pu se résoudre à les abandonner. Depuis lors , en contradiction avec la législation , différents vins mousseux coexistent de facto sur les deux aires géographiques .

Cette situation étant insatisfaisante sur le plan juridique alors que la remise en cause des différentes appellations actuelles n'est pas sollicitée par les professionnels, il convient donc, pour avaliser la coexistence desdites appellations concernées , de modifier les lois de 1955 et 1957 relatives à la production de Blanquette de Limoux et de Clairette de Die . Tel est l'objet de l'habilitation sollicitée ici par le Gouvernement.

B. SUPPRIMER CERTAINS COMITÉS INTERPROFESSIONNELS VITIVINICOLES AYANT CESSÉ TOUTE ACTIVITÉ

L'habilitation demandée par l'alinéa 2° de l'article vise à supprimer quatre organisations interprofessionnelles vitivinicoles qui, bien que leurs activités ont été intégralement reprises par d'autres structures interprofessionnelles , existent encore théoriquement dès lors que les lois qui les ont instaurées sont toujours en vigueur.

Or, l'article L. 632-1 du code rural prévoit qu'il ne peut y avoir qu' une seule interprofession reconnue par les pouvoirs publics par produit d'appellation d'origine . Un toilettage législatif s'impose donc pour clarifier la situation de plusieurs interprofessions. Les quatre organisations interprofessionnelles vitivinicoles appelées à disparaître par abrogation de la législation les ayant créées sont :

- le comité interprofessionnel des vins doux naturels , créé par la loi n° 200 du 2 avril 1943 et dont les attributions sont aujourd'hui gérées par trois interprofessions distinctes : le comité interprofessionnel des vins du Languedoc, le comité interprofessionnel des vins du Roussillon, ainsi qu'InterRhône, l'interprofession des vins des Côtes du Rhône et de la Vallée du Rhône, pour ce qui concerne les Beaumes de Venise et les Rasteau ;

- le comité interprofessionnel des vins d'Anjou-Saumur , instauré par la loi n° 52-826 du 16 juillet 1952, dont les activités ont été reprises par InterLoire, l'interprofession des vins du Val de Loire ;

- le comité interprofessionnel des vins côtes de Provence , créé par la loi n° 56-627 du 28 juin 1956, dont les missions, élargies à de nouvelles appellations d'origine, ont été reprises par le conseil interprofessionnel des vins de Provence, reconnu comme interprofession par un arrêté interministériel du 19 décembre 2003 ;

- et le comité interprofessionnel des vins de Gaillac , institué par un décret du 25 septembre 1959 validé par la loi n° 77-730 du 7 juillet 1977, dont le champ de compétence est aujourd'hui couvert par le comité interprofessionnel des vins du Sud-Ouest.

Outre l'abrogation des dispositions législatives précitées, l'ordonnance prévue devra également prévoir les modalités de liquidation du patrimoine des structures interprofessionnelles concernées .

II. TRAVAUX DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE ET PROPOSITION DE VOTRE COMMISSION

Lors de l'examen du projet de loi à l'Assemblée nationale, les députés ont supprimé l'alinéa 3° de cet article qui autorisait le Gouvernement à unifier les conditions d'agrément des produits bénéficiant d'une appellation d'origine contrôlée ou d'une indication géographique protégée et à adapter les pouvoirs de l' Institut national des appellations d'origine (INAO) aux nécessités du contrôle . Il s'agissait de modifier les articles L. 641-2, L. 641-6 et L. 641-10 du code rural afin, notamment, de :

- préciser que la procédure d'agrément renvoie à la fois au contrôle des conditions de production ( i.e. des modes d'élaboration) et à celui des produits ;

- renforcer le pouvoir de sanction de l'INAO en cas de non-respect des conditions d'agrément ;

- préciser le cadre dans lequel l'INAO habilite des organismes agréés à délivrer l'agrément ;

- élargir le champ d'utilisation de la cotisation obligatoire perçue sur les producteurs par les organismes agréés afin de permettre le financement du contrôle des conditions de production .

Or, ces dispositions ont été insérées à l'article 10 septies du projet de loi sur le développement des territoires ruraux , actuellement en cours d'examen par le Parlement. Il n'est donc pas utile ni opportun d'habiliter le Gouvernement à légiférer en la matière, ce qui justifie l'amendement de suppression adopté par l'Assemblée nationale.

Votre commission est également tout à fait convaincue par l'opportunité des deux autres projets du Gouvernement en matière de dispositions vitivinicoles et soutient par conséquent sa demande d'habilitation à légiférer par ordonnance.

Votre commission vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption sans modification de cet article.

Article 32 -

Simplifier diverses procédures administratives en matière agricole

Commentaire : le paragraphe I de cet article habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance des dispositions tendant à simplifier diverses procédures administratives dans le domaine de l'agriculture et de la pêche, tandis que son paragraphe II supprime directement l'agrément spécifique prévu pour les produits de nettoyage de trayons de vache laitière.

I. CHAMP DE L'HABILITATION ET MESURES ENVISAGÉES

Aux termes de l'article 61 du présent projet de loi, l'ordonnance prévue par le paragraphe I du présent article pour mettre en oeuvre les dispositions ci-dessous exposées devra être prise dans un délai de neuf mois suivant la publication de la loi.

A. SIMPLIFIER LES DISPOSITIONS CONCERNANT LES SOCIÉTÉS COOPÉRATIVES AGRICOLES ET LEURS UNIONS

L'habilitation demandée par l'alinéa 1° de cet article 32 vise à engager trois mesures de simplification tendant, respectivement, à déconcentrer entièrement la procédure d'agrément des coopératives, unions et sociétés d'intérêt collectif agricole dont la zone d'activité dépasse la région, à supprimer le contrôle a priori des statuts des fédérations coopératives, et à harmoniser les dispositions applicables aux coopératives agricoles avec celles relatives aux autres coopératives depuis que la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération a été modifiée par la loi n° 2003-706 du 1 ^er août 2003 de sécurité financière.

1. Déconcentrer la procédure d'agrément des coopératives, unions et sociétés d'intérêt collectif agricole dont la zone d'activité dépasse la région

En l'état actuel de la législation, la constitution des coopératives , unions et sociétés d'intérêt collectif agricole est soumise par l'article L. 525-1 du code rural à un agrément de l'autorité administrative , dont l'article R. 525-2 prévoit qu'il varie selon la circonscription envisagée :

- arrêté du préfet du département de leur siège social, après avis de la commission départementale de l'agriculture (CDOA), pour les coopératives dont la circonscription est au plus égale à celle du département ou dont la circonscription s'étend au plus à un arrondissement d'un département voisin ;

- arrêté du préfet de la région de leur siège social, après avis des CDOA de tous les départements intéressés, pour les coopératives agricoles dont la circonscription est au plus égale à celle de la région ou dont la circonscription s'étend au plus à un arrondissement d'une région voisine et dont l'agrément ne relève pas de l'autorité départementale ;

- arrêté du ministre en charge de l'agriculture , après avis de la commission centrale d'agrément, pour les unions de coopératives agricoles ainsi que pour les sociétés coopératives agricoles ne relevant pas des cas précédents.

La modification envisagée consisterait à simplifier et à accélérer ces différentes procédures afin de réduire les délais d'agrément des coopératives tout en allégeant le travail des services de l'administration centrale, qui pourraient mieux suivre les évolutions réglementaires du secteur coopératif et réfléchir au développement des sociétés coopératives.

Il s'agit, d'une part, de déconcentrer en donnant compétence au préfet de région du siège social de la coopérative pour instruire, après consultation des services départementaux et éventuellement régionaux concernés, les demandes d'agrément ressortant actuellement de la compétence du ministre en charge de l'agriculture (cas évoqué par le troisième alinéa de l'article R. 525-2 précité). Il s'agirait, d'autre part, de supprimer éventuellement la consultation préalable obligatoire de la CDOA à chacun des deux autres niveaux possibles (départemental et régional) d'instruction des dossiers. Votre rapporteur pour avis a été informé que, si elle a été demandée par les départements et les régions, cette simplification fait encore l'objet d'études au sein du ministère de l'agriculture .

2. Supprimer le contrôle a priori des statuts des fédérations coopératives et de leurs unions

Les coopératives agricoles et leurs unions sont tenues, en vertu de l'article L. 527-1 du code rural, d'adhérer à une fédération de coopératives chargée d'examiner leurs comptes et leur gestion, sur leur demande, afin d'en dégager une appréciation critique au terme d'une procédure appelée révision. Le même article dispose expressément que ce type de fédération doit être agréé par l'autorité supérieure.

Le Gouvernement souhaite supprimer ce contrôle a priori en vue de responsabiliser davantage les professionnels : l'intervention des pouvoirs publics n'aurait plus lieu désormais qu'à travers la seule mise à disposition des coopératives de statuts types de fédérations .

3. Harmoniser le droit applicable aux coopératives agricoles avec celui qui concerne les autres coopératives

La loi n° 2003-706 du 1 ^er août 2003 de sécurité financière contient une disposition, issue d'un amendement adopté en première lecture par l'Assemblée nationale, qui prend en compte, par référence aux dispositions de la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération, la spécificité des sociétés coopératives - dont les membres sont à la fois des associés et des utilisateurs de la coopérative - en les excluant des dispositions du code de commerce relatives aux conventions réglementées : dans la mesure où le recours à des conventions entre ces sociétés et leurs membres ressortit du principe même du contrat de coopération, il n'y a pas lieu en effet de leur appliquer les règles propres aux conventions réglementées ou courantes.

Le Gouvernement demande à être autorisé à étendre cette exemption aux coopératives agricoles, gérées par le code rural .

B. DÉCONCENTRER LA PROCÉDURE D'AGRÉMENT DES GROUPEMENTS DE MÉDICAMENTS VÉTÉRINAIRES

L'habilitation demandée par l'alinéa 2° du présent article vise à modifier les articles L. 5143-6 et L. 5143-7 du code de la santé publique en vue de déconcentrer la procédure d'agrément des groupements habilités à titre dérogatoire à acheter, détenir et délivrer à leurs membres certains médicaments vétérinaires , dans le cas où ces médicaments sont nécessaires à la mise en oeuvre des programmes sanitaires d'élevage approuvés par le ministre chargé de l'agriculture.

A titre d'exception, l'article L. 5143-6 du code de la santé publique autorise les groupements reconnus de producteurs, les groupements professionnels agricoles dont l'action concourt à l'organisation de la production animale et qui justifient d'un encadrement technique et sanitaire suffisant et d'une activité économique réelle, ainsi que les groupements de défense sanitaire, à acheter en gros, détenir et délivrer à leurs membres ceux des médicaments contenant des substances prévues à l'article L. 5144-1 du même code ( ( * )*) dans le seul cas où ils sont nécessaires à la mise en oeuvre des programmes sanitaires d'élevage visés à l'article L. 5143-7 dudit code. Cet article exige de ces groupements qu'ils fassent l'objet d'un agrément pour une durée de cinq ans par le ministre chargé de l'agriculture, sur proposition de commissions régionales.

Aux termes du décret n° 77-306 du 24 mars 1977 fixant la composition des commissions prévues par les troisième et quatrième alinéas de l'article L. 612 du code de la santé publique, ces commission comprennent en nombre égal :

- des représentants de l'administration (le préfet de région, en tant que président, le contrôleur général des services vétérinaires chargé de la région concernée, en tant que vice-président, l'inspecteur régional de la pharmacie et des médicaments et un directeur des services vétérinaires de l'un des départements de la région) ;

- des représentants des vétérinaires et pharmaciens ;

- des représentants des organisations professionnelles agricoles.

Du fait de leur ampleur et de leur composition, ces commissions ne se réunissent généralement qu'une à deux fois par an . De ce fait, l'instruction des demandes d'agrément se trouve ralentie, n'intervenant que très rarement en deçà d'un délai d'un an .

C'est en vue de raccourcir ces délais d'instruction et de rapprocher les décisions au plus près des usagers que le Gouvernement propose la déconcentration de cette procédure , de la même façon qu'il le suggère dans le 1° en ce qui concerne les sociétés coopératives agricoles et leurs unions. A cet effet, il entend substituer à l'agrément ministériel prévu à l'article L. 5143-6 du code de la santé publique un agrément préfectoral . Parallèlement, il propose de modifier dans le même sens à trois reprises l'article L. 5143-7 du même code.

C. DÉCONCENTRER LA PROCÉDURE D'EXTENSION DES AVENANTS SALARIAUX À DES CONVENTIONS COLLECTIVES DANS LES PROFESSIONS AGRICOLES

L'habilitation demandée par l'alinéa 3° de l'article 32 vise à permettre la modification et la simplification de la procédure d'extension des avenants salariaux à des conventions collectives dans les professions agricoles . L'extension des conventions ou accords collectifs, comme de leurs avenants, a pour effet de rendre leurs dispositions applicables à l'ensemble des entreprises (employeurs et salariés) comprises dans leur champ d'application .

Selon la procédure de droit commun, il appartient au ministre chargé du travail de procéder, par décret, à l'extension des conventions ou accords collectifs, après consultation de la formation spécialisée de la commission nationale de la négociation collective (CNNC). Le deuxième alinéa de l'article L. 133-10 du code du travail prévoit cependant que, pour les professions agricoles, les avenants salariaux à des conventions collectives départementales étendues peuvent être étendus par arrêté du préfet .

La réforme envisagée consisterait , en modifiant en ce sens ledit article L. 133-10 du code du travail, à autoriser les préfets de région à étendre par arrêtés les avenants salariaux à des conventions collectives régionales . La nouvelle rédaction ferait par ailleurs disparaître la référence au « commissaire de la République » , expression employée au début des années quatre-vingt pour désigner le préfet et abandonnée depuis.

Comme les précédentes, cette mesure de déconcentration transférant la compétence d'extension du ministre au préfet de région devrait favoriser une simplification et un accomplissement plus rapide des formalités liées à la procédure d'extension des avenants salariaux aux conventions collectives régionales dans les professions agricoles. Elle permettra en outre d'éviter la publication au Journal officiel d'un grand nombre de textes (avenants, avis et arrêtés) d'intérêt purement régional.

D. SIMPLIFIER LA DÉTERMINATION DE LA SURFACE MINIMUM D'INSTALLATION ET DES ÉQUIVALENCES HORS-SOL DANS LES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER

L'habilitation demandée par l'alinéa 4° du présent article vise à donner compétence aux départements d'outre-mer (DOM), par le biais de leur schéma directeur départemental des structures (SDDS), pour fixer la surface minimum d'installation (SMI) et les équivalences pour les productions hors-sol ( ( * )*).

Actuellement, l'article L. 314-3 du code rural donne compétence au ministre en charge de l'agriculture pour fixer tous les cinq ans, par arrêté, après avis de la commission départementale d'orientation de l'agriculture (CDOA), la SMI des DOM. Cette procédure leur est spécifique puisque la fixation de la SMI relève, en métropole, de chaque SDDS . A l'inverse, le mode de détermination des équivalences pour les productions hors-sol est commun à la métropole et aux DOM : c'est au ministre en chargé de l'agriculture qu'il revient de les fixer pour l'ensemble du territoire national sur la base de la SMI nationale.

Ces deux dispositions ne permettent pas de tenir compte des spécificités tant géographiques qu'économiques propres aux DOM . Aussi est-il proposé de les modifier en confiant au SDDS de chaque DOM le soin de fixer tant la SMI applicable dans le département que ses équivalences hors-sol . Outre le fait qu'elle permettrait une meilleure adéquation des choix effectués aux réalités locales , une telle mesure garantirait plus de rationalité et d' unanimité dans la prise des décisions et dans leur mise en oeuvre. En outre, le regroupement dans un seul et même document - le SDDS - de tous les critères de la politique agricole départementale améliorerait substantiellement l'accès à ces informations pour les administrés.

E. EXONÉRER CERTAINS PATRONS PÊCHEURS PROPRIÉTAIRES DE NAVIRES DE L'OBLIGATION D'INSCRIPTION AU REGISTRE DU COMMERCE ET DES SOCIÉTÉS

L'habilitation demandée par l'alinéa 5° de l'article tend à exonérer de l'obligation d'inscription au registre du commerce et des sociétés (RCS) les patrons pêcheurs propriétaires de navires pratiquant une activité réduite .

Rendue obligatoire par l'article 14 de la loi n° 97-1051 du 18 novembre 1997 d'orientation sur la pêche maritime et les cultures marines, dont la date butoir, prorogée à plusieurs reprises, était finalement fixée au 31 décembre 2003, cette immatriculation a posé certaines difficultés en Méditerranée . La grande majorité des entreprises de pêche y étant familiale, leur activité n'a pas en effet à être réputée commerciale et à être soumise au régime correspondant.

Le Gouvernement propose donc de modifier l'article 14 précité pour exonérer d'une telle obligation d'inscription les patrons pêcheurs n'ayant qu'une activité modérée , laquelle serait définie en fonction de deux critères : la taille du navire et la durée des sorties en mer . Ainsi, ne seraient plus soumis à cette obligation d'inscription les patrons pêcheurs propriétaires de navires d'une longueur inférieure à douze mètres ou effectuant habituellement des sorties de moins de vingt-quatre heures. S'ils estimaient toutefois le régime commercial plus favorable, ils pourraient néanmoins s'inscrire au RCS à condition d'apporter la preuve du caractère commercial de leur activité .

II. SUPPRIMER L'AGRÉMENT SPÉCIFIQUE PRÉVU POUR LES PRODUITS DE NETTOYAGE DES TRAYONS DE VACHE LAITIÈRE

Le paragraphe II de l'article 32 supprime directement la procédure d'agrément préalable à la mise sur le marché des produits d'hygiène de la traite applicable aux trayons des vaches laitières , c'est-à-dire à l'extrémité de leur pis, prévue par l'article L. 227-2 du code rural qui dispose que « les produits d'hygiène applicables aux trayons des femelles laitières dont le lait est destiné à la consommation humaine peuvent être délivrés au public et administrés à l'animal s'ils ont reçu, au préalable, un agrément de l'autorité administrative ».

Il s'avère en effet que le droit communautaire rend aujourd'hui cette procédure d'agrément injustifiée, et même superfétatoire . Selon les précisions apportées par la Commission européenne dans sa ligne directrice, adoptée en comité pharmaceutique le 12 juin 2003, les produits d'hygiène applicables aux trayons des femelles laitières appartiennent en effet :

- soit à la catégorie des médicaments vétérinaires autorisés au titre de la directive 2001/82/CE lorsqu'ils revendiquent des propriétés thérapeutiques ;

- soit à la catégorie des biocides ( ( * )*) relevant de la directive 98/8/CE.

La réglementation communautaire prévoit, pour la première catégorie, une procédure d'autorisation de mise sur le marché (AMM) délivrée par l'autorité compétente de l'État membre concerné - pour notre pays, l' Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS) - ou, s'il s'agit d'une autorisation relevant de la procédure centralisée instituée par le règlement (CE) n° 2309/93, par l' Agence européenne des médicaments (AEM). En ce qui concerne la seconde catégorie, les articles L. 522-1 et suivants du code de l'environnement, qui traitent des biocides, les soumettent à la délivrance d'un agrément par le ministre chargé de l'environnement .

Il n'est donc pas besoin de prévoir un agrément spécifique pour les produits d'hygiène applicables aux trayons puisqu'ils relèvent nécessairement d'une catégorie de produits soumise à un régime d'agrément plus général . C'est pourquoi le Gouvernement propose d'abroger l'article L. 227-2 du code rural prévoyant pour ces produits un régime d'agrément préalable spécifique.

III. TRAVAUX DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE ET PROPOSITION DE VOTRE COMMISSION

Lors de l'examen du présent projet de loi, les députés ont constaté que le septième alinéa (6°) de l'article 32 , qui demandait une habilitation à légiférer par ordonnance pour autoriser les associations foncières pastorales à accomplir à la place des propriétaires les démarches nécessaires à l'obtention d'un dégrèvement de taxe foncière sur les propriétés non bâties, était rendu inutile par les dispositions de l'article 46 du projet de loi relatif au développement des territoires ruraux , actuellement examiné par le Parlement.

En effet, cet article, adopté dans les mêmes termes par les deux assemblées, fixe déjà, précisément, les conditions dans lesquelles les associations foncières pastorales peuvent se substituer aux propriétaires dans les démarches effectuées auprès de l'administration fiscale pour obtenir un dégrèvement de taxe foncière sur les propriétés non bâties. Aussi les députés ont-ils supprimé l'alinéa 6° du présent article 32 .

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a opportunément complété le paragraphe II dudit article pour, par coordination , tirer les conséquences, dans trois articles du code rural, de la suppression de l'article L. 227-2.

Au-delà de ces deux modifications de cohérence, qu'elle approuve entièrement, votre commission est également convaincue par l'opportunité des divers projets du Gouvernement en matière de simplification administrative dans le domaine agricole, et soutient par conséquent sa demande d'habilitation à légiférer par ordonnance.

Votre commission vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption sans modification de cet article.

Article 34 -

Simplifier la législation applicable en matière de police de l'eau,
de police de la pêche et des milieux aquatiques

Commentaire : le présent article habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance d'importantes mesures de simplification s'agissant des polices de l'eau et de la pêche, et à rendre le régime juridique des immersions en mer conforme aux engagements internationaux de la France.

I. CONTEXTE ET CHAMP DE L'HABILITATION

A. UNE LÉGISLATION COMPLEXE ET PARFOIS OBSOLÈTE

1. Le rôle de la police de l'eau

La loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau affirme que « l'eau fait partie du patrimoine commun de l'humanité » et que « sa protection est d'intérêt général » . En application de ce principe inscrit à l'article L. 210-1 du code de l'environnement, la loi du 3 janvier 1992 institue une police unique et générale pour assurer la protection de la ressource en eau , à travers un régime de formalités préalables qui s'applique, comme le précise l'article L. 214-1 du code précité, aux ouvrages, travaux et activités entraînant un prélèvement sur les eaux superficielles ou souterraines, une modification du niveau ou du mode d'écoulement des eaux, ou encore des déversements, rejets ou dépôts même non polluants. Ce régime de formalités préalables s'applique quel que soit le régime juridique de l'eau influencée : eau souterraine, eau pluviale, eau de ruissellement et stagnante, cours d'eau et eau marine dans la limite des eaux territoriales.

Selon l'importance des dangers qu'ils présentent et la gravité de leurs effets sur la ressource en eau et les écosystèmes aquatiques, ces activités, travaux ou ouvrages relèvent d'un régime d'autorisation ou de déclaration préalable , à travers des critères établis par une nomenclature résultant du décret en Conseil d'Etat n° 93-743 du 29 mars 1993. Cette nomenclature a fait l'objet, jusqu'à ce jour, de plusieurs modifications techniques et de publications de prescriptions techniques générales. La dernière en date résulte de deux décrets publiés le 12 septembre 2003, l'un relatif à la « nomenclature loi sur l'eau » et l'autre aux zones de répartition des eaux, et de trois arrêtés de prescriptions générales du 11 septembre 2003 concernant :

- les sondages, forages et créations de puits ou d'ouvrages souterrains soumis à déclaration ;

- les prélèvements soumis à déclaration ;

- les prélèvements soumis à autorisation.

Ainsi, participant au dispositif juridique de la police de l'eau et des milieux aquatiques destiné à garantir une gestion équilibrée de la ressource en eau, ce régime de formalités préalables assorti de la nomenclature doit répondre à des objectifs de transparence et de lisibilité , puisque chacun est censé savoir de quel régime il relève.

Il convient de souligner que le même régime de formalités préalables s'applique en ce qui concerne la police de la pêche .

Dans la pratique, la législation appliquée au domaine de l'eau s'avère extrêmement protectrice puisque le régime des autorisations, quantitativement, pèse de façon prépondérante au regard de celui des déclarations, alors même qu'il aurait dû rester l'exception . Le fonctionnement administratif s'en trouve considérablement alourdi dès lors que la procédure d'autorisation est assortie d'une enquête publique . Ainsi, les services de police de l'eau eux-mêmes insistent sur l'urgence d'une simplification des procédures .

