B. LES AUTRES POLITIQUES MENÉES EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ ET DE PRÉVENTION DES RISQUES
1. Les moyens consacrés à la lutte contre la pollution de l'air
Outre la mise en oeuvre de la loi du 30 décembre 1996 sur l'air, une activité réglementaire importante a pour ambition, en 2003, de renforcer la lutte contre la pollution de l'air ainsi que les mesures de prévention .
- La mise en oeuvre de la loi du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie se poursuit à travers la réduction des émissions polluantes à la source, l'élaboration de plans de protection de l'atmosphère (PPA), la recherche sur l'impact sanitaire de la pollution, l'élaboration d'une stratégie de diminution des émissions toxiques des installations classées. De plus, les inventaires d'émissions de polluants atmosphériques et gaz à effet de serre devront être perfectionnés et étendus, et les bases de données caractérisant les émissions seront développées afin de favoriser leur prise en compte dans les programmes de santé publique.
- Par ailleurs, l'arrêté du 8 juillet 2003, publié le 30 octobre 2003, adopte le programme national de réduction des émissions de polluants atmosphériques, pour tous les secteurs d'activité, qui doit permettre de réduire de moitié environ les émissions d'oxydes d'azote de dioxyde de souffre, de composés organiques volatils et d'ammoniaque d'ici 2010.
L'arrêté du 17 mars 2003, publié le 22 juillet 2003, renforce les dispositions relatives aux modalités de surveillance de la qualité de l'air, notamment les règles de fonctionnement des organismes agréés intervenant dans ce domaine et l'arrêté du 11 juin 2003, publié le 24 juin 2003, précise les informations à fournir au public en cas d'épisode de pollution.
- S'agissant plus particulièrement de la pollution photochimique par l'ozone (O 3 ) qui reste préoccupante, avec de très nombreux dépassements des seuils constatés, notamment durant l'été 2003, la réglementation française a été récemment renforcée afin d'être mise en conformité avec la directive 2002/3/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 février 2002 relative à l'ozone dans l'air ambiant, entrée en vigueur le 9 septembre 2003.
Ainsi le décret n° 2003-1085 du 12 novembre 2003 transpose la directive et modifie le décret n° 98-360 du 6 mai 1998 relatif à la surveillance de la qualité de l'air en prévoyant des mesures de réduction des émissions industrielles et des réductions de vitesse généralisées et contrôlées dès le seuil de 240 microgrammes d'ozone par m 3 . Il institue une circulation alternée très renforcée à partir du seuil de 360 microgrammes par m 3 .
Lors du Conseil des ministres du 5 novembre 2003, la ministre de l'écologie et du développement durable a présenté une communication sur le plan de lutte contre la pollution de l'air, tirant les conclusions des épisodes de forte pollution enregistrés lors de l'épisode de canicule de l'été 2003.
Outre le rappel des mesures déjà adoptées en 2003, la communication annonce que le renforcement des règles de circulation alternée, en cas de pollution intense, visera à ne laisser circuler que la moitié des véhicules équipés de pastille alors qu'à l'heure actuelle, peuvent circuler l'ensemble des véhicules équipés de cette pastille et la moitié des autres.
L'accent est mis également sur les moyens mis en oeuvre pour mieux informer le public de manière anticipée.
Enfin, la communication insiste sur le renforcement de la réglementation européenne et la nécessaire coordination des différentes actions menées par les Etats membres pour réduire les émissions lors des épisodes de pollution par l'ozone afin de mieux prendre en compte les transports de polluants.
Dans le projet de loi de finances pour 2004, les crédits consacrés à la mise en oeuvre de la loi du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie sont fixés à 29,26 millions d'euros, contre 30,77 millions d'euros en 2003, répartis comme suit :
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Chapitre 34.98 - articles 60 et 70 : 1,9 million d'euros pour la réalisation d'études préalables à l'élaboration des plans prévus par la loi et la mise en oeuvre d'actions de communication. Chapitre 44.10 - articles 80 et 90 : 16,4 millions d'euros pour la surveillance de la qualité de l'air, dont 11,7 millions d'euros d'aide au fonctionnement des associations de gestion des réseaux de surveillance de la qualité de l'air et 4,7 millions d'euros d'aide au Laboratoire central de surveillance de la qualité de l'air. Chapitre 57.20 - article 50 : 1,95 million d'euros d'études et travaux divers, dans le domaine de la pollution de l'air. Chapitre 67.20 - article 40 : 1,52 million d'euros d'études et travaux divers, dans le domaine de la pollution de l'air. Chapitre 67.30 - article 70 : 9 millions d'euros pour la surveillance de la pollution atmosphérique (équipement des réseaux par l'intermédiaire de l'ADEME). |
2. Le renforcement de la prévention contre les risques naturels
L'action du ministère porte sur la connaissance des risques, leur surveillance, l'information et la sensibilisation des populations et des élus, la prise en compte des risques dans l'aménagement, les actions de réduction de la vulnérabilité (travaux de prévention des risques) et sur le retour d'expérience. Afin d'y parvenir, il développe, d'une part, les plans de prévention des risques (PPR), dans toutes les communes exposées à un risque avéré et, d'autre part, l'information des populations au travers de la réalisation des dossiers communaux synthétiques (DCS).
