B. LA RECHERCHE D'UNE ALLOCATION RATIONNELLE ET MAÎTRISÉE DES MOYENS
Au-delà de la progression des moyens, le budget du ministère de l'éducation nationale pour 2004 traduit une volonté de moderniser le système éducatif par l'initiation de réformes structurelles permettant de dégager des marges de manoeuvres, alors que 95 % des dépenses concernent les personnels.
En témoignent, d'une part, l'inscription du budget dans une démarche globale de réforme de gestion de l'administration , afin de dégager des marges de manoeuvre et d'autre part, la logique d'affectation des moyens en fonction des besoins prioritaires, privilégiée à l' « inflation » budgétaire. Il s'agit de saisir l'opportunité de la mise en oeuvre de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances pour passer d'une logique de moyens à une logique de résultats.
1. La contribution du ministère à la Réforme de l'Etat
a) Des efforts significatifs de maîtrise quantitative des effectifs
Le projet de budget de l'enseignement scolaire pour 2004 s'inscrit dans une perspective globale de moyen terme de Réforme de l'Etat et de modernisation de l'éducation nationale, qui passe par une réorganisation et un recentrage des missions de l'administration. Comme l'a souligné le ministre délégué à l'enseignement scolaire lors de son audition devant la commission des affaires culturelles, les départs massifs à la retraite prévus dans les années à venir sont une opportunité à saisir en vue de parvenir à réduire les effectifs tout en améliorant la qualité du service rendu.
En 2004, le ministère applique les orientations du Gouvernement consistant à ne remplacer qu'un départ à la retraite sur deux.
Ainsi, 1 100 emplois de personnels administratifs sont supprimés au 1er juillet 2004. On rappellera que 2 297 personnels administratifs sont partis à la retraite en 2002. Sont concernés :
- 950 emplois d'agents administratifs des services déconcentrés (750) ou des établissements publics locaux d'enseignement (200) ;
- 100 emplois de l'administration centrale ;
- 50 emplois dans les établissements publics rattachés au ministère.
Ces mesures, concentrées sur des emplois de catégorie C , n'affectent pas les capacités de pilotage et d'encadrement du système éducatif, et s'accompagnent d'un effort de requalification de la structure des emplois.
Elles n'en traduisent pas moins un effort significatif, en particulier pour les services centraux : les 100 emplois supprimés représentent 3 % des emplois budgétaires autorisés pour l'administration centrale par la loi de finances pour 2003 (soit 3 324 emplois).
b) Les expérimentations dans le cadre de la loi organique relative aux lois de finances
Le projet de budget pour 2004 prévoit l'expérimentation dans deux académies (Rennes et Bordeaux) du cadre budgétaire envisagé pour les crédits de l'enseignement scolaire public à partir de 2006 du fait de la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances.
Trois nouveaux chapitres budgétaires globalisés regroupent ainsi les crédits et les emplois (à l'exception des emplois des enseignants du second degré) des trois programmes envisagés pour l'enseignement scolaire public , qui ne sont d'ailleurs que le décalque de trois des agrégats actuels : « Premier degré », « Second degré » et « Fonction support ».
Ces chapitres sont subdivisés en articles retraçant les actions envisagées pour ces trois programmes :
- pour le programme « Premier degré », les actions « Ecole pré-élémentaire », « Ecole élémentaire », « Promotion de l'égalité des chances », « Recrutement et formation des enseignants », « Remplacement », « Direction des écoles » et « Inspection du premier degré » ;
- pour le programme « Second degré », les actions « Enseignement en collège », « Enseignement général et technologique de lycée », « Enseignement professionnel de lycée », « Enseignement post-baccalauréat de lycée », « Certification des connaissances et des qualifications », « Promotion de l'égalité des chances », « Vie scolaire, restauration et hébergement, suivi médical et social », « Recrutement et formation des enseignants », « Support du second degré » ;
- enfin, pour le programme « Fonction support », les actions « Services académiques », « Recrutement et formation », « Action sociale », « Intervention à caractère pédagogique et éducatif » et « Appui technique ».
