B. UN MONTAGE COMPLEXE
L'adossement de la branche IEG aux régimes général et complémentaires de retraite représente une opération originale par sa nature, par sa taille, par le montant des soultes qui seront calculées, par le maintien intégral du niveau de prestations du régime spécial, ainsi que par l'absence de liens directs entre les régimes de retraite de droit commun et les assurés sociaux de la branche IEG.
Il présente un montage qui organise le traitement différencié des droits passés et futurs correspondant aux engagements de retraite, afin de créer les conditions de la neutralité de l'opération pour les régimes d'accueil.
1. Garantir la neutralité du montage
a) La nécessité d'un adossement juste et transparent
L'intégration d'un régime au régime général repose sur le principe de la neutralité financière de l'opération : les droits passés du régime intégré doivent être comparables à ceux qu'ils auraient été si les assurés avaient toujours relevé du régime général et l'intégration ne doit pas affecter la situation du régime d'accueil. Même s'il ne s'agit pas ici d'une intégration classique, l'adossement proposé ne sera pas neutre.
Lorsque l'intégration provoque la dégradation de la situation financière du régime d'accueil, un droit d'entrée est calculé pour compenser le déséquilibre ainsi provoqué.
Même s'il ne s'agit pas ici d'une intégration classique, l'adossement proposé ne sera pas neutre : compte tenu des caractéristiques démographiques et financières du régime des IEG, une charge nouvelle en résultera pour les régimes de droit commun qu'il conviendra de compenser. Des négociations sont actuellement en cours pour déterminer le montant des « contributions exceptionnelles et libératoires », plus communément appelées « soultes » qui devront leur être versées.
Le principe général de calcul qui permet cette reprise des droits est celui d'une comparaison du rapport « montant des prestations/montant des cotisations » entre le régime à intégrer (IEG) et le régime d'accueil. Toutefois, ce calcul peut être effectué sur la base de différentes méthodes, qui renvoient à plusieurs conceptions de la neutralité et sont définies au regard des particularismes techniques des régimes d'accueil (existence de la compensation, régimes par points ou en annuités...).
b) Les inquiétudes des régimes d'accueil
Pour les conventions d'adossement qui devraient être signées d'ici la fin de l'année, le présent projet de loi ne peut qu'encadrer les négociations en cours avec les partenaires sociaux. Par respect pour ces derniers et au nom de la liberté contractuelle, le Gouvernement n'a pas voulu préjuger du résultat final et prévoir le cas d'un échec des discussions.
Pour autant, les partenaires sociaux ont formulé des inquiétudes dans ces différentes instances.
C'est en particulier le cas du conseil d'administration de la CNAVTS qui a rendu, à l'unanimité, le 7 avril 2004, un avis négatif sur le mécanisme d'adossement proposé, dont il a contesté la neutralité financière et le fait que les modalités de calcul de la soulte soient fixées ultérieurement. Cette prise de position a été renouvelée le 23 juin 2004, le conseil d'administration demandant que le montant de la soulte soit établi en ayant recours à la méthode de calcul prospective déjà retenue par les régimes complémentaires en raison de sa plus grande précision.
Des préoccupations proches ont été exprimées par l'AGIRC et l'ARRCO auprès des présidents de l'Union française de l'électricité et du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.
c) Le calcul équitable des soultes
Les débats entre le régime IEG et les régimes de droit commun sur les conditions de l'adossement porteront autant sur le niveau stricto sensu des soultes que sur les modalités de reprise des droits, dont les montants de contribution de maintien des droits à acquitter ne sont qu'une conséquence.
Dans ces conditions, le choix de la méthode de calcul des soultes sera déterminant. Deux méthodes sont envisageables : la méthode instantanée dite de l'indicateur de charge et la méthode prospective.
La méthode de l'indicateur de charge rapporte de façon instantanée la valeur actuelle des droits acquis par les participants, aussi bien les actifs que les retraités, de chaque régime à la capacité contributive des cotisants.