On peut rappeler qu'en 1995, un programme sur cinq ans avait été établi dans chaque département, afin que les 2000 communes considérées comme les plus vulnérables soient couvertes par un plan de prévention des risques en l'an 2000. Cet objectif a été atteint avec quelques six mois d'avance.
Cette programmation, actualisée en 1998, se fixe comme objectif en 2005 de doter d'un PPR les 5000 communes les plus exposées.
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Au 1 er août 2003, 3860 communes étaient dotées d'un PPR approuvé. Ce recensement exclut les plans de surfaces submersibles qui, ayant été uniquement conçus dans l'optique de garantir le libre écoulement des eaux, n'offrent pas une protection suffisante des personnes et des biens. Selon les indications transmises à votre rapporteur pour avis, la perspective de franchir le cap des 4300 communes dotées d'un PPR approuvé à la fin de l'année 2003 est envisageable. L'objectif 2004 est l'approbation de PPR pour 600 communes supplémentaires, ce qui nécessitera une forte mobilisation des préfets et des directions départementales de l'équipement. Par ailleurs, près de 5680 PPR sont actuellement prescrits, mais non approuvés. |
En 2004, 15 millions d'euros devraient être consacrés à la réalisation des PPR, dont la moitié en provenance du Fonds de prévention des risques naturels majeurs, en application de l'article 55 de la loi de finances rectificative pour 1999 du 30 décembre 1999. Cet article prévoit en effet que du 1 er janvier 2000 au 1 er septembre 2006, les dépenses de l'Etat afférentes à l'élaboration des PPR sont financées pour moitié par le Fonds de prévention des risques naturels.
A ce sujet, votre rapporteur pour avis se félicite du renforcement de la concertation menée lors de l'élaboration des PPR avec les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale concernés, imposé par la loi du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels, ce qui devrait faciliter l'acceptabilité de cette procédure .
S'agissant du financement de la prévention du risque, il faut noter que la loi du 30 juillet 2003 élargit considérablement le champ d'intervention du fonds de prévention des risques naturels afin d'assurer une meilleure efficacité des mesures de prévention, de sauvegarde et d'indemnisation en matière de risques naturels.
Par là même, ce dispositif contribue à mettre en oeuvre le volet préventif du mécanisme d'assurance contre les catastrophes naturelles, de la loi du 13 juillet 1982, puisque le fonds, créé par la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, est alimenté par un prélèvement sur le produit des primes ou cotisations d'assurances additionnelles relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles.
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- D'une part, la loi étend aux communes et à leurs groupements la possibilité d'exproprier des biens exposés à un risque naturel majeur mettant en péril la vie humaine et le fonds prendra en charge les indemnités d'expropriation. - D'autre part, l'article L. 561-3 du code de l'environnement est modifié pour élargir le champ d'intervention du fonds à quatre types de mesures de prévention. Il pourra financer l'acquisition amiable par une commune, un groupement de communes ou l'Etat de certains biens exposés à un risque naturel, ainsi que les mesures nécessaires pour en limiter l'accès. Le fonds pourra également financer les études et travaux de prévention rendus obligatoires par un PPR sur des biens à usage d'habitation ou des biens professionnels relevant de personnes physiques ou morales employant moins de vingt salariés. Enfin, la loi du 30 juillet 2003 codifie, dans ce même article L. 561-3 du code de l'environnement, les dispositions de l'article 159 de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité prévoyant que le fonds prenne en charge les opérations de reconnaissance des cavités souterraines et des marnières, présentant des dangers pour la vie humaine. |
En conséquence, et pour assurer le financement de ces nouvelles compétences, le taux maximal de prélèvement sur le montant des surprimes « catastrophes naturelles » a été porté de 2,5 % à 4 %.