Cette expérimentation a été conçue de manière à tester aussi complètement que possible le nouveau régime budgétaire : présentation et budgétisation selon les grands objectifs des politiques menées dans l'enseignement scolaire ; responsabilisation des gestionnaires grâce à la globalisation des crédits jusqu'alors répartis sur 18 chapitres budgétaires ; application de la règle de la fongibilité asymétrique ; nouveaux modes de gestion et de comptabilisation des emplois et crédits de rémunération.
Au total, l'expérimentation est d'une ampleur considérable puisqu'elle porte sur 44 888 emplois et 84 millions d'euros de crédits de fonctionnement.
En outre dans la perspective des nouvelles règles posées par la loi organique sur la budgétisation de la dépense de personnels et notamment la définition du plafond d'emplois, plusieurs catégories de non titulaires (maîtres auxiliaires, professeurs contractuels, assistants d'éducation) sont désormais inscrites dans le tableau des emplois budgétaires. Cette inscription contribue à donner une vision plus exhaustive et plus transparente des moyens en personnels consacrés à l'enseignement scolaire, et conduit la section budgétaire à afficher pour la première fois plus d'un million d'emplois budgétaires (1 006 525 en 2004).
Toutefois, ne sont toujours pas retracés les enseignants des établissements d'enseignement privé, les emplois jeunes, les assistants de langue ou les contrats emploi-solidarité.
2. Une logique de redéploiement des moyens d'enseignement qui accompagne l'évolution des effectifs d'élèves
a) La stabilisation des emplois budgétaires d'enseignants
La répartition des moyens d'enseignement s'inscrit dans une logique d'affectation et de redéploiement en faveur des priorités du ministère, en rupture avec toute politique de saupoudrage et de moyens accrus. La recherche d'une gestion plus rationalisée et efficace rend ainsi possible une maîtrise de la dépense.
L'effort général en faveur de l'enseignement primaire, et le recentrage sur les priorités de lutte contre l'illettrisme, par l'extension de l'expérience des classes de cours préparatoires dédoublées, et de scolarisation des enfants handicapés, se fait par redéploiement des moyens d'enseignement du second degré vers le premier degré : la création de 1 500 emplois de professeurs des écoles supplémentaires est compensée par la suppression de 1 500 emplois d'enseignants, ainsi que de 2 400 stagiaires, du second degré.
Au total, le nombre d'emplois budgétaires d'enseignants est stable .
b) Une évolution adaptée à l'évolution des effectifs
Ce redéploiement accompagne l'évolution des effectifs , de telle façon que les taux d'encadrement des élèves ne seront pas affectés. Dans le cadre de la préparation de la rentrée 2003, il a été recommandé aux recteurs et aux inspecteurs d'académie de cesser de diminuer le nombre d'élèves par classe, dès lors que, en concertation avec les partenaires de l'école, ils jugeaient que le niveau d'encadrement est suffisant.
Toutefois, dans les écoles situées en zones prioritaires, la recherche d'une amélioration de la scolarisation demeure liée à une limitation du nombre d'élèves par classe. Ces mêmes préconisations seront, selon le ministère, renouvelées pour la rentrée 2004.
Le taux d'encadrement des élèves s'établit à près de 23 en 2002 dans l'enseignement primaire 1 ( * ) , à 23,9 en collège et 28,5 en lycée général et technologique.
Après une baisse continue depuis de nombreuses années (- 10 500 élèves en 2001, - 5 100 en 2002), les effectifs du premier degré public devraient connaître une hausse de 34 400 élèves à la rentrée 2003, et de 55 000 élèves à la rentrée 2004 . En 2003, cette augmentation s'explique par la forte hausse des effectifs préélémentaires jusqu'en 2005, relayée à partir de 2004 par une hausse des effectifs de l'enseignement élémentaire.
Au contraire, les effectifs du second degré accusent une tendance continue à la baisse : - 9 054 élèves en 2002 pour l'enseignement public, -25 475 en 2003 (soit - 31 000 public et privé confondus), - 29 606 à la rentrée 2004 (soit - 37 500 public et privé confondus).