LE RÉGIME DES FORMALITÉS PRÉALABLES
POUR L'EAU ET LA PÊCHE EN 2002

	Nombre actuel
	Autorisations	Déclarations	Autorisations temporaires
Loi sur l'eau
Prélèvements et pompages	4 007	1 141	23 371
Plans eaux (création + vidange)	769	1 537	229
Rejets ou travaux en mer	22	22	3
Assèchement ou drainage	139	171	2
Assainissement urbain	305	782	13
Eaux pluviales	407	1 544
Travaux cours d'eau	448	324	157
Total loi sur l'eau	6 097	5 521	23 775
Loi sur la pêche
Piscicultures (L. 431-6)	303
Travaux frayères (L. 432-3)	3 595
Vidange plan d'eau (L. 432-9)	963
Total loi sur la pêche	4 861
Total général	10 958	5 521	23 775

Source : Direction de l'eau - Ministère de l'écologie et du développement durable

2. Les immersions en mer : un régime juridique national obsolète

a) Rappel des règles adoptées au plan international

Considérée un temps comme un moyen d'élimination possible des déchets, l'immersion des déchets en mer a tout d'abord fait l'objet de mesures de contrôle strict avant d'être pratiquement interdite, sauf exceptions, au nom du développement durable .

La France s'inscrit dans un dispositif élaboré progressivement de conventions internationales traitant des immersions . La convention de Londres , à vocation mondiale , est la première à être entrée en vigueur, le 30 août 1975. Amendée à plusieurs reprises, elle a été profondément remaniée par le protocole adopté le 7 novembre 1996, qui se substitue à la convention pour les Etats qui, tels la France, l'ont ratifié.

Par ailleurs, des conventions régionales , visées par la convention de Londres en tant « qu'instruments complémentaires régionaux et nationaux » , peuvent apporter des restrictions supplémentaires par rapport au dispositif général. Pour notre pays, il s'agit principalement de la convention pour la prévention de la pollution marine effectuée par les navires et aéronefs, signée à Oslo le 15 février 1972 entre les Etats riverains de l'Atlantique du nord et remplacée, depuis le 23 mars 1998, par la convention pour la protection du milieu marin de l'Atlantique du nord-est (OSPAR), signée en septembre 1992, ainsi que de la convention de Barcelone, signée le 16 février 1976 et amendée par le protocole du 10 juin 1995, relative à la prévention de la pollution en Méditerranée.

Dans sa version initiale, la convention de Londres autorisait l'immersion, après délivrance d'un permis général , de toutes les substances et matières considérées comme déchets , à l'exception :

- de déchets dont l'immersion était interdite et qui figuraient sur une liste « noire » définie par l'annexe I de ladite convention (composés organohalogénés, mercure et composés, cadmium et composés, plastiques, pétrole brut, déchets fortement radioactifs...) ;

- de déchets dont l'immersion était subordonnée à la délivrance d'un permis spécifique , et qui figuraient sur une liste « grise » définie à l'annexe II (déchets contenant de fortes quantités d'arsenic, de plomb, de zinc, de pesticides...).

Le protocole remaniant en profondeur la convention de Londres se place délibérément dans une perspective de développement durable « en vue de protéger et préserver le milieu marin et de gérer les activités humaines de manière que l'écosystème marin continue à supporter les utilisations légitimes de la mer et à répondre aux besoins des générations futures ». Au nom du principe de précaution, il établit une règle générale d'interdiction de toute immersion de déchets ou autres matières en définissant , à titre d' exception , une liste limitative de substances dont l'immersion est autorisée , sous réserve de la délivrance d'un permis . Reste ainsi autorisée l'immersion des déblais de dragages, des boues d'épuration, des déchets de poisson, des navires et plateformes et des objets volumineux constitués principalement de fer, d'acier, de béton et de matériaux non nuisibles. On peut souligner également que le protocole pose le principe de l' interdiction de toute incinération en mer et prohibe les exportations de déchets vers d'autres Etats aux fins d'immersion ou d'incinération en mer .

b) La nécessaire adaptation du droit national

La France ayant adopté la loi n° 2003-985 du 16 octobre 2003 autorisant l'adhésion au protocole de 1996 à la convention de Londres, il est impératif de procéder aux modifications nécessaires de notre législation nationale .

Dans le droit actuel, les dispositions figurant aux articles L. 218-42 à L. 218-58 du code de l'environnement, issues de la loi n° 76-599 du 16 juillet 1976 relative à la prévention de la pollution marine par les opérations d'immersion, restent très largement fondée sur le principe général de l'autorisation de l'immersion des déchets , à travers la délivrance ou le refus d'un permis d'immersion après une procédure administrative d'instruction au cas par cas. Il est ainsi encore fait référence à la convention d'Oslo, qui n'est pourtant plus en vigueur depuis son remplacement en 1992 par la convention OSPAR.

Bien que, dans la pratique, les permis d'immersion ne sont délivrés que pour les déchets et autres matériaux figurant sur la liste des dérogations prévues par les conventions internationales, il est indispensable aujourd'hui de mettre en cohérence les textes de notre législation nationale avec le droit international en vigueur .

c) L'intérêt de simplifier les procédures applicables au régime de l'immersion

L'article L. 218-43 du code de l'environnement prévoit que les autorisations d'immersion sont délivrées par le ministre en charge de l'environnement dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. La procédure mise en place par les articles 7 à 11 du décret n° 82-842 du 29 septembre 1982 est particulièrement complexe , car elle fait intervenir :

- le ou les préfets des départements où sont implantés les centres de stockage des déchets faisant l'objet de la demande d'immersion ;

- le ministre chargé des télécommunications en vue d'obtenir son avis sur la protection des câbles sous-marins ;

- le préfet maritime exerçant son autorité sur la zone d'immersion envisagée, ainsi que le ou les préfets de départements concernés si la zone est située en tout ou partie dans des eaux territoriales ou intérieures maritimes ;

- le préfet compétent pour le port ou l'aéroport d'embarquement des déchets.

De plus, lorsque la zone d'immersion est située en tout ou partie dans les eaux territoriales, une enquête publique doit être ouverte, pour le ou les départements concernés, dans toutes les communes littorales les plus directement intéressées .

Or, même si les articles du code de l'environnement et les dispositions réglementaires désignent toujours le ministre en charge de l'environnement comme l'autorité compétente pour délivrer les permis d'immersion, dans les faits , ces décisions ont été déconcentrées aux préfets de département , en application des textes de 1997 sur la déconcentration. En effet, ce dispositif réglementaire n'a pas été adapté aux nouvelles dispositions relatives à la déconcentration des décisions administratives résultant du décret n° 97-1204 du 19 décembre 1997 pris pour l'application à la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement du 1° de l'article 2 du décret n° 97-34 du 15 janvier 1997 relatif à la déconcentration des décisions administratives individuelles.

Cette incohérence juridique est à l'évidence source de contentieux . En outre, la déconcentration de la délivrance des permis d'immersion ne va pas de soi. Il est ainsi difficile d'identifier le préfet de département compétent puisqu'il n'existe pas de limites départementales en mer. De plus, la complexité de la procédure d'instruction, avec l'intervention de multiples autorités telle que rappelée ci-dessus, se prête mal à une déconcentration au niveau départemental. Enfin, on peut relever que la procédure d'immersion ne prend pas en compte les spécificités de l'outre-mer et, en particulier, les compétences des autorités territoriales .

B. LES OBJECTIFS DE LA RÉFORME

La rédaction de l'article 34 du projet de loi énumère de façon précise cinq objectifs assignés au Gouvernement et qui devront être atteints par voie d'ordonnance prise, en application de l'article 61 du texte, dans un délai de douze mois suivant la publication de la loi.

Votre rapporteur pour avis relève que, s'agissant de la police de l'eau, de la pêche et du milieu aquatique, il s'agit, partiellement, de la reprise de dispositions déjà inscrites dans le projet de loi de réforme de l'eau déposé en 2001 sur le bureau de l'Assemblée nationale, mais qui n'a fait l'objet que d'une seule lecture par cette dernière avant d'être abandonné par le nouveau Gouvernement issu des élections de 2002. Sur le contenu des mesures envisagées, il faut cependant noter que le présent article va nettement plus loin dans la simplification, ce dont votre commission des affaires économiques se félicite . Il en est ainsi, par exemple, du rapprochement proposé entre la loi du 3 janvier 1992 sur l'eau et la loi n° 84-512 du 29 juin 1984 relative à la pêche en eau douce et à la gestion des ressources piscicoles : le dispositif envisagé en l'espèce va au-delà d'une simple harmonisation des régimes contentieux pour proposer une fusion complète des procédures eau et pêche .

a) Réformer la procédure de déclaration préalable

L'habilitation demandée par l'alinéa 1° du présent article 34 tend à transformer un nombre significatif d'autorisations en déclarations tout en introduisant, parallèlement, un pouvoir d'opposition du préfet s'agissant du régime des déclarations .

Ainsi, la diminution du nombre d'autorisations soumises à enquête publique suppose une révision en profondeur du décret du 29 mars 1993 modifié relatif à la nomenclature de la police de l'eau, afin de relever les seuils applicables . Parallèlement à cette mesure d'allégement des formalités préalables, un pouvoir d'opposition sera reconnu, dans un délai maximal de deux mois à compter de la réception de la déclaration, à l'autorité compétente de police de l'eau en la matière, afin de maintenir un haut niveau de protection .

Pendant ce délai , l'opération envisagée ne pourra être commencée . L'éventuelle opposition, qui devra être motivée, pourra intervenir si l'opération faisant l'objet de la déclaration est incompatible avec les dispositions du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) ou d'un schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) ou porte une atteinte d'une gravité exceptionnelle aux objectifs généraux de protection de la ressource en eau et des milieux aquatiques énumérés par l'article L. 211-1 du code de l'environnement.

Compte tenu de l'enjeu représenté par le relèvement des seuils en matière d'autorisation au titre de la police de l'eau et des inquiétudes que cette réforme suscite parmi les différents usagers - agriculteurs, élus locaux, associations de protection de la nature ou encore pêcheurs-, l'administration entend conduire parallèlement la réforme du régime de la déclaration et la refonte de la nomenclature en y associant étroitement les parties prenantes . Cette volonté de réforme parallèle justifie notamment qu'un délai de douze mois soit fixé pour rédiger cette ordonnance. En réalité, le texte de celle-ci est presque finalisé, mais il demeure subordonné aux conclusions tirées de la concertation sur la nomenclature , laquelle est encore en cours.

Selon les informations transmises à votre rapporteur pour avis, la révision de la nomenclature devra particulièrement prendre en compte :

- les prélèvements d'eau ;

- l'entretien des cours d'eau, en distinguant entre ceux nécessaires et ceux pénalisants pour le milieu ;

- les seuils de remblais à définir en zone inondable ;

- les possibilités de rectification du lit d'un cours d'eau ;

- du fait de la fusion des procédures loi « eau » et loi « pêche », la nécessaire prise en compte des frayères et l'ajustement des seuils concernant les piscicultures et les vidanges de plans d'eau.

Votre commission approuve cette méthode de travail qui s'inscrit dans un souci louable de concertation et de transparence, d'autant plus que ce nouveau dispositif trouvera également à s'appliquer à la police de la pêche du fait de la fusion des procédures réalisée par voie d'ordonnance .

b) Etendre la procédure de la transaction pénale aux délits et contraventions en matière d'eau

L'habilitation demandée par l'alinéa 2° du présent article 34 vise à faire application du régime de la transaction pénale pour les infractions commises en matière d'eau et de protection des milieux aquatiques . Ce mécanisme , prévu par l'article 6 du code de procédure pénale, permet d'éteindre l'action publique lorsque la loi le prévoit expressément . Il constitue un mode de règlement alternatif des litiges mis en oeuvre sous le contrôle du procureur de la République pour favoriser le désengorgement des tribunaux.

Ainsi, en matière de transports publics ferroviaires et de transports publics de personnes, l'article 529-3 du code de procédure pénale autorise le règlement des contraventions des quatre premières classes par transaction entre l'exploitant et le contrevenant. Dans le domaine de l'environnement, le dispositif existe en matière d'infractions à la réglementation sur la pêche : l'article L. 437-14 du code de l'environnement permet à l'autorité administrative, après accord du procureur de la République, de transiger selon des modalités prévues par décret en Conseil d'Etat, étant précisé que si l'infraction résulte d'un déversement de substance impliquant une installation classée, l'avis de l'inspecteur des installations classées est sollicité avant toute transaction. En 2001, dernier état statistique disponible, 62 % des décisions recensées à la suite de délits ou contraventions relevaient d'une transaction.

En ce qui concerne la police de l'eau, 80 % des délits ou des infractions constatés résultent , selon les informations transmises par l'administration, de simples négligences . Dans ces cas, le système de transaction pénale permettrait à l'autorité administrative, avec l'accord du procureur, de transiger avec le contrevenant par le versement d'une indemnité forfaitaire . Outre le désengorgement des tribunaux et la diminution du classement sans suite de nombre d'infractions - phénomène regrettable car déresponsabilisant -, ce dispositif présenterait l'avantage d' assortir le paiement d'une amende de mesures permettant d'éviter le renouvellement du dommage .

c) Réviser les conditions de mise en conformité avec la réglementation sur l'eau des installations et ouvrages préexistants à la loi du 3 janvier 1992

L'habilitation demandée par l'alinéa 3° du présent article vise à simplifier la procédure applicable aux ouvrages et installations préexistants à la loi du 3 janvier 1992 sur l'eau .

En application de l'article L. 214-6 du code de l'environnement, il était fait obligation aux installations et ouvrages existants à la date du 4 janvier 1992 de se mettre en conformité avec la nomenclature prévue par l'article L. 214-2 du même code déterminant le champ d'application du régime de l'autorisation ou de la déclaration . Pour ce faire, les propriétaires bénéficiaient d'un délai de trois ans à compter de la publication du décret n° 93-742 du 29 mars 1993. Etaient notamment concernés les très nombreux étangs et déversoirs réalisés parfois il y a plusieurs siècles .

Dans les faits, très peu d'ouvrages ou d'installations existants se sont soumis à cette prescription légale . Constatant la situation irrégulière des ouvrages ne l'ayant pas respectée, certains tribunaux ont alors imposé le dépôt d'une nouvelle demande d'autorisation soumise à enquête publique . Cette obligation multiplie les coûts, les délais et les tracasseries, alors même que ces ouvrages ont été le plus souvent créés régulièrement.

Afin que ceux-ci conservent leurs droits d'antériorité , le Gouvernement envisage d' assimiler les autorisations délivrées antérieurement à la loi de 1992 précitée aux autorisations délivrées en application de celle-ci . A défaut, la régularisation pourra être acquise par la fourniture à l'administration d'informations relatives à l'emplacement, à la nature, au volume et à l'objet de l'ouvrage ou de l'installation en question. Toutefois, l'autorité administrative se réservera le droit d'exiger le dépôt d'une nouvelle demande d'autorisation ou de déclaration si ces installations présentent un danger ou un inconvénient grave pour la protection de l'eau .

d) Simplifier le régime des opérations connexes ou relevant d'une même activité

L'habilitation demandée par l'alinéa 4° de l'article 34 tend à rendre possible la réalisation d'une seule enquête publique lors d'opérations connexes ou relevant d'une même activité mais conduites par plusieurs maîtres d'ouvrages .

Actuellement, dans ces situations, les maîtres d'ouvrages sont tenus de déposer des dossiers séparés , ce qui multiplie les procédures d'instruction et le nombre des enquêtes publiques lorsque ces opérations sont soumises à autorisation . Il en est ainsi, par exemple, d'un système d'assainissement urbain, lorsque le réseau de collecte des eaux usées appartient aux communes alors que le réseau de transfert et la station d'épuration appartiennent à un syndicat regroupant l'ensemble des communes.

Le Gouvernement propose qu'une seule enquête publique puisse être réalisée, à la demande des maîtres d'ouvrage, pour le projet pris dans son ensemble , ce qui limitera le coût des procédures et devrait faciliter la compréhension du public consulté sur l'incidence globale dudit projet . Votre commission tient à souligner tout l'intérêt d'une telle démarche pour les collectivités territoriales, maîtres d'ouvrage .

e) Harmoniser les polices de l'eau et de la pêche

L'habilitation demandée par l'alinéa 5° de l'article vise, ainsi que cela a été indiqué plus haut, a instituer des mesures d'unification en matière de police de l'eau et de la pêche à travers la délivrance d' autorisations communes .

En effet, en droit actuel, la création de piscicultures et la réalisation de travaux en rivières ou de vidanges de plans d'eau sont soumises à deux régimes d'autorisation ou de déclaration préalable redondants, l'un au titre de la loi du 3 janvier 1992 sur l'eau, l'autre à celui de la loi du 30 juin 1984 sur la pêche. Le Gouvernement souhaite donc fusionner les deux régimes en modifiant en conséquence la nomenclature définie par le décret n° 93-743 du 29 mars 1993 pris en application de l'article L. 214-3 du code de l'environnement pour y intégrer l' objectif de protection de la faune et de la flore aquatique .

En conséquence, les articles L. 431-6 (autorisations de pisciculture), L. 432-3 (travaux susceptibles de détruire des frayères) et L. 432-9 (vidanges de plans d'eau) du même code seraient abrogés afin d'aboutir à un régime unique de formalités préalables au titre de la loi sur l'eau complété . L'adaptation de la nomenclature susvisée permettrait de soumettre ces opérations soit à déclaration , avec possibilité pour l'autorité administrative de s'y opposer, soit à autorisation après enquête publique .

f) Moderniser et simplifier la législation applicable à l'immersion de déchets en mer

L'habilitation demandée par l'alinéa 5° de l'article vise également à introduire dans la législation applicable à l'immersion de déchets en mer, afin de la rendre cohérente avec les engagements internationaux pris par la France , les principes suivants :

- interdire de façon générale l'immersion de déchets en mer ;

- autoriser des dérogations pour une liste limitative de déchets et autres matériaux , dont le contenu sera fixé par décret en Conseil d'Etat ;

- proposer une harmonisation des dispositions pénales avec celles en vigueur dans la loi sur l'eau .

Une mise à jour concomitante des textes réglementaires sera également nécessaire pour établir la liste des déchets et matériaux pouvant être immergés à titre dérogatoire en fixant, le cas échéant, des distinctions par zone géographique (métropole, outre-mer), et pour désigner les autorités compétentes pour délivrer les permis d'immersion en fonction de la nature des déchets ou des matériaux, de la zone géographique (métropole ou DOM-TOM) et du statut juridique de la zone d'immersion.

II. TRAVAUX DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE ET PROPOSITION DE VOTRE COMMISSION

Outre un amendement strictement rédactionnel au cinquième alinéa (4°) du présent article, l'Assemblée nationale n'a apporté que des précisions formelles au dispositif proposé :

- s'agissant de l' introduction de la transaction pénale en règlement des infractions à la police de l'eau , elle a entendu, au troisième alinéa (2°), qu'il soit précisé, au niveau législatif, que cette procédure éteint l'action pénale ;

- en ce qui concerne le porter à la connaissance du préfet d'ouvrages anciens afin d'assurer leur régularisation au titre de la loi du 3 janvier 1992 sur l'eau, et par coordination avec l'actuelle rédaction de l'article L. 214-6 du code de l'environnement, auquel il est fait référence, elle a supprimé , au quatrième alinéa (3°), la mention relative aux travaux . Cette modification doit être maintenue car on peut effectivement considérer qu'à la différence d'ouvrages ou d'installations toujours en place, des travaux effectués avant 1992 ne produisent plus d'effet sur les milieux aquatiques.

Au-delà de ces trois précisions, qu'elle approuve entièrement, votre commission est convaincue par l'opportunité des divers projets du Gouvernement en matière de simplification dans le domaine de la police de l'eau, de la police de la pêche et des milieux aquatiques, et soutient par conséquent sa demande d'habilitation à légiférer par ordonnance.

Votre commission vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption sans modification de cet article.

Article 35 -

Simplifier les procédures applicables aux installations classées pour la protection de l'environnement et en matière de déchets

Commentaire : cet article habilite le Gouvernement à prendre par voie d'ordonnance une série de mesures techniques de simplification opérant des aménagements mineurs dans la législation sur les installations classées, définie au titre I ^er du livre V du code de l'environnement.

I. CONTEXTE ET CHAMP DE L'HABILITATION

Aux termes de l'article 61 du présent projet de loi, l'ordonnance prévue par le présent article pour mettre en oeuvre les dispositions ci-dessous exposées devra être prise dans un délai de neuf mois suivant la publication de la loi.

A. SIMPLIFIER LES PROCÉDURES DE SUSPENSION D'AUTORISATION D'INSTALLATIONS CLASSÉES

En droit actuel, il existe deux procédures distinctes de suspension de l'exploitation d'une installation classée :

- la première, prévue par l'article L. 514-1 du code de l'environnement, autorise le préfet , après consultation de la commission départementale consultative compétente, à suspendre l'exploitation d'une installation classée lorsque l'exploitant ne respecte pas les conditions et prescriptions fixées même après mise en demeure ;

- la seconde, définie à l'article L. 514-7 du code précité, autorise le ministre en charge des installations classées à suspendre l'exploitation d'une d'entre elles lorsqu'elle présente des dangers ou des inconvénients pour la sécurité, la santé et la salubrité publique , ou encore la protection de l'agriculture et de l'environnement , dangers qui n'étaient pas connus lors de son autorisation ou de sa déclaration. Sauf urgence, la suspension de l'autorisation d'exploitation intervient après consultation des organismes consultatifs compétents.

L'habilitation demandée par l'alinéa 1° du présent article 35 vise, afin de simplifier et d' harmoniser ces procédures de suspension à supprimer , à l'article L. 514-1 du code de l'environnement, l'obligation de consulter, en cas d'urgence, la commission départementale consultative compétente , et à déconcentrer la procédure de suspension définie à l'article L. 514-7 du code précité au niveau du préfet de département .

B. SIMPLIFIER LES PROCÉDURES CONSULTATIVES EN MATIÈRE D'AUTORISATION DES EXPLOITATIONS DE CARRIÈRE SITUÉES DANS DES VIGNOBLES

L'article L. 515-1 du code précité, qui réglemente spécifiquement les autorisations d'exploitation des carrières , prévoit, lorsqu'une carrière se situe dans des vignobles classés d'appellation d'origine contrôlée, vin de qualité supérieure ou situés dans des aires de production de vins de pays, que l'autorisation d'exploitation est soumise à l'avis du ministre chargé de l'agriculture , après avis de l'Institut national des appellations d'origine et de l'Office national interprofessionnel des vins .

L'habilitation demandée par l'alinéa 2° de l'article 35 tend à supprimer l'avis préalable du ministre chargé de l'agriculture pour réduire les délais d'instruction des demandes d'autorisation d'exploitation de carrières .

C. ABROGER DES DISPOSITIONS OBSOLÈTES CONCERNANT LES INSTALLATIONS CLASSÉES DANS LE SECTEUR DES DÉCHETS

L'habilitation demandée par l'alinéa 4° de l'article vise, selon les informations transmises à votre rapporteur pour avis, à abroger l'article L. 541-25 du code de l'environnement sur les installations d'élimination des déchets , ainsi que les articles L. 541-32, L. 541-35 et L. 541-36 du même code relatifs à la récupération des matériaux .

1. Abroger l'article L. 541-25 du code de l'environnement

Cet article, issu de la loi du 15 juillet 1975 relative à l'élimination des déchets et à la récupération des matériaux, dispose que la loi du 19 décembre 1917 modifiée relative aux installations dangereuses, insalubres ou incommodes est applicable aux installations d'élimination des déchets quel qu'en soit l'exploitant . Il précise en outre que l' étude d'impact d'une installation de stockage doit indiquer les conditions de remise en état du site de stockage et d'une reprise éventuelle des déchets. Il apparaît que plusieurs raisons militent pour la suppression de cet article .

D'une part, au plan formel, la loi du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour l'environnement s'applique aux installations inscrites à la nomenclature quel que soit le statut de leur exploitant : personne publique ou privée, établissement à caractère industriel et commercial ou non. Ainsi, la précision apportée par la loi du 17 juillet 1975 devenait inutile ; elle n'a toutefois pas été abrogée.

Cependant, la codification des lois de 1975 et 1976 ne permet pas de faire valoir la primauté des dispositions issues de la loi de 1976 sur celles de la loi de 1975. Dès lors, le maintien de l'article L. 541-25 du code de l'environnement pourrait être interprété comme posant l'obligation de soumettre à la législation relative aux installations classées toutes les installations d'élimination des déchets, y compris celles ne relevant pas de la nomenclature des installations classées . Pourraient être ainsi visées, alors que telle n'était pas la volonté du législateur, les points d'apports volontaires mis à la disposition du public et les parcelles agricoles où sont effectués les épandages de déchets : en effet, au sens de l'article L. 541-2 du code de l'environnement, l'élimination des déchets comporte les opérations de collecte, de transport, de stockage, de tri et de traitement des déchets ainsi que leur dépôt et leur rejet dans le milieu naturel dans des conditions propres à éviter toute nuisance.

