Projet de loi relatif aux libertés et aux responsabilités locales

II. LA SOLIDARITÉ ET LA SANTÉ (TITRE III, CHAPITRES PREMIER, III ET IV)

Article 39
(art. L. 121-1 du code de l'action sociale et des familles)
Responsabilité du département en matière de politique d'action sociale

Objet : Cet article confie au département la responsabilité de conduire la politique de l'action sociale sur son territoire.

I - Le dispositif proposé

Mettant fin à un système de financements croisés extrêmement complexe, la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 portant transferts en matière d'action sociale et de santé avait posé un principe simple en dotant le département d'une compétence de droit commun en matière d'aide sociale légale .

Mais cette logique de bloc de compétence a rapidement connu de multiples exceptions, dues notamment au rôle conservé par l'État, garant de la solidarité nationale, en matière de définition des prestations d'aide sociale légale.

L'État est ainsi resté compétent pour ^{17 ( * )} :

- les dépenses d'aide sociale engagées en faveur des personnes sans domicile de secours ;

- l'aide médicale en faveur des étrangers et des réfugiés ;

- l'allocation de revenu minimum d'insertion ;

- l'allocation simple aux personnes âgées ;

- l'allocation aux adultes handicapés et l'allocation différentielle aux personnes handicapées ;

- les frais d'hébergement, d'entretien et de formation professionnelle des personnes handicapées dans les établissements de rééducation professionnelle ;

- les frais de fonctionnement des centres d'aide par le travail (CAT) ;

- les mesures d'aide sociale en matière de logement, d'hébergement et de réinsertion pour les personnes accueillies en centre d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS).

Le rôle de l'assurance maladie dans le financement d'un certain nombre d'établissements et de services a également conduit à une permanence des interventions de l'État, celui-ci ayant conservé une compétence de tarification - et donc d'autorisation et de contrôle - en matière d'organisation sociale et médico-sociale.

Ainsi, comme le soulignait le rapport de la mission commune d'information du Sénat chargée de dresser le bilan de la décentralisation et de proposer les amélioration de nature à faciliter l'exercice des compétences locales ^{18 ( * )} , « dès le départ, la compétence de l'État dans le domaine de l'aide sociale, bien que résiduelle en droit, était loin d'être résiduelle en fait ; assise sur des critères empiriques, elle a justifié le maintien de services extérieurs de l'État étoffés ».

Par ailleurs, la multiplicité des acteurs, notamment associatifs, en matière d'action sociale, rend difficile toute planification des interventions , d'autant plus qu'aucun chef de file n'est désigné, en droit, pour organiser les concertations nécessaires.

Face à cette absence de pilotage, le législateur a, au cas par cas, créé des dispositifs de coordination, afin de rassembler, au sein d'une même instance, les différents intervenants d'un secteur.

Comme en témoigne le tableau suivant, le développement de ces instances s'est fait sans réelle stratégie globale. L'architecture adoptée varie d'un secteur à l'autre :

- dans certains secteurs, on trouve un dispositif à trois étages, comprenant une instance de concertation, un outil de planification et un système de convention pour la mise en oeuvre des actions : c'est le cas dans le domaine de la lutte contre les exclusions et dans celui de l'organisation sociale et médico-sociale ;

- dans d'autres, on ne trouve qu'un ou deux de ces étages : la politique en faveur des personnes handicapées et celle en faveur des personnes âgées fonctionnent sur ce modèle.

Les dispositifs de coordination dans le domaine de l'action sociale : un développement sans stratégie globale

Le recensement des dispositifs de coordination et de planification dans le domaine de l'action sociale fait apparaître trois catégories de dispositifs :

Les outils de coordination des acteurs

- le conseil départemental d'insertion ( article L. 263-2 du code de l'action sociale et des familles ) : ce conseil est l'instance de coordination des programmes d'insertion mis en place au profit des bénéficiaires du RMI ;

- la commission de l'action sociale d'urgence ( article L. 145-1 du code de l'action sociale et des familles ) : elle est chargée de coordonner l'ensemble des dispositifs susceptibles d'allouer des aides aux personnes et aux familles en grande difficulté ;

- le conseil départemental de l'insertion par l'activité économique ( article L. 322-4-16-4 du code du travail ) : il est chargé de d'assurer la promotion des actions d'insertion par l'activité économique et d'assurer la cohérence de ces actions avec les autres dispositifs d'insertion ;

- la commission départementale consultative en matière sociale et médico-sociale ( article L. 312-5 du code de l'action sociale et des familles ) : elle est chargée de rendre un avis sur le schéma départemental de l'organisation sociale et médico-sociale ;

- le conseil départemental consultatif des personnes handicapées ( article L 146-2 du code de l'action sociale et des familles ) : il est chargé de la coordination des interventions dans le domaine du handicap ;

- le comité départemental de coordination des politiques de prévention et de lutte contre les exclusions ( article L. 145-2 du code de l'action sociale et des familles ) : créé par la loi n° 98-657 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions , il a un objet et une composition plus larges que le conseil départemental d'insertion. Il s'agit en quelque sorte de l' « instance de coordination des instances de coordination », dans la mesure où il rassemble des représentants de l'ensemble des comités sectoriels.

Les outils de programmation des actions

- le programme départemental d'insertion ( article L. 263-3 du code de l'action sociale et des familles ) : ce document recense l'ensemble des actions et des dispositifs mis en oeuvre pour l'insertion des bénéficiaires du RMI ;

- le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées ( article 2 de la loi n° 90-449 visant à la mise en oeuvre du droit au logement ) : il recense les besoins des personnes et des familles en situation d'exclusion en matière de logement ou de relogement et définit les orientations en matière d'offre de logement, d'aides financières et d'accompagnement social spécifique ;

- le schéma de coordination de l'action gérontologique ( article L. 232-13 du code de l'action sociale et des familles ) : arrêté conjointement par le préfet et par le président du conseil général, il vise à coordonner l'action des différents prestataires intervenant dans le domaine de l'aide aux personnes âgées ;

- le schéma départemental de l'organisation sociale et médico-sociale ( article L. 312-4 du code de l'action sociale et des familles ) : ce document, qui évalue les besoins de la population en matière d'action sociale et médico-sociale, se concentre uniquement sur l'offre d'établissements et de services et fixe le cadre de la coordination des interventions des différents prestataires.

Les outils de mise en oeuvre des programmes

- les conventions en matière de prévention et de lutte contre les exclusions ( article L. 145-3 du code de l'action sociale et des familles ) : passées entres les différentes collectivités territoriales et organismes oeuvrant dans le domaine de l'exclusion, elles visent à mettre en oeuvre, sur un territoire défini, des actions concertées en matière de lutte contre les exclusions ;

- les conventions en matière d'action sociale et médico-sociale ( article L. 312-6 du code de l'action sociale et des familles ) : conclues entre les autorités compétentes en matière d'autorisation, de tarification et de contrôle des établissements, elles définissent les priorités d'action en matière sociale et médico-sociale et organisent les procédures de concertation nécessaires à leur réalisation.

La complexité de ce système est telle que la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions est même allée jusqu'à créer une instance de coordination de ces différents comités ou commissions : le comité départemental de coordination des politiques de prévention et de lutte contre les exclusions.

S'agissant cette dernière structure, votre commission était, en 1998 déjà, lors de sa création, dubitative : « Votre commission s'est interrogée sur l'utilité de ce dispositif qui ne lui a pas semblé nécessaire dans le paysage administratif actuel. Il lui est apparu que le comité de coordination serait extrêmement lourd à mettre en place et à animer ^{19 ( * )} . » Elle avait d'ailleurs proposé sa suppression.

Le présent article vise donc à simplifier ce système , selon deux orientations :

- le 1° de cet article confie aux départements la responsabilité de la définition et de la mise en oeuvre de la politique d'action sociale.

Le projet de loi élargit ainsi le rôle de chef de file du département en complétant les dispositions de l'article L. 121-1 du code de l'action sociale et des familles - qui confiait déjà au département une compétence de droit commun s'agissant de l'aide sociale légale - par un rôle de définition d'une stratégie globale en matière d'action sociale.

Il convient de préciser que la notion d'action sociale est prise ici au sens large, et non par opposition avec celle d'aide sociale : on ne voit pas en effet comment le rôle de chef de file du département pourrait être limité à la seule action sociale facultative, dans la mesure où celle-ci relève du bon vouloir des collectivités publiques. L'action sociale visée s'entend de l'ensemble des actions, dispositifs et services qui concourent au développement social et à la lutte contre les exclusions.

Au demeurant, cet article ne transfère pas aux départements la compétence au fond sur ces dispositifs : le projet de loi précise en effet que la compétence du département s'exerce « sous réserve des compétences confiées par la loi à l'État et aux autres collectivités ainsi qu'aux organismes de sécurité sociale » .

Au titre de cette compétence nouvelle et conformément à la décision de décentraliser le revenu minimum d'insertion, le projet de loi confie une responsabilité particulière de coordination au département en matière de prévention et de lutte contre les exclusions.

Le présent article pose enfin le principe d'une participation des différents acteurs. Il convient toutefois de noter la caractère ambigu de cette disposition dans la mesure où le texte ne précise pas s'il s'agit de la participation à la définition des orientations et des stratégies ou seulement à la mise en oeuvre d'actions préalablement définies par le département.

- le 2° de cet article s'attache à simplifier les dispositifs de coordination existants.

A ce titre, il supprime trois d'entre eux :

- les commissions de l'action sociale d'urgence (CASU) ;

- les comités départementaux de coordination des politiques de prévention et de lutte contre les exclusions ;

- le dispositif de conventionnement entre les collectivités locales et les associations pour la mise en oeuvre des actions de prévention et de lutte contre les exclusions.

Le principe adopté est donc celui d'une liberté d'organisation du département ^{20 ( * )} qui pourra, ou non, s'appuyer sur ces expériences passées et sur sa capacité générale à contracter pour assurer la nécessaire concertation avec les différents acteurs intervenant dans le domaine de la prévention et de la lutte contre les exclusions.

II - La position de votre commission

Votre commission ne peut que se féliciter de la désignation du département comme chef de file en matière d'action sociale, un rôle qui complète utilement celui qui lui avait été dévolu en 1983 en matière d'aide sociale.

Pour autant, il lui semble que cet article appelle deux remarques.

Il est nécessaire de donner un contenu au rôle de chef de file du département en matière d'action sociale

L'affirmation de principe de la compétence du département sur la définition et la mise en oeuvre de la politique d'action sociale ne conduit, en réalité, à aucune modification au fond de la répartition des compétences en la matière.

Demeure donc la nécessité d'articuler entre eux des dispositifs qui continuent de relever d'acteurs différents .

Votre commission avait déjà soulevé cette question lors de l'examen en première lecture du projet de loi portant décentralisation en matière de RMI et créant un revenu minimum d'activité, s'agissant de l'articulation entre une politique d'insertion, entièrement confiée aux départements, et une politique de l'emploi, qui continue de relever de l'État, et entre lesquelles la frontière est souvent très floue.

S'agissant de l'action sociale, si elle comprend tout à fait les motifs qui conduisent le Gouvernement à ne pas bouleverser totalement la répartition des compétences dans un domaine où la diversité des dispositifs et des services est d'abord une richesse, elle souhaite toutefois que soit encore renforcé le rôle de coordination du département.

Il s'agit tout d'abord de donner aux départements les moyens de définir une véritable stratégie en matière d'action sociale. Or, la définition d'une politique globale d'action sociale n'est pas possible si les départements doivent borner leur réflexion aux frontières de leurs propres compétences : il semblerait plus pertinent que cette réflexion tienne compte des diverses actions entreprises par l'État, par les autres collectivités locales ou encore par les caisses de sécurité sociale .

