N° 78
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004
Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 2003
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi de finances pour 2004 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
TOME VII
DÉPARTEMENTS ET RÉGIONS D'OUTRE-MER
Par M. José BALARELLO,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. René Garrec, président ; M. Patrice Gélard, Mme Michèle André, MM. Pierre Fauchon, José Balarello, Robert Bret, Georges Othily, vice-présidents ; MM. Jean-Pierre Schosteck, Laurent Béteille, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; MM. Nicolas Alfonsi, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, Mme Nicole Borvo, MM. Charles Ceccaldi-Raynaud, Christian Cointat, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Marcel Debarge, Michel Dreyfus-Schmidt, Gaston Flosse, Jean-Claude Frécon, Bernard Frimat, Jean-Claude Gaudin, Charles Gautier, Charles Guené, Daniel Hoeffel, Pierre Jarlier, Lucien Lanier, Jacques Larché, Jean-René Lecerf, Gérard Longuet, Jean Louis Masson, Mme Josiane Mathon, MM. Jean-Claude Peyronnet, Josselin de Rohan, Bernard Saugey, Jean-Pierre Sueur, Simon Sutour, Alex Türk, Maurice Ulrich, Jean-Paul Virapoullé, François Zocchetto.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 1093 , 1110 à 1115 et T.A. 195
Sénat : 72 et 73 (annexe n° 28 ) (2003-2004)
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Lois de finances . |
LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS
Après avoir procédé à l'audition de Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, le mardi 18 novembre 2003, la commission des Lois, réunie le mercredi 19 novembre 2003 sous la présidence de M. René Garrec, président, a examiné, sur le rapport pour avis de M. José Balarello, les crédits du projet de loi de finances consacrés aux départements et régions d'outre-mer.
Au-delà de l'analyse des crédits consacrés aux départements et régions d'outre-mer par les ministères de l'outre-mer, de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, ainsi que de la justice, la commission a concentré ses observations sur les prémisses d'évolution institutionnelle de ces collectivités, à la suite de la révision constitutionnelle opérée par la loi n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République. Elle a également examiné en détail les problèmes concernant la justice, la lutte contre l'immigration clandestine et la criminalité, ainsi que les relations de ces collectivités avec l'Union européenne et leur environnement régional.
Après avoir constaté l'effort consacré par les budgets des ministères de l'outre-mer, de l'intérieur et de la justice aux départements et régions d'outre-mer, la commission s'est félicitée de la mise en oeuvre des nouvelles dispositions du titre XII de la Constitution.
Elle a ensuite salué l'accroissement des moyens destinés à renforcer la lutte contre l'immigration clandestine, notamment en Guyane et à Saint-Martin, ainsi que la lutte contre la criminalité, dans l'ensemble des départements et régions d'outre-mer. Elle a par ailleurs renouvelé sa volonté de voir s'améliorer la situation matérielle des établissements pénitentiaires et des juridictions.
La commission a enfin souligné la nécessité de développer la réflexion sur le statut des départements et régions d'outre-mer, en qualité de régions ultrapériphériques de l'Union européenne, à l'heure de l'élargissement européen.
En conséquence, la commission des Lois a émis un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés aux départements et régions d'outre-mer.
Mesdames, Messieurs,
Le présent avis est consacré aux crédits alloués par le projet de loi de finances pour 2004 aux départements et régions d'outre-mer que sont la Martinique, la Guadeloupe, la Guyane et la Réunion.
Il ne contient cependant plus, à l'inverse de l'avis présenté l'année précédente, de développements consacrés à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon.
La commission des Lois du Sénat a en effet décidé de prendre acte du changement constitutionnel intervenu à l'égard de ces collectivités territoriales à statut particulier qui sont désormais rattachées à la catégorie des collectivités d'outre-mer de la République, visée à l'article 74 de la Constitution, tel qu'il résulte des dispositions de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République. La situation budgétaire de ces deux collectivités sera donc examinée dans le rapport présenté par notre excellent collègue Jean-Jacques Hyest, au nom de la commission des Lois, relatif aux collectivités d'outre-mer, à la Nouvelle-Calédonie et aux Terres australes et antarctiques françaises (TAAF).