CONSTAT ET PRÉVISION DES EFFECTIFS
D'ÉLÈVES
(PUBLIC + PRIVÉ, FRANCE
MÉTROPOLITAINE + DOM)
(en milliers)
|
Rentrée |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
|
1 er degré |
6 536 |
6 529 |
6 568 |
6 631 |
6 691 |
6 736 |
6 766 |
|
dont préélémentaire |
2 554 |
2 566 |
2 619 |
2 664 |
2 687 |
2 668 |
2 645 |
|
2 nd degré |
5 599 |
5 597 |
5 591 |
5 560 |
5 522 |
5 493 |
5 471 |
|
Total |
12 135 |
12 126 |
12 159 |
12 191 |
12 213 |
12 229 |
12 237 |
Source : MJENR
3. Optimiser l'utilisation des moyens d'enseignement disponibles
Parmi les recommandations formulées par la Cour des comptes concernant les modalités de gestion des moyens, on citera notamment :
- identifier précisément les facteurs de désajustement, liés en particulier aux modalités d'utilisation des heures et des emplois ;
- mettre en place des outils de mesures des absences et réformer les modalités de remplacement des enseignants afin de réduire le sous-emploi manifeste des enseignants affectés en zone de remplacement (les TZR, titulaires sur zone de remplacement) ;
- inciter les académies à veiller à une meilleure correspondance entre les affectations d'enseignants titulaires et les besoins des établissements.
Le projet de loi de finances pour 2004 traduit une volonté louable d'apporter une réponse à ces observations et de s'attaquer de front à certains dysfonctionnements du système éducatif .
a) Assurer une meilleure répartition des moyens d'enseignement
Conformément à l'objectif inscrit au projet de loi de finances de « compenser les inégalités sociales et territoriales par une discrimination positive dans la répartition des moyens », l'amélioration de la carte scolaire du 1 er degré, engagée à partir de la rentrée 2001, vise à rééquilibrer les dotations en fonction de la typologie des académies, établie à partir de la combinaison d'indicateurs démographique, territorial et social.
A la rentrée 2003, la ventilation des postes entre les académies, effectuée en décembre 2002, a pris en compte non seulement les flux d'enseignants mais aussi, pour la première fois, le stock d'emplois disponibles, afin de réduire les disparités.
Ces efforts répondent pour partie aux observations de la Cour des comptes, laquelle critique une répartition des moyens ne correspondant pas forcément aux besoins : « Il n'est pas assuré que les crédits aient été toujours alloués de façon suffisamment orientée vers les publics scolaires qui en avaient le plus besoin ».
Ainsi, la Cour fait remarquer que la mise en oeuvre de la politique d'accueil des enfants de deux ans dans les zones socialement défavorisées « n'a pas été complètement maîtrisée » : le taux d'accueil de ces enfants dans les zones d'éducation prioritaires (ZEP), d'environ 40 %, n'est supérieur que de 5 points à la moyenne nationale, et les variations des taux d'une académie à l'autre révèlent des situations paradoxales (21 % seulement en Seine-Saint-Denis, contre 68 % en Bretagne, en réponse à la concurrence forte de l'enseignement privé). Les résultats de cette politique traduisent les limites des efforts de redistribution des moyens d'enseignement sur le territoire national, en vue de mener une politique différenciée selon les situations économiques et sociales.
En outre, la politique en faveur des zones d'éducation prioritaire n'échappe pas totalement au risque de l'émiettement et de l'affectation non optimale des moyens. Outre un taux de rotation rapide des enseignants, les statistiques du ministère montrent que, dans les collèges de ZEP, le nombre moyen d'élèves par classe n'est finalement inférieur que de 1,7 à la moyenne nationale (21,2 en ZEP, contre 22,8). Toutefois, les écoles et collèges situés en ZEP ont été prioritaires lors de la répartition des postes d'aides éducateurs (les écoles, accueillant 17,3 % des élèves, ont accueilli 32 % des aides éducateurs), comme ils le sont également pour l'affectation des postes d'assistants d'éducation.
b) Améliorer les conditions de remplacement des enseignants absents
Le projet de budget assigne par ailleurs l'objectif d'« assurer le remplacement des maîtres absents » pour cause de maladie et de maternité : il s'agit de maintenir le taux au niveau atteint en 1999, à savoir 89 %, le taux d'absence constaté en 2001-2002 étant égal à 6,7 %.