D'autre part, les dispositions relatives à l'étude d'impact sont, s'agissant de celles relatives à la remise en état du site de stockage , soit redondantes avec les dispositions du décret du 21 septembre 1997 pris pour l'application de la loi du 19 juillet 1976 relative aux installations classées, soit contraires aux principes de protection de l'environnement dès lors que la mise en décharge n'est pas conçue comme un stockage temporaire de déchets mais bien comme un mode d'élimination pérenne . La reprise des déchets ne peut donc être envisagée que dans des cas très limités et, dans la pratique, elle n'a jamais été ordonnée . Cependant, le maintien de cette obligation dans le contenu de l'étude d'impact a entraîné un nombre non négligeable d'annulations d'autorisation. Dès lors, ce facteur d'insécurité juridique préjudiciable pour les exploitants semble bien devoir être supprimé .

2. Abroger les articles L. 541-32, L. 541-35 et L. 541-36 dudit code

Ces mesures imposant l'utilisation de matériaux de récupération font partie des dispositions initiales de la loi du 15 juillet 1975 précitée et visent à réglementer la récupération des déchets (agrément, plan de récupération, proportion minimale de matériaux récupérés dans de nouveaux produits) qui ne font pas référence à une réglementation communautaire.

Depuis 1975, aucune mesure d'application n'a été prise par le pouvoir réglementaire, et il n'est pas envisagé de le faire. En effet, selon l'administration, il s'est rapidement avéré que la mise en oeuvre de ces mesures se heurterait à des obstacles importants et pourrait même créer des entraves communautaires à la concurrence ou à la libre circulation des marchandises . Il en serait ainsi de l'obligation d'utiliser une proportion minimale de certains matériaux recyclés applicable aux seuls industriels français, qui leur imposerait des sujétions supplémentaires de nature à constituer une atteinte à la concurrence . De même, la détermination d'objectifs par un plan de récupération de matériaux destinés à assurer un rendement optimal aux installations publiques et privées de récupération ne pourrait être interprétée que comme une mesure faisant entrave à la récupération des matériaux par des entreprises n'ayant pas d'établissement en France .

Aussi paraît-il opportun et de bonne législation de supprimer du code de l'environnement ces trois articles, qui sont et resteront sans objet .

D. SIMPLIFER LA PROCÉDURE D'AUTORISATION DES TRAVAUX DE RECHERCHE SUR LES CARTES GÉOLOGIQUES

L'habilitation demandée par l'alinéa 5° du présent article tend à déconcentrer la procédure d'autorisation de recherche de formations et de cavités géologiques susceptibles d'être utilisées pour le stockage souterrain de déchets prévue par l'article L. 541-17 du code de l'environnement pour les situations où le consentement du propriétaire fait défaut.

L'autorisation, aujourd'hui délivrée par les ministres chargés de l'environnement et des mines, serait délivrée par le préfet, comme en cas de consentement du propriétaire .

II. TRAVAUX DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE ET PROPOSITION DE VOTRE COMMISSION

Le quatrième alinéa (3°) de l'article 35 proposait, dans un souci de simplification, d'habiliter le Gouvernement à étendre par ordonnance aux petites carrières de marne ou d'arène granitique destinées à l'amendement des sols le régime déclaratif applicable aux installations classées .

Or, une disposition quasi-identique ayant été introduite, par l'adoption d'un amendement parlementaire, à l'article 10 quater du projet de loi relatif au développement des territoires ruraux, en cours d'examen parlementaire, l'Assemblée nationale a, par cohérence, supprimé cet alinéa 3° .

Votre commission souhaite confirmer le bien fondé de cette suppression, d'autant que le dispositif de l'article 10 quater a été judicieusement élargi, lors de l'examen du projet de loi par le Sénat, pour inclure dans ce système déclaratif les carrières de pierre, de sable et d'argile de faible importance destinés à la restauration d'un patrimoine architectural inscrit ou classé . Il s'agit-là d'une mesure d'élargissement très intéressante pour la sauvegarde des métiers traditionnels de restauration du bâti ancien .

Au-delà de la suppression du quatrième alinéa (3°) du présent article, qu'elle approuve donc totalement, votre commission est convaincue par l'opportunité des divers projets du Gouvernement en matière de simplification des procédures applicables aux installations classées pour la protection de l'environnement et dans le domaine des déchets, et soutient par conséquent sa demande d'habilitation à légiférer par ordonnance.

Votre commission vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption sans modification de cet article.

Article 42 -

Simplifier et harmoniser les régimes d'enquêtes publiques

Commentaire : le présent article habilite le Gouvernement à harmoniser les différents régimes d'enquête publique et à autoriser la mise en place d'enquêtes conjointes dans le cas de projets complexes faisant intervenir plusieurs maîtres d'ouvrages ou lorsque ces projets relèvent de plusieurs réglementations distinctes.

I. CONTEXTE ET CHAMP DE L'HABILITATION

A. LE FOISONNEMENT DES DIFFÉRENTS RÉGIMES JURIDIQUES D'ENQUÊTE PUBLIQUE

Même si des améliorations des procédures d'enquête publique ont été récemment réalisées, force est de constater que le régime juridique de ces dernières reste encore excessivement complexe .

Ainsi, dans son rapport public pour 2003, la section des travaux publics du Conseil d'État a attiré l'attention du Gouvernement sur la nécessité et l'urgence de remettre de l'ordre dans les régimes d'enquêtes publiques , soulignant que « leur hétérogénéité croissante nuit aux objectifs de qualité des procédures administratives et de sécurité juridique ». Ce rappel renvoie au rapport élaboré en 1999 par le Conseil d'État sur « l'utilité publique » dans les conclusions duquel les auteurs formulaient des propositions de simplification et de modernisation des enquêtes publiques , qui ne furent que partiellement reprises par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

Lors de l'examen pour avis du décret n° 2002-1341 du 5 novembre 2002 relatif à la désignation et à l'indemnisation des commissaires enquêteurs, le Conseil d'État s'est ainsi prononcé en faveur « d'une remise en ordre des différentes procédures d'enquêtes publiques à partir d'objectifs communs (...) justifiée par des impératifs de lisibilité du droit aussi bien que de sécurité juridique ».

1. La multiplicité des différents régimes d'enquête publique

L'enquête publique est nécessaire à l'expression démocratique des différents intérêts en jeu lors de l'élaboration de projets d'infrastructure ou d'aménagement et afin de garantir le respect du droit de propriété lorsque des expropriations sont envisagées .

Mais la multiplicité des procédures existantes, la complexité des projets d'aménagement qui font intervenir plusieurs maîtres d'ouvrages, ou qui relèvent de plusieurs réglementations, ou encore dont la réalisation s'échelonne sur une longue période, nuit à la mise à disposition du public d'une information effectivement complète et objective au moment de l'enquête publique .

En outre, le renforcement des procédures de concertation tout au long de l'élaboration du projet, notamment pour respecter les dispositions de la Convention d'Aarhus ( ( * )*), peut sembler affecter, in fine , l'intérêt même de l'enquête publique, d'aucun y voyant une énième procédure de consultation alors que d'autres considèrent qu'elle intervient trop tard dans le processus décisionnel. A cela s'ajoutent les multiples difficultés rencontrées par les collectivités territoriales pour conduire ces différentes procédures de consultation.

A l'heure actuelle coexistent sept régimes d'enquête publique, parmi lesquels on peut citer :

- les enquêtes préalables à la déclaration d'utilité publique (DUP) dites de « droit commun » , définies aux articles L. 11-1 et suivants du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique et à l'article R. 11-4 du code précité, auxquelles il convient d'ajouter les enquêtes dites « parcellaires » relevant de l'article R. 11-19 du même code ;

- une série d'enquêtes spécifiques relevant d'un mécanisme d'enquête similaire à l'enquête préalable à la DUP de droit commun , telles que l'enquête préalable à l'établissement du plan de servitudes aéronautiques de dégagement (article R. 242-1 du code de l'aviation civile), à l'instauration de servitudes de passage des piétons sur le littoral (articles L. 160-6, L. 160-6-1 et R. 160-16 du code de l'urbanisme) ou de servitudes devant permettre l'entretien, par engins mécaniques, de certains canaux d'irrigation (décret du 13 juin 1961), à la création de servitudes radioélectriques (articles R. 25 et R. 31 du code des postes et télécommunications), ou enfin à la création de réserves naturelles (articles R. 242-2 et suivants du code de l'environnement) ;

- les enquêtes publiques prévues par la loi n° 83-630 du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l'environnement et codifiées aux articles L. 123-4 et suivant du code de l'environnement qui, en application du décret n° 85-453 du 23 avril 1985, concernent près de quarante catégories d'aménagements ;

- les enquêtes spécifiques relevant également d'un régime prévu par la loi du 12 juillet 1983 , telles que l'enquête préalable à la réalisation d'un plan d'exposition au bruit au voisinage des aérodromes (article L. 147-3 du code de l'urbanisme), à la réalisation de constructions ou installations nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau dans la bande littorale de 100 mètres (article L. 146-4 du même code), à la réalisation de travaux ayant pour objet la protection ou la conservation des « zones humides » (article L. 146-6 du même code), aux changements substantiels de zones du domaine public maritime (article 25 de la loi du 3 janvier 1986) et enfin à l'institution de servitudes d'utilité publique à l'intérieur d'un périmètre délimité autour d'une installation classée (article 7-2 de la loi du 19 juillet 1976 relative aux installations classées tel que modifié par la loi du 22 juillet 1987) ;

- enfin, les enquêtes régies par une réglementation propre , comme celles préalables au classement et au déclassement des routes départementales (article L. 131-4 du code de la voirie routière), au classement et au déclassement des voies communales (article L. 141-3 du même code), à l'octroi ou au renouvellement des concessions de plage (article 30 de la loi du 3 janvier1986), à certains travaux ruraux (article L. 151-37 du code rural), à la création de parcs nationaux (article R. 131-6 du code de l'environnement), aux opérations d'immersion en mer (article 9 du décret du 29 septembre 1982), à l'attribution de concessions de cultures marines (article 8 du décret du 22 mars 1983), de permis de recherches et d'exploitations minières (article 5 du décret du 11 mars 1980) ou de concessions de distribution d'énergie (article 11 de la loi du 15juin 1906 sur les distributions d'énergie), ou enfin préalablement à la mise en défens de terrains en montagne (articles L. 421-1 et R. 421-3 et suivants du code forestier).

2. Des tentatives de simplification

Certaines mesures de simplification ont d'ores et déjà été adoptées afin, notamment, de répondre aux injonctions du Conseil d'État.

Tel a été l'objet :

- du décret n° 2002-1341 du 5 novembre 2002 relatif à la désignation et à l'indemnisation des commissaires enquêteurs, qui a apporté une première clarification ;

- du décret n° 2003-767 du 1 ^er août 2003 modifiant le décret n° 77-1141 du 12 octobre 1977 sur les études d'impact pris pour l'application de l'article 2 de la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 sur la protection de la nature ;

- du décret n° 2004-127 du 9 février 2004 pris en application de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, qui a modifié les articles R. 11-1 et R. 11-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique et simplifié la procédure de déclaration en déconcentrant la compétence de droit commun au profit du préfet.

Néanmoins, il convient de veiller, comme le souligne le Conseil d'État, à ce que l'objectif de simplification ne se traduise pas par une complexité accrue des textes de procédures. Ainsi, relève la Haute juridiction à titre d'exemple ( ( * )*) : « le souci de raccourcir les délais de décision a donné lieu à une grande variété de solutions en matière de contrôle des défrichements, la durée de l'instruction des demandes étant modulée en fonction de la qualité des demandeurs, de l'étendue des défrichements ou de l'existence de procédures parallèles. De même, les tentatives pour coordonner, voire fusionner, les enquêtes publiques relatives à un même projet relevant de plusieurs législations indépendantes (par exemple, autorisation de défrichement et permis de construire) conduisent à des dispositifs sophistiqués. En effet, la procédure est complétée de conditions particulières ayant trait à la composition du dossier d'enquête, aux consultations complémentaires ou à l'intervention d'autorités concurrentes. Il en résulte un foisonnement d'exceptions et un enchevêtrement des procédures et des compétences qui font parfois douter qu'en définitive l'objectif de simplicité et de lisibilité du droit soit atteint ».

B. LES OBJECTIFS DE LA RÉFORME PROPOSÉE

Compte tenu des enjeux en cause, le Gouvernement entend conduire la réflexion en associant tous les représentants des secteurs concernés par les réformes envisagées. A cet effet, plusieurs structures sont en cours d'installation :

- une mission conjointe entre les inspections du ministère de l'écologie et du développement durable et du ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer, chargée à partir de l'analyse de l'existant de faire des propositions de simplification et d'amélioration de la procédure d'enquête publique ;

- une mission confiée au Conseil d'État pour étudier de façon plus précise les aspects juridiques de la réforme envisagée ;

- une « commission consultative de simplification des enquêtes publiques et de participation des citoyens » , présidée par le ministre de l'écologie et du développement durable et regroupant les représentants du secteur associatif.

Selon les informations transmises à votre rapporteur pour avis, plusieurs objectifs sont particulièrement poursuivis à travers l'habilitation demandée par le Gouvernement, lequel devra, aux termes de l'article 61 du présent projet de loi, prendre dans un délai de douze mois suivant la publication de la loi l'ordonnance prévue par le présent article pour les atteindre.

1. Simplifier et harmoniser les procédures d'enquêtes publiques

Le Gouvernement souhaite tout d'abord limiter le nombre des procédures d'enquête à un maximum de trois ou quatre , l'objectif n'étant toutefois pas de prévoir une procédure unique, dont les contraintes sont lourdes. Il est, en effet, légitime que les enquêtes préalables à certaines décisions d'une importance limitée bénéficient d'une procédure simplifiée . Il est aussi justifié, à l'inverse, que les enquêtes publiques préalables à des décisions d'une importance considérable à raison soit du champ géographique de leurs effets, soit de leur impact sur les conditions de vie du public, offrent des garanties renforcées .

Il est donc prévu non pas une unification totale des procédures, laquelle entraînerait un alourdissement inutile des procédures actuellement les plus simples, mais l'harmonisation de certaines dispositions relatives aux formalités de publicité préalables à l'ouverture des enquêtes, à leur organisation, au mode de désignation des commissaires enquêteurs, au respect du principe d'autonomie de ce dernier et à la mise à disposition du public des documents . Par ailleurs, la mise en oeuvre de la dématérialisation des dossiers d'enquête ainsi que des dispositifs de recueil d'observation du public sera facilitée .

2. Faciliter les procédures d'enquête unique dans le cas d'opérations intéressant plusieurs maîtres d'ouvrages

Les hypothèses d'opérations intéressant plusieurs collectivités maîtres d'ouvrage sont nombreuses, en matière tant d'opérations d'aménagement que d'ouvrages mitoyens ou superposés ou encore d'ouvrages qui, par nature, concernent plusieurs collectivités. Ainsi, une opération d'aménagement peut comporter le déplacement de la voirie d'une collectivité autre que celle responsable de l'opération, ou encore beaucoup d'opérations techniquement complexes peuvent intéresser plusieurs maîtres d'ouvrage. Enfin, les réalisations d'ouvrages intéressant par nature plusieurs collectivités sont fréquentes, comme par exemple la réalisation d'un carrefour giratoire impliquant, pour cette opération unique, que des expropriations soient réalisées au bénéfice de chacune des collectivités propriétaires des voies aboutissant à ce carrefour.

Or, actuellement, les enquêtes préalables à la déclaration d'utilité publique présupposent un maître d'ouvrage unique et un bénéficiaire de l'expropriation unique . Il conviendrait donc de prévoir explicitement la possibilité d'une enquête unique permettant à chacune des collectivités intéressées de bénéficier des expropriations.

D'autres situations justifient également qu'un seul dossier et une seule enquête concernent une opération intéressant territorialement plusieurs collectivités sans que, pour autant, il soit nécessaire de créer un établissement public de coopération ad hoc . C'est l'exemple d'une route dont une section serait réalisée par une commune et une autre par le département voisin : aucune des deux collectivités ne peut prendre une décision de réaliser sa section isolément de la réalisation de l'autre puisque, séparément, aucune n'a de fonctionnalité propre.

Dans ce cas et en droit actuel, l'enquête publique comprend autant de dossiers que de collectivités maîtres d'ouvrage, ce qui complique d'autant la recherche des informations et empêche même le public d'avoir une vision globale du projet : il y a autant de registres pour recueillir les observations du public et autant d'actes déclaratifs d'utilité publique. La complexité, le coût et les risques juridiques étant également multipliés, le Gouvernement envisage, dans de telles hypothèses, d' autoriser explicitement une procédure d'enquête unique et d'expropriation conjointe .

3. Améliorer et harmoniser les procédures d'enquête conjointe au titre de plusieurs réglementations distinctes

À l'occasion d'une opération ou préalablement à une décision, il peut arriver que différentes enquêtes publiques soient nécessaires au titre de plusieurs réglementations distinctes.

Là encore, le Gouvernement envisage qu'un principe de portée générale autorise, le cas échéant, ces opérations à faire l'objet d'une seule enquête . S'agissant des règles d'organisation de cette enquête unique, il serait ainsi précisé que le dossier d'enquête devra contenir, pour être complet, toutes les informations exigées par chacune des diverses réglementations, sans que le public ait l'obligation de rechercher dans des documents différents les informations qui l'intéressent.

II. TRAVAUX DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE ET PROPOSITION DE VOTRE COMMISSION

L'Assemblée nationale a adopté le présent article 42 assorti d'un amendement strictement rédactionnel.

Pour sa part, votre commission pour avis se félicite que ces différentes mesures de simplification puissent contribuer à la fois à diminuer les risques contentieux entraînés par des erreurs de procédure et à mieux permettre au public, plus facilement documenté en cas de procédure simplifiée ou unique, de contester, mais uniquement à bon escient, les insuffisances des dossiers d'enquête .

Au plan formel, au regard de l'ensemble des informations qui ont été transmises à votre rapporteur pour avis, votre commission estime opportun, sans nullement limiter l'étendue de l'habilitation donnée au Gouvernement, de préciser le contenu de celle-ci en énumérant les objectifs présentés ci-dessus. Il lui semble en effet que, s'il ne procédait pas ainsi, le Parlement consentirait à un dessaisissement trop important de ses prérogatives législatives, en méconnaissance des limites fixées par le Conseil constitutionnel.

Elle juge en outre intéressant, à travers cette entreprise de simplification, de chercher à mieux coordonner les procédures d'enquête avec l'ensemble des processus de concertation ou de participation du public , qu'ils résultent de l'application des nouvelles règles en matière d'environnement ou bien de la mise en oeuvre des processus démocratiques que, par ailleurs, l'on souhaite encourager, notamment au sein des collectivités territoriales. Elle vous propose, en conséquence, de prévoir expressément cet objectif supplémentaire de simplification dans le champ de l'habilitation.

Votre commission vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 43 -

Simplifier et alléger des procédures applicables
en matière d'aménagement du territoire

Commentaire : le présent article habilite le Gouvernement à simplifier et alléger des procédures propres au classement et au déclassement des voies routières des collectivités territoriales, au déclassement des lignes du réseau ferré national, ainsi qu'à l'adoption et à la révision des schémas de services collectifs. Votre commission des affaires économiques ne s'est saisie pour avis que des dispositions ferroviaires et des mesures concernant les schémas de services.

I. CONTEXTE ET CHAMP DE L'HABILITATION

Les deux habilitations examinées par votre commission sont assez différentes l'une de l'autre. Aux termes de l'article 61 du projet de loi, la ou les ordonnances prévues par le présent article pour mettre en oeuvre les dispositions ci-dessous exposées devront être prises dans un délai de six mois suivant la publication de la loi.

A. SIMPLIFIER LA PROCÉDURE DE DÉCLASSEMENT DES LIGNES DU RÉSEAU FERRÉ NATIONAL

1. La situation juridique actuelle

La loi n° 97-135 du 13 février 1997 portant création de l'établissement public « Réseau ferré de France » (RFF) en vue du renouveau du transport ferroviaire a emporté des conséquences sur le domaine public ferroviaire en opérant un transfert de propriété, au profit du nouvel établissement public, de la plus grande partie du patrimoine appartenant jusque là à l'Etat, même s'il était géré par la SNCF . L'article 5 de la loi précitée a ainsi apporté en pleine propriété à RFF, à la date du 1 ^er janvier 1997, les biens constitutifs de l'infrastructure et les immeubles non affectés à l'exploitation des services de transport appartenant à l'Etat et gérés par la SNCF .

Les biens constitutifs de l'infrastructure comprennent les voies, y compris les appareillages fixes associés, les ouvrages d'art et les passages à niveaux, les quais à voyageurs et à marchandises, les triages et les chantiers de transport combiné, les installations de signalisation, de sécurité, de traction électrique et de télécommunications liées aux infrastructures, les bâtiments affectés au fonctionnement et à l'entretien des infrastructures. Le texte a exclu de l'apport (c'est-à-dire que sont demeurés dans le patrimoine de l'Etat avec gestion SNCF), d'une part, les biens dévolus à l'exploitation des services de transport , qui comprennent les gares, les entrepôts et cours de marchandises ainsi que les installations d'entretien du matériel roulant, et, d'autre part, les ateliers de fabrication, de maintenance et de stockage des équipements liés à l'infrastructure ainsi que les immeubles administratifs , de même enfin que les biens affectés au logement social ou aux logements des agents de la SNCF par nécessité de service et ceux affectés aux activités sociales, aux filiales et aux participations financières.

Au même titre que tous les autres biens appartenant au domaine public, quel que soit leur mode de gestion (Etat, collectivités territoriales, établissements publics), le domaine public ferroviaire doit faire l'objet d'une procédure préalable de déclassement avant toute aliénation . Ainsi, toute cession d'un immeuble appartenant au domaine public est nécessairement précédée du déclassement dudit immeuble, ce déclassement consacrant la constatation juridique de la désaffectation matérielle de l'immeuble considéré . L'appartenance au domaine public nécessite la réunion de trois critères qui ont été notamment rappelés par le Conseil d'Etat dans un avis n° 356960 rendu le 31 janvier 1995, selon lequel « un terrain appartenant à l'Etat fait partie du domaine public si, antérieurement, il a été affecté à l'usage du public ou à un service public moyennant des aménagement spéciaux et n'a pas fait l'objet, postérieurement à sa désaffectation, d'un acte juridique de déclassement » .

La procédure concernant le déclassement du réseau ferré national est donc prévue par l'article 11 de la loi n° 97-135 portant création de RFF.

Dans sa rédaction issue de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie du proximité, cet article 11 dispose ainsi, dans un premier alinéa, que les biens immobiliers appartenant à RFF, affectés au transport ferroviaire et aménagés spécialement à cet effet, ont le caractère de domaine public. Son deuxième alinéa concerne les atteintes à l'intégrité et à la conservation de ce domaine public, tandis que le troisième a trait aux biens immobiliers utilisés pour la poursuite des missions de RFF. Le quatrième alinéa, quant à lui, dispose que les déclassements affectant la consistance du réseau sont soumis à l'autorisation préalable de l'Etat, après avis des collectivités concernées et de la SNCF et consultation des organisations nationales représentatives des usagers des transports . Il fixe le cadre général de la procédure de déclassement, dont les étapes sont précisées par les articles 21, 22, 49 et 50 du décret n° 97-444 du 5 mai 1997 relatif aux missions et aux statuts de Réseau ferré de France.

L'article 21 de ce décret fixe la procédure à suivre lorsque RFF envisage de fermer une ligne du réseau ferré national : l'établissement public doit soumettre son projet aux collectivités territoriales dont le territoire est traversé par la ligne ou section de ligne en cause, à la SNCF et aux organisations nationales représentatives des usagers des transports, qui disposent d'un délai de trois mois pour faire connaître leur avis. La consultation desdites organisations d'usagers est une modification introduite dans le décret n° 97-444 par un décret n° 2003-194 du 7 mars 2003 tirant la conséquence de la modification apportée par la loi « démocratie de proximité » à l'article 11 de la loi portant création de RFF prévoyant la consultation des organisations nationales représentatives des usagers des transports dans les procédures de déclassement affectant la consistance du réseau ferré national.

Le deuxième alinéa de cet article 21 dispose que dès l'engagement des consultations, RFF informe de son projet le ministre chargé des transports, lequel consulte les ministres ayant des attributions en matière de défense. Son troisième alinéa énonce enfin que RFF adresse au ministre chargé des transports un bilan de la concertation menée, accompagné des avis recueillis, et confirme ou non son intention de poursuivre le projet. Il précise qu'à défaut d'opposition du ministre chargé des transports dans un délai de trois mois, RFF peut décider de fermer la ligne ou section de ligne considérée.

