D. LES ENJEUX DU PILOTAGE DU SYSTEME EDUCATIF
1. L'acte II de la décentralisation
a) L'implication des collectivités territoriales en matière d'éducation
L'éducation constitue un domaine dans lequel les collectivités territoriales se sont affirmées. En 2002, elles participent à hauteur de plus de 20 % à la dépense intérieure d'éducation .
Si les communes ont la responsabilité des écoles depuis la III e République, les lois de décentralisation de 1982 et 1983 ont transféré aux départements et aux régions la charge et la responsabilité du parc immobilier des collèges et lycées. La qualité des efforts accomplis, dans leur volume et dans leur succès, pour entretenir, rénover et agrandir ce patrimoine est reconnue de l'avis unanime. Le rapport de la commission Mauroy en 2000, « Refonder l'action publique locale », souligne à ce titre la modernisation incontestable de l'immobilier scolaire : « Le visage de la France a sur ce point radicalement changé grâce à l'action des collectivités territoriales ». Les collectivités ont assumé pleinement leur responsabilité, « elles ont su agir avec célérité et efficience, là où l'Etat avait tardé ».
Les efforts de rattrapage ont été sans précédent, en particulier jusqu'en 1994-1995, si bien que, contrairement au mauvais procès qu'on lui adresse parfois, la décentralisation n'a pas contribué à accroître les inégalités territoriales. Il n'existe pas de lien direct entre les investissements consentis par les collectivités territoriales et leur potentiel fiscal. M. Claude Thélot affirme même que « l'école française est moins inégale depuis une vingtaine d'années ». Malgré la diminution des effectifs de 60 000 élèves environ entre 1986 et 2002, il existe 170 collèges de plus, sans parler des reconstructions.
En 2003, régions et départements consacrent au total 7 milliards d'euros à leurs établissements : les régions dépensent 3,26 milliards d'euros pour les lycées, et les départements 3,48 milliards d'euros pour les collèges.
Les collectivités territoriales consacrent en outre des moyens de plus en plus conséquents dans les équipements pédagogiques . En cela, elles outrepassent parfois les attributions que leur confie la loi, soit pour mener des initiatives d'aides aux élèves, soit pour accompagner la mise en place des politiques nationales :
- plusieurs régions, comme l'Ile-de-France, la Lorraine ou la Picardie, ont institué la gratuité des manuels scolaires au lycée ;
- les collectivités ont en outre accompagné la généralisation de l'enseignement des langues vivantes à l'école primaire, en recrutant des intervenants extérieurs afin de pallier le manque de formation des maîtres ;
- enfin la participation des collectivités territoriales est déterminante en matière d' équipement informatique des établissements scolaires.
Sur ce dernier point, la réalisation de l'objectif fixé par le ministre délégué à l'enseignement scolaire, lors d'une communication en conseil des ministres du 14 mai 2003, d' équiper, d'ici 2007, chaque école d'un ordinateur pour 10 élèves (contre 1 pour 18 en 2003 et 1 pour 15 en 2004), et les collèges et lycées d'un pour 3 élèves , pour que tous puissent avoir accès à Internet, reposera en grande partie sur les collectivités territoriales.
Toutefois, le ministère a annoncé mettre à disposition des rectorats un modeste fonds de concours de 3 millions d'euros, destiné à encourager l'équipement des écoles les moins bien dotées. En outre, le pilotage des logiciels sera assuré au niveau national, par le Centre national de documentation pédagogique, qui animera le « pôle national des contenus numériques pour l'enseignement scolaire » et une « agence pour la promotion des usages éducatifs » (recensement des bonnes pratiques).