A ce titre, comme le souligne le rapport de l'IGEN en 2002, la gestion des maîtres affectés au remplacement est à optimiser : « certaines pratiques, telle que l'utilisation des postes de remplacement à d'autres fins, doivent disparaître. » L'IGEN adresse les préconisations suivantes :
« Les observations montrent qu'il faut trouver un équilibre entre la globalisation des moyens et la nécessaire déconcentration de leur implantation. La souplesse dans le régime des primes permettrait de rendre plus attractifs certains postes, pour la plupart éclatés sur plusieurs écoles et sur plusieurs cycles, qui échoient le plus souvent aux très jeunes maîtres dont le barème est le plus faible. Il faut se donner pour objectif de faire disparaître le plus grand nombre de ces postes « éclatés », dissuasifs et décourageants ; il faut aussi, tant qu'ils existeront, se soucier de donner une aide spécifique aux jeunes maîtres qui les occupent : cela se fait, certes, mais il faut en faire une priorité affichée de la mission des conseillers pédagogiques.
Il s'agit là d'un objectif de première importance, compte tenu de l'efficience encore relativement faible des dispositifs de remplacement , dont les différences d'un département à l'autre mériteraient une étude spécifique. »
De façon symétrique figure, pour
l'enseignement du second degré, l'objectif de « réduire le nombre d'heures d'enseignement perdues par insuffisance de remplacement des enseignements absents ».
NOMBRE D'HEURES NON ASSURÉES DANS L'ENSEMBLE DES ÉTABLISSEMENTS DU SECOND DEGRÉ
|
Sur 100 heures annoncées, nombre d'heures non assurées en raison : |
1999-2000 |
2000-2001 |
2001-2002 |
|
- de la fermeture totale de l'établissement |
2,5 |
3,2 |
3,6 |
|
- du non-remplacement des enseignants absents pour fonctionnement du système |
0,6 |
0,7 |
0,7 |
|
- du non-remplacement des enseignants absents pour formation |
0,7 |
0,9 |
0,8 |
|
- du non-remplacement des enseignants absents pour raisons individuelles |
2,3 |
1,9 |
1,9 |
|
Total du nombre d'heures non assurées |
6,1 |
6,7 |
7,0 |
|
Total du nombre d'heures non assurées pour non-remplacement des enseignants |
3,6 |
3,5 |
3,4 |
Source DEP : enquête annuelle sur les absences non remplacées des enseignants
- Fermeture totale de l'établissement : organisation d'examens nécessitant une fermeture totale, problème de sécurité des locaux, réunions de concertation ;
- fonctionnement du système : enseignants mobilisés par l'organisation d'examens ou leur participation aux commissions statutaires ;
- raisons individuelles : raisons médicales, congés statutaires (activités syndicales, congés d'adoption, autorisations d'absence...).
On rappellera que le pourcentage d'heures non assurées pour non remplacement est dans l'ensemble stable avec une très légère baisse sur les trois dernières années : de 3,6 % en 1999-2000 à 3,4 % en 2001-2002.
La Cour des comptes observe néanmoins que le principe « pas de classe sans enseignant » énoncé en 1982 ( * ) continue de connaître des difficultés d'application dans le second degré. Fondamentalement, les absences demeurent insuffisamment connues. De plus, des contraintes pèsent sur la disponibilité des enseignants titulaires affectés en zone de remplacement (TZR) : le fractionnement des disciplines rend difficile, voire parfois impossible, le calibrage des effectifs de TZR, dont les effectifs, à la baisse, sont inégalement répartis sur le territoire.
De fait, pour répondre aux besoins de suppléance, les académies ont eu recours à des enseignants non titulaires , dont le nombre n'a cessé d'augmenter depuis 1998 : maîtres auxiliaires, contractuels ou vacataires, qui représentent environ 7 % des enseignants du 2nd degré en poste devant des élèves. Leur gestion n'a toutefois pas toujours été maîtrisée et cohérente : des académies ont recruté des contractuels ou vacataires dans des disciplines où elles disposaient pourtant d'enseignants titulaires en surnombre.
Lors de l'audition devant la commission des affaires culturelles, le ministre a ainsi évoqué l'exemple de l'académie de Nice, où le nombre de zones de remplacement, fixé à 14, a été réduit du tiers, afin d'augmenter le « rendement » des TZR , dont nombre se trouvaient en sous-service, désormais appelés à intervenir sur des aires géographiques de remplacement plus grandes.