Cette année a été marquée par deux événements majeurs pour les départements et régions d'outre-mer :
- d'une part, l'évolution statutaire de l'outre-mer français intervenue à raison de la modification constitutionnelle découlant de la loi précitée du 28 mars 2003, des projets de statuts ayant d'ores et déjà été soumis au Gouvernement par certaines collectivités et des consultations locales étant prévues au début du mois de décembre 2003 ;
- d'autre part, l'adoption de la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer, grâce à laquelle un effort financier d'ampleur a été décidé en faveur de l'outre-mer français, conformément aux engagements pris par le président de la République lors de la dernière campagne présidentielle.
Après une présentation des crédits consacrés aux départements et régions d'outre-mer par le présent projet de loi de finances, et de leur évolution, votre rapporteur concentrera son examen sur l'évolution institutionnelle en cours, l'effort budgétaire intervenu dans les domaines de la justice et de la sécurité, ainsi que sur la situation des départements et régions d'outre-mer dans leur environnement régional et leurs relations avec l'Union européenne.
I. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS CONSACRÉS AUX DÉPARTEMENTS ET RÉGIONS D'OUTRE-MER
L'examen de l'évolution des crédits consacrés aux seuls départements et régions d'outre-mer présente cette année une certaine difficulté, compte tenu du fait que les documents budgétaires (notamment, les « jaunes budgétaires ») n'ont pas tous tiré les conséquences de la révision constitutionnelle opérée par le Congrès réuni à Versailles en mars 2003 . En effet, dans plusieurs hypothèses, la situation de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon n'est pas individualisée par rapport aux départements et régions d'outre-mer, alors même que ces deux collectivités ne relèvent plus désormais, constitutionnellement, de l'article 73 de la Constitution.
Aussi votre commission s'est-elle efforcée, chaque fois que cela s'est avéré possible, de ne prendre en considération que les seuls crédits affectés à la Martinique, la Guadeloupe, la Guyane et la Réunion. Toutefois, cette approche ne permet pas d'appréhender de façon satisfaisante deux catégories de crédits qui restent communs aux départements et régions d'outre-mer ainsi qu'aux collectivités de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon : d'une part les crédits non répartis ; d'autre part, les coûts de gestion des services métropolitains.
A. L'ÉVOLUTION QUANTITATIVE : LE MAINTIEN DE L'EFFORT BUDGÉTAIRE DE L'ETAT AU PROFIT DES DÉPARTEMENTS ET RÉGIONS D'OUTRE-MER
Le projet de budget du ministère de l'outre-mer pour 2004, pour l'ensemble des collectivités formant l'outre-mer français s'élève à 1,121 milliard d'euros , en hausse de 3,4 % par rapport à l'année précédente.
Toutefois, il convient de souligner que l'effort financier en faveur des départements et régions d'outre-mer ne résulte pas du seul budget de l'outre-mer, mais aussi du budget de plusieurs autres ministères qui comportent des lignes de crédits spécifiques en faveur de l'outre-mer .
? L'évolution des dépenses ordinaires et des crédits de paiement
Au total, l'effort budgétaire consenti au titre du budget pour 2004 pour les départements d'outre-mer demeure stable.
Ainsi, en tenant compte tant des crédits répartis entre les quatre départements d'outre-mer, que des crédits non répartis entre ces derniers, Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon , à l'exclusion des frais de gestion des services métropolitains , le montant de l'effort budgétaire s'élève à 7,387 millions d'euros, ce qui témoigne d'une augmentation de + 0,66 % par rapport à l'année 2003 .
En revanche, pour les seuls crédits répartis entre les départements et régions d'outre-mer, l'effort s'élève seulement à 6,5 milliards d'euros de dépenses ordinaires et de crédits de paiements, en recul de près de 10,06 % par rapport eu budget 2003. En effet, l'an passé, la somme consacrée au départements et régions d'outre-mer avait atteint 7,227 milliards d'euros.
Dépenses ordinaires et crédits de
paiement
(en milliers d'euros)
(hors crédits non
répartis et coûts de gestion des services
métropolitains)
|
|
Guyane |
Réunion |
Martinique |
Guadeloupe |
%
|
|
TOTAL DO-CP dont : |
797.867 |
2.758.684 |
1.303.132 |
1.640.604 |
100 % |
|
Outre-mer |
72.508 |
319.067 |
140.510 |
135.501 |
12,27 % |
|
Intérieur |
118.261 |
688.755 |
306.134 |
356.366 |
23,43 % |
|
Justice |
23.832 |
50.661 |
30.982 |
38.602 |
2,2 % |
Sources : ministère de l'outre-mer
Cette baisse apparente des crédits ministériels affectés aux départements d'outre-mer peut s'expliquer par deux facteurs.