En matière de coordination des actions, la compétence confiée aux départements apparaît singulièrement réduite, puisqu'il n'y est fait explicitement référence qu'en matière de prévention et de lutte contre les exclusions. Il est vrai, cependant, qu'une compétence similaire lui est également reconnue, à l'article 46 du présent projet de loi, en matière d'action sociale en faveur des personnes âgées.

Votre commission estime qu'il serait naturel d' élargir, dès cet article de principe, la compétence de coordination du département à l'ensemble des domaines couverts par l'action sociale .

Le rôle essentiel du monde associatif doit être mis en valeur

Si le présent article pose le principe d'une « participation de l'ensemble des acteurs ou organismes intéressés » , il ne précise ni la liste des acteurs concernés, ni la nature de leur participation à la politique d'action sociale.

Votre commission est bien consciente que la décentralisation ne saurait s'accompagner de prescriptions tatillonnes à l'égard des départements, leur enjoignant de travailler avec tel ou tel. Il lui semble pourtant que, sans entraver la liberté du département, le projet de loi pourrait davantage insister sur le rôle du secteur associatif : 90.000 associations interviendraient en effet en matière d'action sanitaire et sociale, selon le Centre national de la vie associative.

De la même manière, la suppression des CASU, des comités départementaux de coordination des politiques de prévention et de lutte contre les exclusions et du dispositif de conventionnement entre les collectivités locales et les associations pour la mise en oeuvre des actions de prévention et de lutte contre les exclusions constitue un signal peu encourageant pour les associations.

S'agissant d'ailleurs de ces suppressions, votre commission s'étonne du caractère arbitraire du choix opéré. En effet, d'autres dispositifs, ayant le même objectif de coordination, subsistent, comme le conseil départemental de l'insertion par l'activité économique ou le comité départemental d'insertion.

Votre commission ne souhaite en aucun cas remettre en cause les suppressions proposées car elle estime qu'elles simplifient utilement un paysage administratif déjà encombré. Elle voudrait toutefois souligner la nécessité de conserver un outil qui consacre officiellement la participation du monde associatif à l'action sociale.

Celui-ci pourrait être un conseil départemental d'insertion rénové et aux missions élargies à l'ensemble des publics en difficulté d'insertion (et non plus aux seuls bénéficiaires du RMI). Cette proposition pourrait utilement être mise en oeuvre dans le cadre du projet de loi relatif à la décentralisation du RMI, dans la mesure où celui-ci modifie déjà en profondeur le rôle de cette instance.

Votre commission vous propose donc un amendement tendant à :

- préciser que le département tient compte des actions entreprises par l'État, les autres collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale, quand il définit sa politique globale d'action sociale ;

- élargir le rôle de coordination du département à l'ensemble des domaines couverts par l'action sociale ;

- désigner les acteurs dont le département coordonne l'intervention et poser le principe d'une définition concertée des priorités d'action.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 40
(art. L. 312-5 du code de l'action sociale et des familles)
Transfert aux départements des schémas départementaux de l'organisation sociale et médico-sociale

Objet : Cet article met fin au dispositif de coélaboration et de codécision des schémas départementaux de l'organisation sociale et médico-sociale.

I - Le dispositif proposé

Cet article, qui modifie les cinquième à neuvième alinéas de l'article L. 312-5 du code de l'action sociale et des familles, transfère aux départements la responsabilité d'élaborer et d'arrêter le schéma départemental de l'action sociale et médico-sociale.

Les schémas d'organisation sociale et médico-sociale dans la loi du 2 janvier 2002

La loi du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale a créé trois niveaux de schémas d'organisation sociale et médico-sociale :

- un schéma national pour les établissements et services pour lesquels le niveau départemental n'est pas pertinent : catégories de personnes, fixées par décret, atteintes d'un handicap rare correspondant à une prévalence moyenne inférieure au taux de un pour 10.000 habitants ;

- un schéma départemental, schéma de droit commun pour les établissements et services sociaux et médico-sociaux relevant de la compétence de l'État ou du département ;

- un schéma régional : dans la mesure où la région n'est pas compétente en matière d'action sociale et médico-sociale, ce schéma est « fixé » (et non pas arrêté) par le représentant de l'État dans la région en regroupant les éléments des schémas départementaux, relatifs aux seuls établissements ou services relevant de la compétence de l'État.

Toutefois, certains établissements, tels que les centres de rééducation professionnelle (CRP), qui ne figurent pas dans les schémas départementaux, sont repris exclusivement dans les schémas régionaux.

Les missions de ces schémas sont les suivantes ( article L. 312-4 du code de l'action sociale et des familles ) :

1° Apprécier la nature, le niveau et l'évolution des besoins sociaux et médico-sociaux de la population ;

2° Dresser le bilan quantitatif et qualitatif de l'offre sociale et médico-sociale existante ;

3° Déterminer les perspectives et les objectifs de développement de l'offre sociale et médico-sociale et notamment ceux nécessitant des intervention sous forme de création, transformation ou suppression d'établissements ;

4° Préciser le cadre de la coopération et de la coordination entre les établissements et services sociaux et médico-sociaux, ainsi qu'avec les établissements de santé ;

5° Définir les critères d'évaluation des actions mises en oeuvre dans le cadre de ces schémas.

Il s'agit de la seconde modification en moins de deux ans de la procédure d'élaboration de ces schémas :

- jusqu'à la loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale, le schéma départemental était arrêté par le président du conseil général, sauf pour certaines catégories d'établissements, financés concurremment par l'État et par le département, pour lesquelles la décision était prise conjointement par le président du conseil général et par le préfet. Aucune procédure n'était par ailleurs prévue en cas de non-adoption du schéma. Le schéma était défini après consultation d'une commission consultative, puis transmis pour information au comité régional de l'organisation sanitaire et sociale (CROSS) ;

- depuis la loi du 2 janvier 2002, les schémas départementaux de l'organisation sociale et médico-sociale sont arrêtés conjointement par le préfet et par le président du conseil général. En cas de désaccord, le préfet et le président du conseil général arrêtent, chacun séparément, un schéma départemental pour les établissements dont ils prennent en charge les prestations. L'avis du conseil régional de l'organisation sociale et médico-sociale (CROSMS) est devenu obligatoire au même titre que celui de la commission consultative ;

- l'ordonnance n° 2003-850 du 4 septembre 2003 ^{21 ( * )} a supprimé la commission consultative et n'a laissé subsister que l'avis du CROSMS.

Le présent article modifie la procédure actuellement en vigueur sur deux points :

- le schéma est dorénavant élaboré et arrêté par le seul président du conseil général , « en concertation avec le représentant de l'État dans le département ».

Il s'agit d'une procédure à mi-chemin entre les deux réformes précédentes : la règle de droit commun redevient la compétence unique du président du conseil général, comme dans le régime antérieur à la loi du 2 janvier 2002. Mais en ce qui concerne les établissements financés ou cofinancés par l'État ou par l'assurance maladie, le projet de loi adopte une troisième solution : la transmission, par le préfet, d'orientations que le schéma doit prendre en compte ;

- la concertation avec les représentants des autres collectivités territoriales, des institutions sociales et médico-sociales, de leurs usagers et des professions sanitaires et sociales est rétablie, sous une forme plus souple : si le projet de loi ne restaure pas l'ancienne commission consultative, il prévoit que le conseil général organise une concertation, selon les modalités qu'il définira - et qui pourront donc varier d'un département à l'autre.

II - La position de votre commission

Votre commission s'est longuement interrogée sur l'opportunité d'un transfert, au département, de la responsabilité d'arrêter le schéma départemental de l'organisation sociale et médico-sociale.

Si elle partage, d'une manière générale, le souci du Gouvernement de mettre fin aux dispositifs de cogestion qui ralentissent, voire bloquent les processus décisionnels, s'agissant des schémas d'organisation sociale et médico-sociale, elle reste dubitative quant à la portée réelle de leur transfert aux seuls départements.

Le transfert au département ne s'accompagne pas, en effet, d'une modification, au fond, de la répartition des compétences entre le préfet et le président du conseil général en matière d'autorisation, de contrôle, de tarification et de financement des établissements. Or, une grande partie des établissements concernés par le schéma relève de l'État ou de l'assurance maladie, donc des orientations fixées par le préfet.

Par conséquent, même s'il lui revient la responsabilité formelle d'arrêter le schéma, le président du conseil général ne pourra que prendre acte des orientations qui lui seront transmises par le préfet : sa marge de manoeuvre pour planifier l'effort de création de places est donc réduite.

Il est par ailleurs difficile de dresser un bilan du fonctionnement des procédures d'élaboration des schémas de l'organisation sociale et médico-sociale : la procédure actuelle a en effet été mise en place par la loi du 2 janvier 2002 et les présidents de conseil généraux et les préfets disposaient de deux ans pour élaborer et arrêter les premiers schémas.

Les délais de parution des décrets d'application de la loi (concernant notamment le fonctionnement du CROSMS dont l'avis est requis pour l'élaboration des schémas) expliquent qu'un certain retard ait été pris par les autorités compétentes pour arrêter les schémas.

La procédure proposée par le projet de loi revient donc, en réalité, à mettre le droit en accord avec les faits, tout en garantissant l'unicité du schéma .

En effet, en cas de désaccord entre les deux autorités, préfet et président du conseil général arrêtaient d'ores et déjà séparément un schéma, chacun pour les établissements placés sous leur responsabilité. La nouvelle procédure permettra au moins au département de pouvoir réunir les différents éléments du schéma, aujourd'hui séparés, en un document unique .

Votre commission s'est également interrogée sur le rétablissement, sous une forme certes plus souple, de la commission consultative supprimée par l'ordonnance du 4 septembre 2003.

Le présent article prévoit en effet que le schéma doit être soumis à l'avis du comité régional de l'organisation sociale et médico-sociale. Or, celui-ci est composé de représentants de l'État, des collectivités territoriales et des organismes de sécurité sociale mais aussi, notamment, de représentants des personnes morales gestionnaires d'établissements et services sociaux et médico-sociaux, des personnels et des usagers de ces établissements, des travailleurs sociaux et des professionnels de santé.

Cette composition est sensiblement la même que celle de l'ancienne commission consultative et recoupe très largement les personnes dont le présent article prévoit l'association, dans le cadre de l'élaboration du schéma.

Votre commission attire donc l'attention sur le fait que cette consultation aura pour effet d'alourdir le processus de décision. Par ailleurs, même si l'avis du CROSMS a lieu en aval de l'élaboration du schéma, il est difficilement imaginable que, même en l'absence de précision dans ce sens, les départements ne procèdent pas de toute façon aux consultations nécessaires en amont.

Sous ces réserves, votre commission vous propose d'adopter deux amendements :

- un amendement de précision s'agissant du délai au terme duquel le préfet peut se substituer au président du conseil général pour arrêter le schéma d'organisation sociale et médico-sociale : il court à compter de la date d'expiration du schéma précédent ;

- un amendement de coordination transférant l'initiative de la modification du schéma au seul président du conseil général, dans la mesure où il est désormais l'unique responsable de son élaboration.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 41
(art. L. 263-15 à L. 263-17 du code de l'action sociale et des familles)
Transfert aux départements des fonds d'aide aux jeunes en difficulté

Objet : Cet article met fin à la coresponsabilité et au cofinancement des fonds d'aide aux jeunes en difficulté (FAJ) par l'État et le département.

I - Le dispositif proposé

La loi du 29 juillet 1992 réformant le RMI ^{22 ( * )} a généralisé, à l'ensemble de la France, les fonds départementaux d'aide aux jeunes en difficulté (FAJ) créés par la loi du 19 décembre 1989.

