N° 6
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005
Annexe au procès-verbal de la séance du 7 octobre 2004
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, de simplification du droit ,
Par M. Gérard DÉRIOT,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mmes Claire-Lise Campion, Valérie Létard, MM. Roland Muzeau, Bernard Seillier, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Henri d'Attilio, Gilbert Barbier, Mmes Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mme Isabelle Debré, Christiane Demontes, M. Gérard Dériot, Mme Sylvie Desmarescaux, M. Claude Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Étienne, François Fillon, Guy Fischer, Jacques Gillot, Jean-Pierre Godefroy, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Christine Kammermann, M. André Lardeux, Mme Raymonde Le Texier, MM. Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain Milon, Georges Mouly, Mmes Nelly Olin, M. Jackie Pierre, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Michèle San Vicente, Patricia Schillinger, Esther Sittler, MM. Jean-Marie Vanlerenberghe, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 1504 , 1635 et T.A. 305
Sénat : 343 (2003-2004), 5 , 7 et 8 (2004-2005)
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Administration. |
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Votre commission des Affaires sociales a souhaité se saisir pour avis du présent projet de loi de simplification du droit, en raison de l'important volet à caractère social qu'il comporte. En effet, treize articles du texte traitent, en tout ou en partie, de questions relevant de sa compétence.
Le dépôt de ce texte s'inscrit dans la volonté du Gouvernement de simplifier le droit. Le Premier ministre en avait d'ailleurs fait l'une de ses priorités dans son discours de politique générale de juillet 2002. Il déclarait alors :
« Je vous demanderai l'autorisation de légiférer par ordonnance pour simplifier nos législations dans un certain nombre de domaines qui ne toucheront pas aux équilibres fondamentaux de notre République, mais qui concernent la paperasse, qui concernent tous les ennuis et toutes les tracasseries qui font qu'aujourd'hui les acteurs sociaux, économiques sont transformés en bureaucrates alors que nous attendons qu'on puisse libérer leur énergie. »
Une première étape a été franchie avec l'adoption de la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit. Sur la base de celle-ci, ce sont d'ailleurs déjà plus de vingt ordonnances qui ont été adoptées.
Le présent texte prévoit la ratification de ces ordonnances. Il demande également une nouvelle habilitation sur de très nombreux sujets. Le projet de loi comporte en effet deux fois plus d'articles que celui de l'an dernier et environ deux cents mesures dans les domaines les plus divers, contribuant à la création ou la refonte de quatorze codes.
C'est donc une sorte de processus vertueux de la simplification que le Gouvernement a enclenché, le projet de loi aujourd'hui soumis à notre examen prolongeant directement celui de l'an dernier et appelant à son tour de nouveaux textes, notamment pour la ratification des ordonnances qu'il prévoit.
Votre commission se félicite de la démarche ainsi entamée par le Gouvernement.
Il est vrai que la simplification de notre droit social apparaît aujourd'hui plus que jamais comme une exigence impérative . Cette branche du droit se caractérise en effet par sa véritable complexité.
Certes une certaine dose de complexité est inhérente à sa nature puisqu'il a pour vocation de régir les rapports sociaux qui ne peuvent être, par définition, que multiples et complexes dans nos sociétés développées, puisqu'il s'attache de plus en plus à apporter des réponses personnalisées.
Il reste que notre droit social tend, d'année en année, à se complexifier. Votre commission voit trois causes principales à ce phénomène :
- l'inflation des mesures, née d'un empilement de textes successifs dont l'articulation est parfois pour le moins incertaine ; ainsi, à titre d'exemple, l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) a estimé, dans un récent rapport, que les caisses d'allocations familiales (CAF) doivent appliquer quelque 15.000 règles de droit et que la réglementation de base en matière d'assurance vieillesse atteint 30.000 textes ;
- l'instabilité des règles ; le droit n'a certes pas vocation à demeurer figé mais bien à prendre en compte les évolutions économiques et sociales. Pour autant, la trop fréquente modification des règles qui, parfois, sont rectifiées avant même d'être appliquées n'est évidemment pas opportune ;
- la « technicisation croissante » du droit, et notamment de la loi, alors même que notre Constitution précise pourtant que « la loi détermine les principes fondamentaux du droit du travail et de la sécurité sociale ».