Cet exemple illustre ainsi la coopération entre l'Etat et les collectivités territoriales en matière pédagogique , ces dernières étant ainsi étroitement associées à l'accompagnement et au soutien de la mise en place du brevet informatique et Internet (B2i) qui attestera des compétences en informatique des élèves de troisième.
b) Le projet de loi relatif aux responsabilités locales : vers de nouveaux transferts
Le projet de loi relatif aux responsabilités locales, actuellement en discussion au Parlement, se présente comme le second acte de la décentralisation, et prolonge la logique des transferts de 1983 :
- les communes et départements déterminent les secteurs de recrutement des écoles et collèges publics, alors que ces compétences relevaient jusqu'à présent du maire et de l'inspecteur d'académie ;
- les départements et régions se voient transférer la propriété des biens immobiliers qui leur étaient jusqu'à présent mis à disposition ;
- l'association des collectivités territoriales au développement du service public de l'éducation se traduit par la création d'une nouvelle instance, le conseil territorial de l'éducation nationale ;
- les personnels techniciens, ouvriers et de service assurant, dans les collèges et lycées, les missions liées à l'accueil, l'entretien, le service de restauration et d'hébergement sont transférés aux départements et régions.
Les lois de décentralisation du début des années 1980 avaient en effet conduit à une situation incohérente, dans la mesure où les personnels participant à titre principal à l'entretien et la maintenance des locaux placés sous la responsabilité des collectivités sont restés sous l'autorité de l'Etat. Les moyens en personnels n'ont pas suivi les efforts déployés par les collectivités : les effectifs de personnels TOS n'ont augmenté que de 2,5 % de 1986 à 2003, tandis que la surface cadastrale a augmenté d'environ 20 %.
Ce transfert concerne trois corps de catégorie C, les ouvriers d'entretien et d'accueil (68 % des effectifs transférés), les ouvriers professionnels (23 % des effectifs), les maîtres ouvriers (8,5 % des effectifs) et un corps de catégorie B, les techniciens (222 personnes).
Au total, le transfert concerne 93 186 emplois budgétaires (sur un total de 96 282 emplois équivalents temps plein). Par ailleurs, 956 personnels administratifs équivalents temps plein des services académiques seront mis à disposition des collectivités, pour assurer la gestion et le suivi des carrières des personnels transférés. L'impact budgétaire estimé par le ministère s'élève à 1,86 milliard d'euros (dont 1,78 milliard relatifs aux emplois budgétaires de personnels TOS).
A compter du 1 er janvier 2005, les personnels concernés pourront opter soit pour leur intégration dans la fonction publique territoriale, soit décider le maintien dans leur statut actuel, avec un détachement sans limitation de durée auprès de la collectivité territoriale.
Au-delà des dispositions du projet de loi, le Sénat s'est prononcé, sur proposition de votre commission, en faveur du transfert aux départements de la médecine scolaire, par souci d'efficacité et de continuité de l'action des services départementaux de Protection maternelle et infantile.
2. Vers plus d'autonomie pour les établissements d'enseignement
a) Développer une culture de projet : le rôle du chef d'établissement
Améliorer le pilotage du système éducatif suppose, en parallèle du mouvement de décentralisation, un renforcement de l'autonomie pédagogique des établissements. Comme le souligne l'Inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR), « Il importe de donner aux établissements publics locaux d'enseignement tous les moyens (juridiques, administratifs et financiers) de nature à leur permettre de construire et de faire vivre un réel projet pédagogique ».
Les établissements publics locaux d'enseignement (EPLE) disposent en effet de fort peu de marges de manoeuvres pour adapter l'organisation de la vie scolaire aux besoins spécifiques des publics scolaires qu'ils accueillent. Le contenu et la portée des projets d'établissement restent le plus souvent modestes.
Dans ce cadre, la réflexion sur l'autonomie des établissements consiste à insuffler une logique de projet au niveau des établissements et affirmer le rôle de cohésion du chef d'établissement à l'égard des équipes pédagogiques, par une clarification de ses missions, recentrées sur la définition et l'évaluation de la politique propre de l'établissement, éventuellement assisté d'un conseil scientifique et pédagogique.
La réussite de l'enseignement privé sous contrat repose aujourd'hui en grande partie sur l'existence d'une telle dynamique de projet, propre à chaque établissement.