L'article 22 du décret prévoit, quant à lui, que lorsque le trafic a cessé sur une ligne ou section de ligne du réseau ferré national, RFF peut en décider la fermeture en suivant la procédure prévue à l'article 21. Il ajoute que la fermeture de la ligne ou de la section de ligne permet la dépose de la voie.

Après la fermeture de la ligne ou section de ligne, intervient normalement la phase du retranchement, laquelle est précisée par l'article 49 du décret n° 97-444. Aux termes de ce texte, lorsqu'une ligne ou section de ligne a été fermée en application de l'article 22, RFF peut proposer son retranchement du réseau ferré national au ministre chargé des transports. Le deuxième alinéa de l'article 49 précise que l'établissement public doit alors, une nouvelle fois, suivre la procédure prévue aux deux premiers alinéas de l'article 21 précité, tandis que son troisième alinéa énonce qu'il est également fait application des mêmes dispositions lorsqu'il mène conjointement la procédure de fermeture et celle de retranchement ( ( * )*). Le quatrième et dernier alinéa de l'article 49 dispose enfin que le retranchement de la ligne ou section de ligne considérée est prononcé par décret pris sur le ministre chargé des transports, cette décision emportant autorisation de déclassement, par RFF, de ladite ligne ou section de ligne.

L'article 50 du décret n° 97-444 énonce quant à lui que les biens du domaine public de RFF qui ne sont plus affectés au service public ne peuvent être cédés qu'après déclassement prononcé par le conseil d'administration de l'établissement public.

Toutefois, avant l'engagement de la procédure de déclassement proprement dite se pose le problème de la suppression de la desserte de l'itinéraire concerné par le service de transport . Cette décision relève de la SNCF dans les conditions prévues par l'article 22 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs, dite LOTI. Selon la rédaction de cet article 22 récemment modifiée par l'ordonnance n° 2004-691 du 12 juillet 2004 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des transports ( ( * )*), toute création ou suppression de la desserte d'un itinéraire par un service de transport d'intérêt national ou de la desserte d'un point d'arrêt par un service national ou international est soumise pour avis aux départements et communes concernés , tout comme, au demeurant, la création ou la suppression de la desserte d'un itinéraire par un service régional de voyageurs ou de la desserte d'un point d'arrêt par un service régional de voyageurs.

2. L'objet de l'habilitation demandée

Le troisième alinéa (2°) du présent article 43 habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance les dispositions nécessaires pour simplifier la procédure de déclassement des lignes du réseau ferré national . Cette simplification répondrait principalement au souci manifesté par les collectivités locales de voir accélérer les procédures qui leur permettent de se porter acquéreur de certaines lignes ou sections de lignes désaffectées .

D'après les indications qui ont été fournies à votre rapporteur pour avis, le Gouvernement - qui n'a d'ailleurs pas été en mesure de lui fournir un projet d'ordonnance sur le sujet - entendrait renvoyer à un décret un dispositif qui améliorerait l'information tout en allégeant les formalités de consultations prévues à l'occasion d'une opération de déclassement d'une ligne ou d'une section de ligne sur le réseau ferré national . Ce renvoi nécessite une nouvelle rédaction de l'article 11 de la loi n° 97-135 du 13 février 1997.

B. ALLÉGER LES PROCÉDURES D'ADOPTION ET DE RÉVISION DES SCHÉMAS DE SERVICES COLLECTIF ET, LE CAS ÉCHÉANT, SUPPRIMER CERTAINS DE CES SCHÉMAS

1. La situation juridique actuelle

L'adoption et la révision des schémas de services collectifs sont prévues par l'article 10 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire dans sa rédaction résultant de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire et portant modification de la loi n° 95-115. Conformément aux dispositions de cet article, les schémas de services collectifs ont été élaborés par l'Etat dans une perspective à vingt ans en prenant en compte les projets d'aménagement de l'espace communautaire européen .

Leur élaboration a donné lieu à une concertation associant les collectivités territoriales, les organismes socioprofessionnels, les associations et « les autres organismes qui concourent à l'aménagement du territoire » désignés selon des modalités fixées par les décrets prévus aux articles 3 de la loi n° 95-115 (conseil national d'aménagement et de développement du territoire) et 34 ter de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 (conférences régionales d'aménagement et de développement du territoire). En outre, préalablement à leur adoption, les projets de schémas de services collectifs ont été soumis pour avis aux régions, au conseil national de l'aménagement et de développement du territoire (CNADT) et aux conférences régionales de l'aménagement et du développement du territoire. Ainsi, tant le CNADT que les conférences régionales ont été appelés à intervenir à deux reprises dans le processus de concertation : d'une part, lors de l'élaboration des projets de schémas, d'autre part avant l'adoption définitive desdits projets dans le cadre d'un avis.

Au-delà de ces dispositions de portée générale, l'article 10 énonce deux procédures particulières concernant deux des neuf schémas : le schéma de services collectifs de l'information et de la communication, qui doit être également soumis pour avis à la commission supérieure du service public des postes et télécommunications, et le schéma des services collectifs sanitaires, lequel doit être soumis pour avis à la section sanitaire du comité national de l'organisation sanitaire et sociale. Plus généralement, l'article 10 prévoit que les schémas de services collectifs seraient adoptés par décret et énonce qu'ils seraient révisés selon la procédure décrite ci-dessus au plus tard un an avant l'échéance des contrats de plan Etat-régions.

La liste des neuf schémas des services collectifs a été arrêtée par plusieurs dispositions législatives. C'est l'article 2 de la loi n° 95-115, dans sa rédaction issue de la loi n° 99-533, qui énonce que la politique d'aménagement et de développement durable du territoire reposera sur un certain nombre de choix stratégiques précisés dans le texte , mis en oeuvre dans neuf schémas de services collectifs dont les contenus figurent sous divers articles de la loi.

Ces schémas sont les suivants :

- le schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche (article 11) ;

- le schéma de services collectifs culturels (article 16) ;

- le schéma de services collectifs sanitaires (article 17) ;

- le schéma de services collectifs de l'information et de la communication (article 18) ;

- les deux schémas multimodaux de services collectifs de transport de voyageurs et de transport de marchandises (article 19) ;

- le schéma de services collectifs de l'énergie (article 20) ;

- le schéma de services collectifs des espaces naturels et ruraux (article 21) ;

- le schéma de services collectifs du sport (article 21-1).

2. L'objet de l'habilitation demandée

Le quatrième alinéa (3°) de l'article 43 autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance les dispositions nécessaires pour alléger les procédures d'adoption et de révision des schémas de services collectifs prévus par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 modifiée d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire et, le cas échéant, supprimer certains d'entre eux .

Interrogés par votre rapporteur pour avis, les services du ministre en charge des transports ont indiqué que le Gouvernement souhaitait réviser, sur quelques points, les schémas multimodaux de services collectifs de transport. On rappellera que la délégation du Sénat à l'aménagement et au développement durable du territoire avait émis, sur le rapport de notre ancien collègue M. Jacques Oudin, un avis fort critique sur ces deux documents.

II. TRAVAUX DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE ET PROPOSITION DE VOTRE COMMISSION

L'Assemblée nationale a adopté sans modification le présent article 43.

S'agissant de l'habilitation visant à permettre de simplifier la procédure de déclassement des lignes du réseau ferré national , votre commission ne voit pas d'objection à y donner un avis favorable dès lors que le Gouvernement prend l'engagement de maintenir , voire de renforcer au stade jugé le plus adéquat, sans doute plus en amont de la procédure, la concertation avec les collectivités territoriales et les organisations représentatives des usagers de transport .

En ce qui concerne les schémas de services collectifs , si la demande du Gouvernement visant à simplifier la lourde procédure prévue par l'article 10 précité de la loi n° 95-115 pour la modification des schémas lui paraît tout à fait légitime , elle estime en revanche que la demande d'habilitation pour supprimer, le cas échéant, certains de ces services, mérite à tout le moins d'être précisée . Il paraît en effet impossible que le Parlement se dessaisisse de ses prérogatives législatives en la matière sans explications supplémentaires : les prescriptions posées par le Conseil constitutionnel sur la nécessaire information du Parlement quant au champ, à l'objet et aux objectifs de l'habilitation législative semblent imposer que le Sénat connaissent les intentions du Gouvernement sur les schémas de services collectifs qu'il envisage de supprimer pour y consentir.

Il vous sera donc proposé de supprimer les derniers mots du dernier alinéa (3°) de l'article 43 (« et, le cas échéant, supprimer certains de ces schémas » ), dans l'attente que le Gouvernement précise explicitement au Sénat, au cours de la discussion en séance publique, quels sont ceux des schémas de services collectifs dont il envisage la suppression .

Votre commission vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 51 -

Ratification d'ordonnances prises en application de la loi n° 2003-591
du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit

Commentaire : alors qu'il ne procédait initialement qu'à la ratification de quatre ordonnances prises en application de la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit, le présent article prévoit désormais, dans un souci de cohérence et de lisibilité, la ratification de l'ensemble des ordonnances prises sur le fondement de cette première loi d'habilitation à simplifier le droit. Sur proposition de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a donc transféré sous cet article des ordonnances visées initialement dans les articles 52 et 53 du projet de loi, et y a ajouté des ordonnances parues depuis l'adoption du projet de loi par le conseil des ministres ou qui n'y figuraient pas.

I. RATIFICATION DE L'ORDONNANCE N° 2003-719 DU 1 ^ER AOÛT 2003 RELATIVE À LA SIMPLIFICATION DE LA VALIDATION DU PERMIS DE CHASSER

Le paragraphe I de cet article prévoit la ratification de l'ordonnance n° 2003-719 du 1 ^er août 2003 relative à la simplification de la validation du permis de chasser, rédigée sur le fondement de l'article 13 (1°) de la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003. Le projet de loi de ratification de cette ordonnance a été déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 29 octobre 2003. L'ordonnance a été complétée par le décret n° 2003-855 du 5 septembre 2003 relatif à la validation du permis de chasser et un arrêté du 28 octobre 2003.

A. LE CONTENU DE L'ORDONNANCE

Au-delà de la nécessaire simplification de la procédure à suivre pour l'obtention de la validation annuelle du permis de chasser, caractérisée jusqu'à présent par la multiplicité des démarches à accomplir par les chasseurs, l'article L. 421-5 du code de l'environnement tel qu'il résulte de l'ordonnance du 1 ^er août 2003 autorise les fédérations départementales ou interdépartementales à créer un guichet unique centralisant cette procédure .

L'article L. 423-12 du même code, dans sa nouvelle rédaction, supprime l'obligation d'une validation par l'autorité administrative en prévoyant que le paiement de l'une des redevances cynégétiques et du droit de timbre vaut désormais validation annuelle du permis de chasser . La perception des redevances cynégétiques est effectuée par un comptable du Trésor ou un régisseur de recettes de l'Etat placé auprès d'une fédération départementale ou interdépartementale des chasseurs, en application de l'article L. 423-21-1 du code de l'environnement tel que modifié par l'article 4 de l'ordonnance.

Dès la campagne de chasse 2003-2004, quatorze départements ont mis en place le guichet unique, auxquels s'ajoutent vingt-trois nouveaux départements pour 2004-2005. Au total, ce sont donc environ 600.000 chasseurs qui vont bénéficier d'une réelle simplification de leurs démarches administratives . A ce titre, il convient de souligner que la nouvelle rédaction de l'article L. 423-16 du code de l'environnement supprime aussi l'obligation préalable de présentation de l'attestation de l'assurance en remplaçant cette formalité par la production, par le chasseur, d'une attestation sur l'honneur .

B. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission des affaires économiques est très favorable à la ratification de cette ordonnance, dont le texte respecte en tous points l'habilitation donnée par l'article 13-1° de la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003, sous réserve de deux remarques, l'une de forme et l'autre de fond .

Sur la forme , il convient de relever que, lors de l'adoption en première lecture du projet de loi relatif au développement des territoires ruraux intervenue le 18 mai 2004, le Sénat avait, avec l'avis favorable du Gouvernement, inséré un article additionnel 54 H prévoyant d'ores et déjà la ratification de l'ordonnance du 1 ^er août 2003 relative à la validation du permis de chasser et de l'ordonnance n° 2003-1188 du 11 décembre 2003 relative à certaines modalités d'adjudication du droit de chasse, également prévue par le VII du présent article 51 ( voir infra ).

L'Assemblée nationale n'ayant pas tenu compte de ce vote bien qu'il soit intervenu avant qu'elle n'examine ce projet de loi, un même dispositif figure par conséquent dans deux projets de loi en cours de discussion . Compte tenu des délais annoncés pour l'examen du présent projet de loi de simplification du droit, pour lequel l'urgence a été déclarée, et du fait que ce projet de loi consacre un chapitre entier à la ratification de toute une série d'ordonnances, il apparaît plus cohérent de maintenir dans son article 51 la ratification de ces deux ordonnances . Mais il conviendra en conséquence de veiller à ce que soit supprimé l'article 54 H du projet de loi relatif au développement des territoires ruraux lors de son examen en seconde lecture par l'Assemblée nationale ou le Sénat.

Sur le fond , il faut néanmoins souligner que le Sénat, lors de l'adoption de l'article 54 H précité, avait souhaité rétablir , sur proposition de M. Ladislas Poniatowski, rapporteur pour votre commission des dispositions relatives à la chasse et aux zones humides, l'obligation de présentation d'une attestation d'assurance accompagnant la demande de validation annuelle du permis de chasser , afin de conforter l'obligation d'assurance des chasseurs, gage d'une meilleure sécurité pour eux-mêmes comme pour les non-chasseurs .

Cependant, l'examen plus approfondi du dispositif alors adopté par le Sénat met en lumière des obligations et des charges de travail nouvelles pour les fédérations départementales des chasseurs , qu'elles ne paraissent pas en mesure de pouvoir assumer. Il s'avèrerait ainsi matériellement impossible pour les agents des fédérations de contrôler et de valider auprès des différentes compagnies d'assurance les attestations d'assurance produites.

En revanche, on remarque, à travers les exemples concrets de mise en place du guichet unique depuis 2003, que les fédérations proposent systématiquement aux chasseurs, dans un document unique de validation, de souscrire une police d'assurance responsabilité civile dans des conditions tarifaires négociées à travers un contrat de groupe que les fédérations sont autorisées à délivrer. Si cette proposition doit naturellement rester une faculté afin de respecter le principe de liberté contractuelle, un premier bilan effectué dans les fédérations départementales des chasseurs témoigne du grand succès de cette proposition d'assurance intégrée dans le document unique de validation.

Le souci de sécurité qui animait le Sénat étant ainsi largement pris en compte par la mise en place du guichet unique, il n'apparaît donc pas nécessaire de rétablir le dispositif antérieur imposant que la demande de validation soit accompagnée d'une attestation délivrée par une compagnie d'assurances. Tout en maintenant le principe de l'assurance obligatoire pour le chasseur, la nouvelle rédaction de l'article L. 423-16, issue de l'ordonnance du 1 ^er août 2003, laisse toute latitude aux fédérations de chasseurs de proposer à ces derniers d'adhérer à un contrat groupé, afin de leur faciliter l'ensemble des démarches administratives nécessitées pour la validation annuelle du permis de chasser.

II. RATIFICATION DE L'ORDONNANCE N° 2003-1187 DU 11 DÉCEMBRE 2003 MODIFIANT LA PARTIE LÉGISLATIVE DU CODE RURAL

Le paragraphe VI du présent article 51 du projet de loi propose la ratification de l'ordonnance n° 2003-1187 du 11 décembre 2003 modifiant la partie législative du code rural, rédigée sur le fondement de l'article 32 de la loi du 2 juillet 2003 précitée l'ayant autorisé à modifier ledit code en vue d'y intégrer des dispositions législatives non codifiées et de remédier aux erreurs ou lacunes de codification. Le projet de loi de ratification a été déposé devant l'Assemblée nationale le 3 mars 2004.

A. LE CONTENU DE L'ORDONNANCE

L'ordonnance n° 2003-1187 du 11 décembre 2003 précitée est constituée de cinq articles.

Le premier , comportant dix-neuf paragraphes, modifie un certain nombre de dispositions du code rural en vue d'y intégrer des dispositions législatives non codifiées et de remédier aux erreurs ou lacunes de codification . Si la quasi totalité de ces modifications consiste en des rectifications d'erreurs matérielles n'ayant pas réelle de portée juridique, deux d'entre elles cependant méritent d'être plus particulièrement exposées.

Au XI, tout d'abord, il est proposé de modifier l'article L. 241-11 du code rural afin de restituer aux élèves de l'Ecole nationale des services vétérinaires (ENSV) qui ne sont pas encore docteurs vétérinaires la possibilité de pratiquer des actes de médecine vétérinaire en cas d'épizootie , faculté qui leur avait été retirée involontairement par l'article 8 de la loi n° 2001-6 du 4 janvier 2001 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire en matière de santé des animaux et de qualité sanitaire des denrées d'origine animale et modifiant le code rural.

Au XVIII, d'autre part, il est proposé de modifier l'article L. 761-20 du code rural afin de préciser expressément que les accidents de la vie privée des exploitants et assimilés du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle sont couverts par les caisses d'assurance accidents agricoles de ces départements . Il s'agit de lever ainsi l'ambiguïté résultant des dispositions des articles L. 761-19 et L. 761-20 du même code qui organisent une dérogation au droit commun en prévoyant que lesdits exploitants demeurent soumis au régime d'assurance accidents du code local des assurances de 1911.

Le deuxième article supprime des dispositions de l'ancien code rural relatives aux coopératives agricoles et à leurs unions , qui n'ont été ni explicitement abrogées, ni codifiées lors de la rédaction de l'actuel livre V du code rural, et qui ont aujourd'hui un caractère désuet ou obsolète . Enfin, le troisième abroge un article de la loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt dont les dispositions ont été codifiées par le XV de l'article premier, le quatrième prévoit les conditions d'application de l'ordonnance à Mayotte et en Nouvelle-Calédonie tandis que le cinquième est un article d'exécution.

B. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission des affaires économiques est très favorable à la ratification de cette ordonnance, qui respecte en tous points l'habilitation donnée par l'article 32 de la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 .

III. RATIFICATION DE L'ORDONNANCE N° 2003-1188 DU 11 DÉCEMBRE 2003 RELATIVE À CERTAINES MODALITÉS D'ADJUDICATION DU DROIT DE CHASSE

Le paragraphe VII de l'article 51 propose la ratification de l'ordonnance n° 2003-1188 du 11 décembre 2003 relative à certaines modalités d'adjudication du droit de chasse, rédigée sur le fondement de l'article 13 (2°) de la loi du 2 juillet 2003 précitée. Le projet de loi de ratification a été déposé devant l'Assemblée nationale le 3 mars 2004.

A. LE CONTENU DE L'ORDONNANCE

L' article 1 ^er de l'ordonnance du 11 décembre 2003 autorise l'Office national des forêts (ONF), lors des adjudications publiques de lots de chasse en forêt domaniale, à accorder à l'ancien titulaire d'une licence de chasse sur le lot soumis à adjudication la même priorité que celle reconnue , par l'article L. 137-3 du code forestier, au locataire sortant , si l'intéressé a été attributaire sans interruption de cette licence durant les six années précédant l'adjudication .

Pour la présentation détaillée des différents modes de location de chasse en forêt domaniale, votre rapporteur pour avis vous renvoie à l'exposé très complet de notre collègue Alain Fouché établi lors de l'examen par le Sénat de l'article 13 de la loi du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit ( ( * )*). Il convient toutefois de rappeler que, dans un souci de simplification, l'ONF, gestionnaire des forêts domaniales et, en conséquence, du droit de chasse sur tout ou partie de ces terrains boisés, entend privilégier, par adjudication, la mise en location de lots de chasse pour une durée de six années . Toutefois, le simple basculement vers ce nouveau mode d'attribution de lots autrefois concédés par licences d'une durée de douze mois renouvelables ou par location amiable privait, jusqu'ici, les titulaires de ces locations de tout droit de priorité, alors même qu'ils pouvaient être en place depuis plusieurs années et remplir les critères d'une bonne gestion cynégétique.

L'ordonnance n° 2003-1188 permet donc désormais de reconnaître aux locataires en place depuis au moins six années les mêmes règles de priorité que celles accordées au locataire sortant d'un lot soumis à adjudication.

B. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Tout à fait favorable à cette simplification, votre commission pour avis rappelle toutefois, dans un souci de cohérence, que le maintien de la ratification de l'ordonnance n° 2003-1188 du 11 décembre 2003 dans le cadre du présent projet de loi impose en conséquence sa suppression à l'article 54 H du projet de loi relatif au développement des territoires ruraux, actuellement en cours d'examen par le Parlement .

IV. RATIFICATION DE L'ORDONNANCE N° 2004-545 DU 11 JUIN 2004 RELATIVE À LA PARTIE LÉGISLATIVE DU CODE DE LA RECHERCHE

Prenant acte du dépôt sur le bureau du Sénat, le 26 août dernier, d'un projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2004-545 du 11 juin 2004 relative à la partie Législative du code de la recherche ( ( * )*), prise en application du 2° de l'article 33 de la loi d'habilitation du 2 juillet 2003 précitée, votre commission des affaires économiques, qui avait examiné la demande d'habilitation législative lui servant de support, vous suggère d'ajouter par amendement ladite ordonnance à la liste de celles que le présent article du projet de loi propose de ratifier.

Le premier des neuf articles de cette ordonnance indique que les dispositions qui figurent dans son annexe constituent la partie législative du code de la recherche . Ce code, qui est pour la plus grande partie de ses dispositions un code « suiveur » reprenant des articles déjà codifiés ailleurs (code de l'éducation ou code de la santé publique pour l'essentiel), est composé de quatre livres :

- Livre Ier - L'organisation générale de la recherche et du développement technologique ;

- Livre II - L'exercice des activités de recherche ;

- Livre III - Les établissements et organismes de recherche ;

- Livre IV - Les personnels de la recherche.

L' article 2 précise que la modification d'un article d'un code ou d'une loi reproduit dans le code de la recherche a pour conséquence de modifier les dispositions « suiveuses » . L' article 3 est relatif à la numérotation de dispositions abrogées. L' article 4 modifie une référence dans le troisième alinéa de l'article L. 123-5 du code de l'éducation relatif aux missions du service public de l'enseignement supérieur. L' article 5 corrige également une référence dans l'article 54 de la loi n° 2003-710 du 1 ^er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, qui traite des groupements d'intérêt public et renvoie directement à des articles du code de la recherche pour l'application de ce dispositif. Il étend en outre certaines dispositions de cet article aux collectivités d'outre-mer à statut particulier. L' article 6 abroge les lois ou ordonnances qui sont désormais reprises dans le code de la recherche et l' article 7 subordonne l'abrogation de certaines dispositions de ces textes à la publication de la partie réglementaire du code de la recherche. L' article 8 est relatif à l'application du code de la recherche dans les collectivités d'outre-mer à statut particulier. L' article 9 définit les autorités responsables de l'application des dispositions de l'ordonnance.

V. RATIFICATION DE L'ORDONNANCE N° 2004-570 DU 17 JUIN 2004 PORTANT DIVERSES MESURES DE SIMPLIFICATION DANS LE DOMAINE AGRICOLE

Prenant également acte du dépôt sur le bureau de l'Assemblée nationale, le 15 septembre 2004, d'un projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2004-570 du 17 juin 2004 portant diverses mesures de simplification dans le domaine agricole ( ( * )*), prise en application des articles 2, 19, 22 et 27 de la loi d'habilitation du 2 juillet 2003 précitée, votre commission des affaires économiques vous suggère d'ajouter par amendement ladite ordonnance à la liste de celles que le présent article du projet de loi propose de ratifier.

Conformément à l'habilitation donnée par la loi du 2 juillet, les quatre premiers articles de cette ordonnance comprennent des dispositions relatives à la simplification des élections aux tribunaux paritaires des baux ruraux, à la transmission d'informations par les organismes de mutualité sociale agricole et à la suppression de la carte professionnelle d'exploitant forestier, le cinquième étant un article d'exécution.

A. LA SIMPLIFICATION DES ÉLECTIONS AUX TRIBUNAUX PARITAIRES DES BAUX RURAUX

Présidé par le juge d'instance et comprenant en nombre égal deux assesseurs bailleurs et deux assesseurs preneurs élus pour six ans, le tribunal paritaire des baux ruraux est seul compétent pour connaître des contestations entre bailleurs et preneurs de baux ruraux . Afin de remédier aux difficultés rencontrées dans l'organisation du scrutin à l'occasion des dernières élections fin janvier 2002, les deux premiers articles de l'ordonnance modifient respectivement les articles L. 442-1 et L. 442-3 du code de l'organisation judiciaire, qui régissent le déroulement des élections, en vue de les simplifier .