Cette complexité croissante n'est pas sans conséquences.
Elle conduit d'abord à un risque d'ineffectivité de la règle . Trop complexe, la règle est mal appliquée ou n'est pas appliquée.
Ainsi, la complexité du droit social prend avant tout la forme d'une lourdeur évidente des procédures et des formalités pour l'ensemble des acteurs sociaux. Et cette lourdeur, au-delà des pertes de temps et d'énergie qu'elle provoque et des coûts qu'elle suscite, peut finalement décourager les usagers, notamment les plus fragiles, et restreindre ainsi l'accès au droit.
De même, la méconnaissance naît bien souvent de la complexité. Et là encore, la méconnaissance des règles sociales conduit fatalement à restreindre l'accès aux droits sociaux.
Le deuxième risque inhérent à la complexité de notre droit est celui de la fragilité de la règle .
A cet égard, la complexité se traduit souvent par une certaine ambiguïté qui ouvre alors la porte à bien des contentieux.
Et, de fait, on constate depuis plusieurs années une tendance à la judiciarisation des relations sociales. Ainsi, alors que la Cour de cassation voit le nombre des recours dont elle est saisie globalement diminuer, la chambre sociale fait figure d'exception : le nombre de recours n'y fait que s'accroître. Cette augmentation du contentieux va de pair avec une insécurité juridique évidente pour les acteurs sociaux. La complexité du droit est en effet la cause d'interprétations jurisprudentielles divergentes.
Enfin, la complexité du droit social comporte un troisième risque, qu'il ne faut pas négliger dans le contexte actuel d'économie mondialisée, celui d'être un handicap sérieux pour l'attractivité de notre pays.
Dans ce contexte, les projets de loi de simplification que nous propose le Gouvernement sont particulièrement bienvenus.
Il convient toutefois de ne pas se méprendre ici sur la portée de ces textes. Il ne s'agit en aucun cas d'autoriser le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures de fond, modifiant l'architecture de notre système social, comme cela avait pu être par exemple le cas pour les lois d'habilitation de 1982 et de 1986.
La démarche est plus pragmatique puisqu'il s'agit pour l'essentiel de simplifier notre droit social, principalement en assouplissant certaines procédures lourdes ou désuètes et en facilitant la gestion de nombreux dispositifs au profit des acteurs sociaux : assurés sociaux, entreprises, organismes gestionnaires.
Cette démarche n'en est pas moins ambitieuse puisqu'elle s'apparente en fait à entreprendre un vaste programme de révision systématique de notre droit social dans une volonté de simplification générale.
Pour autant, l'exigence de simplification ne doit pas nous exonérer d'une adaptation plus profonde de notre droit social.
Votre commission observe d'ailleurs que le Gouvernement a d'ores et déjà engagé une telle démarche de fond. Celle-ci s'est, par exemple, traduite dans les projets de loi relatifs à la santé publique et à la réforme de l'assurance maladie adoptés cet été. On y trouve en effet nombre de dispositions visant à rationaliser le mode de fonctionnement, d'organisation et de gestion des caisses de sécurité sociale, des établissements de santé ou encore de divers grands établissements sanitaires.
Dans le domaine du droit du travail, la mission confiée par François Fillon au printemps 2003 à une commission de personnalités et d'experts, présidée par Michel de Virville, avait précisément cet objet. Celle-ci était chargée de « faire des propositions à la Commission nationale de la négociation collective de nature à développer la place du droit conventionnel et à lutter contre l'insécurité juridique engendrée par la complexité législative, réglementaire et jurisprudentielle ». Certaines des propositions de cette commission - les plus techniques - sont d'ailleurs reprises dans le texte que nous examinons aujourd'hui.
Ces exemples montrent bien que le présent projet de loi, comme celui de l'an dernier, est loin d'épuiser l'impératif de simplification.