Votre commission souligne en ce sens le rôle désormais déterminant reconnu au chef d'établissement, pour faire de l'établissement un lieu de vie en commun et non seulement le lieu où sont dispensés les savoirs par les enseignants. Le référentiel des personnels de direction, annexé au protocole d'accord signé le 16 novembre 2000, affirme clairement sa responsabilité pédagogique : « impulser et conduire une politique éducative d'établissement au service de la réussite des élèves ».
De même, la création en 2003 d'une « direction de l'encadrement » au sein du ministère atteste de l'attention spécifique portée à ces corps.
Toutefois, l'évolution de ces fonctions doit s'accompagner d'une revalorisation de l'attractivité du corps. Votre commission remarque que le protocole quadriennal de repyramidage du corps engagé en 2000 dans le cadre de la refonte du statut des personnels de direction 5 ( * ) prendra fin en 2004. Or le fait que près du quart des personnels choisissent de rester en poste au-delà de 60 ans a conduit à ralentir la montée en charge de ces mesures. Pour 2004, le corps sera porté à 47 % pour le grade de base, 45 % pour le grade intermédiaire et 8 % pour le grade supérieur (alors que l'objectif était respectivement de 40, 48 et 12 %). En outre, les indemnités spécifiques au corps n'ont fait l'objet d'aucune revalorisation depuis 1999.
b) Un premier pas vers le renforcement du principe d'autonomie des établissements
D'ores et déjà, un certain nombre d'aménagements, encore de protée modeste, sont introduits afin de ménager une plus grande souplesse dans l'organisation des enseignements.
Le principe d'autonomie des établissements est rappelé dans la circulaire de rentrée 2003 comme un des leviers essentiels pour adapter les réponses pédagogiques à la diversité des élèves. Ainsi, pour le lycée d'enseignement général et technologique, les applications en sont :
- la souplesse dans l'utilisation de l'enveloppe horaire globale, par la possibilité de moduler pour certaines disciplines la part respective des activités en classe entière et en classe dédoublée (langues vivantes dans toutes les séries, philosophie et histoire géographie en série S) ;
- les moyens consacrés aux deux volets du dispositif d'accompagnement des élèves de seconde (les modules communs et l'aide individualisée) peuvent, au choix des équipes pédagogiques, être globalisés ;
- l'éducation civique, juridique et sociale (ECJS) en classe terminale des séries générales pourra être traitée par les enseignants volontaires dans le cadre pédagogique des travaux personnels encadrés (TPE).
En outre, dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF, une démarche de globalisation des crédits sera menée à partir du 1 er janvier 2004 dans certains EPLE des académies pilotes de Rennes et Bordeaux, afin de renforcer l'autonomie financière des établissements.
Par ailleurs, en proposant la suppression de l'ancien chapitre 36-71 « Etablissements scolaires et de formation-dépenses pédagogiques et subventions de fonctionnement » et la création d'un nouveau chapitre 37-81, le projet de budget va dans le sens du renforcement de l'autonomie des établissements. Ce chapitre rassemble en effet désormais l'ensemble des moyens de fonctionnement destinés aux établissements et globalise les crédits destinés aux dépenses pédagogiques d'une part, à la rémunération des MI-SE, des assistants d'éducation et des emplois-jeunes d'autre part.
S'agissant des écoles , la politique d'incitation au développement des mises en réseau , présentée lors du conseil des ministres du 5 novembre 2003 par le ministre délégué à l'enseignement scolaire, M. Xavier Darcos, vise à leur permettre d'atteindre la masse critique qui aujourd'hui leur manque souvent pour mener des projets et des actions propres, en particulier dans les territoires ruraux. A l'issue de la concertation engagée à ce sujet par le ministère, des textes d'application seront publiés en vue d'une entrée en application à la rentrée 2004, pour doter ces réseaux d'écoles ou regroupements pédagogiques intercommunaux (10 430 écoles concernées en 2002) d'un statut et d'un directeur - coordonnateur.
Le ministre délégué a annoncé la constitution de 600 « réseaux d'écoles » dans les zones rurales d'ici l'année scolaire 2006-2007, qui regrouperont chacun en moyenne de 18 à 20 classes, soit près de 400 élèves, et intégreront les 246 réseaux qui existent déjà.