La méthode prospective consiste à se placer sur un horizon de 25 ans et à projeter le rapport entre le régime d'accueil et le régime de départ (IEG) suivant les règles du régime d'accueil.
Dans le cas de l'AGIRC-ARRCO, le choix s'est porté sur la méthode prospective. En revanche, pour la CNAVTS, le débat reste ouvert, en l'absence de précision apportée par le projet de loi.
En définitive, il semble que la méthode prospective, bien que plus complexe, apparaît la plus pertinente car elle tient compte de la démographique future des régimes et elle permet de mieux approcher le coût réel de l'intégration à court et moyen termes.
Enfin, il aurait été utile de pouvoir disposer d'une clause de rendez-vous pour pouvoir vérifier a posteriori la justesse du calcul des soultes. Mais une clause de révision ultérieure du montant des soultes n'est pas envisageable ici dans la mesure où il est bien prévu que ces soultes soient « libératoires » de manière à conférer un caractère déconsolidant à l'adossement financier réalisé.
La possibilité d'une modification ultérieure comporterait le risque que l'adossement aux régimes de droit commun ne soit pas considéré par les commissaires aux comptes des entreprises comme totalement libératoire pour l'ensemble des droits de base passés, lesquels seraient alors susceptibles de devoir être provisionnés. Ce risque rendrait alors largement sans objet l'adossement du régime spécial des IEG.
2. Organiser la répartition des charges à financer
a) Le financement des droits de retraite pour l'avenir
Le nouveau mécanisme de financement et d'adossement des retraites des IEG aboutirait à ne laisser à la charge du bilan des entreprises de la branche que moins d'un quart des 80 milliards d'engagements actuels. Mais il est prévu que les droits de retraite à venir, qui seront constitués à partir du 1 er janvier 2005, seront pleinement à leur charge.
Le coût des droits spécifiques, c'est-à-dire du « régime chapeau » correspondant aux avantages particuliers concédés par le régime spécial à ses assurés, devraient s'établir à 600 millions d'euros par an dès l'année prochaine.
Ce montant déjà élevé ne pourra qu'augmenter en raison de la poursuite de la dégradation du rapport démographique de la branche et de l'accroissement inévitable de l'écart avec les prestations versées par les régimes de droit commun qui ont été touchés par la réforme des retraites de 2003.
A terme, une évolution du niveau des prestations est irréversible.
b) Le financement des droits de retraite du passé
Le projet de loi prévoit qu'il sera procédé, à la date du 31 décembre 2004, à un décompte des droits de retraite « passés » afin que l'État puisse garantir la partie correspondant aux avantages spécifiques des IEG.
Pour les droits déjà constitués et arrêtés à cette date, le futur financement des retraites des IEG repose sur la distinction entre les activités régulées, qui concernent le transport et la distribution d'électricité et de gaz naturel, et les autres activités. Pour les activités régulées, la commission européenne a admis qu'une contribution tarifaire, prise sur les tarifs fixés par la commission de régulation de l'énergie, remplacera une quote-part précédemment incluse dans le tarif. Cette substitution devrait être neutre pour le consommateur et sur le plan économique, les tarifs étant diminués à due concurrence du montant de la contribution tarifaire.
On notera que le mécanisme de cette contribution tarifaire n'était pas prévu initialement, au moment de la signature du « relevé de conclusions ». Il est apparu indispensable pour le mettre en oeuvre et devrait permettre de prendre en charge au minimum 20 milliards d'euros d'engagements de retraite passés.