Un vaste programme de simplification de notre droit social
Une part significative du présent projet de loi concerne le domaine social et couvre tous ses principaux volets, qu'il s'agisse de la protection sociale, de l'action sociale, de la politique de santé ou du droit du travail et de la formation professionnelle.
L' article 8, dans son paragraphe II , vise à supprimer une formalité administrative à la fois lourde et sans réelle portée juridique, celle de la prestation de serment devant le préfet des contrôleurs de caisses de congés payés. Par ce serment, ceux-ci doivent s'engager à ne pas révéler les secrets de fabrication et résultats d'exploitation dont ils pourraient prendre connaissance dans l'exercice de leur mission.
L' article 12 propose diverses mesures ayant pour objet l'harmonisation et la simplification de la réglementation des aides personnelles au logement. A ce titre, le Gouvernement envisage de prendre neuf mesures de caractère essentiellement technique, la plus importante d'entre elles étant d'organiser la fusion de deux fonds, le Fonds national de l'habitation (FNH) et le Fonds national de l'aide au logement (FNAL).
L' article 33 prévoit la simplification de plusieurs règles de fonctionnement du régime de protection sociale agricole ainsi qu'une mesure spécifique concernant les pensions de faible montant du régime spécial de retraite des marins. Le 5° de l'article devrait en particulier remédier à une ambiguïté des textes et se traduire par une amélioration de la situation de certains conjoints collaborateurs au regard de la retraite.
L' article 36 introduit dans le droit de la sécurité sociale la procédure de « rescrit » et rend opposables aux organismes en charge du recouvrement les circulaires publiées de l'administration. Cela devrait assurer au cotisant de bonne foi qu'il ne pourra être poursuivi ou redressé arbitrairement. En effet, en raison du droit foisonnant et complexe qu'ils ont à appliquer, les organismes en charge du recouvrement ne parviennent pas toujours à traiter les dossiers dans la plus parfaite homogénéité.
L' article 37 vise à habiliter le Gouvernement à prendre diverses mesures pour alléger et simplifier les obligations incombant aux prestataires de formation professionnelle. Il devrait s'agir essentiellement des mesures d'ordre technique qui prolongeront celles prévues dans la loi d'habilitation du 2 juillet 2003, pour lesquelles une ordonnance a été prise et sera ratifiée à l'article 51.
L' article 37 bis , ajouté par l'Assemblée nationale, est directement inspiré du rapport de la commission de Virville. Il propose d'habiliter le Gouvernement à prendre des mesures très ponctuelles en matière d'élections professionnelles.
L' article 48 A , ajouté par l'Assemblée nationale, est d'application directe. Il étend le bénéfice de la qualité de pupille de la Nation à certains enfants de fonctionnaires, civils ou militaires, décédés dans l'exercice de leurs fonctions. Il vise essentiellement à corriger une inégalité de traitement peu fondée introduite par le législateur en 1993.
L' article 48 donne habilitation au Gouvernement à prendre diverses mesures en matière de sécurité sociale . Parmi les quatorze séries de mesures prévues, certaines sont d'ordre ponctuel ou technique comme, par exemple, la simplification des modalités d'actualisation du montant du plafond de la sécurité sociale, la simplification des règles de contreseing d'arrêtés et de signatures de conventions, l'extension du plan comptable unique des organismes de sécurité sociale aux caisses de prévoyance sociale de Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon ou encore la suppression de procédures redondantes dans la mise en oeuvre des actions expérimentales de caractère médical et social. D'autres sont plus significatives, comme la mise en place du RSI - régime social des travailleurs indépendants -, diverses mesures de simplification dans le fonctionnement et la gestion des caisses de la sécurité sociale, qui interviennent dans le prolongement de la loi du 13 août dernier relative à l'assurance maladie, la simplification des procédures d'indemnisation des victimes de l'amiante ainsi que du fonctionnement du fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante, afin notamment de permettre une meilleure coordination entre les caisses de sécurité sociale et le FIVA, et la réforme des missions de l'Union des caisses nationales de sécurité sociale (UCANSS).