Complété par un décret du 27 mars 1993, le dispositif prévoit la possibilité de verser aux jeunes en difficulté d'insertion sociale et professionnelle, âgés de 18 à 25 ans, des secours temporaires d'urgence, des aides financières destinées à soutenir un projet d'insertion, complétées le cas échéant par des mesures d'accompagnement, afin de permettre à ces jeunes d'accéder aux dispositifs de droit commun.

Les fonds d'aide aux jeunes sont financés actuellement à parité dans chaque département par l'État et les conseils généraux, pour lesquels cette contribution représente une dépense obligatoire. Les conseils régionaux, les communes et les organismes de protection sociale peuvent également participer au financement des fonds d'aide aux jeunes.

Bilan de l'action des fonds d'aide aux jeunes en difficulté

La nature des aides attribuées par les FAJ

En 2002, 163.000 demandes d'aide individuelle ont été examinées par les commissions d'attribution des FAJ. Le nombre de jeunes aidés s'élève à 103.000 pour cette même année.

Le montant moyen des aides attribuées s'élève 224 euros. Un tiers des aides accordées l'est dans le cadre d'une procédure d'urgence : dans ce cas, le montant moyen de l'aide est de 106 euros.

Les trois motifs les plus importants de demande d'aide sont :

Aide alimentaire : 50 % des demandes, montant moyen de l'aide 202 euros,

Transport: 31 % des demandes, montant moyen de l'aide 187 euros,

Formation :14 % des demandes, montant moyen de l'aide 353 euros.

L'âge moyen des demandeurs est de 21 ans, 53 % sont des femmes, 44 % des demandeurs sont sans ressources.

Le financement des FAJ

Le niveau de consommation des crédits versés effectivement aux jeunes, et qui provient des contributions conjointes de l'État et des collectivités locales, a été estimé à 38,39 millions d'euros en 1999 et est resté stable entre 2000 et 2002.

L'engagement des conseils généraux a été la plupart du temps à même hauteur que celui de l'État, conformément à l'obligation juridique de parité à laquelle ils sont tenus.

La participation, volontaire, des autres collectivités publiques (régions et communes) a été globalement de l'ordre de 2,13 millions d'euros ; trente CAF ont été impliquées dans le financement, à hauteur de 0,5 million d'euros.

Source : DGAS

La décentralisation des FAJ est à mettre en parallèle avec le transfert aux départements du RMI. La création, en 1989, des fonds visait en effet à compléter, pour les 18-25 ans, le dispositif de lutte contre les exclusions, dont la mesure « pivot » - le revenu minimum d'insertion - n'était accessible qu'à compter de l'âge de 25 ans.

Le transfert des FAJ au département lui permet donc, dans la mesure où il aura également à l'avenir la responsabilité du RMI, de disposer de la palette des outils nécessaires à la cohérence du dispositif de prévention et de lutte contre les exclusions.

A cet effet, le présent article modifie les articles L. 263-15 à L. 263-17 du code de l'action sociale et des familles :

- le paragraphe I de l'article L. 263-15 pose le principe de la compétence des départements pour attribuer les aides aux jeunes en difficulté. Le champ d'intervention des FAJ n'est pas modifié puisqu'il s'agit toujours des jeunes de 18 à 25 ans.

Concernant la nature des aides, le projet de loi précise qu'il s'agit d'aides destinées à favoriser l'insertion sociale et professionnelle des jeunes ou à leur apporter des secours temporaires. Il ne précise plus, en revanche, que ces aides ont un caractère subsidiaire.

Le fonds existant est remplacé dans ses attributions par un nouveau fonds, placé sous l'autorité du président du conseil général. Son financement est assuré non plus à parité entre l'État et le conseil général mais en totalité par le département. La possibilité pour les régions, les communes et les organismes de protection sociale de contribuer volontairement au fonds est toutefois maintenue.

Le niveau de financement du fonds est donc désormais librement déterminé par le département , dans la mesure où celui-ci n'est plus contraint de l'abonder à hauteur des crédits apportés par l'État.

- le paragraphe II de l'article L. 263-15 renvoie, au règlement intérieur du fonds, la détermination des conditions et des modalités d'attribution des aides. Ces règles étaient jusqu'ici fixées par une convention entre l'État et le département, soumise, pour avis, au conseil départemental d'insertion.

Seules deux règles sont désormais posées par la loi dont l'objet est de garantir les droits des bénéficiaires du fonds ^{23 ( * )} : l'inopposabilité d'une durée de résidence dans le département et le principe d'un suivi de chaque jeune bénéficiaire dans sa démarche d'insertion . Il convient de souligner l'importance de la première de ces deux règles car elle permet de faire obstacle à l'application des articles L. 122-1 et suivants du code de l'action sociale et des familles sur le domicile de secours.

Ces articles doivent normalement permettre de déterminer le département à la charge duquel les dépenses d'aide sociale sont imputables. Or, en l'absence de toute précision, les bénéficiaires du fonds pourraient relever d'un fonds différent, en fonction de leur durée de résidence dans le département. Outre l'instauration d'un mécanisme complexe de régularisation des charges entre départements, une telle situation ralentirait considérablement la procédure d'instruction des demandes, ce qui serait contraire à la nature des aides - temporaires et d'urgence - versées par le fonds.

En revanche, le texte proposé par le projet de loi ne fait plus référence à l'organisation territoriale des FAJ : les comités locaux, chargés d'émettre un avis sur les demandes d'aide, sont supprimés et les départements sont libres de s'organiser comme ils l'entendent.

- le paragraphe III de l'article L. 263-15 fixe les règles applicables aux aides attribuées par le fonds en matière d'obligation alimentaire et de récupération de l'aide sociale : il dispose que la mise en oeuvre de l'obligation alimentaire n'est pas exigée pour l'attribution des aides, ce qui semble logique compte tenu de la situation des bénéficiaires, souvent en rupture avec leur milieu familial. En revanche les aides allouées peuvent faire l'objet d'une récupération en cas de retour à meilleure fortune ou sur la succession des bénéficiaires.

- l' article L. 263-16 ouvre la possibilité de déléguer à « une ou plusieurs collectivités territoriales ou à leurs groupements » la gestion de tout ou partie du fonds, afin de permettre aux communes qui participent volontairement au financement du fonds de participer également à l'instruction des demandes d'aide et leur attribution.

Cette possibilité remplace donc les actuels « fonds locaux d'insertion », créés par convention entre l'État, le département et la commune concernée.

Il ouvre également aux départements la possibilité de confier la gestion financière et comptable du fonds à « un organisme de sécurité sociale, une association ou un groupement d'intérêt public » : une délégation semblable est actuellement autorisée par le décret n° 93-67 relatif aux fonds d'aides aux jeunes en difficulté, mais elle est limitée, s'agissant des organismes de sécurité sociale, aux seules caisses d'allocations familiales.

- l'article L. 263-17 est supprimé : il prévoyait les modalités de cofinancement par l'État et par le département des fonds d'aide aux jeunes et devient sans objet .

II - La position de votre commission

Votre commission approuve le principe de la décentralisation des FAJ. Elle avait en effet, par le passé, souvent dénoncé les dysfonctionnements liés à leur cogestion.

Elle est toutefois bien consciente de l'inquiétude liée à la disparition du cofinancement, dans la mesure où le principe de parité entre l'État et le département et le caractère de dépense obligatoire de la participation des départements garantissaient jusqu'ici un certain niveau d'abondement.

Le présent article ne maintient que le principe de l'existence du fonds et des aides attribuées par le département mais celui-ci est libre d'en déterminer le montant et les conditions d'attribution.

L'expérience passée en matière d'aide sociale tend cependant à prouver que l'implication des départements ne s'est pas démentie à l'occasion des transferts de compétence qui leur ont été concédés. Ainsi qu'elle l'avait exprimé à l'occasion du débat sur la suppression des crédits obligatoires d'insertion dans le cadre de la décentralisation du RMI, votre commission estime de la même manière que la décentralisation des FAJ ne peut que reposer sur ce pari de la responsabilité départementale .

Au-delà de cet accord de principe sur la décentralisation des FAJ, votre commission tient à réaffirmer son attachement à une juste compensation financière de ce transfert de compétences.

Il convient de rappeler que les crédits consacrés par l'État aux FAJ sont actuellement difficilement identifiables : ils ne font l'objet, dans la loi de finances, ni d'un chapitre ni d'un article à part entière. Figurant à l'article 20 du chapitre 46-81 (Intégration et lutte contre les exclusions : dépenses déconcentrées), ils sont donc fongibles avec l'ensemble des autres actions financées par cet article et le Gouvernement peut fixer librement la dotation annuelle allouée aux FAJ après le vote de la loi de finances .

Ainsi, alors que le montant des crédits budgétaires alloués aux FAJ devait être, en 2002, de 44,5 millions d'euros, les dépenses effectives ont été inférieures, en raison de la priorité donnée au dispositif d'accueil et d'hébergement d'urgence pour les populations en situation d'exclusion extrême.

Votre commission veillera donc, lors du vote de la loi de finances pour 2004, à ce que le niveau de la participation de l'État soit clairement défini , de façon à disposer d'une base indiscutable pour évaluer la compensation financière attribuée aux départements.

L'identification des personnels de l'État affectés à la gestion des FAJ est également une opération difficile, dans la mesure où le secrétariat et la gestion des fonds sont assurés, selon les cas, par le département, par la DDASS ou encore délégués aux communes ou à des associations. Une étude de la DREES ^{24 ( * )} , en février 2003, montre à quel point les modalités de gestion des FAJ varient d'un département à l'autre. Sur les cinq départements enquêtés, deux avaient confié la gestion du fonds à une association, deux à des CCAS ou des missions locales ; un seul avait conservé une gestion centralisée au niveau de la DDASS.

Sous ces réserves de principe, votre commission vous propose simplement d'adopter un amendement rédactionnel à cet article, ainsi que deux amendements de précision :

- le premier prévoit que l'autorité compétente pour arrêter le règlement intérieur du fonds est le conseil général ;

- le deuxième limite la possibilité ouverte aux départements de déléguer la gestion du FAJ au seul échelon infra-départemental, c'est à dire les communes et leurs groupements.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 42
(art. L. 451-1 du code de l'action sociale et des familles)
Compétences de l'État en matière de formation des travailleurs sociaux

Objet : Cet article intègre les formations sociales dans le droit commun des diplômes et titres à finalité professionnelle délivrés au nom de l'État et confie un rôle particulier à l'État en matière de contrôle de la qualité des enseignements délivrés par les établissements de formation en travail social.

I - Le dispositif proposé

La loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions a fixé le cadre légal actuel régissant les formations en travail social. Or, tout en affirmant la participation des formations sociales au service public de la formation, elle avait prévu une procédure de création des titres et diplômes dérogatoire.

Les titres et diplômes du travail social sont en effet actuellement définis par voie réglementaire, sans autre précision. Ainsi par exemple, jusqu'à un décret du 26 mars 2002 ^{25 ( * )} , la formation des auxiliaires de vie sociale n'était régie que par un arrêté.

Les étudiants en travail social en 2000

Assistant de service social (AS)	1.726
Conseiller en économie sociale familiale (CESF)	746
Educateur spécialisé (ES)	2.383
Educateur de jeunes enfants (EJE)	1.023
Educateur technique spécialisé (ETS)	314
Moniteur éducateur (ME)	1.766
Aide médico-psychologique (AMP)	2.396
Travailleuse familiale (TISF à partir de 2000)	221
Certificat d'aptitude aux fonctions d'aide à domicile (CAFAD)	2.083
TOTAL	12.658

Le présent article s'attache donc à intégrer davantage les formations sociales dans le droit commun des formations à caractère professionnel. A cet effet, il prévoit :

des modalités de création des diplômes et titres du travail social identiques aux autres titres et diplômes à caractère professionnel délivrés au nom de l'État :, les formations en travail social seront, conformément au I de l'article L. 335-6 du code de l'éducation, créées par décret et organisées par arrêté « des ministres compétents » , après avis d'une instance consultative composée de représentants d'employeurs et de salariés du secteur.