On rappellera que le nombre d'enseignants titulaires d'une zone de remplacement s'élevait en 2001 à plus de 36 000 équivalents taux plein. La « rentabilité » du dispositif est faible puisqu'elle ne dépasse pas 50 %, toutes disciplines confondues.
ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DE PERSONNELS
ENSEIGNANTS NON TITULAIRES
|
Situation |
1999-2000 |
2000-2001 |
2001-2002 |
2002-2003 |
|
Maîtres auxiliaires |
16 658 |
13 310 |
9 457 |
6 065 |
|
Contractuels |
7 336 |
12 529 |
17 921 |
22 698 |
|
Total |
23 994 |
25 839 |
27 377 |
28 763 |
Source : DAF C3 / Enquête relative à l'évolution des effectifs d'agents non titulaires dans le second degré (chapitre 3197) ; remontées au 31 janvier de chaque année.
c) Le cas des enseignants « hors classe » : réduire les surnombres disciplinaires
Le ministère s'est enfin fixé l'objectif de réduire progressivement le nombre d'enseignants n'exerçant pas une fonction d'enseignement devant les élèves , en vue de parvenir à une meilleure utilisation des moyens au profit des élèves.
Parmi les diverses situations qui peuvent être répertoriées, votre commission se réjouit de la priorité consistant à réduire le nombre d'enseignants en sous-service, dans les disciplines où l'on dénombre des enseignants en sureffectif.
En 2002-2003, on relève 2 437 surnombres disciplinaires , soit 0,63 % des professeurs du 2 nd degré, contre 2 597 en 2001-2002. Parmi eux se trouvent 277 maîtres auxiliaires garantis d'emploi (436 l'année précédente).
Six disciplines concentrent 51 % des surnombres disciplinaires, l'allemand étant la plus concernée (296), puis la philosophie (278), et certaines disciplines professionnelles.
L' objectif fixé par le ministère consiste à réduire ces surnombres à 2 000 en 2003-2004, puis 1 500 en 2004-2005 .
La réduction des surnombres disciplinaires passe par un meilleur calibrage des concours par disciplines. Toutefois, dans certaines disciplines, le nombre de postes ouverts aux concours ne saurait être réduit de façon drastique, dans la mesure où il s'agit, d'une part, d'un point d'aspiration de l'ensemble d'une filière universitaire, et d'autre part, pour des considérations diplomatiques (pour certaines langues dites « rares », comme l'arabe ou le portugais).
Enfin, le ministre a évoqué, lors de son audition devant la commission des affaires culturelles, l'éventualité d'encourager la bivalence des enseignants, sur le modèle des anciens PEGC ou de certains professeurs des lycées professionnels. Ainsi un professeur d'allemand pourrait également enseigner les lettres ou l'histoire.
Ces constats plaident par ailleurs en faveur d'une politique plus volontariste en faveur de l'enseignement des langues, alors que, comme l'a mis en exergue un récent rapport d'information du sénateur Jacques Legendre sur l'enseignement des langues étrangères 3 ( * ) , se poursuit de façon inexorable et paradoxale le déclin de l'enseignement de l'allemand en particulier, au profit de l'anglais et de l'espagnol.
Quant aux autres emplois « hors classe », ils correspondent à des situations diverses, comme le montrent les tableaux suivants. On notera que seuls 4 500 enseignants n'exercent aucune fonction, qu'ils soient dans l'incapacité provisoire d'enseigner (2 000), ou en surnombre disciplinaire ; 8 950 n'exercent aucune fonction d'enseignement, pour mise à disposition ou décharges totales ; 14 500 exercent une fonction d'enseignement devant des étudiants ou des adultes (en IUFM, dans l'enseignement supérieur ou dans des GRETA...) ; 23 250 n'exercent que partiellement devant les élèves, principalement pour décharges ou remplacement (10 250) ; enfin, 34 500 ne sont plus payés par le ministère de l'éducation nationale, qu'ils soient en disponibilité, détachement ou congé parental.
La répartition de ces emplois « hors classe » traduit toutefois de grandes disparités d'un département à l'autre.