3. Des inquiétudes sur le financement de l'ADEME
Au total, les moyens de fonctionnement (DO + CP) versés à l'Agence de développement et de maîtrise de l'énergie (ADEME) par le ministère de l'écologie et du développement durable atteignent 100 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2004.
Si la dotation de fonctionnement augmente légèrement pour atteindre 29,4 millions d'euros, en revanche les crédits de paiement restent stables, à hauteur de 71 millions d'euros .
De plus, les autorisations de programme diminuent de 76,6 % pour être fixées à 167 millions d'euros.
LES CRÉDITS D'INTERVENTION DE L'ADEME
(en milliers d'euros)
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Actions |
AP 2003 |
AP 2004 |
CP 2003 |
CP 2004 |
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Energie |
61 000 |
61 000 |
19 867 |
19 867 |
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Déchets ménagers et assimilés |
85 000 |
70 000 |
27 683 |
28 173 |
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Dépollution des sols |
13 000 |
13 000 |
4 234 |
4 234 |
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Ramassage des huiles |
19 000 |
- |
6 188 |
6 188 |
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Isolation acoustique au voisinage des aérodromes |
17 000 |
- |
5 537 |
5 047 |
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Lutte contre la pollution atmosphérique |
14 000 |
14 000 |
4 560 |
4 560 |
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Surveillance de la qualité de l'air |
9 000 |
9 000 |
2 931 |
2 931 |
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Total |
218 000 |
167 000 |
71 000 |
71 000 |
Source : projet de loi de finances pour 2004
La baisse des autorisations en programme peut en partie s'expliquer par les mesures de réorganisation concernant les interventions de l'ADEME. En effet, à compter de 2004, celle-ci ne devrait plus financer l'aide à l'isolation acoustique au voisinage des aérodromes, ni non plus le ramassage des huiles usagées.
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- L'aide à l'isolation phonique des riverains des 10 principaux aéroports est actuellement gérée par l'ADEME. Les crédits affectés à cette opération sont indépendants du montant de la taxe payée par les compagnies aériennes et incluse dans la TGAP, et sont en pratique insuffisants pour couvrir les besoins. A partir du 1er janvier 2004, les gestionnaires des 10 principaux aéroports vont bénéficier du produit de la taxe prélevée sur les compagnies aériennes, conformément au principe de réparation des nuisances qu'elles génèrent. Cette taxe augmenter, de 17 millions d'euros en 2003 à 55 millions par an en 2004. Elle sera désormais directement et intégralement affectée à l'isolation phonique des logements situés dans les plans de gêne sonore et modulée en fonction de l'aéroport, du type d'avion et de l'heure de décollage. L'ADEME pourra, à leur demande, assister les gestionnaires d'aéroports en 2004. - La filière de collecte et d'élimination des huiles usagées est organisée sur la base d'un réseau des ramasseurs agréés par les préfets de département pour une durée de 5 ans et d'un réseau d'installations d'élimination -régénération et valorisation énergétique- autorisées et agréées par arrêté préfectoral dans le cadre de la réglementation sur les installations classées. Le financement du dispositif est assuré par l'ADEME, qui dispose à cet effet d'une dotation budgétaire spécifique de 19 millions d'euros en 2003. A compter de 2004, sur le modèle de ce qui se fait pour les déchets d'emballage avec les sociétés Adelphe et Eco-emballages, le ramassage des huiles usagées serait confié directement à des opérateurs privés, qui percevraient une contribution auprès des producteurs d'huile. |
Ceci explique que ces actions ne soient plus abondées qu'en crédits de paiement pour achever le financement des opérations engagées au titre des lois de finances antérieures.
Votre rapporteur pour avis prend acte de ces mesures de réorganisation des compétences de l'ADEME tout en s'interrogeant sur le devenir de la TGAP « sur les huiles de base et sur les modifications à apporter à la taxe pour l'atténuation des nuisances sonores, instaurée par le décret n° 94-503 du 20 juin 1994 et qui constituait l'un des compartiments de la TGAP.
En revanche, s'agissant de la reconduction des crédits de paiement à hauteur de 71 millions d'euros, votre rapporteur pour avis est d'autant plus inquiet que l'an dernier, il avait été expliqué que l'ADEME, pouvait faire face à ses engagements, en raison de l'importance des reports de 2002 sur 2003 estimés à 240 millions d'euros mais que les réserves seraient quasiment toutes utilisées en 2003 .