S'agissant des formations sociales, le présent article précise donc que l'autorité compétente est le ministre des affaires sociales et confirme le rôle consultatif du conseil supérieur du travail social ^{26 ( * )} .

Cette intégration a également pour conséquence l'inscription, de droit, des formations en travail social au répertoire national des certifications professionnelles.

des modalités semblables de création des établissements : l'agrément, par l'État, de l'ensemble des établissements de formation est abandonné au profit d'une procédure de déclaration préalable auprès du préfet de région.

Cette procédure prévoit :

- la transmission au préfet de région d'informations concernant l'identité de la personne, physique ou morale, gestionnaire de l'établissement et sur les caractéristiques de son activité ;

- un enregistrement de la déclaration pouvant être annulé si les prestations fournies par l'établissement ne correspondant pas à une véritable activité de formation ;

- la caducité de l'enregistrement en cas d'absence d'activité pendant deux ans ;

- l'obligation d'adresser une déclaration rectificative, en cas de modification importante des caractéristiques de l'activité de formation ou de cessation d'activité ;

- la communication au conseil régional des bilans pédagogiques et financiers des établissements.

un contrôle de l'État sur le respect des programmes et sur la qualité des enseignements : ce contrôle est toutefois limité aux seules formations conduisant aux diplômes et titres du travail social, à l'exclusion des autres certificats professionnels susceptibles d'être délivrés par ces établissements.

L'ensemble de ces dispositions vise à traduire concrètement la participation des établissements de formation en travail social au service public de la formation. Le présent article prévoit, par ailleurs, que l'État, en tant que garant de la qualité de ce service public, pourra, dans des conditions fixées par décret, sanctionner les établissements qui ne respecteraient pas l'ensemble de ces prescriptions.

II - La position de votre commission

Votre commission se félicite de la délimitation du rôle de l'État en matière de travail social . Elle estime en effet que le recentrage de ce rôle sur les aspects de certification et de contrôle de la qualité des enseignements entre tout à fait dans la logique des blocs de compétences qui doivent, selon elle, déterminer la répartition des compétences entre l'État et les collectivités territoriales.

Le présent article précise également la portée du contrôle exercé par l'État sur les formations sociales, en l'étendant désormais à l'ensemble des formations sociales, initiales et continues. Il devient donc indépendant du statut de la personne suivant la formation (étudiant ou stagiaire de la formation professionnelle).

Le rôle du conseil supérieur du travail social paraît également conforté , dans la mesure où il intervient dorénavant officiellement dans le processus de création des diplômes et titres du travail social.

Votre commission s'interroge cependant sur les motifs qui ont présidé à l'installation, en mai 2003, d'une commission professionnelle consultative du travail social et de l'intervention sociale dont la mission semble analogue à celle du conseil. Elle estime que son maintien n'est pas nécessaire et demande donc au Gouvernement de mettre fin à cette source de confusion .

Elle propose en outre une dernière clarification : le présent article fait en effet référence aux formations « initiales, permanentes et supérieures » . Or, ces différents champs se recoupent : la formation permanente regroupe à la fois la formation initiale et continue et les formations supérieures peuvent êtres entreprises tant dans le cadre d'une formation initiale que dans celui d'une formation continue. Dans la mesure où, par ailleurs, l'article 43 confie un rôle spécifique aux régions en matière de formation initiale, il serait plus clair de distinguer uniquement formation initiale et formation continue . Votre commission vous propose d' amender le texte dans ce sens.

S'agissant du champ des formations sociales, votre commission constate avec satisfaction que, si celui-ci n'est pas bouleversé, la nouvelle rédaction de l'article L. 451-1 tient compte des évolutions récentes des mission des travailleurs sociaux en mentionnant leur rôle en matière de lutte contre la maltraitance et de prise en charge de la perte d'autonomie. Elle vous propose de compléter ces missions par une référence au rôle des travailleurs sociaux en matière de compensation du handicap d'une part, et de cohésion sociale d'autre part .

Elle s'étonne en revanche de la suppression de la référence à la mission de recherche des établissements de formation en travail social. Cet aspect lui semble en effet contribuer à la spécificité des formations sociales et son importance avait été soulignée par le schéma national des formations sociales, arrêté le 28 mai 2001. Elle vous propose donc de rétablir, par amendement, cette précision .

Concernant ensuite l'abandon de l'agrément systématique des établissements, qui ne concerne au demeurant que les établissements dispensant des formations continues, votre commission approuve cette simplification qui permettra un certain assouplissement de l'offre de formation.

Elle fait toutefois observer que les ouvertures de places autorisées dans le cadre du plan pluriannuel de formation en travail social ont toutefois déjà permis de réduire la tension sur l'offre de formation et que, si le risque d'une pénurie en travailleurs sociaux qualifiés n'est pas écarté, il proviendrait désormais davantage d'un manque de candidats , dans la mesure où l'ensemble des places créées à l'occasion du plan n'a pas pu être pourvu ^{27 ( * )} .

L'urgence réside donc d'abord dans une revalorisation de l'image des métiers du travail social et dans la diffusion, auprès des jeunes, d'une information sur les débouchés de ces formations.

Le plan pluriannuel de formation en travail social

Ce plan, d'une durée de trois ans (2002-2004), prévoit :

1) la création de 3.000 places nouvelles de formation initiale en travail social à la rentrée scolaire 2002 : ces créations ont été réparties entre les régions et les formations en fonction des demandes émanant des schémas régionaux des formations sociales.

Cette répartition s'établit comme suit :

- Diplôme d'Etat d'assistant de service social (AS ) : 600

- Diplôme d'Etat de technicien de l'intervention sociale et familiale (TSIF) : 400

- Diplôme d'Etat d'éducateur spécialisé (ES) : 930

- Diplôme d'Etat d'éducateur de jeunes enfants (EJE) : 170

- Certificat de moniteur-éducateur (ME) : 270

- Diplôme de conseiller en économie sociale et familiale (CESF) : 10

- Diplôme d'Etat d'auxiliaire de vie sociale (DEAVS) : 620

2) la montée en charge de ces créations de places en 2003 et 2004 : la rentrée scolaire 2003 verra la création des places de seconde année des formations qui le nécessitent, soit 2.990 places. Il en sera de même en 2004 pour le solde des places de formation dont la durée est de trois ans.

Au terme de ce plan, il y aura près de 8.000 étudiants supplémentaires en formation initiale de travail social (+ 30%).

3) l'augmentation corrélative du nombre d'étudiants boursiers, favorisée par la mise en place du nouveau système d'allocation de bourses sur critères sociaux.

Le tableau suivant retrace l'effort budgétaire lié à la mise en place du plan :

	LFI 2002		LFI 2003		PLF 2004
	Mesure nouvelle (en M€)	Evolution par rapport à 2001	Mesure nouvelle (en M€)	Evolution par rapport à 2002	Mesure nouvelle (en M€)	Evolution par rapport à 2003
Créations de places	11,6	+ 12 %	13,5	+ 12,5 %	11	+ 9 %
Bourses en travail social	1,8	+ 13,7 %	3	+ 20 %	1,1	+ 6,3 %

Un solde de financement est prévoir en 2005 (dernière année scolaire en 2004/2005) pour l'extension en année pleine des places créées à la rentrée scolaire 2004.

Source : DGAS

Il reste que la procédure de déclaration prévue par le présent article est ambiguë : tout en arguant de la nécessité d'intégrer les établissements de formation en travail dans le droit commun des organismes de formation professionnelle, elle fait référence à une procédure de déclaration préalable, qui n'est pas la simple déclaration d'activité qui s'applique aux autres organismes de formation professionnelle.

Afin de clarifier cette situation, votre commission vous propose un amendement visant à soumettre les établissements de formation en travail social à la déclaration d'activité .

Il lui paraît par ailleurs important de soumettre ces établissements à l'ensemble des autres obligations et interdictions prévues par l'article L. 920-4 du code du travail pour les organismes de formation professionnelle, à savoir :

- l'interdiction d'exercer une fonction de direction ou d'administration pour les personnes ayant fait l'objet d'une condamnation pénale pour manquement à la probité, aux bonnes moeurs et à l'honneur ;

- l'obligation pour les directeurs d'établissements de justifier des titres et qualités des personnels d'enseignement et d'encadrement qu'ils emploient et de la relation entre ces titres et qualités et les formations dispensées.

Ces prescriptions semblent être le minimum que l'État puisse exiger en terme de qualité des formations dispensées par ces établissements.

Les établissements de formation en travail social sont au demeurant très attachés à la spécificité du recrutement de leurs directeurs et formateurs, spécificité qui leur semble correspondre à l'esprit du travail social. S'agissant de métiers touchant à des publics fragiles (personnes en situation d'exclusion, personnes handicapées ou âgées...) et compte tenu de la mission de cohésion sociale de ces professionnels, des exigences supplémentaires en terme de qualification des formateurs ne paraissent pas anormales .

Sans aller jusqu'à rétablir la liste nationale d'aptitude - prévue par la loi de lutte contre les exclusions mais qui n'a jamais fonctionné, faute de décrets d'application -, votre commission propose de confier à l'État, au titre de son rôle de garant de la qualité des enseignements, la responsabilité de fixer des conditions de diplôme particulières pour ces formateurs. Les établissements eux-mêmes sont au demeurant demandeurs d'une telle garantie (qui ne pèsera d'ailleurs pas sur les régions, mais bien sur les établissements).

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 43
(art. L. 451-2 du code de l'action sociale et des familles)
Agrément et financement par la région des établissements
de formation en travail social

Objet : Cet article, qui transfère aux régions la responsabilité de la politique de formation des travailleurs sociaux, prévoit l'agrément et le financement par celles-ci des établissements dispensant des formations sociales initiales.

I - Le dispositif proposé

Le présent article confie aux régions la responsabilité de la formation des travailleurs sociaux, en privilégiant la logique d'un bloc de compétences « formation professionnelle ».

Dans le cadre de la compétence générale qui lui est conférée par cet article sur la politique de formation des travailleurs sociaux, la région :

- recense les besoins en formation : il convient de noter, à cet égard, la disparition des « schémas régionaux des formations sociales » . Le recensement des besoins spécifiques en matière de formation des travailleurs sociaux est intégré dans l'outil global à la disposition des régions que constitue le « schéma prévisionnel des formations ^{28 ( * )} » ;

- agrée et finance les établissements de formation en travail social dispensant des formations initiales : les établissements dispensant des formations continues restent donc, comme auparavant, financés dans les conditions de droit commun de la formation professionnelle.

Les établissements de formation en travail social en 2001

Sur les 304 établissements de formation de travailleurs sociaux préparant à l'ensemble des certificats et diplômes d'Etat de niveaux V à I recensés en 2001 :

- 136 reçoivent des financements de l'État au titre de la formation initiale ;

- 102 sont subventionnés par le ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité (les autres relèvent d'autres budgets, éducation nationale notamment).

- 28 ont un statut de droit public sous forme d'établissements publics, soit 21,54 %. Les autres centres ont un statut privé du type association Loi 1901 ou 1908.

Ces établissements publics recouvrent :

- des lycées publics : 20 ;

- des instituts universitaires technologiques (IUT) : 3 ;

- des universités : 1 ;

- des hôpitaux : 3 ;

- des établissements publics rattachés à des conseils généraux ou à l'État : 1.

Les budgets des 102 établissements financés par le ministère des affaires sociales au titre des formations initiales se situent à hauteur de 132 millions d'euros pour 2001 (dernières données DRASS disponibles).