En premier lieu, elle reflète le choix délibéré fait par le projet de loi de finances pour 2004 d'augmenter le montant des crédits non répartis entre, d'une part, les départements et région d'outre-mer et, d'autre part, Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon.
Ainsi, au titre du présent budget, le montant des crédits du ministère de l'outre-mer non répartis entre ces différentes collectivités s'élève à 126,04 millions d'euros, en hausse de 59,29 % par rapport au budget précédent dans lequel le montant de ces crédits atteignait seulement 74,73 millions d'euros.
De même, les crédits non répartis entre ces collectivités du ministère du travail, des affaires sociales et de la solidarité avoisine, pour 2004, 668,95 millions d'euros, alors que le montant de ces crédits s'élevait seulement à 20 millions d'euros l'année précédente.
Interrogée par votre rapporteur lors de son audition par votre commission des Lois, Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a précisé que l'importance des crédits budgétaires non répartis s'expliquait par les spécificités du financement de deux nouvelles mesures qui, du fait de leur nature, pouvaient difficilement faire l'objet d'une répartition précise entre les quatre départements d'outre-mer. Il s'agit, d'une part, des crédits destinés à financer le relèvement de la couverture maladie universelle à hauteur de 50 millions d'euros et, d'autre part, du doublement de la dotation du fonds Pacifique.
En second lieu, cet état de fait s'explique par la diversité des situations des différents ministères au regard de l'outre-mer. Dans certaines hypothèses, un recul des crédits peut en effet être constaté.
Toutefois, cette baisse ne doit pas masquer l'augmentation réelle des budgets des ministères qui relèvent spécifiquement de la compétence de votre commission des Lois.
Ainsi, l'effort budgétaire consenti par le ministère de l'outre-mer sur les crédits répartis entre les quatre départements d'outre-mer est en augmentation de 4,73 % par rapport au budget précédent, 30,154 millions d'euros supplémentaires étant prévus cette année.
Si l'on y ajoute 126,04 millions d'euros prévus par le projet de loi de finances, mais non répartis entre les quatre départements et régions d'outre-mer, Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon, ainsi que les coûts de gestion métropolitains, le montant des crédits est de 868,66 millions d'euros, en augmentation de 7,51 % par rapport à l'année précédente .
Les parts du budget des ministères de l'intérieur et de la justice augmentent également, des augmentations de 1,19 % (soit près de 17,93 millions d'euros) et de 0,33 % (soit environ 180.000 euros) étant respectivement prévues par le présent projet de loi de finances.
? L'évolution des autorisations de programme
En autorisations de programme, et en tenant compte tant des crédits répartis que des crédits non répartis entre les départements, d'une part, et Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon, d'autre part, le montant de l'effort budgétaire consacré aux départements et régions d'outre-mer par le projet de loi de finances pour 2004 s'élève à 841,35 millions d'euros, soit en baisse de - 5,38 % par rapport à 2003.
Si l'on prend en compte les seuls crédits répartis, on peut constater un recul de 30,78 millions, soit - 6,84 %, par rapport au budget précédent.
Cette baisse peut également s'expliquer par le choix fait, au sein de certains ministères, de privilégier une absence de répartition des autorisations de programme.
Tel est le cas, une nouvelle fois, du ministère de l'outre-mer, près de 7,98 millions d'euros n'étant pas répartis entre les quatre départements d'outre-mer, d'une part, et Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon, d'autre part, alors que ces montants étaient de 196.000 euros l'an passé.
Le ministère de la défense s'illustre également dans ce domaine, avec un montant de crédits non répartis entre les collectivités de 5,64 millions d'euros.
Autorisations de programme
(en milliers
d'euros)
(hors crédits non repartis et coûts de gestion des
services métropolitains)
|
|
Guyane |
Réunion |
Martinique |
Guadeloupe |
%
|
|
TOTAL AP dont : |
269.478 |
275.869 |
129.555 |
151.815 |
100 |
|
Outre-mer |
39.218 |
103.830 |
40.863 |
48.977 |
28,17 |
|
Intérieur |
17.721 |
70.040 |
40.291 |
59.116 |
22,63 |
|
Justice |
300 |
130 |
- |
500 |
0,11 |
L'examen des crédits des différents ministères fait apparaître une situation contrastée, témoignant d'une réelle progression de la dotation des ministères de l'outre-mer, de l'intérieur et de la justice .