Ainsi, le vote sera désormais uniquement organisé par correspondance pour éviter aux électeurs, peu nombreux, de se déplacer dans les bureaux de vote. Un décret en Conseil d'Etat fixera les modalités d'établissement des listes électorales des bailleurs et des preneurs, lesquelles seront établies par le préfet à partir des listes transmises par le maire, assisté s'il le souhaite d'une commission administrative. Un recours gracieux contre la composition des listes électorales sera ouvert à tout bailleur ou preneur, le tribunal d'instance étant ensuite compétent en cas de contestation de la décision du préfet sur ce recours. L'élection séparée des deux titulaires et des deux suppléants de chaque catégorie est abandonnée au profit d'un vote unique pour quatre assesseurs , la qualité de titulaire ou de suppléant étant déterminée par le nombre de voix. Enfin, les modalités de contestation des résultats de l'élection sont renvoyées à un décret en Conseil d'Etat.

B. LA TRANSMISSION PAR LES ORGANISMES DE MUTUALITÉ SOCIALE AGRICOLE (MSA) D'INFORMATIONS AUX SERVICES D'INSPECTION DU TRAVAIL EN AGRICULTURE

Les services d'inspection du travail en agriculture , funestement affectés par un drame récent, n'ont qu'une appréhension partielle des entreprises agricoles puisqu'ils ne connaissent, le plus souvent, que celles d'entre elles qui emploient des salariés ou qui posent des problèmes justifiant de leur part une intervention de type coercitif.

Afin de permettre à ces services d'avoir des informations aussi exhaustives que possibles sur l'ensemble de ces entreprises agricoles, l'article 3 de l'ordonnance n° 2004-570 ajoute à l'article L. 723-43 du code rural un alinéa autorisant les caisses de MSA à leur transmettre les fichiers d'entreprises agricoles qu'elles détiennent .

La possession de la liste de l'ensemble des entreprises agricoles par les services d'inspection du travail en agriculture devrait simplifier la vie des usagers. D'un côté, le salarié bénéficiera d'une meilleure information sur ses droits et obligations, et donc d'une meilleure protection. De l'autre, l'employeur bénéficiera de la part des services d'inspection d'informations et de conseils plus adaptés, tant il est vrai que leur rôle dépasse aujourd'hui la seule fonction de contrôle pour s'étendre à des prestations de ce type. Pour l'un comme l'autre seront facilitées les démarches à réaliser dans divers aspects du droit social, les services d'inspection pouvant soit opérer une médiation entre les parties, soit leur venir en aide dans l'interprétation de documents juridiques ou administratifs, soit encore favoriser la promotion de l'emploi agricole.

Enfin, cette mesure permettra d'initialiser les fichiers employeurs dans la base informatique de gestion MATISSE en cours d'élaboration, offrant aux usagers un accès facile à l'ensemble des informations du domaine du droit social par un portail unique régulièrement mis à jour . L'autorisation de transfert des fichiers de la MSA évitera à cet égard de demander aux intéressés des données déjà collectées.

Votre commission des affaires économiques approuve cette mesure , qui devrait être à l'origine d'une meilleure fluidité et d'une plus grande exhaustivité dans la transmission des informations concernant les entreprises agricoles. Soucieuse toutefois du respect de la liberté individuelle et de la vie privée des administrés, elle insiste sur la nécessité que cette mutualisation des informations se fasse dans le respect de la règlementation relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés .

A cet égard, relevant que l'ordonnance renvoie de façon fort opportune les modalités de transmission et d'utilisation des données à un décret en Conseil d'Etat pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), comme le prévoit la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, votre commission appelle l'attention des auteurs de ce décret sur la nécessité de faire en sorte que le processus de mutualisation s'inscrive dans le cadre d'un système sécurisé où les usagers seront préalablement informés du recueil de données les concernant, comme l'avait précisé le rapport de la commission des lois du Sénat sur le projet de loi d'habilitation ( ( * )*).

C. LA SUPPRESSION DE LA CARTE PROFESSIONNELLE D'EXPLOITANT FORESTIER

La loi du 13 août 1940 relative à l'organisation forestière, partiellement abrogée, n'a plus d'autre utilité que de constituer une base législative à un régime administratif d'autorisation préalable réservant aux seuls titulaires d'une carte professionnelle l'exercice de la profession d'exploitant forestier .

Or, ce fondement légal n'a rien d'indispensable puisque les modalités actuelles de fonctionnement de ce régime ne correspondent plus aux règles posées par la loi du 13 août 1940 précitée. Aussi, afin d'éviter toute ambiguïté, l'article 4 de l'ordonnance n° 2004-570 abroge expressément ladite loi .

Votre commission vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 53 -

Ratification d'ordonnances portant transposition de directives européennes et mettant en oeuvre certaines dispositions du droit communautaire

Commentaire : cet article proposait initialement la ratification - avec ou sans modifications - d'ordonnances portant transposition de directives sur le fondement de la loi n° 2001-1 du 3 janvier 2001 portant habilitation du Gouvernement à transposer, par ordonnances, des directives communautaires et à mettre en oeuvre certaines dispositions du droit communautaire, ainsi que d'ordonnances prises sur le fondement de la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit.

Par souci de cohérence, l'Assemblée nationale a décidé de réunir dans l'article 51 du projet de loi toutes les ordonnances relevant de la loi d'habilitation du 2 juillet 2003, et dans le présent article 53 l'ensemble de celles portant transposition de directives issues de la loi du 3 janvier 2001. Elle y a en outre ajouté in fine l'ordonnance n° 2004-330 du 15 avril 2004 portant création d'un système d'échanges de quotas d'émission de gaz à effet de serre prise, après l'adoption du projet de loi en conseil des ministres, sur le fondement de la loi n° 2004-237 du 18 mars 2004 portant habilitation du Gouvernement à transposer par ordonnances des directives communautaires et à mettre en oeuvre certains dispositions du droit communautaire.

I. RATIFICATION DE L'ORDONNANCE N° 2001-670 DU 25 JUILLET 2001 PORTANT ADAPTATION AU DROIT COMMUNAUTAIRE DU CODE DE LA PROPRIÉTÉ INTELLECTUELLE ET DU CODE DES POSTES ET TÉLÉCOMMUNICATIONS

Le paragraphe XI de l'article 53 propose de ratifier l'ordonnance n° 2001-670 du 25 juillet 2001 portant adaptation au droit communautaire du code de la propriété intellectuelle et du code des postes et télécommunications.

L'Assemblée nationale, suivant sa commission des lois, a souhaité achever ainsi un processus juridique engagé il y a plus de trois ans, l'ordonnance visée ayant été prise sur le fondement de la loi d'habilitation du 3 janvier 2001.

Il s'avère toutefois que cette ordonnance , dont le contenu a été finement analysé par le rapporteur de l'Assemblée nationale, a été ratifiée par le Parlement depuis l'examen du présent projet de loi en première lecture par les députés : sa ratification est en effet réalisée par l'article 131 de la loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle , dont l'examen au fond est revenu à la commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire.

Ce paragraphe XI n'est donc plus nécessaire et votre commission vous en proposera logiquement la suppression .

II. RATIFICATION DE L'ORDONNANCE N° 2001-741 DU 23 AOÛT 2001 PORTANT TRANSPOSITION DE DIRECTIVES COMMUNAUTAIRES ET ADAPTATION AU DROIT COMMUNAUTAIRE EN MATIÈRE DE DROIT DE LA CONSOMMATION

Le paragraphe XII du présent article propose de ratifier l'ordonnance n° 2001-741 du 23 août 2001 portant transposition de directives communautaires et adaptation au droit communautaire en matière de droit de la consommation.

Cette ordonnance, qui transpose des éléments de sept directives communautaires relatives à la protection des consommateurs dans des termes dont votre rapporteur pour avis a constaté qu'ils satisfaisaient les services de la Commission européenne , comporte cinq chapitres :

- le chapitre I ^er (articles 1 ^er à 4) modifie le dispositif du code de la consommation relatif à la publicité comparative afin d'achever, conformément à l'autorisation donnée au Gouvernement par le 12° du paragraphe II de l'article 1 ^er de la loi du 3 janvier 2001 précitée, la transposition des stipulations de la directive 97/55/CE du 6 octobre 1997, laquelle modifie la directive 84/450/CE du 10 septembre 1984 sur la publicité trompeuse ;

- le chapitre II (articles 5 à 15) transpose la directive 97/7/CE du 20 mai 1997 relative aux contrats négociés à distance , que le Gouvernement a eu l'autorisation de transposer par ordonnance en application du 8° du paragraphe II de l'article 1 ^er de la loi du 3 janvier 2001 ;

- le chapitre III (article 16) modifie l'article L. 132-1 du code de la consommation afin d'achever, en application de l'habilitation conférée au Gouvernement par le 5° du paragraphe II de l'article 1 ^er de la loi du 3 janvier 2001, la transposition de la directive 93/13/CEE du 5 avril 1993 relative aux clauses abusives dans les contrats conclus avec les consommateurs ;

- le chapitre IV (articles 17 et 18) est consacré à l' alimentation humaine et animale . L'article 17 ajoute au titre I ^er du livre II du code de la consommation un chapitre VIII consacré à la prévention en matière d'alimentation humaine et animale, afin de transposer les éléments des directives 89/397/CEE du 14 juin 1989 relative au contrôle officiel des denrées alimentaires, 95/53/CE du 25 octobre 1995 fixant les principes relatifs à l'organisation des contrôles officiels dans le domaine de l'alimentation animale, et 1999/2/CE relative au rapprochement des législations des Etats membres sur les denrées et ingrédients alimentaires traités par ionisation. L'article 18, quant à lui, transpose l'article 11 de la directive 95/53/CE précitée en insérant au chapitre V du titre III du livre II du code rural un article L. 235-2 nouveau dotant les agents des services vétérinaires de pouvoirs de police administrative. Le Gouvernement a reçu l'autorisation de transposer ces différentes directives au terme des 2°, 6° et 19° du paragraphe II de l'article 1 ^er de la loi du 3 janvier 2001 ;

- le chapitre V (articles 19 et 20) transpose la directive 98/27/CE du 19 mai 1998 relative aux actions en cessation en matière de protection des intérêts des consommateurs, que le Gouvernement a été habilité à transposer par ordonnance par le 16° du paragraphe II de l'article 1 ^er de la loi du 3 janvier 2001.

La majorité de ces directives sont des textes anciens. Du reste, l'ordonnance les transposant date elle-même de plus de trois ans . Un projet de loi de ratification de cette ordonnance avait été déposé au Sénat il y a exactement trois ans, sans avoir été inscrit à l'ordre du jour de votre Haute Assemblée ( ( * )*). Pour autant, certaines des stipulations transposées par l'ordonnance du 23 août 2001 ont depuis été à nouveau modifiées . Il en va ainsi des articles L. 218-2 à L. 218-5 du code de la consommation, qui viennent d'être modifiés par l'ordonnance n° 2004-670 du 9 juillet 2004 portant transposition de la directive 2001/95/CE du Parlement européen et du Conseil du 3 décembre 2001 relative à la sécurité générale des produits et adaptation de la législation au droit communautaire en matière de sécurité et de conformité des produits ( voir infra ).

Reste que la ratification formelle de l'ordonnance n° 2001-741 par le Parlement est indispensable pour garantir la stabilité juridique du dispositif de protection du consommateur qui en relève : c'est pourquoi votre commission vous propose d'y donner un avis favorable.

III. RATIFICATION DE L'ORDONNANCE N° 2004-330 DU 15 AVRIL 2004 PORTANT CRÉATION D'UN SYSTÈME D'ÉCHANGE DE QUOTAS D'ÉMISSION DE GAZ À EFFET DE SERRE

Le paragraphe XV de l'article 53 propose de ratifier l'ordonnance n° 2004-330 du 15 avril 2004 portant création d'un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre (GES), prise en application des articles 1 ^er et 10 de la loi n° 2004-237 du 18 mars 2004. Cette ordonnance assure la transcription de la directive 2003/87/CE du 13 octobre 2003 établissant un système d'échange de quotas d'émission de GES dans la communauté, et détermine le régime juridique, comptable et fiscal de ces quotas de GES.

Au niveau réglementaire , le décret en Conseil d'État n° 2004-832 du 19 août 2004 complète le dispositif du système d'échange de quotas d'émission , tandis qu'est attendu un décret en Conseil d'Etat portant approbation du plan national d'affectation des quotas d'émission de GES . De plus, un décret en Conseil d'État désignant la personne morale chargée de la tenue du registre national recensant les opérations sur les quotas doit aussi être prochainement adopté. Selon les informations transmises à votre rapporteur pour avis, c'est la Caisse des dépôts et consignations qui sera chargée de la mise en place et de la tenue du registre national des quotas d'émission de GES. Cet établissement a d'ores et déjà créé un logiciel de gestion des registres nationaux de GES , dénommé « SERINGAS », testé actuellement auprès d'un groupe d'entreprises membres de l' Association des entreprises pour la réduction de l'effet de serre .

A. LE DISPOSITIF DE L'ORDONNANCE N° 2004-330 DU 15 AVRIL 2004

Il convient de rappeler que le Protocole de Kyoto du 11 décembre 1997 impose à trente-neuf états industrialisés un objectif contraignant de réduction globale de 5,2 % de leurs émissions anthropiques de GES par rapport au niveau de ces émissions atteint en 1990. Cet objectif à remplir de 2008 à 2012 doit se traduire par la mise en oeuvre, à l'échelon international, d'un marché d'échange de quotas d'émission de GES .

L'effort de réduction le plus important incombe à l'Union européenne (- 8 %), aux Etats-Unis (- 7 %) et au Japon (- 6 %). L'Union européenne a non seulement approuvé le Protocole de Kyoto en 2002 ( ( * )*), mais aussi décidé d'anticiper sur l'entrée en vigueur de ce dernier en instaurant un marché d'échange européen de quotas d'émission dès le 1 ^er janvier 2005 . L'objectif de cette mise en oeuvre à titre expérimental, mais contraignante, est de préserver l'intégrité du marché intérieur en évitant les distorsions de concurrence par la fixation d'un prix unique de la tonne-équivalent carbone, tout en assurant une meilleure préparation au système international d'échanges à compter de 2008.

Tel est l'objet de la directive 2003/87/CE du 13 octobre 2003 établissant un système d'échange de quotas d'émission de GES, dont le délai de transposition très bref - fixé au plus tard le 31 décembre 2003 - a imposé au Parlement français d'autoriser, par la loi du 18 mars 2004 précitée, le Gouvernement à assurer cette transposition par voie d'ordonnance. Le contenu de cette directive, comme d'ailleurs du projet d'ordonnance qui avait été transmis au Parlement lors de l'examen du projet de loi d'habilitation, a été très précisément analysé par notre collègue Yannick Texier, rapporteur pour la commission des affaires économiques dudit projet d'habilitation ( ( * )*).

L' article 1 ^er de l'ordonnance du 15 avril 2004 modifie, au sein du titre II ( « Air et atmosphère » ) du livre II ( « Milieux physiques » ) du code de l'environnement, le chapitre IX intitulé « Effet de serre » en créant une première section relative à l'observatoire national sur les effets du réchauffement climatique, regroupant les articles L. 229-2 à L. 229-4, et une seconde section consacrée aux quotas d'émission de gaz à effet de serre, comportant quinze articles numérotés de L. 229-5 à L. 229-19.

La législation relative aux quotas d'émission de GES

Les articles L. 229-5 et L. 229-6 du code de l'environnement définissent le champ d'application du mécanisme d'autorisation pour l'émission de GES en renvoyant d'ailleurs l'énumération des secteurs industriels concernés au décret d'application pris après avis du Conseil d'Etat. Il est précisé, dans un souci de simplification, que les autorisations d'activité délivrées au titre de la législation sur les installations classées valent

autorisation d'émettre des GES , sous réserve du respect des obligations particulières prévues par la section 2 du chapitre IX du titre II du livre II du code de l'environnement.

L' article L. 229-7 définit le quota d'émission de GES comme une unité de compte représentative de l'émission de l'équivalent d'une tonne de dioxine de carbone . L'Etat attribue à chaque installation autorisée à émettre, et pour une période déterminée, des quotas d'émission, qui lui sont délivrés par tranche annuelle. A la fin de chaque année, l'exploitant restitue à l'Etat un nombre de quotas égal au total des émissions de GES de ses installations.

Les articles L. 229-8 à L. 229-11 exposent les modalités d'affectation des quotas d'émission de GES pour une durée de trois ans à compter du 1 ^er janvier 2005 puis par périodes de cinq ans, dans le cadre d'un plan national établi pour chaque période. Sont définis les critères retenus dans le plan pour déterminer la quantité maximale de quotas d'émission de GES , à savoir notamment les engagements internationaux de la France, les perspectives d'évolution tendancielle d'émission de GES dans les secteurs d'activité concernés et de production de ceux-ci, les coefficients de progrès technique, ainsi que les prévisions de création, d'extension ou de fermeture des installations concernées par le système de quotas d'émission de GES. Il est ensuite exposé comment sont répartis les quotas d'émission entre les différentes installations , étant entendu que le plan met en réserve des quotas d'émission destinés à être affectés aux nouveaux entrants ainsi qu'à ceux dont l'autorisation viendrait à être modifiée ou dont le niveau de production varierait de façon substantielle, cette dernière hypothèse de distribution semblant cependant être récusée par la Commission européenne . L'article L. 229-9 soumet le projet de plan national d'affectation des quotas à une consultation du public avant d'être notifié à la Commission européenne puis approuvé par décret en Conseil d'Etat. L'article L. 229-10 indique que, pour la période 2005-2008, les quotas sont délivrés à titre gratuit, sans aucune précision pour les périodes suivantes.

L' article L. 229-12 expose les conditions dans lesquelles l'autorité administrative peut demander à la Commission européenne d' exclure certaines installations du champ du système d'échange jusqu'au 31 décembre 2007 , étant entendu que ces installations restent soumises aux mêmes obligations et contraintes. Selon les informations transmises à votre rapporteur pour avis, le plan national français notifié à la Commission européenne le 6 juillet dernier ne comporte aucune demande d'exclusion . En outre, il est prévu, toujours durant la première période triennale, qu'un Etat membre puisse, avec l'accord de la Commission européenne, affecter à un exploitant des quotas d'émission supplémentaires non transférables , en cas de force majeure impossible à éviter entraînant une augmentation substantielle de ces émissions.

L'article L. 229-13 précise la durée de validité des quotas ainsi que les modalités de leur restitution à l'Etat en fin de période et de leur réaffectation aux exploitants pour les périodes suivantes, étant entendu que ce droit à réaffectation peut ne concerner que les quotas délivrés initialement et non utilisés et qu'il peut être limité pour permettre le respect, par la France, de ses engagements internationaux de maîtrise des émissions de GES.

L'article L. 229-14 précise que les quotas restitués chaque année correspondant à des émissions de GES sont annulés et que toute personne détenant des quotas peut demander à tout moment leur annulation par l'Etat.

Les articles L. 229-15 et L. 229-16 exposent les mécanismes d'échange prévus pour les quotas d'émission de GES qualifiés de biens meubles incorporels , négociables et transmissibles de compte à compte au sein d'un registre national dont la tenue peut être déléguée à une personne morale. Ainsi qu'indiqué supra , c'est la Caisse des dépôts et consignations qui devrait assumer cette fonction. L'article L. 229-15 précise également quelles sont les personnes pouvant acquérir, détenir ou céder ces quotas d'émission : exploitants, personnes physiques, Etats-membres et au-delà des Etats-membres de l'Union européenne, ressortissants de pays tiers, sous certaines conditions. L'article L. 229-15 expose

également le régime applicable aux exploitants lorsque l'Etat ne dispose plus de quotas de réserve à attribuer : le régime mis en place s'assimile au régime classique des installations classées à travers des valeurs limites d'émission à respecter et des sanctions en cas de dépassement. Il faut noter que ce régime, qui peut apparaître discriminatoire, trouverait à s'appliquer si l'Etat ne se portait pas acquéreur de quotas pour reconstituer sa réserve

L' article L. 229-17 autorise plusieurs exploitants à mettre en commun la gestion de leurs quotas d'émission et fixe les modalités d'organisation de cette faculté.

L' article L. 229-18 définit le régime de sanctions administratives en cas de non respect de ses obligations par l'exploitant. Celui-ci peut se voir interdire de céder les quotas qu'il détient jusqu'à ce qu'il se soit mis en règle . En outre, et au terme d'une procédure amiable contradictoire, il peut être condamné au paiement d'une amende proportionnelle au nombre de quotas non restitués , dont le montant est fixé à 40 euros par quota non restitué pendant la première période, puis à 100 euros à compter du 1 ^er janvier 2008.

L' article 2 de l'ordonnance prévoit, à l'article L. 211-1 du code monétaire et financier relatif à la définition des instruments financiers, que les quotas d'émission de GES peuvent faire l'objet d'instruments financiers à terme .

L' article 3 précise que les autorisations délivrées au titre de la législation Installations classées avant l'entrée en vigueur de l'ordonnance valent autorisation d'émettre des gaz à effet de serre.

B. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION

Parallèlement à l'élaboration du corpus réglementaire assurant la transposition de la directive du 17 octobre 2003 établissant un système d'échanges de quotas d'émission de GES, la France a rédigé, en application de l'article L. 229-8 du code de l'environnement, un projet de plan national d'allocation des quotas concernant quelque 700 installations . Il a été soumis à la consultation du public jusqu'au 29 juin 2004 puis notifié officiellement à la Commission européenne le 6 juillet suivan t.

L'enveloppe globale annuelle, calculée en fonction des émissions actuelles, des prévisions de croissance des secteurs, des anticipations de progrès technologiques ainsi que des engagements de réduction s'élève, in fine , à 115,78 Mt CO ₂ , i.e. 55,53 Mt pour l'industrie (48 %) et 60,25 pour l'énergie (52 %). Par ailleurs, le projet de plan propose de constituer une réserve de 9,4 Mt pour les nouveaux entrants et pour faire face à une croissance des secteurs concernés ou à une augmentation substantielle de la production d'une installation. Dès lors, l'affectation totale annuelle de quotas ressort en définitive à 125,2 Mt CO ₂ , en retrait de 1,1 Mt par rapport au projet de plan initial .

Selon les informations transmises à votre rapporteur pour avis, la Commission européenne a achevé l'évaluation de huit plans nationaux d'allocations de quotas d'émission de GE S, approuvant sans réserve ceux du Danemark, de l'Irlande, des Pays-Bas, de la Slovénie et de la Suède, alors que ceux de l'Autriche, de l'Allemagne et du Royaume-Uni devront être modifiés sur des points techniques avant leur acceptation définitive. A travers ces premiers plans nationaux, plus de 5.000 installations industrielles sont habilitées à participer au système d'échange de quotas , sur un total de 12.000 installations éligibles au sein des 25 États-membres.

S'agissant du plan national français, il ressort, au regard des prises de position adoptées par la Commission européenne lors de l'examen des premiers plans et des questions complémentaires posées au Gouvernement, que la France se trouve dans l'obligation de le modifier sur deux points afin d'obtenir l'approbation de Bruxelles .

Initialement, la France avait retenu une interprétation limitée du champ d'application de la directive relatif aux installations de combustion de plus de 20 MW, puisque n'étaient visées que celles classées sous la rubrique 2910 de la nomenclature des installations classées et relevant d'une activité de production marchande d'énergie : étaient ainsi exclues les installations de combustion destinées à produire de l'énergie pour leur propre compte et non commercialisée. Notre pays étant isolé dans cette interprétation restrictive de la directive, le cabinet du Premier ministre a décidé d'élargir le champ des installations couvertes à toutes les installations de combustion de plus de 20 MW , tous secteurs confondus et quelle que soit l'utilisation de l'énergie produite.

Cette décision a pour conséquence de multiplier par deux le nombre d'installations couvertes qui, au total, pourrait avoisiner 1.500 . Les nouvelles installations visées appartiennent :

- soit à un petit nombre de secteurs structurés , fortement émetteurs, pour lesquels on dispose de prévisions de croissance et de données en termes de progrès technologique : principalement la chimie (11 Mt CO ₂ ) et les industries agroalimentaire (6 Mt CO ₂ ), bien que ce dernier secteur soit hybride et composé de sous-secteurs à situation variable ;

- soit au contraire à un très grand nombre d'industries et de services pour lesquels un traitement sectoriel fin est beaucoup plus difficilement envisageable .