Nouvelle architecture du financement du régime spécial de retraite de la branche IEG
Estimations au 1 er janvier 2003
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ENGAGEMENTS DE RETRAITE DE LA BRANCHE
IEG
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FINANCEMENT DES ENGAGEMENTS DE RETRAITE PASSÉS
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FINANCEMENT DES ENGAGEMENTS DE RETRAITE FUTURS
(constitués à partir du
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DROITS DE BASE :
40 milliards d'euros |
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Pour garantir la neutralité du montage, les entreprises de la branche IEG compensent la différence entre les cotisations perçues et les cotisations dues au régime général et aux régimes complémentaires, par une contribution complémentaire sous forme d'une soulte à la CNAV et d'une autre à l'AGIRC et l'ARRCO |
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DROITS SPÉCIFIQUES DU
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Au titre des activités concurrentielles :
16 milliards
d'euros
Au titre des activités régulées
(transport et distribution de gaz et
d'électricité) :
financement assuré par une contribution tarifaire sur les activités régulées (avec une garantie de l'État) 20 milliards d'euros |
financement
assuré par les entreprises
de la branche IEG
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En dépit de sa complexité, le traitement spécifique proposé pour la réforme des retraites des IEG ne paraît pas illégitime. Il se justifie par une tradition historique forte, un attachement puissant des personnels à leur statut et la nature particulière de ces entreprises qui garantissent l'indépendance énergétique de la France et assurent un service exemplaire, pour lesquelles il était indispensable de bâtir un projet industriel ambitieux.
Votre commission considère que, dans le cas d'espèce, l'adossement des IEG devrait présenter in fine toutes les garanties de neutralité souhaitables et que les précautions nécessaires seront prises pour qu'il ne comporte pas d'incidence pour la CNAVTS et l'AGIRC-ARRCO. Elle proposera d'ailleurs des amendements pour accroître la transparence et la sécurité du montage présenté.
Pour autant, elle estime que le schéma d'adossement retenu devra demeurer une exception et ne pas être appliqué à l'avenir à d'autres régimes spéciaux ou entreprises publiques. Il s'agit, en effet, d'un mécanisme complexe, d'une opération de grande taille, difficile à réaliser et susceptible de peser sur les équilibres globaux du régime général. La neutralité de l'adossement constitue en pratique un exercice délicat. Dans ces conditions, si le schéma d'adossement des IEG était reproduit et développé à l'avenir sur une plus grande échelle encore, il serait de nature à représenter un risque potentiel pour l'équilibre du régime général.
Plus largement, votre commission ne peut éviter d'aborder la question de l'avenir des régimes spéciaux qui concerne des situations aussi différentes que celles de la SNCF, de l'Opéra de Paris qui nécessite, à l'évidence, l'ouverture d'un débat public dans notre pays. Le Parlement constitue, au demeurant, le lieu de délibération par excellence où ces questions peuvent et doivent être débattues dans toute leur complexité. En effet, la survie de ces régimes est aujourd'hui largement assurée par la solidarité nationale et le maintien de leurs spécificités apparaît à terme incompatible avec la réforme des retraites, même si l'on doit déplorer que ces questions restent encore quasiment taboues. La large méconnaissance de l'opinion publique sur ce dossier, qui s'ajoute à la complexité et à l'aridité de la matière, se conjugue avec la puissance des réactions corporatistes pour aboutir à un statu quo déraisonnable.
La première étape consisterait à engager une réflexion au niveau de la représentation nationale et à diffuser des informations à l'attention de l'opinion publique. Le souci de transparence a motivé d'ailleurs la démarche de votre commission des Affaires sociales et son souhait de formuler le présent avis.
Le volet retraite du présent projet de loi contribue à une meilleure information de nos concitoyens en distinguant les « droits de base » équivalant aux prestations des régimes de base et complémentaires et les « droits spécifiques » correspondant aux avantages spécifiques d'un régime spécial. Dans le cas de la branche des industries électriques et gazières, si l'on rappelle que les « droits de base » représenteraient entre 42 et 52 milliards d'euros et les « droits spécifiques » entre 28 et 37 milliards d'euros, une conclusion s'impose : au regard de la retraite, la situation des électriciens et des gaziers apparaît jusqu'à deux fois plus favorable que celle des salariés du secteur privé.
Par réalisme et dans un souci légitime d'efficacité, le Gouvernement a choisi, l'an passé, de disjoindre le cas des régimes spéciaux de la réforme d'ensemble des retraites. Cela ne nous dispense pas, pour préparer l'avenir, d'entreprendre d'ores et déjà une réflexion sur leurs perspectives d'évolution.