RÉPARTITION FONCTIONNELLE DES EMPLOIS DU PREMIER
DEGRÉ
(RENTRÉE SCOLAIRE 2002)
|
R.S. 2002 |
||
|
94 % devant les élèves (82% en classe 12% hors classe) |
Postes affectés, dans les écoles et établissements spécialisés, aux classes maternelles, élémentaires et spécialisées |
254 241 |
|
Postes affectés aux actions de soutien et aux aides spécialisées |
11 689 |
|
|
Postes affectés au remplacement des personnels (congés de maladie ou de maternité, formation continue et stages longs) |
25 189 |
|
|
Sous - Total |
291 119 |
|
|
5% « encadrement administratif ou pédagogique » |
Postes affectés aux décharges de service (directeurs d'écoles et d'établissements) |
10 355 |
|
Maîtres formateurs et conseillers pédagogiques E.P.S. (actions de formation continue notamment) |
3 371 |
|
|
Postes affectés aux établissements médico- éducatifs, hospitaliers et sociaux (accueil des élèves en difficulté, enfants handicapés ou malades) |
1 749 |
|
|
Sous - Total |
15 475 |
|
|
0,9% « autres situations pédagogiques ou administratives» |
Réadaptation et réemploi |
1 034 |
|
Actions spécifiques (CEFISEM, centres de classes de nature, itinérants en zone rurale, etc.) |
949 |
|
|
Etablissements pénitentiaires |
312 |
|
|
Décharges syndicales |
612 |
|
|
Sous - Total |
2 907 |
|
|
0,1% « actions diverses » |
OEuvres post- et péri- scolaires |
379 |
|
M.G.E.N. |
172 |
|
|
Emplois mis à disposition de certains organismes et donnant lieu à remboursement |
34 |
|
|
Sous - Total |
585 |
|
|
Total France métropolitaine + DOM |
310 086 |
N.B. : TOM + Andorre ; 2 387 emplois
France entière : 312 471 emplois
RÉPARTITION FONCTIONNELLE DES EMPLOIS DU SECOND DEGRÉ
|
Année 2002-2003 |
|||
|
I. EMPLOIS D'ENSEIGNEMENT DEVANT ELEVES * 85,51 % |
377 490 |
||
|
Enseignement |
372 660 |
||
|
Lycées |
120 212 |
||
|
Lycées professionnels |
64 261 |
||
|
Collèges |
173 166 |
||
|
Enseignement adapté et spécialisé |
15 021 |
||
|
Remplacement |
4 830 |
||
|
II. EMPLOIS DE DIRECTION ET D'ENCADREMENT 8,37 % |
36 968 |
||
|
Direction |
15 003 |
||
|
Education |
11 184 |
||
|
Documentation |
8 476 |
||
|
Chefs de travaux et aides chefs de travaux |
2 290 |
||
|
Instructeurs |
15 |
||
|
III. AUTRES FONCTIONS 6,04 % |
26 671 |
||
|
Etablissements pénitentiaires |
58 |
||
|
Actions diverses (détail en annexe) |
1 414 |
||
|
Décharges syndicales |
930 |
||
|
Formation des adultes |
1 335 |
||
|
Stagiaires (IUFM, éducation,...) |
16 958 |
||
|
Réadaptation |
1 175 |
||
|
Réemploi |
466 |
||
|
Orientation |
4 335 |
||
|
IV. DIVERS 0,08 % |
339 |
||
|
Emplois gagés |
40 |
||
|
Mutuelles |
41 |
||
|
OEuvres post et périscolaires |
85 |
||
|
Organismes divers |
173 |
||
|
ENSEMBLE |
441 468 |
||
* Les emplois destinés aux actions diverses ne sont pas intégrés dans le calcul du potentiel d'enseignement des académies lors de la préparation de la rentrée scolaire. Il s'agit d'activités à caractère pédagogique qui ne concernent pas l'ensemble des académies.
* 1 Mais il ne s'agit que d'estimations en raison de la grève administrative des directeurs d'écoles.
* 2 Rapport remis par le recteur Bloch à la demande du ministre de l'éducation nationale
* 3 « Pour que vivent les langues... : l'enseignement des langues étrangères face au défi de la diversification », Jacques Legendre, commission des affaires culturelles, n° 63, 2002-2003.