Votre rapporteur pour avis tient à faire remarquer que le secteur tertiaire, et plus particulièrement le secteur tertiaire public (hôpitaux, prisons, universités, transports publics), est désormais concerné par ce champ élargi . Ces acteurs seront soumis à un marché de droits à polluer sensé concerner essentiellement l'industrie intensive en énergie et auquel ils sont très peu sensibilisés. Un effort supplémentaire d'information et de suivi devra donc être proposé par l'administration pour ces secteurs particuliers, qui ne sont pas du tout préparés à appliquer ce système. En outre, et pour faciliter cette mise en oeuvre, il conviendrait d'examiner très sérieusement la possibilité, pour des activités de même nature, de mettre en commun les quotas : s'agissant des installations du domaine public, cette technique dite du « pooling » pourrait être entreprise soit par ministère de tutelle, soit par région, soit encore par type d'établissement, voire directement au sein d'un grand pôle public.

Bien entendu, l'extension du champ d'application du système d'échanges va conduire à réévaluer le montant de l'enveloppe globale , le tableau ci-dessous donnant une répartition indicative des installations de combustion concernées.

Catégories activités pour les IC>20 MW hors secteur de l'énergie	Nombre d'installations	CO 2 (en kt) en 2002 (DRIRE / avril 2004)
Agriculture	4	26
Bois	17	300
Chimie	128	11 060
Fonderie	1	6
Industries Agro-Alimentaires (IAA)	213	6 738
Métallurgie des métaux ferreux	16	791
Métallurgie des métaux non ferreux	4	167
Minéraux non métal. et matériaux de construc.	58	538
Papier, carton (déjà inclus)	8	119
Textile, cuir	29	224
Divers industrie	153	1 996
Enseignement	6	671
Hôpitaux	24	633
Service des transports	20	255
Autres services (1)	116	1 781
Indéterminé	28	495

(1) Autres services : commerce, administration, construction, etc... Source : CITEPA, avril 2004

Au plan juridique, cette modification du champ d'application du système d'échanges est sans conséquence sur le contenu de l'ordonnance du 17 avril 2004 puisque l'article L. 229-5 du code de l'environnement, dans la rédaction qu'elle retient, renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer la liste des activités visées . C'est ainsi qu'il conviendra en définitive de modifier simplement l'annexe du décret n° 2004-832 du 19 août 2004.

La seconde modification que la France est prête à accepter concerne les règles d'utilisation de la réserve de quotas . En examinant les projets de plan de l'Allemagne et l'Autriche, la Commission européenne s'est en effet catégoriquement opposée à la possibilité de distribuer, en cours de période, des quotas supplémentaires pour permettre à un exploitant de faire face à une augmentation substantielle de sa production , lui évitant ainsi d'avoir à acquérir de nouveaux quotas sur le marché ou à investir pour minimiser ses émissions de GES dans son processus de fabrication. Pour la Commission, cette faculté, que le plan français prévoyait également, s'inscrit en contradiction avec les objectifs du protocole de Kyoto .

Au plan juridique, cette remise en cause emporte des conséquences sur le texte même de l'ordonnance, dont l'article 1 ^er prévoit au V de l'article L. 229-8 du code de l'environnement que les quotas d'émission mis en réserve sont notamment destinés à « être affectés aux exploitants d'installations (...) dont le niveau de production varierait de façon substantielle » .

Ainsi, pour se conformer à la recommandation de la Commission européenne, votre commission des affaires économiques vous proposera un amendement tendant à supprimer cette possibilité d'attribution supplémentaire de quotas.

En outre, par souci de clarté rédactionnelle , votre commission vous suggérera également de simplifier le contenu du deuxième alinéa de l'article L. 229-6 du même code , lequel précise que l'autorisation délivrée au titre de la législation tient lieu d'autorisation d'émettre des gaz à effet de serre sous réserve des dispositions particulières contenues dans la présente section.

Cette dernière précision apparaît redondante avec le contenu de l'article L. 229-5 qui prévoit déjà que « les dispositions de la présente section s'appliquent aux installations classées rejetant un gaz à effet de serre lorsqu'elles exercent une des activités dont la liste est fixée par décret en Conseil d'État » . Cette répétition est donc inutile , d'autant plus que dans cette section du code de l'environnement consacrée aux quotas d'émission de gaz à effet de serre, il n'est pas fait mention de dispositions particulières concernant l'autorisation d'émettre.

*

Depuis l'examen de ce projet de loi par l'Assemblée nationale, plusieurs autres ordonnances ont été publiées en application de la loi du 18 mars 2004 précitée, et leurs projets de loi de ratification déposés devant le Parlement. Votre commission des affaires économiques vous propose par conséquent, conformément à la logique suivie lors de l'examen de l'article 51, de prévoir leur ratification dans le cadre du présent article 53.

IV. RATIFICATION DE L'ORDONNANCE N° 2004-489 DU 3 JUIN 2004 PORTANT TRANSPOSITION DE LA DIRECTIVE 2001/42/CE DU 27 JUIN 2001 RELATIVE À L'ÉVALUATION DES INCIDENCES DE CERTAINS PLANS ET PROGRAMMES SUR L'ENVIRONNEMENT

Ainsi, elle vous propose tout d'abord d'ajouter par amendement à la liste des ordonnances dont l'article 53 procède à la ratification, l'ordonnance n° 2004-489 du 3 juin 2004 portant transposition de la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement.

Au plan formel , il convient de relever que les procédures concernant cette ordonnance , prise sur le fondement du paragraphe I de l'article 1 ^er de la loi n° 2004-237 du 18 mars 2004, respectent parfaitement tous les délais fixés :

- la transposition en droit national a été réalisée avant la date limite figurant dans la directive, qui était le 21 juillet 2004 ;

- l'ordonnance a été adoptée dans le délai de quatre mois prévu par la loi d'habilitation n° 2004-237 ;

- le projet de loi de ratification de l'ordonnance a été déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 22 septembre 2004, c'est-à-dire avant la date butoir fixée par la loi du 18 mars 2004 précitée, qui était le 30 septembre 2004.

Quant au fond , l'ordonnance du 3 juin 2004 met en oeuvre le principe posé par la directive communautaire du 27 juin 2001 selon lequel tous les plans et programmes susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement et qui ont des effets prescriptifs ou contraignants à l'égard de projets de travaux ou d'aménagements doivent faire l'objet d'une évaluation environnementale ainsi que d'une information et d'une consultation du public préalables à leur adoption . Ce dispositif permet de faire procéder à des évaluations environnementales à un stade décisionnel situé en amont de projets eux-mêmes soumis à étude d'impact. Les documents concernés sont, notamment, les documents d'urbanisme et certains documents de planification sectorielle relatifs aux transports , aux déchets ou à la gestion des eaux .

L'ordonnance a permis de généraliser le processus d'évaluation, d'information et de consultation du public . La nouvelle procédure rend plus homogène et lisible la prise en compte de l'environnement dans les schémas et les documents de planification, dès lors que ceux-ci constituent un cadre contraignant pour la réalisation de projets de travaux ou d'aménagement.

L'objectif poursuivi par le dispositif a été de privilégier autant que possible les adaptations de procédures, sans bouleverser les dispositifs en vigueur ni imposer la production de documents ou de consultations supplémentaires . Ainsi, lorsqu'un projet de plan est soumis à enquête publique, celle-ci vaudra consultation du public pour l'application de la directive. Votre commission pour avis se félicite de ce parti pris cherchant à éviter un alourdissement inutile des procédures de consultation et d'évaluation sur des projets de plans pour lesquels les collectivités territoriales sont bien souvent maîtres d'ouvrage.

La transposition de la directive du 27 juin 2001 se traduit par deux séries de modifications semblables : l'une, de portée générale, est introduite dans le code de l'environnement , l'autre, particulière à l'urbanisme, est insérée dans le code de l'urbanisme .

L' article 1 ^er de l'ordonnance du 3 juin 2004 réorganise et complète le chapitre II du titre II ( « Information et participation des citoyens » ) du Livre I ^er ( « Dispositions communes » ) du code de l'environnement. Ce chapitre II, dont l'intitulé devient « Évaluation environnementale » , comprend une section 1 intitulée « Études d'impact des travaux d'aménagements » reprenant sans modification les articles L. 122-1 à L. 122-3 de l'ancien chapitre II, ainsi qu'une nouvelle section 2, intitulée « Évaluation de certains plans et documents ayant une incidence notable sur l'environnement » et composée de huit articles numérotés de L. 122-4 à L. 122-11 qui assurent la transposition de la directive.

La législation relative aux plans et programmes

L' article L. 122-4 du code de l'environnement définit les catégories de documents, autres que les documents d'urbanisme, soumis à l'évaluation environnementale. Il s'agit des dispositifs constituant un cadre contraignant pour la réalisation de projets, ce caractère prescriptif ayant pour conséquence d' exclure du champ d'application de l'ordonnance les documents de nature contractuelle , notamment les contrats de plan, ainsi que les plans ou programmes financiers ou budgétaires. Sont ainsi visés en règle générale les plans et programmes adoptés par les personnes publiques intervenant dans une série de domaines énumérés limitativement et ayant des effets prescriptifs à l'encontre de projets soumis à étude d'impact. Des exceptions sont prévues concernant les plans et programmes relatifs à des territoires de faible importance et sans incidence notable sur l'environnement , ainsi que ceux établis uniquement à des fins de défense nationale ou de protection civile .

L' article L. 122-5 indique que l'évaluation environnementale s'applique également aux modifications des plans et documents, sauf lorsque celles-ci sont mineures.

Les articles L. 122-6 à L. 122-10 précisent le contenu et les modalités de l'évaluation environnementale.

L' article L. 122-6 indique que le rapport environnemental doit évaluer les incidences du projet de plan ou de document sur l'environnement , présenter les mesures de réduction et de compensation des incidences négatives ainsi que les options envisagées et les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue environnemental, ce projet a été retenu.

L' article L. 122-7 énumère les conditions dans lesquelles une autorité administrative de l'État compétente en matière d'environnement est consultée pour avis sur le projet de plan ou de document.

L' article L. 122-8 rend obligatoire la consultation du public tout en précisant que lorsqu'elle est prévue, l'enquête publique tient lieu de consultation .

L' article L. 122-9 précise les cas dans lesquels les autres États-membres de la Communauté européenne sont invités à émettre un avis sur le projet de plan ou de document.

L' article L. 122-10 précise les conditions dans lesquelles l'autorité qui a arrêté le plan ou le document en informe le public, l'autorité administrative de l'État compétente en matière d'environnement et, le cas échéant, les autorités des autres États-membres de la Communauté européenne consultés.

Enfin, l' article L. 122-11 renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de préciser, en tant que de besoin, les conditions d'application de la section à chaque catégorie de plans ou de documents.

L' article 2 de l'ordonnance complète l'article L. 414-4 du code de l'environnement afin de préciser que l'évaluation des programmes susceptibles d'affecter de façon notable un site Natura 2000 est conduite selon la procédure nouvellement instituée.

L' article 3 introduit dans le code de l'urbanisme des dispositions analogues à celles codifiées par l'article 1 ^er , en réorganisant le chapitre I ( « Dispositions générales communes aux schémas de cohérence territoriale, aux plans locaux d'urbanisme et aux cartes communales » ) au sein du titre II ( « Prévisions et règles d'urbanisme » ) du Livre I de ce code, intitulé « Règles générales d'urbanisme » . Outre un regroupement des articles L. 121-1 à L. 121-9 au sein d'une nouvelle section 1 ( « Dispositions générales » ), il est créé une section 2 intitulée « Évaluation environnementale » et comprenant six articles numérotés de L. 121-10 à L. 121-15.

Les dispositions particulières à l'urbanisme

L' article L. 121-10 du code de l'urbanisme énumère les documents d'urbanisme devant faire l'objet d'une évaluation environnementale, à savoir les directives territoriales d'aménagement, le schéma directeur de la région d'Île-de-France, les schémas de cohérence territoriale ainsi que les plans locaux d'urbanisme susceptibles d'avoir des effets notables sur l'environnement, en précisant que la révision desdits documents doit également faire l'objet d'une évaluation, sauf s'il s'agit d'adaptations mineures.

L' article L. 121-11 adapte le contenu du rapport de présentation de ces documents d'urbanisme afin de répondre aux exigences de la directive.

L' article L. 121-12 prévoit la consultation d'une autorité administrative de l'État compétente en matière d'environnement.

L' article L. 121-13 précise les conditions d'intervention ou de consultation éventuelles d'un autre État-membre de la Communauté européenne.

L' article L. 121-14 fixe les modalités de consultation du public et l' article L.121-15 renvoie à un décret en Conseil d'État la définition des modalités d'application de la section ainsi créée.

L' article 4 de l'ordonnance modifie les articles du code général des collectivités territoriales relatifs au plan d'aménagement et de développement durable de la Corse ainsi qu'au schéma d'aménagement des régions d'outre-mer , afin de les soumettre tous deux à la procédure d'évaluation environnementale retenue pour les documents d'urbanisme.

Enfin, l' article 5 fixe les dispositions transitoires applicables aux plans et programmes en cours d'élaboration .

Les dispositions législatives ainsi créées verront leur mise en oeuvre assurée au plan réglementaire par deux décrets en Conseil d'État : un décret général établissant la liste des plans et programmes soumis à évaluation environnementale et un décret applicable aux documents d'urbanisme .

V. RATIFICATION DE L'ORDONNANCE N° 2004-670 DU 9 JUILLET 2004 PORTANT TRANSPOSITION DE LA DIRECTIVE 2001/95/CE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL DU 3 DÉCEMBRE 2001 RELATIVE À LA SÉCURITÉ GÉNÉRALE DES PRODUITS ET ADAPTATION DE LA LÉGISLATION AU DROIT COMMUNAUTAIRE EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ ET DE CONFORMITÉ DES PRODUITS

Votre commission vous propose également d'ajouter par amendement, à la liste des ordonnances dont l'article 53 procède à la ratification, l'ordonnance n° 2004-670 du 9 juillet 2004 portant transposition de la directive 2001/95/CE du parlement européen et du conseil du 3 décembre 2001 relative à la sécurité générale des produits et adaptation de la législation au droit communautaire en matière de sécurité et de conformité des produits.

Cette ordonnance procède, tout à la fois :

- à la transposition , autorisée par le 2° du paragraphe I de l'article premier de la loi n° 2004-237 du 18 mars 2004 , de la directive 2001/95/CE du Parlement européen et du Conseil du 3 décembre 2001 relative à la sécurité générale des produits ;

- à l' adoption , autorisée par l'article 2 de ladite loi , des dispositions législatives requises pour l'application du règlement (CE) n° 178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l'Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires, ainsi que des mesures d'adaptation de la législation liées à cette application ;

- ainsi qu'à l' adoption , autorisée par l'article 3 de la loi , de mesures modifiant le livre II du code de la consommation en matière d'habilitation des agents, de pouvoirs d'enquête, de procédure de saisies et de consignation ainsi que de pouvoirs de police administrative, de mesures attribuant dans le code du travail des pouvoirs d'enquête aux agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), et de mesures de correction d'erreurs de codification de la partie législative du code de la santé publique intervenue par l'ordonnance n° 2000-548 du 15 juin 2000 relative à la partie législative du code de la santé publique.

A. L'OBJET DE LA DIRECTIVE 2001/95/CE, DU RÈGLEMENT (CE) N° 178/2002 ET DE L'ARTICLE 3 DE LA LOI N° 2004-237 DU 18 MARS 2004

1. La directive 2001/95/CE

La directive 2001/95/CE définit les contrôles de sécurité à effectuer sur l'ensemble des produits de consommation à l'exception des denrées alimentaires . Elle établit en outre des obligations de sécurité pour les produits de consommation tels que les équipements de sport et d'aires de jeu, les articles de puériculture, les briquets et la plupart des produits ménagers tels que les textiles et les meubles. Elle requiert en règle générale que les informations recueillies par les Etats membres et la Commission soient mises à la disposition du public, sauf certaines exceptions. Dans ce cadre, la directive établit un réseau européen de sécurité des produits grâce auquel les autorités nationales chargées de la protection des consommateurs pourront échanger leurs informations , notamment au travers d'une liste de produits potentiellement dangereux élaborée à l'échelle communautaire .

Ainsi, les fabricants et les distributeurs ont désormais l'obligation légale d'informer les autorités lorsqu'un produit dangereux est identifié . Ils doivent en outre collaborer avec les autorités afin de tracer les produits dangereux et de les retirer du marché , voire, si nécessaire, d' organiser leur rappel auprès des consommateurs .

Par ailleurs, la Commission peut elle-même , et non plus seulement sur la demande d'un Etat membre comme antérieurement, ordonner le rappel ou l'interdiction provisoire d'un produit afin de garantir un niveau de protection égal dans l'ensemble de l'Union européenne (UE). L' interdiction d'urgence peut en outre durer désormais jusqu'à un an , alors qu'elle était auparavant limitée à trois mois. Contrairement encore au passé, la nouvelle législation s'applique aussi aux produits exportés hors de l'UE : tout produit faisant l'objet d'une interdiction d'urgence au sein de l'Union sera donc également interdit à l'exportation.

La directive précise en outre la relation entre ses règles générales et ses dispositions portant sur des produits ou des secteurs spécifiques , tels que les jouets, les objets basse tension ou encore les cosmétiques. Enfin, elle dispose que les produits répondant à certaines normes européennes seront jugés conformes aux normes de sécurité de l'ensemble des Etats membres.

2. Le règlement (CE) n° 178/2002

Le règlement (CE) n° 178/2002 est le pendant, en matière alimentaire, de la directive 2001/95/CE relative à la sécurité générale des produits . Il « contient les dispositions de base permettant d'assurer, en ce qui concerne les denrées alimentaires, un niveau élevé de protection de la santé des personnes et des intérêts des consommateurs » et « établit les principes généraux régissant les denrées alimentaires et l'alimentation animale en général, et la sécurité des denrées alimentaires et des aliments pour animaux en particulier » .

Les dispositions du règlement n° 178-2002 et de la directive 2001/95/CE sont ainsi similaires sur un certain nombre de points :

- information des citoyens sur les risques présentés par les produits (article 10 du règlement et article 16 de la directive) ;

- possibilité de prendre des mesures appropriées pour imposer des restrictions à la mise sur le marché d'un produit ou exiger son retrait du marché s'il existe des raisons de soupçonner que le produit est dangereux (article 14, point 8, du règlement et article 8 de la directive) ;

- obligation pour les Etats membres d'assurer l'application de la législation et de disposer d'un système de contrôle officiel (article 17 du règlement et articles 6 et 7 de la directive) ;

- fixation par les Etats membres des règles relatives aux mesures et sanctions applicables en cas de violation de la législation (article 17, point 3, du règlement et article 7 de la directive) ;

- obligation des professionnels d'informer les autorités de la mise sur le marché d'un produit dangereux et de prendre les mesures nécessaires (articles 19 et 20 du règlement et article 5, point 3, de la directive) ;

- création d'un système d'alerte rapide pour la notification des risques et échanges d'information entre la Commission et les Etats membres (article 50 du règlement et articles 11 et 12 de la directive) ;

- mesures d'urgence prises par la Commission sous forme de décision (article 53 du règlement et article 13 de la directive).

3. L'article 3 de la loi n° 2004-237 du 18 mars 2004

Cet article a été inséré par le Sénat, à l'initiative notre collègue Yannick Texier, rapporteur de la commission des affaires économiques pour le projet de loi d'habilitation, pour, au-delà de la stricte transposition de la directive 2001/95/CE et des adaptations législatives rendues nécessaires par les conséquences de cette transposition, autoriser le Gouvernement à légiférer par ordonnance afin, pour l'essentiel, de clarifier et de simplifier l'action de l'administration en matière de contrôle de la législation relative à la consommation, dans le but d'améliorer son efficacité et, ce faisant, la protection du consommateur . A ce titre, le législateur a habilité le Gouvernement à modifier le livre II du code de la consommation en matière d' habilitation des agents , de pouvoirs d'enquête , de procédures de saisies et de consignation ainsi que de pouvoirs de police administrative , et à attribuer dans le code du travail des pouvoirs d'enquête aux agents de la DGCCRF .

Par ailleurs, il l'a également autorisé à corriger quatre erreurs de codification de la partie législative du code de la santé publique intervenue par l'ordonnance n° 2000-548 du 15 juin 2000.

B. LE CONTENU DE L'ORDONNANCE N° 2004-670 DU 9 JUILLET 2004

Pour l'essentiel, cette ordonnance reprend les termes du titre I ^er du projet de loi n° 426 (2002-2003) portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit communautaire en matière de sécurité des produits et en matière d'assurance et de transparence financière, déposé sur le Bureau du Sénat le 27 août 2003 .

A titre principal, elle complète les pouvoirs dont disposent les autorités de contrôle pour assurer la surveillance du marché , conformément aux objectifs assignés aux Etats membres par l'article 6 de la directive. Elle soumet également les opérateurs économiques à de nouvelles obligations d'information, de suivi des produits et de signalement des risques afin d'assurer une plus grande sécurité des produits destinés aux consommateurs. En outre, afin de rendre opérationnelles les modalités du contrôle de la sécurité des produits et d'apporter aux opérateurs économiques une plus grande sécurité juridique du fait d'une meilleure lisibilité du dispositif législatif, elle adapte celui-ci pour répondre à un objectif de simplification administrative destiné à permettre aux autorités de surveillance du marché de mettre en oeuvre des pouvoirs définis avec plus de cohérence .

L' article 1 ^er de l'ordonnance concerne globalement les pouvoirs de surveillance du marché des autorités compétentes : il vise à adapter, compléter, renforcer, clarifier et simplifier ces pouvoirs en modifiant plusieurs articles du chapitre V du titre I ^er du livre II du code de la consommation .

Les pouvoirs de surveillance du marché des autorités compétentes

I. L' article L. 215-1 , qui établit la liste des corps de contrôle habilités pour appliquer le titre I ^er du code de la consommation, est complété, dans un objectif de simplification, pour regrouper en un article unique des agents qui étaient mentionnés dans les articles L. 215-18 et L. 222-1, lesquels ont vocation à disparaître : il s'agit des inspecteurs du travail et des agents mentionnés aux articles L. 1312-1 du code de la santé publique, L. 514-13 du code de l'environnement et L. 40 du code des postes et télécommunications. En outre, cet article L. 215-1 est scindé en deux parties pour faire apparaître plus nettement le fait que les officiers et agents de police judiciaire agissent, pour rechercher et constater les infractions au livre II du code de la consommation, avec les pouvoirs qu'ils détiennent du code de procédure pénale.

II. Outre une conséquence rédactionnelle de cohérence résultant des modifications apportées à l'article L. 215-1, l' article L. 215-2 est enrichi d'une mention faisant référence aux pouvoirs d'enquête pour la recherche d'infractions relatives aux normes sanitaires et qualitatives des denrées animales ou d'origine animale.

III. La rédaction de l' article L. 215-3 , relatif aux lieux d'intervention des agents de la répression des fraudes, issue de la loi du 1 ^er août 1905 sur la répression des fraudes, concernait essentiellement le domaine alimentaire : pour être mieux adaptée à l'actuel champ d'intervention des agents dans le domaine de la sécurité des produits, beaucoup plus large, l'énumération des lieux d'intervention est remplacée par la notion de « lieux utilisés à des fins professionnelles » . En outre, la jurisprudence du Conseil constitutionnel concernant les modalités d'intervention des agents et les heures d'accès aux locaux est prise en compte, tout en soumettant les interventions dans des lieux faisant également office d'habitation à l'autorisation du juge des libertés et de la détention.

IV. Un nouvel article L. 215-3-1 est créé pour permettre aux agents habilités de se communiquer spontanément les informations et documents recueillis dans le cadre de leurs missions respectives en matière de sécurité et de conformité des produits. Il prévoit aussi que les informations et documents relatifs à la sécurité et à la conformité des produits pourront être communiqués à la Commission des Communautés européennes et aux autorités des Etats membres en charge de l'application de la directive n°2001/95/CE et du règlement n°178-2002. Ces deux mesures, qui ne figuraient pas dans le projet de loi n° 426 mais que le Gouvernement avait annoncées lors de l'examen du projet de loi d'habilitation, étaient nécessaires pour permettre la coordination des actions des services de l'Etat et la coopération intra-communautaire afin d'en améliorer l'efficacité . Elles s'appuient, pour la première, sur l'article 9 de la directive européenne et, pour la seconde, sur ses articles 10 à 12.

V. L' article L. 215-4 est modifié afin d'adapter au secteur des produits industriels le vocabulaire utilisé pour décrire les analyses effectuées : sa rédaction se réfère désormais à des essais réalisés afin d'établir les propriétés des produits prélevés.