Le montant de la dotation versée par le ministère s'élevait à 94,4 millions d'euros en 2001, soit 73,1 % des budgets des établissements.

Source : DGAS

Si l'agrément des établissements de formation en travail social constitue une exception par rapport aux autres catégories d'établissements et organismes de formation professionnelle, il se justifie par le fait qu'il conditionne le financement, par la région, des établissements au titre de la formation initiale.

L'agrément mentionné au présent article n'est pas une simple faculté ouverte aux établissements qui souhaiteraient être financés par la région : il s'agit d'une obligation et, par conséquent, il ne peut exister d'établissement dispensant des formations sociales initiales qui ne soit pas à la fois agréé et financé par la région.

Enfin, compte tenu du rôle de l'État en matière de contrôle de la qualité des enseignements, les conditions d'agrément sont fixées par décret. Ces conditions feront l'objet de concertations avec les régions et les centres de formation en travail social.

Le texte prévoit en outre que la compétence d'agrément peut être déléguée par la région à « un ou plusieurs départements, sur leur demande » . Il s'agit, d'après l'exposé des motifs du présent projet de loi, « de laisser aux régions les moyens d'organiser au mieux leur collaboration avec les départements, dont la responsabilité en matière d'action sociale est renforcée » .

II - La position de votre commission

Votre commission approuve le principe d'une compétence régionale en matière de formation des travailleurs sociaux. Ce choix est cohérent avec la compétence générale confiée à la région en matière de formation professionnelle. En matière de formation en travail social, comme en matière de formation professionnelle en général, la région semble l'échelon le plus pertinent pour la détermination des besoins de formation et la structuration d'une offre adaptée.

A cet égard, ce transfert permet de répondre aux préoccupations du schéma national des formations sociales, arrêté le 28 mai 2001, qui avait notamment mis en lumière la nécessité d'améliorer la réactivité du dispositif de formation, d'une part, et l'articulation entre formation initiale et formation continue dans le domaine du travail social, d'autre part.

Il reste que la décentralisation de ces formations pose la question du devenir des engagements pris par l'État au titre du plan pluriannuel de création de places de formation en travail social pour 2001-2005 . Si l'essentiel des créations de places est d'ores et déjà réalisé, il faudra que la montée en charge des places dont la création est encore prévue dans le projet de loi de finances pour 2004, soit incluse dans la détermination de la compensation des charges transférées à la région .

Votre commission s'étonne par ailleurs de la disparition des schémas régionaux des formations sociales . Elle n'est pas opposée au fait de mettre à la disposition des régions un outil global permettant de recenser les besoins et l'offre de formation. Toutefois, il lui semble curieux que les formations sociales soient intégrées dans le « schéma prévisionnel des formations » qui, bien que concernant des formations à caractère professionnel, regroupe pour l'essentiel des dispositions relatives aux collèges et aux lycées, alors même que les formations sociales concernent également des formations de niveau bac, voire licence.

L'outil existant, à savoir, le schéma régional des formations sociales, fonctionne par ailleurs dans des conditions satisfaisantes : huit régions avaient arrêté leur schéma avant la fin de l'année 2001, quatorze autres régions l'ont défini au cours de l'année 2002. Les schémas ont aujourd'hui été achevés dans la totalité des régions de France métropolitaine et dans trois des quatre départements d'outre-mer.

Si l'élaboration des schémas régionaux a pu varier d'une région à l'autre, pour autant, les schémas régionaux ont permis de décliner des axes de travail prioritaires, en fonction du contexte régional, et d'organiser le débat avec les acteurs du secteur.

Votre commission concède que, dans le cadre de la décentralisation, leur rôle serait sans doute amené à changer, du fait, notamment, de la disparition du schéma national dont la raison d'être disparaît. Il reste qu'il serait dommage de se priver d'un outil efficace, au profit d'un autre dont la mise en oeuvre n'a, jusqu'à présent, pas été totalement concluante.

Votre commission vous propose, dans le même sens, un amendement visant à intégrer ce schéma spécifique dans le plan régional de développement des formations professionnelles qui constitue l'outil principal de planification de l'offre de formation au niveau régional.

Le rôle des départements gagnerait, par ailleurs, à être précisé.

Il paraît tout d'abord essentiel de permettre leur association à la définition des besoins et de l'offre de formation en travail social : les départements emploient en effet directement près de 60.000 travailleurs sociaux et financent une grande partie des autres établissements qui les emploient. Ils doivent donc être les interlocuteurs naturels des régions pour déterminer les besoins - quantitatifs et qualitatifs - de formation en travail social.

En revanche, la nécessité d'une intervention des départements au niveau de l'agrément des établissements de formation n'apparaît pas clairement , même si, il est vrai, le projet de loi laisse la possibilité aux régions de décider de l'opportunité d'une telle délégation.

Votre commission rappelle tout d'abord que l'agrément est lié au financement par la région des établissements de formation. Confier au département la possibilité, totalement inédite, d'agréer les établissements reviendrait à leur ouvrir la possibilité de créer des dépenses supplémentaires pour la région puisque le texte prévoit la délégation de la compétence d'agrément et non celle de financement.

Au-delà de cet aspect financier, une telle délégation pose une question de principe . Votre commission ne remet pas en cause la philosophie du projet de loi selon laquelle une possibilité doit être ouverte, pour chaque niveau de collectivité, de déléguer ses compétences à un échelon inférieur quand celui-ci paraît en mesure de mieux exercer cette compétence. Elle l'approuve d'ailleurs concernant la gestion des demandes et l'attribution des aides attribuées par les fonds d'aide aux jeunes.

S'agissant des formations en travail social, elle estime cependant que le principe doit souffrir une exception : il ne s'agit pas là de déléguer seulement une compétence d'application ou de mise en oeuvre d'une politique. A travers l'agrément, se joue également la question de la préservation de l'esprit du travail social . La délégation aux départements, dans la mesure justement où ceux-ci sont les principaux employeurs des travailleurs sociaux, lui paraît de nature à entretenir une confusion sur la mission d'intérêt général de ces formations.

C'est la raison pour laquelle votre commission vous propose un amendement tendant à supprimer cette possibilité de délégation .

S'agissant enfin de l' étendue des conditions d'agrément renvoyées au pouvoir réglementaire, le projet de loi reste flou : il ne précise pas s'il porte sur la procédure d'agrément ou sur les conditions de fond devant être remplies par les établissements.

D'une manière générale, il paraîtrait anormal que la région ait, compte tenu de dispositions réglementaires trop restrictives, « compétence liée » dans l'agrément d'un établissement, d'autant plus qu'agréer entraîne, pour elle, l'obligation de financer.

Par conséquent, il est proposé un amendement tendant à limiter les dispositions réglementaires aux conditions minimales d'agrément , afin d'assurer un plancher d'exigences communes tout en préservant la possibilité d'un agrément en opportunité

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 44
(art. L. 451-2-1 du code de l'action sociale et des familles)
Conventions de financement entre les régions
et les établissements de formation en travail social

Objet : Cet article détermine les modalités de financement, par la région, des établissements de formation en travail social agréés et l'étendue des dépenses couvertes par la subvention régionale.

I - Le dispositif proposé

Cet article, qui crée un nouvel article L. 451-2-1 au code de l'action sociale et des familles, précise les conditions dans lesquelles les régions assurent le financement des établissements de formation dispensant des formations sociales initiales dont le principe est posé à l'article L. 451-2.

Le premier alinéa de cet article prévoit que ce financement est lié à la conclusion d'une convention entre l'établissement concerné et la région.

Le deuxième alinéa détaille les dépenses couvertes par la subvention régionale. Celle-ci est composée de deux parties :

- la première couvre les dépenses d'investissement, d'entretien et de fonctionnement des locaux ;

- la seconde vise à prendre en charge les dépenses administratives et celles liées à l'activité pédagogique des établissements, c'est-à-dire notamment la rémunération des formateurs.

Il convient de remarquer que cette subvention est plus large que celle versée actuellement par l'État aux établissements : cette dernière est en effet, en droit, limitée aux « dépenses liées à l'emploi des formateurs » et aux « dépenses d'ordre administratif et pédagogique sur la base d'un forfait national par étudiant » .

Evolution des crédits consacrés

par l'État aux formations en travail social

	Crédits votés (en M€)	Evolution (en %)
LFI 2001	96,4	+ 2,8
LFI 2002	108	+ 12
LFI 2003	121,6	+ 12,5
PLF 2004	132,5	+ 9,1

Dans les faits, l'État distribue pourtant des subventions d'investissement aux établissements. Elles ont représenté 2,29 millions d'euros en 2002. Mais ces subventions :

- ne sont pas versées établissement par établissement : elles sont attribuées dans le cadre des contrats de plan Etat - régions et, au cas par cas, par les directions régionales de l'action sanitaire et sociale (DRASS), en fonctions de priorités qu'elles définissent ;

- ne sont pas, en tout état de cause, tenues de couvrir l'ensemble des besoins d'investissement des établissements.

L'obligation qui pèsera sur les régions en matière de subvention d'investissement sera donc plus large que celle supportée actuellement sur l'État.

Le troisième alinéa inscrit dans la loi un certain nombre de garanties pour les étudiants en travail social :

- l' inopposabilité d'une condition de résidence dans la région pour l'inscription dans un établissement de formation : les régions seront tenues de financer la formation des étudiants inscrits dans les établissements situés dans leur ressort territorial, quel que soit leur origine géographique ;

- la gratuité des études, hors frais d'inscription : la possibilité pour les établissements de prélever des frais de scolarité est supprimée. En revanche, il n'est plus fait mention d'un plafonnement par décret des droits d'inscription.

Dans le cadre de la nouvelle rédaction des article L. 451-2 et L. 451-2-1, disparaissent également :

- la possibilité pour les établissements de percevoir, à titre complémentaire, des « rémunération de services, participations des employeurs ou subventions des collectivités publiques » ;

- la garantie de la liberté d'information et d'expression des étudiants, sur le modèle de celle accordée aux étudiants de l'enseignement supérieur. Au demeurant, ce rappel était inutile, puisque ces droits sont garantis par la Constitution à tous les citoyens.

II - La position de votre commission

Le financement des établissements de formation en travail social représente, dans le projet de loi de finances pour 2004, 154 millions d'euros, sans compter les subventions d'investissement versées par l'État dans le cadre des contrats de plan Etat - régions, qui s'élèvent pour la période 2000-2006 à 10,2 millions d'euros.

Il convient de bien identifier le périmètre des charges actuelles de l'État et celui des charges qui seront demain imposées aux régions , ainsi que leur montant respectif.

La question se pose notamment en matière d'investissement car la région sera tenue de financer l'intégralité des dépenses d'investissement des établissements, là où l'État n'intervenait qu'au cas par cas, sur des actions jugées prioritaires par les contrats de plan.

Votre commission s'inquiète de cet élargissement des charges de la région : il est logique de prévoir une subvention annuelle au titre des dépenses de fonctionnement (dépenses administratives et pédagogiques), mais une telle obligation ne s'impose pas en matière d'investissement.

S'agissant d'établissements privés de formation, la règle selon laquelle les régions seraient tenues de supporter l'intégralité de l'effort d'investissement paraît exorbitante du droit commun, d'autant plus que les établissements en autofinancent actuellement une partie.

Votre commission vous propose donc un amendement pour limiter les dépenses mises à la charge de la région à celles actuellement assurées par l'État : la région ne fera que participer au financement de ces dépenses d'investissement, d'entretien et de fonctionnement des locaux. La décentralisation ne saurait en effet créer des charges entièrement nouvelles pour les régions.

Cette précision est essentielle car le projet de loi supprime par ailleurs la possibilité, pour les établissements, de percevoir des ressources complémentaires pour leur budget propre. Ces ressources complémentaires - rémunérations de services, participations des employeurs, subventions de collectivités publiques ou encore frais de scolarités prélevés sur les étudiants -, représentent à l'heure actuelle près du quart des budgets des établissements .

