Projet de loi de finances pour 2004 : Environnement

CHAPITRE 1ER -

UN BUDGET QUI TRADUIT UN SOUCI DE COHÉRENCE

I. DES ÉVOLUTIONS DE STRUCTURE SIGNIFICATIVES

A. PRÉSENTATION GÉNÉRALE

PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS PAR AGRÉGAT
(DÉPENSES ORDINAIRES ET CRÉDITS DE PAIEMENT -
AUTORISATIONS DE PROGRAMME)

(en millions d'euros)

Agrégat	Libellé	DO + CP			AP
		LF 2003	PLF 2004	%	LF 2003	PLF 2004	%
21	Protection de la nature, des routes et paysages	120,72	107,64	- 10,84	52,43	45,5	- 13,22
22	Protection de l'eau et des milieux aquatiques	28,41	108,42	+ 281,62	34,79	64,24	+ 84,65
23	Prévention des pollutions et des risques	400,77	408,79	+ 2	259,22	202,98	- 21,69
31	Soutien aux politiques environnementales	218,41	231,29	+ 5,89	26,37	31,40	+ 19,07
Total		768,31	856,14	+ 11,43	372,81	344,12	- 7,7

Dans le projet de loi de finances pour 2004, le budget du ministère de l'écologie et du développement durable s'élève à 856 millions d'euros en moyens de paiements, soit une progression de 11,45 % par rapport à 2003. En revanche, les autorisations de programme diminuent de 7,7 % pour être fixées à 344,12 millions d'euros.

En réalité, cette forte progression des moyens de paiement n'est qu'apparente et résulte d'une série de remaniements dans la structure du budget, dont la principale se traduit par la réintégration de crédits auparavant inscrits dans le Fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE).

Compte tenu de l'ensemble des transferts et des remaniements opérés, décrits ci-après, la hausse des moyens de paiements est de 0,63 %.

B. UN SOUCI LOUABLE DE MISE EN COHÉRENCE DANS L'ARCHITECTURE DU BUDGET

Le projet de loi de finances pour 2004 enregistre plusieurs modifications, d'importance inégale, qui concernent le périmètre et l'architecture du budget de l'écologie et du développement durable, ce qui ne facilite pas, à première vue, la comparaison des crédits d'une année sur l'autre.

Mais, ces évolutions sont dictées par un souci de cohérence qu'il convient de saluer.

La plus importante, qui avait été d'ailleurs suggérée par le Sénat lors de la discussion de la loi de finances pour 2003, résulte de la suppression du FNSE. Au-delà, on enregistre quelques transferts en provenance d'autres ministères et des modifications dans la nomenclature budgétaire qui résulte de l'expérimentation de certaines dispositions de la loi organique relative aux lois de finances du 1 ^er août 2001(LOLF).

1. L'intégration des crédits du FNSE

On peut rappeler que le Fonds national de l'eau comprend deux sections (A et B) dont la première intitulée Fonds national de développement des adductions d'eau (FNDAE) relève de la responsabilité du ministère en charge de l'agriculture et la seconde, créée par la loi de finances pour 2000 et intitulée Fonds national de solidarité pour l'eau, est gérée par le ministère de l'écologie et du développement durable.

Cette seconde section est venue se substituer aux deux fonds de concours instaurés en 1996 et 1998 déjà alimentés par un prélèvement opéré sur les agences de l'eau et qui servaient à financer la restauration des rivières et des zones naturelles d'expansion des crues, le fonctionnement des banques de données sur l'eau et des réseaux de mesures. La création du FNSE avait pour objectif d'assurer une certaine péréquation entre les moyens des agences, en regroupant les actions communes et, outre les actions déjà financées par les fonds de concours, pour intervenir sur l'assainissement outre-mer, la maîtrise des pollutions d'origine agricole et la restauration des milieux dégradés, en particulier le bassin minier nord-lorrain.

Répartition du prélèvement de solidarité pour l'eau
en 2003 et 2004

(en euros)

Agences de l'eau	Montant 2003	Montant 2004	Part %
Loire-Bretagne	13 012 000	13 230 000	15,94
Artois-Picardie	6 253 000	6 358 000	7,66
Rhin-Meuse	6 906 000	7 022 000	8,46
Adour-Garonne	7 510 000	7 636 000	9,20
Rhône-Méditerranée et Corse	18 809 000	19 123 000	23,04
Seine Normandie	29 144 000	29 631 000	35,70
Total	81 634 000	83 000 000	100,00

Afin de suivre d'une année sur l'autre les actions engagées, une typologie des dépenses avait été élaborée à travers cinq domaines d'intervention, présentés dans le tableau ci-dessous.