VI. L' article L. 215-5 est complété pour préciser la procédure de saisie, qui interviendra par la rédaction d'un procès-verbal adressé au procureur de la République. La possibilité de laisser les produits en dépôt auprès du détenteur ou dans un local ad hoc est introduite, de même que des sanctions en cas de non-respect de la mesure de saisie . A cet égard, par référence à celle prévue à l'article 314-6 du code pénal pour la destruction ou le détournement des objets saisis en garantie des droits du créancier, la peine d'amende maximale est portée à 375.000 euros alors qu'elle n'était que de 75.000 euros dans le projet de loi n° 426 .

VII. L'élaboration du code du commerce à droit constant n'ayant pas permis de supprimer les dispositions concernant la saisie en cas de flagrant délit de falsification ou des produits reconnus corrompus ou toxiques ou qui existaient déjà à l'article 11-1 de la loi du 1 ^er août 1905 sur la répression des fraudes, codifié sous l'article L. 215-5, l' article L. 215-6 reprenait jusqu'à présent l'article 7 du décret du 22 janvier 1919 portant règlement d'administration publique pour l'application de la loi du 1 ^er août 1905 : redondantes, ces dispositions sont supprimées par l'ordonnance.

VIII. L' article L. 215-7 prévoyant diverses modalités de consignation des produits dans l'attente des résultats des contrôles nécessaires est complété : la durée de consignation initiale de quinze jours, qui pouvait être prolongée sur autorisation du procureur de la République, est portée à un mois pour tenir compte des délais nécessaires aux essais effectués dans le domaine des produits industriels, une sanction en cas de non-respect de la mesure de consignation est introduite, et la mainlevée de la consignation peut être ordonnée à tout moment.

IX. L' article L. 215-9 est réécrit pour faire expressément apparaître que le remboursement des échantillons prélevés n'intervient que dans le cadre de la recherche d'infraction, et au surplus uniquement lorsque la non conformité des échantillons à la réglementation n'aura pas été établie. Cette clarification de l'article L. 215-9 est nouvelle par rapport au projet de loi n° 426 .

X. L' article L. 215-10 est modifié pour tenir compte, par coordination, des compléments apportés à l'article L. 215-1 concernant la liste des agents habilités au contrôle. Cette mesure de conséquence est également nouvelle .

XI. L' article L. 215-15 est complété pour permettre au procureur de la République de requérir un expert afin de procéder à l'expertise des produits n'ayant pas pu être prélevés en trois échantillons, sans avoir pour autant besoin de requérir l'ouverture d'une information en l'absence d'indice d'infraction. Cette souplesse apportée aux procédures actuelles est également une nouveauté au regard du projet de loi n° 426 .

XII. L' article L. 215-18 prévoyant une procédure de consignation des produits portant le marquage CE ou accompagnés d'une déclaration CE, dans l'attente de la production des documents justificatifs ou de la mise en conformité, est abrogé. Il est en effet apparu que la complexité de la procédure a été un frein considérable à sa mise en oeuvre et, surtout, que ses objectifs peuvent être atteints par la consignation prise sur le fondement de l'article L. 215-7 si le produit est susceptible d'être dangereux, ou par la demande de mise en conformité prévue à l'article L. 218-5.

L' article 2 de l'ordonnance modifie le chapitre VI du titre I ^er du livre II du code de la consommation . Son paragraphe I réécrit l' article L. 216-5 dudit code afin d'instaurer le remboursement des frais de prélèvements, de transports, d'essais ou d'analyse exposés pour la recherche et la constatation d'infractions, après qu'une condamnation est intervenue . Une telle modification est apparue nécessaire du fait du coût élevé des essais de produits industriels et du transport des matériels encombrants. Un décret précisera les modalités de ce remboursement. Son paragraphe II, conformément aux dispositions communautaires prévues par les articles 16 de la directive 2001/95/CE et 10 du règlement n° 178-2002, crée un nouvel article L. 216-10 autorisant expressément la levée du secret de l'enquête et du secret professionnel pour permettre la diffusion d'informations en vue de prévenir un danger grave ou immédiat pour la santé ou la sécurité des consommateurs . Il convient d'observer, là encore, que cette adjonction, pourtant très utile et conforme aux prescriptions européennes, ne figurait curieusement pas dans le projet de loi n° 426 .

L' article 3 modifie l' article L. 217-10 du code de la consommation qui définit les sanctions encourues par les personnes entravant l'accomplissement des missions des agents de la DGCCRF. Outre qu'elle est celle retenue dans les codes les plus récents, la formulation « faire obstacle » remplace la formulation « mis dans l'impossibilité d'accomplir leurs fonctions » car cette dernière a été interprétée strictement par la jurisprudence , laquelle a refusé d'appliquer ce texte dès lors que « l'impossibilité » n'avait pas été démontrée, ce qui n'a pas manqué d'entraver l'action des services de contrôle.

L' article 4 a pour objet d'étendre aux produits relevant de la directive 2001/95/CE le champ d'application des pouvoirs de police administrative introduits dans le code de la consommation par l'ordonnance n° 2001-741 du 23 août 2001, applicable aux seuls produits alimentaires et aliments pour animaux. A cette fin, il modifie le chapitre VIII du titre I ^er du livre II du code de la consommation .

Le titre dudit chapitre VIII est modifié dans un souci de lisibilité afin d'éviter que le terme « prévention » apparaisse à la fois au chapitre VIII du titre I ^er et au chapitre I ^er du titre II. Deux sous-sections sont introduites afin de rendre l'ensemble du chapitre plus lisible.

Figurant sous une sous-section 1 , intitulée « Recueil d'information » et regroupant les pouvoirs que les agents mettent en oeuvre afin d'établir le caractère dangereux d'un produit ou d'un service, l' article L. 218-1 est modifié afin de reprendre les dispositions de l'ancien article L. 218-2, de les compléter d'une mesure qui figurait à l'article L. 222-2 (lequel est par conséquent abrogé) pour permettre le prélèvement de produits en dehors de toute recherche d'infraction, de rendre plus lisible la rédaction du troisième alinéa de l'article relatif aux contrôles effectués dans les locaux à usage mixte, et enfin de tirer les conséquences sur les pouvoirs des agents des corps de contrôle de la réorganisation de l'article L. 215-1 et des modifications apportées à l'article L. 215-3 en ce qui concerne leurs modalités d'intervention.

Il est par ailleurs créé une sous-section 2 , intitulée « Mesures relatives aux établissements et aux produits » et regroupant les articles L. 218-2 à L. 218-5. L' article L. 218-2 pose pour principe que les mesures de police administrative prévues par ladite sous-section sont mises en oeuvre par les agents habilités ou par le préfet dans les conditions prévues par les lois qui les habilitent. Les articles suivants font l'objet de modifications rédactionnelles liées à l'extension de leur champ d'application à tous les produits et à l'harmonisation des titres I et II du livre II, dans un souci de meilleure lisibilité. Ainsi est-il expressément indiqué que les mesures de fermeture ou de cessation d'activité relèvent de la compétence du préfet. De plus, l' article L. 218-4 précise que, lorsque l'opérateur apporte la preuve qu'une partie du lot de produits, objet d'une suspension de mise sur le marché, ne présente pas de danger pour la santé ou la sécurité, lesdits produits peuvent être remis sur le marché.

Votre rapporteur pour avis a constaté que les trois différences de rédaction distinguant le contenu de cet article 4 du texte du projet de loi n° 426 n'étaient pas de nature à modifier la portée des dispositions concernées .

L'article 5 réunit les dispositions qui modifient le titre II du livre II du code de la consommation , relatif à la sécurité .

La sécurité

I. Tout d'abord, trois articles nouveaux complètent les dispositions de l'article L. 221-1 relatif à l' obligation générale de sécurité . L' article L. 221-1-1 concerne les produits d'occasion : il précise les conditions d'application à ces produits de l'obligation générale de sécurité, permettant ainsi de combler une lacune du dispositif français à l'origine de nombreuses interrogations, sources d'insécurité juridique. L' article L. 221-1-2 introduit une obligation de suivi des produits mise à la charge du responsable de la mise sur le marché, lequel devra ainsi informer les consommateurs des risques que peuvent faire courir les produits qu'il met sur le marché pour leur santé ou leur sécurité et adopter les mesures proportionnées aux produits commercialisés qui lui permettront d'assurer ce suivi. A ce titre, il devra notamment, en fonction des caractéristiques des produits, mettre en place une traçabilité et, si nécessaire, engager les actions de retrait ou rappel pour répondre à un problème de sécurité. Enfin, l' article L. 221-1-3 introduit une nouvelle obligation de signalement des risques à la charge des professionnels, lesquels devront informer sans délai les autorités compétentes lorsqu'ils auront connaissance qu'un produit qu'ils ont fourni ne présente pas la sécurité à laquelle on peut s'attendre et porte atteinte à la santé des personnes.

Votre rapporteur pour avis observe à cet égard que, par rapport au texte du projet de loi n° 426, l'ordonnance impose au professionnel une obligation supplémentaire d'information immédiate des autorités administratives sur les actions qu'il engage afin de prévenir les risques pour les consommateurs, et ne limite plus aux seuls ministres chargés de l'agriculture, de l'industrie et de la santé la responsabilité de définir, avec celui chargé de la consommation, les modalités de cette information : tout ministre intéressé sera concerné.

II. L' article L. 221-3 est modifié afin de remplacer la notion de « reprise d'un produit » par celle de « rappel d'un produit » .

III.  L' article L. 221-5 , qui prévoit que des arrêtés interministériels peuvent suspendre la mise sur le marché d'un produit en cas de danger grave, est modifié pour supprimer l'obligation d'entendre, au plus tard dans les 15 jours de la décision, les représentants du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail, du comité d'entreprise, ou à défaut des représentants du personnel : ces personnes n'ayant jamais répondu aux invitations, cette obligation de consultation est tombée en désuétude. Par ailleurs, comme à l'article L. 221-3, le terme « reprise » est remplacé par le mot « rappel » . Enfin, est introduite la possibilité de reconduire les arrêtés interministériels pour des périodes supplémentaires n'excédant pas un an.

IV. Les dispositions concernant la consignation des produits figurant à l' article L. 221-6 sont supprimées , car devenues redondantes avec les mesures prévues au chapitre VIII concernant les pouvoirs de police administrative.

V.  L' article L. 221-7 , qui prévoyait que les ministres peuvent demander aux responsables de la mise sur le marché d'un produit ou d'un service de le mettre en conformité avec les règles de sécurité, est modifié afin de rendre plus opérationnelles les mesures de mises en garde adressées aux opérateurs économiques et d'adapter la loi aux pratiques des services de contrôle : la modification permet désormais de demander que le produit soit soumis à un

organisme indépendant , compétent et impartial, figurant sur une liste fixée par arrêté, pour valider cette mise en conformité. Toutefois, l'apparition sur le marché de nouveaux produits ne permettant pas toujours de disposer dans les délais nécessaires d'une liste comportant le nom d'un organisme apte à effectuer immédiatement des essais sur lesdits produits, un tel organisme pourra être désigné par le ou les ministres, dans le cadre de l'injonction. Enfin, les produits devant être conformes à l'obligation générale de sécurité selon les termes de l'article L. 221-1, il n'apparaît pas équitable de faire supporter les frais des essais par les contribuables : aussi est abrogé le troisième alinéa de l'article indiquant qu'un décret en Conseil d'Etat précise les conditions de remboursement des frais engagés par les opérateurs.

VI. Après l'article L. 221-10 est inséré un nouvel article L. 221-11 ayant pour objet d'introduire dans le dispositif national les décisions communautaires prises en application de l'article 53 du règlement (CE) 178/2002 et de sanctionner pénalement le non-respect de ces décisions communautaires concernant des produits dangereux, lesdites décisions étant assimilées quant à leur effet à des mesures d'exécution de l'article L. 221-5.

Votre rapporteur pour avis relève que, par rapport au texte du projet de loi n° 426, cet article L. 221-11 est amputé du dispositif prévu pour les décisions communautaires prises en application de l'article 13 de la directive 2001/95/CE : celles-ci devaient être reprises par arrêté du ministre chargé de la consommation, les effets de cet arrêté étant prorogés au-delà d'une période de six mois par arrêté interministériel. Selon les explications données à votre rapporteur pour avis, cette procédure est apparue d'un intérêt discutable au regard de sa complexité .

VII. Les articles L. 222-1 à L. 223-2 , qui constituaient les chapitres II ( « Habilitation et pouvoirs des agents » ) et III ( « Sanctions » ) issus de la codification de la loi du 21 juillet 1983 relative à la sécurité des consommateurs, sont abrogés dans le but d'harmoniser les modalités de contrôle et de sanction du livre II.

L' article 6 prévoit, par souci de simplification, que les mesures relatives notamment à l'habilitation des agents, à l'accès aux locaux et à la consignation ont pour champ d'application l'ensemble du livre II du code de la consommation, et non plus les seuls chapitres II à VI du titre I ^er de ce livre.

L' article 7 corrige quatre erreurs de codification de la partie législative du code de la santé publique intervenue par l'ordonnance n° 2000-548 du 15 juin 2000.

Les articles L. 5146-1 et L. 5146-2 du code de la santé relatifs aux pouvoirs d'enquête des agents habilités concernant les médicaments vétérinaires sont modifiés pour rectifier une erreur matérielle. Un nouvel article L. 5414-3 est inséré dans le même code pour rétablir les pouvoirs d'enquête des agents habilités pour les dispositions relatives aux substances et préparations dangereuses, figurant dans la cinquième partie dudit code, aux articles L. 5132-1 à L. 5132-8 et L. 5432-1. Enfin, la modification des articles L. 5431-1 et L. 5463-1 du code rectifie également des erreurs matérielles concernant respecti-vement les habilitations des agents en matière de produits cosmétiques et leurs pouvoirs de contrôle.

L' article 8 introduit à l'article L. 611-16 du code du travail une disposition supplémentaire attribuant des pouvoirs d'enquête des agents de la DGCCRF, qui viennent s'ajouter à l'habilitation pour constater des infractions qu'ils détiennent en application dudit article, tandis que l' article 9 traite de l'exécution de l'ordonnance.

C. LA PROPOSITION DE VOTRE COMMISSION

A l'issue de la minutieuse comparaison des termes du titre I ^er du projet de loi n° 426 et de la rédaction de l'ordonnance n° 2004-670 du 9 juillet 2004 à laquelle il s'est livré, votre rapporteur pour avis constate qu'au-delà de quelques différences rédactionnelles, spécialement concentrées sur l'article 1 ^er de l'ordonnance, et des modifications plus substantielles qu'il a signalées et commentées précédemment , les contenus de ces deux textes sont identiques. En outre, et surtout, il s'avère que l'ordonnance respecte parfaitement l'habilitation donnée au Gouvernement par les articles 1 ^er -I-2°, 2 et 3 de la loi n° 2004-237 du 18 mars 2004, sans en excéder les limites . Dans ces conditions, la ratification de l'ordonnance peut être envisagée sans réserve .

La date limite de la transposition de la directive 2001/95/CE du Parlement européen et du Conseil du 3 décembre 2001 relative à la sécurité générale des produits était fixée au 15 janvier 2004 . Grâce à la loi d'habilitation du 18 mars 2004, cette transposition n'a fait l'objet d'un retard limité qu'à quelques mois seulement . Avec l'amendement qu'elle vous propose d'adopter, votre commission des affaires économiques vous engage à achever le processus sans attendre l'examen du projet de loi n° 1826 (XII ^ème législature), déposé sur le Bureau de l'Assemblée nationale le 22 septembre 2004, la ratification suggérée dans le cadre du présent projet de loi de simplification donnant plus rapidement valeur législative aux dispositions de l'ordonnance n° 2004-670 .

V. RATIFICATION DE L'ORDONNANCE N° 2004-691 DU 12 JUILLET 2004 PORTANT DIVERSES DISPOSITIONS D'ADAPTATION AU DROIT COMMUNAUTAIRE DANS LE DOMAINE DES TRANSPORTS

Votre commission vous propose enfin d'ajouter à la liste des ordonnances dont l'article 53 procède à la ratification l'ordonnance n° 2004-691 du 12 juillet 2004 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des transports, qui transpose un certain nombre de directives communautaires relatives aux transports en vertu de l'habilitation conférée par les articles 1 ^er , 4, 5, 7, 8 et 9 de la loi n° 2004-237 du 18 mars 2004. Cette ordonnance se compose de trois titres respectivement relatifs aux ports maritimes, à la sûreté maritime et au code du travail maritime (titre I), à l'aviation civile (titre II) et aux transports ferroviaires (titre III), et d'un article 18 final relatif aux conditions d'exécution de l'ordonnance.

A. LES DISPOSITIONS RELEVANT DU DOMAINE MARITIME

Le titre I se compose de trois chapitres : le chapitre I est relatif aux modalités d'accueil des navires dans les ports maritimes , le chapitre II à la sûreté des ports et des navires et le chapitre III au droit du travail maritime .

1. Modalités d'accueil des navires dans les ports maritimes

Conformément à l'habilitation conférée au Gouvernement par l'article 1 ^er de la loi du 18 mars 2004, les articles 1 ^er à 5 de l'ordonnance transposent cinq directives communautaires.

L' article 1 ^er transpose la directive n° 2002/59/CE du 27 juin 2002 relative à la mise en place d'un système communautaire de suivi du trafic des navires et d'information . Il prévoit l' obligation pour l'autorité portuaire de mettre en permanence à disposition du préfet et de l'autorité maritime compétente en matière de contrôle de la navigation les informations relatives au trafic maritime de passagers et de marchandises , au nombre de personnes à bord et aux caractéristiques des cargaisons , notamment dangereuses ou polluantes.

L' article 2 , qui transpose la directive n° 2001/106/CE modifiant la directive n° 95/21/CE du 19 juin 1995, ouvre aux autorités compétentes la faculté de subordonner l'accès au port à une visite préalable du navire et d' interdire d'accès au port les navires présentant un risque pour l'environnement .

L' article 3 transpose la directive n° 2000/59/CE du 27 novembre 2000 sur les installations de réception portuaire pour les déchets d'exploitation des navires et les résidus de cargaison : il redéfinit les notions de « déchets d'exploitation des navires » et de « résidus de cargaison » , fixe les obligations imposées aux prestataires assurant la réception et le dépôt des déchets d'exploitation , et habilite les officiers de port à faire procéder au contrôle des conditions de stockage à bord des navires par l'autorité maritime compétente.

Afin de transposer la directive n° 2001/96/CE du 4 décembre 2001 sur le chargement et le déchargement des vraquiers , l' article 4 prévoit l'établissement d'un plan de chargement ou de déchargement et définit les obligations respectives du capitaine et du responsable à terre en matière de chargement et de déchargement de la cargaison, ainsi que les sanctions prévues en cas de non-respect de ces obligations.

L' article 5 transpose la directive n° 2002/59/CE du 27 juin 2002 relative à la mise en place d'un système communautaire de suivi du trafic des navires : il autorise le ministre chargé des ports maritimes à enjoindre à toute autorité portuaire d' accueillir un navire en difficulté pour des motifs de sécurité des personnes ou des biens ou de risque d'atteinte à l'environnement, et précise que la réparation des dommages causés par un navire en difficulté accueilli dans un port peut être demandée indifféremment à l' armateur , au propriétaire ou à l' exploitant .

2. Sûreté des ports et des navires

L'article 5 de la loi du 18 mars 2004 habilitait le Gouvernement à prendre des mesures complémentaires relatives à la sûreté des navires et des ports maritimes , en application des amendements à la convention internationale pour la sauvegarde de la vie humaine en mer (SOLAS) et du code international pour la sûreté des navires et des installations portuaires (code ISPS), adoptés par l'Organisation maritime internationale le 13 décembre 2002.

Conformément à cette habilitation, les deux articles 6 et 7 figurant sous le chapitre II de l'ordonnance codifient dans le code des ports maritimes et insèrent dans la loi n° 83-582 du 5 juillet 1983 relative au régime de la saisie et complétant la liste des agents habilités à constater les infractions dans le domaine des pêches maritimes, plusieurs articles visant à :

- définir la « zone portuaire de sécurité » ;

- préciser que l'Etat est responsable de la définition et du contrôle de l'application des mesures de sûreté portuaire ;

- indiquer que l'autorité investie du pouvoir de police portuaire peut, pour des raisons de sûreté, interdire ou restreindre l'accès et les mouvements des navires dans la zone de sécurité ;

- prévoir qu'un plan de sûreté portuaire et un plan de sûreté de chacune des installations portuaires sont élaborés et s'imposent, après leur approbation par le préfet, aux exploitants du port, aux entreprises, aux navires et à toute personne autorisée à occuper ou utiliser la zone portuaire de sécurité ;

- réglementer les conditions de contrôle des navires par les différentes personnes habilitées à cet effet : agents des douanes, officiers de police judiciaire et, sous le contrôle de ces derniers, agents de police judiciaire et adjoints, ainsi qu'agents de nationalité française ou ressortissants d'un Etat membre de la Communauté européenne agréés par le représentant de l'Etat et par le procureur de la République.

3. Droit du travail maritime

Le chapitre III comporte huit articles. Les articles 8 et 9 permettent d'achever la transposition de la directive 1999/63/CE relative à l' organisation du temps de travail des gens de mer en indiquant dans quelles situations d'urgence il peut être dérogé à la réglementation du temps de travail et en précisant que les dispositions du code du travail relatives aux congés payés s'appliquent aussi aux marins .

Les articles 10 et 11 , rédigés sur la base de l'habilitation prévue à l'article 7 de la loi du 18 mars 2004, étendent aux marins les dispositions du code du travail relatives aux mentions devant figurer sur le bulletin de paie et modifient les règles régissant le calcul de l'indemnité de congés payés pour les marins rémunérés à la part .

Les articles 12 à 14 , qui transposent, dans le secteur maritime, la directive 94/33/CE relative à la protection des jeunes au travail, définissent les conditions d'emploi des jeunes de moins de seize ans à bord des navires , interdisent le travail de nuit des marins de moins de dix-huit ans et réglementent le temps de travail et le temps de repos des jeunes marins .

L'article 15 , pris sur le fondement de l'habilitation donnée à l'article 4 de la loi n° 2004-237, prévoit que les mesures d'adaptation aux conditions particulières du secteur maritime dans le domaine de l' apprentissage pourront être prises par décret.

B. LES DISPOSITIONS RELEVANT DU DOMAINE AÉRIEN

Le titre II , relatif à l' aviation civile , comporte le seul article 16 , lequel transpose les dispositions de la directive 2000/79/CE concernant la mise en oeuvre de l'accord européen relatif à l'aménagement du temps de travail du personnel mobile dans l'aviation civile relatives à la durée maximale du travail autorisée et à la garantie de jours libres de tout service .

C. LES DISPOSITIONS RELEVANT DU DOMAINE FERROVIAIRE

Le titre III , relatif aux transports ferroviaires , comporte également un seul article, l' article 17 , lequel insère après l'article 25 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation sur les transports intérieurs (LOTI) une section II, intitulée « Du système ferroviaire transeuropéen » . Cette section comprend sept articles numérotés 26 à 26-6 qui transposent un certain nombre de dispositions de la directive 2001/16/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 mars 2001 relative à l'interopérabilité du système ferroviaire transeuropéen conventionnel.

L'article 8 de la directive 2001/16/CE dispose que les Etats membres de l'Union prennent toutes les mesures utiles pour que les constituants d'interopérabilité ( ( * )*) ne soient mis sur le marché que s'ils permettent de réaliser l'interopérabilité du système ferroviaire transeuropéen conventionnel en satisfaisant aux exigences essentielles. L'article 10 dispose que les Etats membres considèrent comme conformes aux exigences essentielles prévues par la directive les concernant les constituants d'interopérabilité qui sont munis de la déclaration CE de conformité ou d'aptitudes à l'emploi. L'article 12 énonce que lorsqu'un Etat membre constate qu'un constituant muni de la déclaration CE de conformité ou d'aptitude à l'emploi, mis sur le marché et utilisé conformément à sa destination, risque de ne pas satisfaire aux exigences essentielles, il prend toutes les mesures utiles pour restreindre son domaine d'application ou pour en interdire l'emploi ou pour le retirer du marché. Le même article prévoit encore que lorsqu'un constituant muni de la déclaration de conformité se révèle non-conforme, l'Etat membre prend, à l'encontre de celui qui a établi la déclaration, les mesures appropriées. L'article 13 de la directive précise enfin que dans le cas où la non-conformité persiste, l'Etat membre prend toutes les mesures appropriées pour restreindre ou interdire la mise sur le marché du constituant d'interopérabilité concerné ou assurer son retrait du marché.