La suppression des frais de scolarité entraînerait en particulier un transfert de charges important pour les régions que le simple transfert des crédits budgétaires alloués par l'État au fonctionnement des établissements ne permettrait pas de compenser.

Votre commission tient à souligner qu'il n'existe pas, hors l'enseignement primaire et secondaire, de principe de gratuité absolue des études. Elle s'étonne donc de la disparition de cette ressource importante pour les établissements.

S'agissant de la possibilité pour les établissements de percevoir des participations ou subventions, votre commission tient à souligner le risque que fait courir leur suppression pour la pérennité des dispositifs, mis en place dans un certain nombre de départements, de subvention du conseil général pour la création de places supplémentaires de formation en travail social, à leur bénéfice.

Enfin, dans la mesure où la région se voit confier la gestion d'un système de bourses en travail social, elle estime que le rétablissement des frais de scolarité ne serait pas inéquitable.

Pour tous ces motifs, elle vous propose de rétablir, par voie d'amendement, les ressources propres que les établissements agréés peuvent aujourd'hui percevoir.

Enfin, par coordination avec la rédaction de l'article 43, elle vous propose un amendement précisant que les établissements financés doivent dispenser des formations initiales. Il est, en effet, hors de question de remettre en cause le dispositif de financement des établissements dispensant des formations continues qui relèvent du droit commun de la formation professionnelle.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 45
(art. L. 451-3 du code de l'action sociale et des familles)
Transfert aux régions des bourses en travail social

Objet : Cet article transfère à la région la responsabilité d'attribuer aux étudiants en travail social des aides dont elle détermine la nature et le niveau.

I - Le dispositif proposé

Cet article confie aux régions la responsabilité (et donc le financement) des aides aux étudiants en travail social. Il fixe deux principes :

- la région détermine la nature et le niveau des aides qu'elle attribue : ces aides aux étudiants correspondent naturellement aux actuelles bourses en travail social, mais la rédaction du présent article n'exclut pas que d'autres formes d'aides, en nature notamment (logement, restauration...) soient mises en place par la région ;

- compte tenu d'un impératif d'égalité des étudiants, le projet de loi conserve à l'État le rôle de fixer, par décret, les règles minimales de taux et de barème des aides. Les régions pourront toutefois évidemment prévoir des règles plus favorables.

II - La position de votre commission

Votre commission approuve le transfert, aux régions, des aides aux étudiants en travail social, cohérent avec la compétence générale qui leur est confiée en matière de formation des travailleurs sociaux.

Elle tient cependant à rappeler son attachement à l'alignement de ces aides sur le barème des bourses attribuées sur critères sociaux dans l'enseignement supérieur, qui est en voie d'achèvement.

Ces bourses ont, en effet, été rénovées par une circulaire conjointe du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et du ministère de l'emploi et de la solidarité du 11 septembre 2001, puis par un décret du 12 novembre 2002 ^{29 ( * )} .

Depuis la rentrée scolaire 2001/2002, les modalités d'attribution du quota national des bourses en travail social sont donc équivalentes à celles pratiquées par l'enseignement supérieur et prennent en compte des critères sociaux relatifs à la fois aux ressources des étudiants ou de leur famille et à leurs charges familiales (enfants à charge, éloignement géographique entre lieu d'étude et domicile, situation des parents...).

Cette évolution a permis une augmentation significative de 41,3 % du nombre de bourses attribuées en trois ans. Pour la première fois, des bourses ont également été attribuées à des étudiants en formation d'auxiliaire de vie sociale.

Même si le taux de boursiers parmi les étudiants en travail social reste inférieur à celui observé dans l'enseignement supérieur, on estime que la montée en charge du nombre de bénéficiaires est aujourd'hui achevée.

Evolution du nombre de boursiers par type de formation

Filière de formation	Nombre de boursiers 2000-2001	Nombre de boursiers 2001-2002	Nombre de boursiers 2002-2003	Évolution en %
Assistant de service social	1.458	1.818	2085	+ 40,4
Éducateur spécialisé	1.365	1.630	1842	+ 35
Éducateur de jeunes enfants	569	744	819	+ 44
Conseiller en économie sociale et familiale	125	162	116	-7,2
Technicien de l'intervention sociale et familiale	78	128	188	+ 141
Moniteur-éducateur	536	598	700	+ 30,6
Auxiliaire de vie sociale	-	-	88	-
TOTAL	4.131	5.078	5838	+ 41,3

A la rentrée 2002/2003, l'alignement sur le barème de l'enseignement supérieur a enfin permis une revalorisation de 2 % des bourses en travail social. Le montant de cette bourse au cinquième échelon était de 3.456 euros pour cette année scolaire.

La décentralisation ne doit, bien sûr, pas remettre en cause cette évolution. Votre commission rappelle en effet que l'organisation des études en travail social, fondée sur une alternance de cours théoriques et de stages pratiques, ne permet pas aux étudiants en travail social d'occuper un emploi d'appoint pendant leurs études. La possibilité d'obtenir une bourse d'un montant suffisant constitue donc un critère non négligeable dans le choix d'une orientation vers ces formations.

Sous ces réserves, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 46
(art. L. 113-2 et L. 232-13 du code de l'action sociale et des familles)
Coordination gérontologique

Objet : Cet article vise à renforcer les compétences des conseils généraux en matière d'action sociale en faveur des personnes âgées, en leur confiant la coordination de l'action gérontologique.

I - Le dispositif proposé

Le présent article propose de modifier sur deux points le code de l'action sociale et des familles afin d'accroître les compétences des conseils généraux en matière de coordination gérontologique.

Le paragraphe I propose d'insérer un premier alinéa à l'article L. 113-2 du code de l'action sociale et des familles. Il rappelle que le département « définit et met en oeuvre l'action sociale en faveur des personnes âgées » et lui confie trois attributions nouvelles :

- la coordination, « dans le cadre du schéma départemental d'organisation sociale et médico-sociale, des actions menées par les différents intervenants » ;

- la définition des « territoires de coordination de l'action gérontologique de proximité » ;

- l'établissement des « modalités d'information du public et de coordination des prestations, en s'appuyant notamment sur des centres locaux d'information et de coordination » .

Par coordination, le paragraphe II propose d'abroger les troisième et quatrième alinéas de l'article L. 232-13 du code de l'action sociale et des familles dont les dispositions relatives, respectivement, au schéma départemental d'organisation sociale et médico-sociale et à la définition des territoires de coordination sont reprises dans d'autres articles.

Au total, le présent article vise, pour reprendre les termes de l'exposé des motifs du projet de loi, à « accentuer la décentralisation du pilotage de ce secteur au profit des départements, qui disposent déjà d'une compétence de droit commun en matière d'aide sociale aux personnes âgées et gèrent l'allocation personnalisée d'autonomie, tout en associant mieux les personnes âgées elles-mêmes à la mise en oeuvre des politiques les concernant ».

Définition de la coordination gérontologique

Il n'existe pas de définition législative ou réglementaire de la coordination gérontologique. Il est toutefois possible de préciser qu'il s'agit d'un dispositif s'inscrivant dans la réalité de la vie locale afin d'offrir un ensemble coordonné de services, centré sur l'aide à la personne âgée. Il est mis en oeuvre dans un bassin de population pour :

- informer le public sur l'ensemble des structures et services permettant de venir en aide aux personnes âgées ;

- évaluer pour chaque personne âgée demandant une aide :

. l'état de santé,

. les facteurs de dépendance,

. l'environnement social ;

- proposer les solutions et mesures de soutien ou de prise en charge adaptées à la situation de la personne âgée ;

- aider à la mise en oeuvre d'un plan d'aide garantissant une qualité de vie de la personne âgée et favorisant autant que possible son maintien à domicile.

Pour le reste, l'état actuel du droit applicable n'est que peu modifié. Le rôle de coordinateur reconnu au département en matière de prestations servies aux personnes âgées dépendantes, sa capacité à signer des conventions avec les organismes de sécurité sociale et à désigner des représentants au comité national de coordination gérontologique figuraient déjà dans les dispositions de l'article L. 113-2, résultant de la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie.

La définition du contenu des schémas d'organisation sociale et médico-sociale résulte de l'article L. 312-4 du code de l'action sociale et des familles, dans sa rédaction issue de la loi n° 2002-2 de janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale. Le projet de loi laisse ces dispositions inchangées. Pour mémoire, ce schéma d'organisation vise à apprécier les besoins, à dresser un bilan quantitatif et qualitatif de l'offre sociale et médico-sociale existante, à déterminer les perspectives et les objectifs de développement, à définir des critères d'évaluation et à préciser le cadre de la coopération entre tous les organismes concernés.

II - La position de votre commission

Votre commission soutient l'objectif consistant à confier aux conseils généraux un rôle de « chef de file » en matière de coordination gérontologique.

Le rapport annuel de la Cour des comptes consacré, en 2003, à la sécurité sociale souligne, en effet, que la coordination gérontologique et le maillage du territoire restent insuffisamment développés dans notre pays.

De fait, le bilan de la coordination gérontologique montre un développement inégal sur le territoire, une grande place laissée aux initiatives expérimentales, un net ralentissement du développement des centres locaux d'information et de coordination (CLIC), une implication croissante, notamment sur le plan financier, des conseils généraux venant compléter voire suppléer l'action de l'État.

Cette situation résulte de la combinaison de plusieurs facteurs : la multiplicité des intervenants en la matière (Etat, organismes de sécurité sociale, conseils généraux) ; l'imbrication des aspects sanitaires et médico-sociaux de la coordination gérontologique ; la prédominance de dispositifs expérimentaux ; l'insuffisante évaluation des dispositifs existants et une absence de pilotage effectif du dispositif au niveau du ministère de la santé.

Dans ces conditions, votre commission estime que la rédaction proposée pour définir le rôle de coordination du département mérite d'être précisée. Cet effort de clarification doit tenir compte d'une triple contrainte :

- l'impératif de privilégier une coordination souple qui permette aux acteurs sur le terrain de disposer d'une liberté d'action pour fonctionner en réseau, dans le cadre d'une politique de contractualisation avec le conseil général ;

- la nécessité de transférer aux départements des compétences qu'ils auront les moyens d'exercer pleinement ;

- le besoin de veiller à une bonne articulation entre les trois grands acteurs de l'action gérontologique : l'État, la sécurité sociale et le département.

Sur ces bases, votre commission vous proposera d'adopter à cet article trois amendements :

Il s'agit tout d'abord de placer les CLIC sous la responsabilité des conseils généraux. Cette mesure présente l'intérêt de relancer le processus de développement de ces organismes qui est aujourd'hui quasiment interrompu.

Votre commission proposera également que les départements définissent les rôles respectifs des CLIC, des équipes APA et des maisons de retraite. La nécessité d'un partage des rôles est également soulignée par la Cour des comptes dans son rapport précité.

Il importe enfin de préciser que la coordination gérontologique consiste notamment, par voie de contractualisation avec le conseil général, à renforcer le travail en réseau des différents intervenants. Cela doit permettre d'éviter que les expérimentations actuellement en cours avec succès (par exemple, celle de la Mutualité sociale agricole) ne soient interrompues après le vote de la présente loi.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 47
(art. L. 149-1 nouveau du code de l'action sociale et des familles)
Comité départemental des retraités et des personnes âgées

Objet : Cet article a pour objet de renforcer le rôle du comité départemental des retraités et des personnes âgées.

I - Le dispositif proposé

Le Gouvernement souhaite développer la concertation avec les personnes âgées en donnant une base légale au comité départemental des retraités et des personnes âgées.