S'agissant de la politique des déchets, l'ADEME n'a fait qu'assurer le financement du déport de 2002, ce qui représentait un nombre de dossiers importants déposés par les collectivités locales juste avant l'échéance du 1 er juillet 2002.
En outre, les interventions de l'ADEME en matière, de politique énergétique ont fortement augmenté, en raison de l'accroissement des demandes de soutien et de financement, ce qui a imposé un redéploiement interne au sein du budget d'intervention pour que les moyens disponibles en 2003 soient au moins équivalents à ceux effectivement dépensés en 2002.
On peut donc considérer que l'exercice consistant à utiliser les redéploiements de crédits et l'utilisation des reports et des réserves disponibles a atteint ses limites.
Dans ces conditions, on peut légitimement craindre que la simple reconduction des crédits de paiements au niveau atteint en 2003 réduise considérablement la capacité d'action de l'agence en 2004.
Cette inquiétude se trouve très largement confortée par le rapport de l'Inspection générale des finances et de l'Inspection générale de l'environnement qui soulignait que « bien loin de s'inscrire dans une logique de lissage du ressaut des besoins de financement de l'ADEME, les reports ont permis de limiter à 71 millions d'euros les CP ouverts en LFI 2003. Le ressaut est annoncé pour le PLF 2004, les besoins en CP étant estimés à 260 millions d'euros (...). Il faudra donc dégager dans le PLF 2004 les moyens de financement d'un ressaut de 190 millions d'euros » .
Conscient de ce risque qui obère les capacités d'intervention de l'ADEME, le Gouvernement n'a pu, pour 2004, que mettre en place une solution de court terme, qui sur le fond n'a rien de satisfaisant, et qui ne résout pas les besoins de financement de l'agence à moyen terme.
Selon les informations transmises à votre rapporteur pour avis, un fonds de concours à vocation « temporaire » a été institué, uniquement constitué de crédits de paiement. Son montant s'élève à 210 millions d'euros et il est alimenté par les contributions « volontaires » de quatre agences de l'eau ainsi réparties :
- Agence Seine-Normandie : 110 millions d'euros
- Agence Rhin-Meuse : 45 millions d'euros
- Agence Loire-Bretagne : 38 millions d'euros
- Agence Rhône-Méditerranée-Corse : 17 millions d'euros
Sur ces 210 millions d'euros, 135 millions d'euros seraient versés à l'ADEME, pour faire face à ses dépenses en matière de déchets, 60 millions financeraient la lutte contre les inondations et 15 millions, la protection des zones humides.
Ce prélèvement, selon les explications du ministère de l'écologie et du développement durable, se justifie par l'existence de l'abondante trésorerie de certaines agences -871,7 millions d'euros, cumulés en août 2003- alors même que la maîtrise des dépenses de l'Etat constitue une contrainte majeure.
Votre rapporteur pour avis ne peut que prendre acte de ce « moyen de sauvetage », qu'il juge acrobatique et peu satisfaisant .
Il souhaite faire valoir que les agences doivent nécessairement conserver un certain volant de trésorerie pour financer des travaux dont la réalisation s'échelonne sur plusieurs années, ou ne se réalisera qu'en fin de programme, alors même que les redevances sont perçues annuellement. Il observe également que le VIII e programme des agences a été construit volontairement en déséquilibre pour permettre aux agences de résorber des réserves jugées trop importantes. Il ne faudrait pas que des prélèvements successifs opérés à d'autres fins que le VIII e programme ne viennent remettre en cause la réalisation de ce dernier.
De plus, ce mécanisme nuit à la lisibilité des politiques menées par le ministère en charge de l'environnement et ses établissements et à leur nécessaire contrôle par le Parlement. En 2004, les dotations budgétaires affectées à la politique de l'eau et à l'ADEME seront majorées des sommes provenant de ce fonds de concours, mais votre rapporteur pour avis ne dispose d'aucune nomenclature précise des actions qui seront financées par ce biais.
Enfin, comme l'a assuré le ministère, il s'agit d'un fonds à vocation unique, si bien que la question du financement de l'ADEME se reposera, dans les mêmes termes, en 2005, même si l'abandon de certaines missions et la réduction des autorisations de programme tempèrent les besoins de financement de l'agence.
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Lors de sa réunion du 19 novembre 2003, la Commission des Affaires économiques a, sur proposition de son rapporteur pour avis, émis un avis favorable à l'adoption des crédits de l'écologie et du développement durable inscrits dans le projet de loi de finances pour 2004. |