Dans son rapport sur le projet de loi d'habilitation, notre collègue Yannick Texier soulignait que la transposition de la directive 2001/16/CE nécessitait une disposition à caractère législatif pour permettre la surveillance du marché des constituants d'interopérabilité et son contrôle par les agents du ministère chargé des transports , avec en particulier la mise en place d'incriminations et de sanctions pénales.

En application de la directive, le nouvel article 26 de la LOTI créé par l'article 17 de l'ordonnance prévoit ainsi que les constituants permettant l'interopérabilité du système ferroviaire transeuropéen ne peuvent être mis sur le marché que s'ils sont munis d'une déclaration CE de conformité ou d'aptitude à l'emploi . Ils sont alors présumés satisfaire aux exigences essentielles permettant de garantir cette interopérabilité.

L' article 26-1 dispose que si un constituant muni d'une déclaration CE de conformité ou d'aptitude à l'emploi ne satisfait pas aux exigences essentielles permettant de garantir son interopérabilité, le ministre chargé des transports peut, par arrêté, après avoir entendu le fabricant ou, à défaut, le responsable de la mise sur le marché, restreindre le domaine d'application de ce constituant ou ordonner sa mise en conformité . Le ministre peut également, après avoir entendu le fabricant ou, à défaut, le responsable de la mise sur le marché, suspendre pendant une durée n'excédant pas un an, ou interdire la mise sur le marché , même à titre gratuit, du constituant, ou ordonner son retrait en tous lieux. En cas de danger imminent , cette suspension peut être prononcée par le ministre sans formalité .

Les articles 26-2 à 26-4 concernent les attributions et pouvoirs des agents de l'Etat et des préposés des exploitants ferroviaires agréés dans l'exercice de leur mission de surveillance et de contrôle du marché .

Enfin, l' article 26-5 sanctionne la mise sur le marché d'un constituant sans la déclaration CE de conformité ou d'aptitude à l'emploi ou en violation d'un arrêté du ministre chargé des transports de six mois d'emprisonnement et de 7.500 euros d'amendes .

L'article 18 de l'ordonnance prévoit que le Premier ministre, le ministre de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale et le ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer sont responsables, chacun en ce qui le concerne, de l'application de la présente ordonnance, qui sera publiée au Journal officiel de la République française.

Constatant ainsi que l'ensemble des dispositions ci-dessus exposées respectent l'habilitation donnée par le Parlement aux articles 1 ^er -I-3° et II-3°-b) et c), 4, 5, 7, 8 et 9 de la loi n° 2004-237 du 18 mars 2004 et assurent une stricte transposition des directives concernées, votre commission pour avis vous propose de ratifier l'ordonnance n° 2004-691 du 12 juillet 2004 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des transports.

Votre commission vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 56 -

Habilitation à adopter par ordonnance
la partie législative du code des transports

Commentaire : le présent article autorise le Gouvernement à procéder par ordonnance à l'adoption de la partie législative du code de l'administration, du code de la commande publique, du code général de la fonction publique, du code du sport et du code des transports, ainsi qu'à la refonte du code de justice militaire. Il tend également à habiliter le Gouvernement à adapter par ordonnance la partie législative du code de l'action sociale et des familles, du code de la santé publique, du code de la sécurité sociale et du code du travail. Enfin, il permet au Gouvernement d'étendre, le cas échéant, l'application des dispositions codifiées, avec les adaptations nécessaires, aux collectivités d'outre-mer à statut particulier ( ( * )*).

Votre commission des affaires économiques n'a examiné, dans le cadre de sa saisine pour avis, que l'habilitation concernant le code des transports.

I. CONTEXTE ET CHAMP DE L'HABILITATION

L'élaboration d'un code des transports a pour but de rassembler à droit constant, dans un souci de clarification et de simplification, les nombreux textes qui régissent le secteur des transports . Pour le ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer, cette codification du droit des transports devrait également permettre de « faire émerger une vision multimodale » dans ce domaine.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur pour avis, le code des transports se composerait de six parties . Dans la première figureraient les dispositions d'ordre général ou applicables à l'ensemble des modes de transport . Celles-ci seraient ensuite déclinées par secteur dans les parties suivantes du code :

- les parties II , III et IV seraient respectivement consacrées au transport ferroviaire , au transport routier et au transport fluvial , le code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure devant être intégré sous une forme rénovée dans la partie IV ;

- la partie V rassemblerait les dispositions relatives au transport et à la navigation maritimes , y compris celles qui relèvent aujourd'hui de codes spécialisés tels que le code des ports maritimes, le code du travail maritime, le code des pensions de retraite des marins français et, pour partie, le code disciplinaire et pénal de la marine marchande ;

- la partie VI reprendrait les dispositions composant l' actuel code de l'aviation civile .

Le délai pour prendre l'ordonnance procédant à l'adoption de la partie législative du code des transports est fixé, par l'article 61 du présent projet de loi, à dix-huit mois à compter de la publication de la loi.

II. TRAVAUX DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE ET PROPOSITION DE VOTRE COMMISSION

Les différentes modifications formelles apportées par l'Assemblée nationale pour réorganiser le présent article ne touchent pas au fond de l'habilitation demandée par le Gouvernement en matière de codification des dispositions législatives relatives au secteur des transports.

Votre commission des affaires économiques est naturellement favorable à ce projet qui, dans ce domaine complexe et touffu qu'est la législation applicable aux transports, devrait permettre une meilleure accessibilité à la norme de droit et une plus grande intelligibilité de celle-ci, induisant par conséquent une connaissance et une application pratiques plus satisfaisantes.

C'est au demeurant pour ces même raisons qu'elle vous propose , par un amendement , d'habiliter le Gouvernement à procéder par ordonnance à l'adoption de la partie législative du code de l'énergie .

En effet, le secteur de l'énergie est lui aussi régi par de nombreuses dispositions figurant de manière très éparse dans différentes lois , dont les principales sont :

- la loi du 15 juin 1906 sur les distributions d'énergie ;

- la loi du 16 octobre 1919 relative à l'utilisation de l'énergie hydraulique ;

- la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 sur la nationalisation de l'électricité et du gaz ;

- la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité ;

- la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003 relative aux marchés du gaz et de l'électricité et au service public de l'énergie ;

- et, depuis peu puisque cette loi a été adoptée au cour de la dernière session extraordinaire du Parlement, la loi n° 2004-803 du 9 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières modifiant la forme juridique des deux entreprises Electricité de France et Gaz de France .

Afin d'améliorer la lisibilité et l'accessibilité du droit dans le domaine de l'énergie , il semble ainsi nécessaire de prévoir la création d'un code qui lui soit dédié, regroupant en un ensemble organisé et cohérent toutes les dispositions qui le concernent .

Au demeurant, le Sénat a déjà souscrit , en juin dernier, à une telle décision de principe en ajoutant à la fin du projet de loi d'orientation sur l'énergie , sur l'excellente initiative de M. Henri Revol, rapporteur pour votre commission, un article 31 autorisant le Gouvernement à procéder par ordonnance à la création de la partie législative du code de l'énergie .

Cependant, pour des raisons tant de rapidité que de cohérence , votre commission, avec l'accord de M. Henri Revol, estime opportun de « rapatrier » cette disposition dans le présent projet de loi . En effet :

- ledit projet de loi de simplification , sur lequel l'urgence a été déclarée par le Premier ministre, sera promulgué bien avant le projet de loi d'orientation sur l'énergie , dont l'examen en deuxième lecture n'est à ce jour pas encore programmé, ce qui accélérera ainsi d'autant le processus d'élaboration et la publication du code de l'énergie ;

- une telle habilitation à codifier le droit de l'énergie s'inscrit par ailleurs exactement dans le cadre du présent article 56 , qui autorise le Gouvernement à procéder par ordonnance à l'adoption ou à l'adaptation de la partie législative de plusieurs codes.

Naturellement, il conviendra en conséquence de supprimer l'article 31 du projet de loi d'orientation sur l'énergie lors de l'examen de celui-ci en deuxième lecture.

Votre commission vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 57 -

Habilitation à adopter par ordonnance
la partie législative du code des transports

Commentaire : le présent article autorise le Gouvernement à procéder par ordonnance à la modification du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ainsi qu'à l'achèvement de la codification de la partie législative du code rural en y incluant les dispositions qui ont vocation à y figurer et en adaptant la législation des céréales compte tenu notamment des évolutions économiques, techniques et juridiques. De plus, il permet au Gouvernement d'étendre, le cas échéant, l'application des dispositions codifiées, avec les adaptations nécessaires, aux collectivités d'outre-mer à statut particulier.

Votre commission des affaires économiques n'a examiné, dans le cadre de sa saisine pour avis, que la seconde habilitation, relative au code rural.

I. CONTEXTE ET CHAMP DE L'HABILITATION

Cette demande d'habilitation à codifier à droit non constant concernant le code rural vise à répondre à plusieurs préoccupations .

Il s'agit tout d'abord, conformément aux observations du Conseil d'Etat, d'abroger expressément ou de transcrire dans le code rural certaines dispositions à caractère législatif du code du blé relatives au marché des céréales , que les évolutions tant du droit que de la pratique depuis sa promulgation par un décret du 24 avril 1936 ont rendu inadaptées aux réalités actuelles . Il convient aussi de codifier certains articles de la loi du 17 novembre 1940 sur l'organisation de l' Office national interprofessionnel des céréales (ONIC) qui n'ont pu être codifiés avec la partie réglementaire du livre VI du code rural. Une disposition législative est également nécessaire pour rendre applicables aux DOM les mesures législatives régissant le statut de l'ONIC , qui intervient en Guyane. Il est par ailleurs envisagé de simplifier le fonctionnement de l'ONIC en substituant des comités régionaux aux comités départementaux des céréales .

D'autre part, il s'agit de codifier dans la partie législative du code rural la loi n° 89-342 du 28 juin 1989 relative à la prévention et à la répression de l'usage des produits dopants à l'occasion des compétitions et manifestations sportives, loi qui ne traite plus , depuis l'intervention de la loi n° 99-223 du 3 mars 1999 relative à la protection de la santé des sportifs et à la lutte contre le dopage, que du dopage des animaux .

En outre, il est envisagé de codifier dans le code rural toutes les dispositions relatives à la pêche maritime et à l'aquaculture , alors que n'y figurent actuellement que celles qui concernent l' Office national interprofessionnel des produits de la mer et de l'aquaculture (OFIMER) ou celles applicables en matière sanitaire .

Enfin, seraient à cette occasion opérées diverses corrections ou mises en cohérence telles que, par exemple, la substitution au service des haras d'un établissement public, disposition qui n'est pas encore prise en compte par tous les articles législatifs du code rural alors même qu'elle date de 1999.

Le délai pour prendre l'ordonnance procédant à l'achèvement de la codification de la partie législative du code rural dans les conditions exposées ci-dessus est fixé, par l'article 61 du présent projet de loi, à dix-huit mois à compter de la publication de la loi.

II. TRAVAUX DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE ET PROPOSITION DE VOTRE COMMISSION

Les différentes modifications formelles apportées par l'Assemblée nationale pour réorganiser le présent article ne touchent pas au fond de l'habilitation demandée par le Gouvernement pour parachever la codification du code rural, projet auquel votre commission des affaires économiques souscrit .

Votre commission vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption sans modification de cet article.

Article 59 -

Harmoniser les dispositions du code minier avec celles
du code de l'environnement relatives à l'eau

Commentaire : cet article habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures nécessaires à l'harmonisation des dispositions du code minier avec celles du code de l'environnement relatives à l'eau. Le champ de l'habilitation autorise également le Gouvernement à abroger les dispositions du code minier devenues sans objet, notamment celles qui relatives à la fiscalité des titres miniers portant sur l'exploitation d'hydrocarbures. Enfin, l'ordonnance envisagée pourra, le cas échéant, étendre l'application des dispositions codifiées, avec les adaptations nécessaires, aux collectivités d'outre-mer à statut particulier.

I. CONTEXTE ET CHAMP DE L'HABILITATION

Communiqué à votre rapporteur pour avis, le projet d'ordonnance vise en pratique à modifier, actualiser et corriger le code minier .

Actuellement, les établissements thermaux qui exploitent des eaux salées doivent obtenir une concession au titre du code minier . En outre, les articles L. 214-2 à L. 214-6 du code de l'environnement leur imposent une procédure de déclaration spécifique en préfecture alors même qu'ils sont par ailleurs soumis aux dispositions générales de l'article 131 du code minier les obligeant à déclarer à l'ingénieur en chef des mines tout sondage et ouvrage souterrain dont la profondeur dépasse dix mètres au-dessous de la surface du sol. Par souci de simplification de ces procédures qui s'avèrent largement redondantes, le projet d'ordonnance prévoit deux allègements :

- d'une part, il supprime l'obligation de détenir une concession en retirant des substances énumérées à l'article 2 du code minier les eaux salées à usage thermal ; cette abrogation permettra aux établissements thermaux d'exercer leurs activités sans être concessionnaires au titre du code minier et de n'être dès lors soumis qu'aux dispositions de la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau ;

- d'autre part, il prévoit que la déclaration réalisée en application des dispositions des articles L. 214-2 et suivant du code de l'environnement vaudra déclaration au titre de l'article L. 131-1 du code minier .

Le projet d'ordonnance vise ensuite à supprimer le régime de monopole d'exploitation et d'importation de la potasse - instauré en 1937 pour soutenir l'agriculture française au profit de l'Entreprise minière et chimique (EMC) ainsi que de la société des mines de potasse d'Alsace (MDPA) et de la société commerciale des potasses d'Alsace (SCPA), filiales de l'EMC - en abrogeant les articles 172 et 183 du code minier . Ce monopole ne se justifie plus aujourd'hui car les MDPA ne produisent plus de potasse et devraient au demeurant bientôt cesser leurs activités.

En conséquence, quand l'ordonnance sera prise, l'exploitation de la potasse relèvera du droit commun . Ainsi, tout permis exclusif de recherches sera accordé par l'autorité administrative, après mise en concurrence, pour une durée de cinq ans. En complément de cette réforme, il est nécessaire de procéder à une modification de coordination de l'article 9 du code minier .

Cet article est également modifié pour tenir compte de l'entrée en vigueur de l'article 19 de la loi n° 2004-104 du 3 février 2004 portant création de l' Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs et diverses dispositions relatives aux mines, lequel prévoit que « les gisements non attribués aux Charbonnages de France peuvent donner lieu à l'octroi de titres miniers dans les conditions prévues au livre I ^er du (...) code [minier] » .

Enfin, le dernier volet de la réforme proposée par le projet d'ordonnance vise à ramener les titres miniers concernant les périmètres d'exploitation d'hydrocarbures liquides ou gazeux en Aquitaine dans le droit commun des règles applicables aux concessionnaires de mines .

Actuellement, ces titres miniers sont assujettis à un régime fiscal particulier datant d'une loi du 18 juillet 1941. Selon l'article 207 du code minier, « les périmètres d'exploitation d'hydrocarbures liquides ou gazeux institués en application de la loi du 18 juillet 1941 relative à la recherche et à l'exploitation des hydrocarbures en Aquitaine restent soumis aux conditions auxquelles ils ont été institués ». Il s'agit en pratique de la procédure instituée par l'article 3 de la loi de 1941 qui nécessite, outre l'obtention de titres miniers dans les conditions de droit commun, une convention prise après avis du Conseil général des mines et du Conseil d'Etat. Les conventions en vigueur qui encadrent les activités des exploitants ont instauré une redevance conventionnelle .

Or, ce mécanisme de redevance est obsolète depuis le 1 ^er janvier 1981 car l'article 207 indique qu'à compter de cette même date, « les titulaires de ces concessions et l'exploitant du périmètre d'exploitation de Lacq sont tenus de payer annuellement à l'Etat la redevance prévue à l'article 31 du présent code ».

Depuis l'entrée en vigueur de cette disposition, les redevances sont donc fixées par l'article 31 du code minier. Le Gouvernement s'appuiera dès lors sur cette ordonnance pour procéder à un « toilettage » de ces dispositions en supprimant de l'article 207 du code minier toute référence au mécanisme de redevance conventionnelle, qui ne s'applique plus depuis 1981 . En conséquence, le projet d'ordonnance prévoit que les exploitants concernés seront soumis au régime prévu par les articles 25 à 35 du code minier relatifs à l'octroi de la concession, ce qui permettra de rendre le droit conforme à la pratique .

II. TRAVAUX DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE ET PROPOSITION DE VOTRE COMMISSION

L'Assemblée nationale a adopté le présent article 59 assorti d'un amendement strictement rédactionnel.

Conformément à ce que votre commission a préconisé pour d'autres articles, elle vous propose, par un amendement, de supprimer l'adverbe « notamment » au premier alinéa de cet article afin de fixer de la manière la plus rigoureuse possible le champ de l'habilitation : la fin de la phrase du premier alinéa ( ( * )*) n'a en effet aucun intérêt normatif dans la mesure où l'article du code minier ainsi visé (l'article 207) entre à l'évidence dans la catégorie des « dispositions du code minier devenues sans objet » . Nulle mention spécifique n'est donc nécessaire, l'information du Parlement dans le cadre des travaux préparatoires étant de surcroît amplement suffisante en l'espèce pour satisfaire aux exigences de Conseil constitutionnel quant au respect de la procédure de l'habilitation législative.

Votre commission vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

*

Au cours de sa séance du jeudi 7 octobre 2004, votre commission des affaires économiques a donné un avis favorable aux dispositions du présent projet de loi dont elle s'est saisie, sous réserve de l'adoption des amendements proposés par son rapporteur pour avis.

* (*) Certificat d'urbanisme, permis de construire, déclaration de travaux, permis de démolir, autorisation pour les installations et travaux divers, déclaration de clôture, autorisation de camping et de stationnement de caravanes, autorisation de coupe et d'abattage d'arbres, autorisation de lotir, autorisation spéciale dans les secteurs sauvegardés, autorisation des remontées mécaniques.

* (1) TA Lille, 21 décembre 1988, Bohdan Kapella , 1989. L'opposition tardive doit cependant intervenir dans les deux mois suivant la publication de la non-opposition.

* (2) CE, 21 décembre 1977, SCI Ilot B10 .

* (*) Le directeur départemental de l'équipement qui en assure la présidence, le trésorier payeur général, trois représentants des propriétaires (bailleurs ou occupants), un représentant des locataires, une personne qualifiée pour ces compétences dans le domaine du logement et une personne compétente dans le domaine social.

* (1) Loi n° 48-1360 du 1 ^er septembre 1948 portant modification et codification de la législation relative aux rapports des bailleurs et locataires ou occupants de locaux d'habitation ou à usage professionnel et instituant des allocations de logement.

* (2) Le dispositif en vigueur depuis la promulgation de la loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 « Urbanisme et habitat » est l'amortissement fiscal « Robien » .

* (*) Par exemple en cas de sinistre, d'attaque parasitaire ou d'arbres menaçant de s'abattre.

* (*) Le troisième alinéa (1°) du paragraphe I de l'article L. 6 du code forestier dispose que le ministre chargé des forêts détermine dans chaque département, sur proposition du centre régional de la propriété forestière, le seuil compris entre 10 et 25 hectares au delà duquel les terrains forestiers doivent faire l'objet d'un plan simple de gestion agréé.

* (*) Décret n° 2002-1003 du 12 juillet 2002 pris en application de l'article 1395 du code général des impôts et relatif aux certificats constatant la réussite d'une régénération naturelle d'un terrain boisé en nature de futaies ou de taillis sous futaie autres que de peupleraies ou l'équilibre de régénération d'une futaie irrégulière.

* (*) Les ouvrages maritimes, lacustres, fluviaux, les ouvrages d'infrastructures routières, portuaires, aéroportuaires, héliportuaires, ferroviaires, les ouvrages de traitement des résidus urbains, de déchets industriels et d'effluents, ainsi que les éléments d'équipements de l'un ou l'autre de ces ouvrages.

* (1) Décret n  96-97 du 7 février 1996 relatif à la protection de la population contre les risques sanitaires liés à une exposition à l'amiante dans les immeubles bâtis.

* (2) Loi d'orientation n° 98-657 du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions.

* (3) Loi n° 99-471 du 8 juin 1999 tendant à protéger les acquéreurs et propriétaires d'immeubles contre les termites et autres insectes xylophages.

* (*) Rapport n° 330 (2003-2004) sur le projet de loi d'orientation sur l'énergie fait, au nom de la commission des affaires économiques, par M. Henri Revol.

* (4) Ordonnance du 11 octobre 1945 et loi n° 48-1360 du 1 ^er septembre 1948 portant modification et codification de la législation relative aux rapports des bailleurs et locataires ou occupants de locaux d'habitation ou à usage professionnel et instituant des allocations de logement.

* (5) Loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l'investissement locatif, l'accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l'offre foncière.

* (6) Loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

* (*) Absence de pièces justifiant de la qualité de commerçant, impossibilité de consulter les pièces permettant d'apprécier les modalités de fonctionnement que le commerçant met en place pour remplir ses obligations d'acheteur agréé, absence de transmission des déclarations de collecte et de teneur en matière grasse...

* (*) Les équidés ne sont en réalité par spécifiquement visés puisque l'article 1 ^er de la loi du 28 décembre 1966 dispose qu'elle « a pour objet l'amélioration de la qualité et des conditions d'exploitation du cheptel bovin, porcin, ovin et caprin. Ses dispositions pourront être appliquées, par décret en Conseil d'Etat, en tout ou en partie, à d'autres espèces animales, après avis des organisations professionnelles intéressées » .

* (*) Loi n° 55-1063 du 6 août 1955 interdisant la coexistence de différents vins mousseux de qualité dans la zone de production de la Blanquette de Limoux et loi n° 57-1286 du 20 décembre 1957 interdisant la coexistence de différents vins mousseux de qualité dans la zone de production de la Clairette de Die.

* (*) Substances ne constituant pas des médicaments vétérinaires mais susceptibles d'entrer dans leur fabrication.

* (*) La SMI est la surface permettant d'assurer la viabilité d'une exploitation compte tenu de la nature des cultures et des ateliers de production hors sol ainsi que des autres activités agricoles.

* (*) Substances actives et préparations contenant une ou plusieurs substances actives qui sont présentées sous la forme dans laquelle elles sont livrées à l'utilisateur et qui sont destinées à détruire, repousser ou rendre inoffensifs les organismes nuisibles, à en prévenir l'action ou à les combattre de toute autre manière, par une action chimique ou biologique.

* (*) Convention d'Aarhus du 25 juin 1998 et article 134 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002.

* (*) Conseil d'État - Rapport public 2003 - p.88.

* (*) Cette procédure conjointe étant, selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, la plus utilisée dans la pratique.

* (*) Ordonnance que votre commission des affaires économiques vous proposera de ratifier - voir infra les commentaires sous l'article 53 du présent projet de loi.

* (*) Op. cit. , p. 19.

* (*) Projet de loi n° 442 (2003-2004).

* (*) Projet de loi n° 1790 (XII ^ème législature).

* (*) Rapport n° 266 (2002-2003) sur le projet de loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit fait, au nom de la commission des lois, par M. Bernard Saugey.

* (*) Projet de loi n° 45 (2001-2002), déposé le 25 octobre 2001.

* (*) Décision 2002/38/CE du Conseil du 25 avril 2002 relative à l'approbation au nom de la communauté européenne du Protocole de Kyoto.

* (*) Op. cit. , pp.67 à 76 et 90 à 94.

* (*) Le système ferroviaire transeuropéen est décomposé en sous-systèmes correspondant soit à des domaines de nature structurelle (infrastructures, énergie, contrôle-commande et signalisation, matériel roulant), soit à des domaines de nature fonctionnelle (maintenance, exploitation...). Chaque sous-système fait l'objet d'une « spécification technique d'interopérabilité » (STI), établie par l' Association européenne pour l'interopérabilité ferroviaire , à laquelle il doit être conforme. Chaque STI précise les exigences essentielles et détermine les constituants d'interopérabilité (par exemples, le rail, les attaches de rail, les traverses... pour la STI  « infrastructures », les attelages d'extrémité des rames, les roues... pour la STI « matériel roulant », le calculateur embarqué, l'enregistreur d'informations de sécurité... pour le STI « contrôle commande et signalisation », etc.). Chaque constituant d'interopérabilité doit être muni d'une déclaration de conformité et d'aptitude à l'emploi effectuée par la personne qui met le constituant sur le marché.

* (*) Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon, Nouvelle-Calédonie, Polynésie française, Terres australes et antarctiques françaises et îles Wallis et Futuna.

* (*) « , notamment en matière de fiscalité des titres miniers portant sur l'exploitation d'hydrocarbures » .