3. Les enjeux du recrutement et de la gestion des personnels enseignants
a) Les départs à la retraite : vers une gestion prévisionnelle des emplois ?
La question du recrutement dans les années à venir va prendre une acuité particulière : les projections démographiques établies par le ministère de l'éducation nationale montrent en effet que d'ici 2010, plus de 40 % des enseignants auront quitté le système scolaire , premier et second degrés public et privé confondus.
Le flux annuel de départs à la retraite devrait culminer en 2006-2007 à 35 000 départs, contre 22 000 en 2001, soit un accroissement de 60 %.
Or si l'éducation nationale devra recruter, en moyenne, 35 000 nouveaux enseignants par an dans les dix prochaines années, seuls 150 000 jeunes sortent chaque année de l'enseignement supérieur avec une licence ou plus permettant de postuler aux concours d'enseignants. Cette inquiétude, qui est par ailleurs partagée par l'ensemble des pays européens, affecte avant tout le second degré, l'attractivité du métier de professeur des écoles permettant d'attirer un nombre plus important de candidats.
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Sorties premier degré |
Sorties second degré |
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2001 |
12 071 |
11 285 |
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2002 |
13 482 |
13 203 |
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2003 |
15 450 |
16 400 |
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2004 |
16 200 |
16 400 |
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2005 |
16 000 |
16 600 |
|
2006 |
15 400 |
18 800 |
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2007 |
14 600 |
21 100 |
|
2008 |
13 000 |
21 300 |
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2009 |
13 000 |
20 800 |
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2010 |
12 700 |
19 400 |
Aussi, le nombre de postes aux concours externes de recrutement est passé de 10 075 en 2000 à 12 000 en 2002 et devrait être porté à 14 500 entre 2003 et 2005. Dans le second degré, il a augmenté de 30 % entre 2000 et 2002.
Néanmoins, comme le note la Cour des comptes dans son rapport d'avril 2003, ces « besoins croissants en nouveaux enseignants risquent, compte tenu du vivier potentiel, de conduire à une insuffisance de candidats, qui se traduira sinon par une pénurie de recrutement, du moins par une baisse sensible de sa qualité . »
En effet, le taux d'attractivité des concours externes, c'est-à-dire le nombre de candidats présents par rapport aux postes offerts, a fortement diminué :
- si, pour le premier degré , il reste relativement stable : 5 en 1999, 4,3 en 2001 et 4,6 en 2002, mais certaines académies connaissant toutefois de fortes tensions (Amiens, Guyane, Reims, Créteil ou Versailles),
- pour le second degré , cet indicateur est passé de 7,64 en 1999 à 6,53 en 2001 et 5,22 en 2002. Le nombre de candidats au CAPES a chuté de 31 % depuis 1997.
En outre, la situation est contrastée par discipline, en particulier pour l'enseignement des langues (3 et 4 candidats par poste respectivement pour les CAPES d'anglais et d'espagnol) et pour les sciences. Concernant le déficit d'enseignants dans certaines filières professionnelles, le ministère a commencé à mettre en place dès 2002 un dispositif de pré-recrutement, les cycles de préparation aux concours de professeurs de lycées professionnels, qui gagnerait à être étendu aux disciplines scientifiques . Des systèmes de ce type ont en effet montré par le passé des résultats positifs, comme les instituts de préparation à l'enseignement secondaire (IPES) dans les années 1960, ou les bourses d'entrée dans les IUFM, dans les années 1990.
On pourrait également se demander s'il ne serait pas opportun d'élargir et diversifier le vivier de recrutement des enseignants, à des professionnels par exemple, comme il a été tenté de le faire pour le recrutement des chefs d'établissement.
b) La problématique du métier et du statut d'enseignant
Le large renouvellement à venir des personnels enseignants doit être saisi comme l'opportunité de redéfinir les contours du métier d'enseignant, et d'ouvrir la réflexion sur l'évolution de l'exercice du métier.