L' article 49 concerne le domaine de l' action sociale . Il vise, d'une part, à simplifier les procédures en supprimant notamment les commissions d'admission à l'aide sociale dont les compétences sont aujourd'hui résiduelles et, d'autre part, à simplifier les modalités d'autorisation, de tarification, de financement et de contrôle des établissements sociaux et médico-sociaux.
L' article 50 concerne le domaine de la santé . Il comporte des mesures d'importances diverses.
Un premier volet de dispositions est relatif au fonctionnement des établissements de santé . Il s'agit notamment de permettre la poursuite de la mise en oeuvre du plan « Hôpital 2007 » et de fournir une base législative aux nouvelles règles de gouvernance hospitalière, qui font l'objet d'une expérimentation depuis quelques mois dans plus d'une centaine d'établissements.
Le deuxième volet a trait à l' organisation des professions de santé . Il s'agit de permettre la simplification de l'organisation et du fonctionnement des ordres professionnels, notamment en matière disciplinaire, d'harmoniser les régimes de répression des usurpations de titre et d'exercice illégal des professions de santé réglementées, de simplifier les procédures d'enregistrement des psychologues et assistants de service social, les procédures de remplacement des professionnels de santé, ainsi que les procédures applicables aux pharmaciens.
Le troisième volet est relatif aux grands établissements publics nationaux à caractère sanitaire dont il est prévu d'harmoniser le statut sur quelques points ponctuels. En outre, le 6° de l'article a pour objet de transformer le Laboratoire français de fractionnement et des biotechnologies en société anonyme à capitaux majoritairement publics.
Deux autres mesures sont à signaler : la simplification de la classification des boissons et de la réglementation des débits de boissons, le nombre de groupes de boissons passant de cinq à trois et celui des licences de débits de boissons de quatre à trois ; l'unification de la compétence juridictionnelle pour connaître des litiges relatifs à des contaminations, que celles-ci soient antérieures ou postérieures à la création de l'Etablissement français du sang.
L' article 51 procède à la ratification de vingt ordonnances prises en application de la loi d'habilitation du 2 juillet 2003. Deux d'entre elles concernent le domaine social : l'ordonnance du 18 décembre 2003 relative aux mesures de simplification des formalités concernant les entreprises, les travailleurs indépendants, les associations et les particuliers employeurs et l'ordonnance du 15 avril 2004 allégeant les formalités applicables à certaines prestations sociales.
L' article 53 procède à la ratification d'ordonnances prises pour transposer des directives européennes : neuf sont relatives au domaine social ; elles sont intervenues sur la base de l'habilitation donnée au Gouvernement par la loi du 3 janvier 2001.
L' article 56 prévoit, au 3° du I , un toilettage des codes de l'action sociale et des familles, de la santé publique, de la sécurité sociale et du travail ; il s'agit de perfectionner - à droit constant - la rédaction de ces quatre codes en remédiant notamment aux éventuelles erreurs ou insuffisances de codification.
Votre commission s'associe très largement à l'esprit des mesures de simplification de notre droit social proposées par le présent projet de loi. Elle n'en mésestime pas moins les difficultés pratiques d'une telle démarche car rien n'est finalement plus compliqué que de simplifier.
C'est sans doute particulièrement le cas en matière sociale, comme le soulignait l'IGAS dans son rapport annuel de 2001 :
« La législation sociale se prête mal à une rationalisation a priori, quelles que soient les attentes des observateurs et des gestionnaires en ce domaine. Les voies de progrès sont donc étroites en la matière ».
La position de votre commission
Votre commission se félicite donc que le Gouvernement se soit clairement engagé dans cette démarche, et que notamment, sur plusieurs points, il procède, préalablement à la prise des ordonnances, à une véritable concertation avec les partenaires et les organismes sociaux concernés.
Toutefois, pour conforter mais aussi clarifier la mise en oeuvre du programme de simplification prévu par le présent projet de loi, votre commission a souhaité présenter quelques amendements tendant notamment à mieux préciser le champ de l'habilitation accordée sur certains points au Gouvernement.