B. UNE CERTAINE PROGRESSION DES CRÉDITS DES MINISTÈRES DE L'OUTRE-MER, DE L'INTÉRIEUR ET DE LA JUSTICE CONSACRÉS AUX DÉPARTEMENTS ET RÉGIONS D'OUTRE-MER
Les crédits du ministère de l'outre-mer, du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, ainsi que du ministère de la justice constituent 55,92 % des crédits de paiement et 50,91 % des autorisations de programme répartis entre les quatre départements et régions d'outre-mer .
Evolution des crédits 2003-2004 (en milliers
d'euros)
(hors crédits non répartis et coûts de
gestion métropolitains)
|
|
2003 |
2004 |
% |
|
Total DO + CP |
7.227.984 |
6.500.287 |
- 10,06 |
|
dont :
- intérieur - justice |
637.432 1.505.582 143.557 |
667.586 1.523.516 144.077 |
+ 4,73 + 0,33 + 1,19 |
|
Total AP |
887.662 |
826.717 |
- 6,84 |
|
dont :
- intérieur - justice |
253.597 160.739 40.277 |
232.888 187.168 930 |
- 8,16 + 16,44 - 97,6 |
Sources : ministère de l'outre-mer
1. L'augmentation sensible des crédits du ministère de l'outre-mer
1,121 milliard d'euros est consacré au ministère de l'outre-mer dans le projet de budget pour 2004, pour l'ensemble des actions en faveur de l'outre-mer ce qui inclut à la fois les départements et régions d'outre-mer, ainsi que les collectivités d'outre-mer. Il est donc en augmentation de 3,4 % par rapport au budget précédent, un effort de 37 millions d'euros supplémentaires ayant été effectué.
Sur cette somme, toutefois, seuls 667,58 millions d'euros sont affectés spécifiquement aux quatre départements et régions d'outre-mer, auxquels il convient d'ajouter une partie non quantifiable des crédits non répartis entre ces quatre collectivités , d'une part, et Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon, d'autre part, qui s'élèvent à 126,04 millions d'euros.
Ces sommes sont, pour l'essentiel, affectées à deux objectifs prioritaires :
- renforcer les mesures traditionnelles en faveur de l'emploi, du logement social et du soutien aux collectivités territoriales ;
- assurer la mise en oeuvre des dispositions de la loi du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer.
Ce texte, d'un coût global de 240 millions d'euros dont la majeure partie est consacrée à la relance de l'investissement privé par le renforcement des mesures de défiscalisation, s'articule autour de quatre axes pour les départements et régions d'outre-mer.
En premier lieu, il comporte de nombreuses mesures en faveur de l'emploi, rendues nécessaires par la forte proportion des jeunes chômeurs dans les départements et régions d'outre-mer. Votre commission relève qu'une telle mesure serait de nature à conforter la baisse sensible du nombre des demandeurs d'emplois dans l'ensemble de l'outre-mer (- 7 %), alors que la situation de l'emploi s'est, dans le même temps, dégradée en métropole (+ 5,7 %). Dans ce cadre, le service militaire adapté (SMA), qui tend à favoriser l'insertion des jeunes sur le marché de l'emploi, a été développé et précisé.
En deuxième lieu, il renforce et clarifie les dispositifs de défiscalisation existants.
En troisième lieu, il prévoit un effort particulier en faveur du logement et des collectivités territoriales d'outre-mer, ces dernières se voyant reconnaître un statut particulier pour les dotations de l'Etat, tenant compte de leurs contraintes particulières. En particulier, il renforce les moyens destinés à assurer la « continuité territoriale » des départements et régions d'outre-mer avec la métropole, en prévoyant une dotation spéciale au profit de chaque collectivité.
En dernier lieu, la loi précitée prévoit des mesures d'actualisation et d'adaptation du droit applicable aux départements et régions d'outre-mer , en donnant au Gouvernement une habilitation pour prendre des ordonnances dans des matières nombreuses, incluant les règles applicables :
- au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle ;
- à la santé, à la sécurité sociale et la protection sanitaire et sociale ;
- aux douanes ;
- aux marins, ports, navires et autres bâtiments de mer ;
- aux affaires rurales.