En outre, la gestion des 735 000 enseignants des 1 er et 2 nd degrés constitue un enjeu majeur, qui se heurte à un certain nombre de contraintes et de rigidités, mises en lumière notamment par la Cour des comptes :
- La coexistence de multiples statuts éclatés et devenus inadaptés . Au total, 11 catégories d'enseignants sont susceptibles d'intervenir dans les collèges et lycées, leurs obligations de service hebdomadaire allant de 15 à 20 heures par semaine. Les professeurs agrégés et certifiés font l'objet de deux décrets qui datent de 1972 et relèvent par ailleurs de textes réglementaires datant des années 1950. Ils obéissent à des obligations de service différentes (13,9 heures pour les agrégés, 16,5 heures pour les certifiés), alors même qu'ils interviennent parfois dans les mêmes établissements et devant les mêmes classes. Aussi une refonte de ces statuts devenus obsolètes devrait s'attacher, en particulier pour les agrégés, à différencier la gestion de leur carrière de celle des certifiés, en particulier pour qu'ils ne soient affectés qu'en lycée, voire dans l'enseignement supérieur, et non pas en collège.
- En outre, le phénomène de « rendement décroissant des emplois » a pour effet de restreindre les marges de manoeuvre en matière de gestion, sous le double effet de la diminution des obligations réglementaires de service (de 21 à 18 heures pour les PEGC) et de la réduction de moitié, en 2000, du nombre d'heures supplémentaires susceptibles d'être imposées par le chef d'établissement.
- La monovalence et le cloisonnement disciplinaire constituent un autre facteur de rigidité, particulièrement préjudiciable dans les collèges, alors que se développent les travaux transdisciplinaires. Aussi la « bivalence » disciplinaire pourrait être favorisée au collège, en accompagnement de l'évolution du premier cycle du secondaire, en particulier pour aménager des « passerelles » entre l'école primaire et le collège et garantir aux élèves une phase de transition de nature à améliorer la liaison, parfois trop brutale, entre CM2 et 6 e . On rappellera que le corps des PEGC, en extinction, se fondait sur le principe de bivalence.
A ce titre, le rapport de l'IGAENR en 2002 faisait la recommandation suivante : « Il conviendrait aussi de lever le facteur de rigidité que constitue la séparation totale entre les enseignants du 1 er degré et ceux du collège alors même qu'ils ont désormais le même niveau statutaire. A la faveur de la mise en oeuvre de la loi organique, une certaine fongibilité des emplois du 1 er degré et des collèges pourrait être introduite, qui permettrait une souplesse dans l'affectation des enseignants , en particulier dans les petits collèges de zones rurales . »
Enfin, à la faveur de la loi sur les retraites, qui introduit la notion de « seconde carrière » , il est aujourd'hui nécessaire d'ouvrir la réflexion concernant les modalités permettant de diversifier les fonctions exercées par les enseignants au long de leur carrière , afin de prévenir tout effet de lassitude. Cette diversification peut se traduire soit par le fait d'enseigner à un moment donné à un autre niveau, soit par l'exercice de fonctions qui pourraient concourir utilement aux missions d'enseignement, par exemple la coopération internationale, le lien avec les entreprises, la participation aux missions de direction, l'orientation et l'insertion professionnelle des élèves, de concert avec les conseillers d'orientation-psychologues...
En effet, les récents mouvements sociaux ont mis en évidence une certaine lassitude nourrie d'un sentiment d'impuissance face à l'échec scolaire, mais aussi d'isolement dans la défense des valeurs de respect de l'autorité, de travail et d'effort.
Ces constats justifient les attentes placées dans la mise en place du Débat national sur l'Ecole, destiné à mettre en lumière les dysfonctionnements actuels afin d'aboutir à la définition des grands objectifs et orientations que la Nation assigne à son système éducatif pour les années à venir.
* 5 décret n° 2001-1174 du 11 décembre 2001, qui s'est traduit par la fusion des deux corps de 1 ère et 2 nde catégorie en un corps unique de personnel de direction à trois grades