En conséquence, le présent article propose de créer un nouveau chapitre IX intitulé « Comités départementaux des retraités et des personnes âgées » au sein du titre IV « Institutions » du livre premier « Dispositions générales » du code de l'action sociale et des familles. Ce chapitre IX comporte un article unique, L. 149-1, qui cite le comité départemental des retraités et des personnes âgées et précise sa composition et ses modalités de fonctionnement fixées par arrêté du président du conseil général, afin qu'il puisse en organiser l'activité.

Le rôle consultatif du comité peut porter sur les travaux préparatoires du schéma départemental d'organisation sociale et médico-sociale que le président du conseil général est chargé d'élaborer ou sur les établissements et services qui accueillent des personnes âgées, ou leur apportent à domicile une assistance.

Créés il y a déjà plus de vingt ans, ces comités se voient ici reconnaître une existence légale mais demeurent des organismes consultatifs ne possédant ni personnalité morale, ni autonomie financière.

Le projet de loi conserve les principales attributions de ces comités départementaux et notamment l'établissement d'un rapport annuel sur la mise en oeuvre des programmes relatifs aux prestations de services et aux équipements sociaux.

Le rôle du comité national des retraités et des personnes âgées

Si l'importance du rôle consultatif du comité départemental des retraites et des personnes âgées apparaît limitée, celle du comité national des retraites et des personnes âgées est plus importante. Il désigne :

- trois représentants au conseil de surveillance de la caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés (article R. 2281 du code de la sécurité sociale) ;

- trois représentants au conseil de surveillance de la caisse nationale des allocations familiales (article R.  228-2 du code de la sécurité sociale) ;

- trois représentants au conseil de surveillance de la caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (article R. 228-3 du code de la sécurité sociale) ;

- trois représentants au conseil de surveillance de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (article R. 228-4 du code de la sécurité sociale) ;

- trois représentants au comité de surveillance du fonds de solidarité vieillesse (article R. 135-6 du code de la sécurité sociale) ;

- il est représenté au comité national de coordination gérontologique mis en oeuvre dans le cadre de l'APA.

II - La position de votre commission

Votre commission approuve ces nouvelles dispositions qui constituent une consécration législative des comités départementaux des retraités et des personnes âgées, mais n'introduisent que des changements limités au droit en vigueur.

Votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.

Article 49
(art. L. 301-3, L. 301-5-1 à L. 301-5-3 nouveaux, L. 302-1, L. 302-4
et L. 302-4-1, L. 302-10, L. 303-1, L. 312-2-1 nouveau, L. 321-1 nouveau
et L. 364-1 du code de la construction et de l'habitation)
Conditions de la délégation de la compétence de l'État
en matière de logement

Objet : Cet article modifie plusieurs dispositions du code de la construction et de l'habitation pour définir les conditions dans lesquelles l'État peut déléguer ses compétences, en matière d'aides à la pierre, à certaines collectivités territoriales et à certains groupements, à leur demande.

I - Le dispositif proposé

A. La place prépondérante de l'État en matière de politique du logement

La politique du logement relève en France de la compétence de l'État depuis l'émergence de cette politique à la fin du XIX ^e siècle avec la loi Siegfried de 1894. Ce principe de centralisation s'applique aux trois volets de la politique du logement : les aides à la pierre (construction, démolition, réhabilitation), les aides à la personne (ou solvabilisation des ménages) et les aides fiscales.

Seul le premier volet, ayant déjà fait l'objet d'un partage des compétences très incomplet avec les collectivités locales, est pris en considération dans le présent projet de loi. C'est donc uniquement des aides à la pierre dont il est ici question sous le vocable « politique du logement » .

Le législateur de 1983 avait choisi de conserver la compétence de l'État en matière de politique du logement. Il s'est ainsi contenté de transférer la responsabilité de la politique d'urbanisme aux communes dotées d'un plan d'occupation des sols (POS), à encourager les programmes locaux de l'habitat (PLH), à créer une instance partenariale au niveau départemental, le comité départemental de l'habitat (CDH), et à ouvrir à la région la possibilité d'accorder des aides complémentaires à celles de l'État.

Pourtant, les collectivités territoriales sont en réalité loin d'être absentes des actions menées dans le domaine du logement d'autant que de nouveaux textes sont venus compléter leurs compétences (loi Besson sur le logement des plus démunis, loi d'orientation sur la ville, avec notamment la généralisation des PLH).

Ainsi, si le principe demeure que le financement du logement social aidé reste de la compétence nationale, l'intervention des collectivités n'a cessé de s'accroître :

Les communes et les départements ont d'abord créé des organismes constructeurs et gestionnaires, les offices HLM (établissements publics) et les sociétés d'économie mixte.

Ils garantissent les prêts accordés principalement par la Caisse des dépôts aux organismes constructeurs en échange de droits d'attribution de logements.

Ils se voient confier des compétences croissantes en matière de politique économique et sociale du logement : au niveau communal, les programmes locaux de l'habitat (PLH) déterminent les opérations prioritaires de logement, notamment en faveur des personnes mal logées ou défavorisées ; au niveau départemental des plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD) sont élaborés depuis 1991. Par ailleurs, les CDH constituent des instances générales de concertation.

La région, depuis 1983, et le département peuvent compléter les politiques de l'État en apportant des aides à la réalisation de logements sociaux : apports de terrains, crédits de rénovation, logement des plus démunis, logement étudiant, aide à l'aménagement lors de la rénovation de quartiers de centre-ville ou de quartiers sociaux périphériques.

A ces démarches quantitatives s'ajoute, depuis quelques années, une approche plus qualitative dans le cadre des politiques locales de l'habitat prévues par la loi de 1983 et complétées par la loi d'orientation sur la ville de 1991.

L'intervention des collectivités locales s'est notamment considérablement développée dans le domaine de l'aide à la pierre, où elle représente désormais un montant équivalent à la participation de l'État.

Ce partage des compétences relativement opaque dans le domaine des aides à la pierre est apparu comme un obstacle à leur efficacité . En outre, la tentative d'adaptation du système à la réalité locale (système des zones), tout en conservant une réglementation nationale, a abouti à une grande complexité et à des distorsions croissantes entre la réalité et les textes.

Un certain consensus s'est donc progressivement dégagé sur la nécessité d'une évolution des compétences entre l'État et les collectivités dans le domaine des aides à la pierre, notamment dans le cadre des travaux préparatoires au XI ^e plan.

Le présent article a ainsi pour objet d'éclaircir et d'élargir le champ des compétences dévolues à certaines collectivités territoriales en matière de politique du logement.

B. Une délégation de compétences très encadrée

Le présent article ouvre aux collectivités et groupements qui le souhaitent la possibilité d'être délégataires des compétences de l'État en matière d'aides à la pierre.

Le paragraphe I du présent article modifie la rédaction de l'article L. 301-3 du code de la construction et de l'habitation en y introduisant les principes régissant la délégation de compétences.

Les aides susceptibles d'être déléguées sont les aides au logement locatif social, à la rénovation de l'habitat privé et à la réalisation de places d'hébergement, à l'exclusion de celles qui sont affectées à la rénovation urbaine des quartiers de la politique de la ville, via la contribution de l'État à l'Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU) créée par la loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du 1 ^er août dernier. Sont également prises en compte les aides à l'accession sociale à la propriété dans les départements d'outre-mer.

La dotation régionale pour le financement des aides, déterminée en fonction des données sociales et démographiques du territoire de l'État du patrimoine de logements et de la situation du marché locatif, est répartie entre les communautés urbaines, les communautés d'agglomération, les syndicats d'agglomération nouvelle et les communautés de communes de 50.000 habitants comprenant au moins une commune de 15.000 habitants et, pour le reste du territoire, entre les départements. Cette répartition est toutefois subordonnée à la signature d'une convention entre ces collectivités et l'État. Si le département n'a pas conclu une telle convention, le préfet de région détermine le montant des crédits affectés par le préfet du département ou l'ANAH à des opérations situées hors du ressort des EPCI conventionnés, en tenant compte du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD) et des PLH.

Le paragraphe II détermine le contenu des conventions signées entre les EPCI, ou les départements, et l'État, représenté par le préfet de région, et créé à ce titre trois nouveaux articles au sein du code de la construction et de l'habitation.

Aux termes de l'article  L. 301-5-1 nouveau , les EPCI mentionnés ci-dessus et faisant l'objet d'un PLH peuvent conclure une convention avec l'État par laquelle ce dernier leur délègue la compétence pour décider de l'attribution des aides à la pierre.

Cette convention, conclue pour six ans renouvelables, précise notamment les adaptations faites aux règles nationales d'octroi des aides, afin de mieux prendre en compte les réalités locales, et détermine la participation des différents acteurs au financement des opérations (Etat par délégation, EPCI lui-même, ANAH, Caisse des dépôts et consignations) et les modalités de versement des crédits de paiement.

Enfin, elle peut prévoir délégation de tout ou partie du contingent préfectoral de réservation de logement.

L'article L. 301-5-2 nouveau fixe les modalités des conventions signées entre l'État et le département lorsque celui-ci demande à être délégataire de la compétence, hors des zones relevant des EPCI.

L'article L. 301-5-3 nouveau étend les dispositions des deux types de conventions dans les départements et régions d'outre-mer.

Le paragraphe III précise le contenu des PLH (article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation).

Ainsi, le PLH, conclu pour six ans, concerne désormais l'ensemble des communes du ressort de l'EPCI et prend en compte les besoins en hébergement et les objectifs de renouvellement urbain. Il comporte en outre un diagnostic sur le marché du logement, indique les moyens à mettre en oeuvre pour répondre aux besoins dans le respect de la mixité sociale et fait l'objet d'un programme d'action détaillé par secteurs géographiques de son ressort.

Le paragraphe IV abroge l'article L. 302-4 relatif à la participation financière de l'État en matière d'habitat sur le territoire de l'EPCI, afin de tirer les conséquences de la signature d'une convention de délégation avec l'État.

Le paragraphe V supprime les articles L. 302-4-1 et L. 302-10 du code de la construction et de l'habitation devenus obsolètes.

Concernant les opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH), le paragraphe VI du présent article complète les dispositions de l'article L. 301-3 en donnant au président du Conseil général ou de l'EPCI, ayant signé une convention de délégation, compétence en la matière en lieu et place du préfet de région.

Le paragraphe VII crée un article L. 312-2-1 nouveau du code de la construction et de l'habitation. Cet article détermine les actions des collectivités territoriales et des EPCI en matière d'aide à la pierre, indépendamment des aides de l'État qui peuvent leur être déléguées. Ces aides peuvent être gérées, par convention, par l'ANAH. Elles concernent la construction, la démolition et la réhabilitation de logements locatifs et de places d'hébergement, les opérations de rénovation urbaine, les aides à l'amélioration de l'habitat privé et à l'accession à la propriété.

Ces nouvelles possibilités d'action s'ajoutent ainsi aux garanties d'emprunt, aux subventions, aux prêts ou encore aux bonifications d'intérêt offerts par les collectivités, ce qui leur permet d'apporter des aides dans l'ensemble des domaines de la politique du logement, hormis les aides à la personne.

Le paragraphe VIII du présent article ajoute au code de la construction et de l'habitation un article L. 321-1-1 nouveau prévoyant la création de commissions locales d'amélioration de l'habitat sur tout territoire couvert par une convention visée aux articles L. 301-5-1 et L. 301-5-2 nouveaux du code de la construction et de l'habitation.

En outre, une convention entre l'EPCI, ou le département, et l'ANAH détermine les conditions de gestion des aides destinées aux propriétaires privés par cette dernière. Elle peut également, sous certaines conditions, arrêter des règles particulières d'octroi de ces aides en fonction de particularités locales.