Des ordonnances spécifiques sont d'ailleurs prévues pour la Guyane , afin d'actualiser et d'adapter les dispositions de droit domanial, droit foncier et droit forestier, ainsi que celles relatives aux ports et transports fluviaux.
Les projets d'ordonnances concernant les départements et régions d'outre-mer, établis sur la base de cette loi, doivent être soumis pour avis aux conseils généraux et régionaux intéressés, dans les conditions prévues aux articles L. 3441 et L. 4433-1 du code général des collectivités territoriales.
? Dans ce cadre, le projet de loi de finances pour 2004 prévoit de renforcer les lignes de crédit destinées à favoriser l'emploi , le logement et l'aide aux plus démunis.
Un effort pour l'emploi dans le secteur marchand est annoncé, grâce au renforcement de la dotation consacrée au Fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer (FEDOM), ainsi qu'aux mesures consacrées à la formation et à l'insertion professionnelle (477,13 millions d'euros, en hausse de 114.000 euros). Une expérimentation visant à globaliser les crédits et les mesures pour l'emploi sera d'ailleurs entamée en Martinique, et pourrait être étendue à terme aux autres départements d'outre-mer.
Le logement reste, comme l'année précédente, un axe prioritaire de dépenses pour le ministère de l'outre-mer, puisque, pour l'ensemble des départements et collectivités d'outre-mer, les crédits qui y sont consacrés représentent 73 % des autorisations de programme et près de 69 % des crédits d'investissement du ministère.
En outre, un effort nouveau de 50 millions d'euros a été effectué afin de financer le relèvement du plafond de la couverture maladie universelle complémentaire.
? Un effort au profit de l'action des collectivités territoriales est également assuré .
Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2004, les crédits consacrés au FIDOM devraient en effet s'élever à 23,64 millions d'euros en crédits de paiement et de 34,30 millions d'euros en autorisations de paiement.
En outre, les subventions obligatoires au profit des quatre départements d'outre-mer devraient représenter 4,1 millions d'euros, alors qu'elles n'atteignaient que 3,89 millions en 2003, soit une augmentation de 5,3 % en un an.
Enfin, une enveloppe de 3,5 millions d'euros est inscrite sur le budget du ministère afin d'abonder les fonds de coopération régionale des quatre départements d'outre-mer et de Mayotte.
De même, les actions destinées à lutter contre l'immigration clandestine, notamment à Saint-Martin et en Guyane, font l'objet de nouveaux financements.
2. L'augmentation limitée des crédits du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales
Le projet de budget 2004 fait apparaître une hausse des crédits du ministère de l'intérieur consacrés aux départements et régions d'outre-mer. Le montant des crédits dégagés s'élève ainsi à 1,52 milliard d'euros de crédits de paiements, en augmentation de 1,21 %. Ce seul ministère prend ainsi en charge 23,43 % des crédits répartis entre les quatre départements d'outre-mer , cette proportion n'étant que de 20,82 % dans le budget 2003.
En autorisations de programme, le montant des crédits du ministère affectés à l'outre-mer est de 187,16 millions d'euros, soit une augmentation de 15,44 %.
Ces montants sont destinés notamment aux dépenses de personnel, de fonctionnement et d'investissement. Les services administratifs et techniques de la police nationale dans les départements d'outre-mer devraient également bénéficier de nouvelles sommes destinées à l'amélioration concrète des moyens matériels de la police nationale.
Un effort important est également consacré aux investissements. Toutefois, comme l'an passé, les charges du ministère de l'intérieur résultent dans leur majorité des subventions accordées aux collectivités territoriales d'outre-mer.
3. La stabilisation des crédits du ministère de la justice
Les crédits du ministère de la justice pour l'outre-mer s'élèvent à 144,07 millions d'euros en crédits de paiement , représentant seulement 2,2 % du montant total des crédits accordés aux départements et régions d'outre-mer. Ils sont presque stables, avec une hausse de 0,36 % par rapport au budget 2003.
Le maintien des crédits antérieurs est destiné à assurer le financement des dépenses liées à la création de quatre emplois dans les juridictions administratives de La Réunion et de la Guyane, pendant l'exercice budgétaire 2003. Aucune nouvelle création de poste n'est cependant envisagée cette année.
Le montant des autorisations de programme est, en revanche, en régression de 97,68 %, passant de 40,27 millions d'euros à 930.000 euros .