LES DOMAINES D'ACTION DU FNSE

I) Le système d'information sur l'eau et les milieux aquatiques

Directive cadre (dont SDAGE DOM et Mayotte ; SAGE)

Connaissance / hydrométrie

Connaissance / qualité

Connaissance / piézométrie

II) La lutte contre les pollutions diffuses d'origine agricole

Programme de couverture hivernale des sols (indemnité compensatoire de couverture des sols - ICCS)

Phytosanitaires

Hors phytosanitaires (dont plan Bretagne essentiellement)

Plan de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA)

III) La solidarité et la péréquation nationales

Assainissement outre-mer (et en Corse à partir de 2002)

Restauration des milieux dégradés

Programme d'économies d'eau dans l'habitat collectif

IV) La préservation ou la restauration des milieux naturels aquatiques

Restauration des rivières et des champs d'expansion de crue

Restauration des zones humides

Plan poissons migrateurs

Contrats de rivière

V) Le fonctionnement des structures de la politique de l'eau

Conseil supérieur de la pêche (CSP)

Comité national de l'eau (CNE)

Comités de bassin outre-mer

Offices de l'eau outre-mer

Information, sensibilisation et communication

Tant la Cour des Comptes que le Sénat et l'Assemblée nationale, lors de la discussion des lois de finances, ont, à plusieurs reprises, critiqué vigoureusement le dispositif mis en place, notamment la très mauvaise lisibilité de la politique de l'eau qui en résultait. Il n'existait notamment pas de clefs de répartition, par type ou nature d'actions, entre ce qui devait relever du FNSE ou de la direction de l'eau au ministère de l'écologie et du développement durable, et aucune fongibilité possible des crédits.

En outre, avait été pointé le faible taux de consommation, en 2000, année de mise en place des procédures, et qui perdurait, en dépit d'une certaine amélioration. Il convient de souligner, néanmoins, que le FNSE bénéficiant, de par sa nature, de crédits de paiement à hauteur des autorisations de programme ouvertes chaque année, cette situation générait, de manière mécanique, d'importants reports de crédits de paiement d'une année sur l'autre.

Lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2003, votre rapporteur pour avis avait plaidé pour la budgétisation du FNSE afin de remédier à ces dysfonctionnements et le Sénat avait, en guise d'avertissement, soustrait 20 millions d'euros au FNSE pour les verser au budget général. Cette mesure justifiée par l'importance des crédits non consommés était, il est vrai, très peu satisfaisante puisque les prélèvements opérés sur le budget des agences n'étaient plus intégralement utilisés pour financer des investissements dans le domaine de l'eau, et les comités de bassin des agences avaient critiqué, à juste titre, cette disposition.

Votre rapporteur pour avis se félicite, en conséquence, de l'intégration, dans le budget général, du FNSE.

Dans un souci de clarification de la dépense publique et de meilleure efficacité de gestion, le dispositif proposé consiste à individualiser dans le budget général, et non plus dans un compte spécial du Trésor, les crédits provenant du prélèvement de solidarité pour l'eau institué par la loi de finances pour 2000, en affectant l'intégralité de ce prélèvement, soit 83 millions d'euros, au budget de l'écologie et du développement durable.

En conséquence, l'article 21 du projet de loi de finances pour 2004 abroge le I de l'article 58 de la loi de finances pour 2000 qui instaurait ce compte spécial, mais maintient les dispositions du II du même article qui fixe le montant du prélèvement opéré sur les agences.

2. Les autres transferts et l'expérimentation de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances

Dans le projet de loi de finances pour 2004, la nomenclature de l'agrégat 31 « Soutien aux politiques environnementales » fait état de trois modifications pour le rattachement, au ministère de l'écologie et du développement durable, de la gestion de trois organismes en provenance des services du Premier ministre : d'une part, la création d'un chapitre 37-03 pour la Commission nationale du débat public (CNDP) et, d'autre part, la création de deux articles au chapitre 31-95 « Vacations et indemnités diverses » pour la Mission interministérielle de l'effet de serre (MIES) et l'Observatoire national sur les effets du réchauffement climatique (ONERC).

Ces trois mesures représentent au total 2,12 millions d'euros.

En outre, le ministère de l'écologie et du développement durable a choisi de tester la mise en oeuvre de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances en ce qui concerne la structuration en programmes et actions, la définition des objectifs et des indicateurs, la mise en place d'un dialogue de gestion et l'application de la fongibilité asymétrique des crédits dans le respect de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959.

Cette expérimentation aura lieu en Midi-Pyrénées, où elle concernera l'ensemble des ordonnateurs secondaires délégués, à l'exception de la direction régionale de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE). La coordination sera assurée par la direction générale de l'environnement (DIREN) chargée de la programmation et du suivi de la mise en oeuvre d'un budget opérationnel de programme.

Pour ce faire, il est proposé de regrouper sur un chapitre créé à cet effet, le chapitre 39-01, la totalité des crédits des titres III et IV concernés par l'expérimentation. Les crédits des titres V et VI destinés à la région Midi-Pyrénées seront identifiés au sein des chapitres 57-20 et 67-20 par un article spécifique, l'article 90. Les périmètres des actions retenues pour la mise en oeuvre de la loi organique du 1 ^er août 2001 représentent un regroupement des actions du ministère différent de celui des agrégats budgétaires actuels. Par conséquent, les crédits inscrits sur les articles identifiant les moyens consacrés à l'expérimentation ont été rattachés, par convention, à l'agrégat 31. La ventilation des crédits de l'expérimentation entre les agrégats est la suivante :

- agrégat 21 : 2.166.998 euros ;

- agrégat 22 : 4.192.105 euros ;

- agrégat 23 : 1.248.710 euros ;

- agrégat 31 : 1.491.187 euros.

Soit 9.099.000 euros

Source : Bleu budgétaire « Ecologie et développement durable ».