Il s'agit ici d'adapter le dispositif d'attribution des aides à l'amélioration de l'habitat privé aux nouvelles responsabilités des collectivités territoriales et groupements de communes concernés.

Le dispositif de concertation entre les acteurs locaux de l'habitat est, de la même manière, mis en cohérence avec le nouveau partage des responsabilités, par les paragraphes IX, X et XI avec la création d'un comité régional de l'habitat en métropole, en remplacement du comité départemental du même nom, et d'un conseil départemental de l'habitat dans les départements d'outre-mer (article L. 304-1 nouveau).

Le paragraphe XII du présent article prend enfin en compte les cas des EPCI n'ayant pas de PLH ou un PLH incomplet. Il permet alors de conclure, malgré tout, une convention de délégation mais pour une durée limitée à trois ans et prévoyant les mêmes conditions que celles s'appliquant à un PLH actualisé. Cette disposition transitoire est valable jusqu'au 31 décembre 2006 pour laisser le temps à tous les EPCI de se doter d'un PLH « nouvelle formule ».

II - La position de votre commission

Outre la possibilité de délégation, votre commission retient deux points satisfaisants de ce nouveau dispositif en matière de politique du logement : la modification des dispositions relatives au PLH, qui devient un outil plus opérationnel, et la diversification de l'aide directe des collectivités et de leurs EPCI en faveur des aides à la pierre, dont l'action est considérablement facilitée.

Elle considère également efficace le choix de l'intercommunalité comme territoire délégataire de la politique du logement, afin de l'adapter au mieux des réalités locales. Toutefois, il lui apparaît essentiel que la possibilité de conclure une convention de délégation avec l'État soit réservée aux groupements de communes les plus importants, soit plus de 50.000 habitants, qui sont quasiment les seuls pour lesquels la notion de « bassin d'habitat » ait un sens. Elle estime que, hors de ces zones, c'est-à-dire dans des territoires plus ruraux, le département doit conserver un rôle moteur dans la politique de logement, notamment pour corriger des écarts trop importants entre les communes.

Par ailleurs, elle souhaite remplacer le terme « taudis » , dont il est question dans l'article L. 302-5-2 nouveau du code de la construction et de l'habitation, par celui d' « habitat indigne » , qui est utilisé dans l'ensemble des dispositions de ce même code.

Votre commission vous propose donc d'adopter un amendement en ce sens et d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 50
(articles premier, 2, 3, 4, 6 à 8 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990
visant à la mise en oeuvre du droit au logement,
art. L. 115-3 et L. 261-4 du code de l'action sociale et des familles
et article 2 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité)
Transfert des fonds de solidarité pour le logement aux départements
et extension de leurs compétences

Objet : Cet article a pour objet de transférer aux départements la gestion des fonds de solidarité pour le logement et d'étendre leurs compétences aux aides pour les impayés d'eau, d'énergie et de téléphone et, à titre facultatif, à certaines aides destinées à prendre en compte les surcoûts de gestion locative liés à l'occupation de logements par des personnes en difficulté.

I - Le dispositif proposé

Les fonds de solidarité pour le logement (FSL) sont actuellement cogérés par l'État et les départements. Ils sont institués par le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD), créé par la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement.

Le FSL a pour mission d'accorder des aides financières, sous forme de cautions, prêts, garanties et subventions, aux personnes éprouvant des difficultés qui entrent dans un logement locatif ou qui, étant locataires ou sous-locataires, se trouvent dans l'impossibilité d'assumer leurs obligations de paiement des loyers et des charges.

Les critères d'éligibilité au FSL sont déterminés par le PDALPD et ne peuvent reposer que sur des conditions de ressources.

Par ailleurs, pour ce qui concerne la fourniture d'eau et d'énergie, l'article L. 261-4 du code de l'action sociale et des familles prévoit qu'un dispositif national d'aide et de prévention soutient les ménages en difficulté pour faire face à leurs dépenses d'eau, d'électricité et de gaz. Ce dispositif fait l'objet de conventions nationales passées entre l'État, Electricité de France (EDF), Gaz de France (GDF) et les distributeurs d'eau, qui définissent notamment leurs concours financiers respectifs.

Dans chaque département, ces mêmes conventions sont signées avec les collectivités territoriales ou groupements qui le souhaitent, ainsi que, le cas échéant, les centres communaux d'action sociale, les organismes de protection sociale et les associations concernées.

En outre, des fonds particuliers permettent d'aider financièrement les personnes en difficulté pour ce qui concerne la fourniture d'eau, d'énergie et de services téléphoniques.

Le présent article prévoit une décentralisation des FSL en faveur des départements et l'élargissement de leurs compétences

Le paragraphe I modifie tout d'abord la loi du 31 mai 1990 afin d'y intégrer les conditions nouvelles de gestion et d'attribution de ces fonds.

Les catégories de bénéficiaires du FSL et les missions du fonds sont ainsi étendues. Pourront notamment y accéder : les locataires, les personnes entrant dans un logement locatif, les sous-locataires, les résidants des foyers-logements. En plus du paiement des loyers et des charges, pourront être pris en charge par le FSL les frais d'assurance locative ainsi que, pour les occupants de logements dans l'impossibilité d'assumer leurs obligations, les impayés d'eau, d'énergie et de services téléphoniques.

Le FSL peut en outre financer les surcoûts de gestion des centres communaux d'action sociale et des organismes d'insertion gérant ou sous-louant des logements et apporter une aide aux bailleurs sociaux qui louent directement des logements aux personnes en difficulté.

En ce qui concerne le financement du FSL, celui-ci relèvera désormais du département et, à titre facultatif, des collectivités territoriales, des distributeurs d'électricité et de gaz, des opérateurs de services téléphoniques, des distributeurs d'eau, des bailleurs publics et privés, des caisses d'allocations familiales (CAF) et des associations d'insertion.

La gestion du FSL peut être confiée à la CAF, à la Mutualité sociale agricole (MSA) ou à une association. Ainsi, la formule du groupement d'intérêt public disparaît.

Le département peut par ailleurs créer des fonds locaux pour l'octroi des aides du FSL. La création d'un fonds intercommunal est de droit lorsqu'un EPCI ayant conclu une convention relevant de l'article L. 301-5 du code de la construction et de l'habitation le demande.

Il y a donc bien transfert, et non délégation, de compétences des FSL aux départements.

Pour tirer les conséquences de ce transfert, le paragraphe II modifie l'article L. 115-3 du code de l'action sociale et des familles relatif aux aides en cas d'impayés de factures d'eau, d'énergie et de services téléphoniques : le maintien des deux premiers services est conservé jusqu'à ce qu'il soit statué sur l'aide apportée par le FSL.

De la même manière, le paragraphe III du présent projet de loi modifie certaines dispositions de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité à ces modifications, afin de l'adapter au nouveau dispositif d'un fonds d'aides unique au niveau départemental.

Enfin, le paragraphe IV dispose que les droits et obligations des FSL ainsi que des fonds et dispositifs d'aide aux impayés d'énergie, d'eau et de téléphone, existant à la date d'entrée en vigueur du présent projet de loi, sont transférés aux départements.

II - La position de votre commission

Votre commission estime que la décentralisation du FSL est cohérente avec la responsabilité des départements en matière d'action sociale, telle que renforcée par le présent projet de loi. Ce transfert permet en outre d'éviter les inconvénients du copilotage de la gestion avec l'État.

Elle approuve également le passage à un fonds unique pour les aides en matière de logement, d'eau, d'électricité et de téléphone, qui va dans le sens d'une simplification des procédures et d'une plus grande cohérence des décisions.

Toutefois, il lui apparaît anormal que l'État conserve une compétence identique à celle des départements pour l'élaboration et la mise en oeuvre des PDALPD. Cela revient en effet à ce que le département finance entièrement, par le biais des FSL, des programmes d'aides qu'il n'a pu décider souverainement.

Si le Gouvernement, considérant le FSL comme un dispositif d'action sociale dépendant à ce titre du département, a choisi de le transférer entièrement à sa charge, il convient, en toute logique, de faire en sorte que la compétence en ce domaine lui revienne entièrement, c'est-à-dire dès l'élaboration du PDALPD.

En conséquence, votre commission vous proposera trois amendements, tendant à exclure l'État de ce dispositif afin d'aligner la compétence du département sur sa capacité de financement.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 53
Participation de représentants des régions, avec voix consultative, aux commissions exécutives des agences régionales d'hospitalisation

Objet : Cet article vise à attribuer deux sièges au sein de la commission exécutive de l'agence régionale d'hospitalisation à des représentants du conseil régional, avec voix consultative.

I - Le dispositif proposé

Instituées par l'ordonnance du 24 avril 1996 portant réforme de l'hospitalisation publique et privée, les agences régionales d'hospitalisation (ARH) ont pour mission de définir et de mettre en oeuvre la politique régionale d'offre de soins hospitaliers.

Personne morale de droit public dotée de l'autonomie administrative et financière et organisée en groupement d'intérêt public, une agence régionale d'hospitalisation rassemble l'État et les organismes d'assurance maladie. Elle est administrée par une commission exécutive et dirigée par un directeur, nommé en conseil des ministres.

Le dispositif proposé constitue un premier pas dans l'intégration des conseils régionaux au sein des institutions en charge de la politique sanitaire, secteur dans lesquels, actuellement, les régions ne disposent d'aucune compétence particulière.

La participation de représentants du conseil régional aux travaux de la commission exécutive a pour objectif d'accroître la sensibilité de la région aux enjeux posés par la recomposition hospitalière et lui permettra de faire connaître ses préoccupations en matière de développement sanitaire et d'aménagement du territoire.

Cette mesure intervient au moment où le Gouvernement a mis en place le « plan hôpital 2007 » destiné à dynamiser l'investissement hospitalier, à redéfinir et à simplifier la gouvernance de l'hôpital et à assouplir les règles de planification.

Ce plan ambitieux est décliné sur plusieurs modes. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 exprimait une première fois la politique volontariste du Gouvernement en matière d'investissement hospitalier. La loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit lui permet de poursuivre la mise en place des différentes facettes du plan hôpital 2007 en promulguant, par ordonnances, des mesures relatives à la simplification de la planification hospitalière et au renforcement des compétences attribuées aux agences régionales d'hospitalisation et à leurs directeurs.

Dans ce cadre, les agences régionales d'hospitalisation vont être amenées à jouer un rôle majeur dans la recomposition de l'offre de soins. Il apparaît donc utile que les conseils régionaux puissent être associés, avec voix consultative, aux travaux des commissions exécutives.

II - La position de votre commission.

A l'occasion des débats relatifs à l'adoption de la loi habilitant le Gouvernement a simplifier le droit, votre commission avait souligné la nécessité d'établir un dialogue régulier et constant entre les agences régionales d'hospitalisation et les collectivités locales, entre le directeur de l'ARH et les élus locaux.

Le dispositif proposé par l'article 53 du projet de loi relatif aux responsabilités locales est un pas en direction de cet objectif, en conséquence votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification .

Article 54
Possibilité pour les régions de participer, à titre expérimental,
au financement d'équipements sanitaires et de siéger,
avec voix délibérative, au sein des commissions exécutives
des agences régionales d'hospitalisation

Objet : Cet article offre la possibilité aux conseils régionaux qui le souhaiteront, d'accroître, dans le cadre d'une expérimentation, leur participation aux travaux de la commission exécutive de l'agence régionale d'hospitalisation située dans leur ressort territorial .

I - Le dispositif proposé

Sous réserve d'une convention signée avec l'agence régionale d'hospitalisation (ARH), le conseil régional candidat se verra reconnaître la possibilité de siéger, avec voix délibérative, au sein de la commission exécutive de l'agence régionale d'hospitalisation.

Cette convention, dont la durée ne peut être inférieure à trois ans, ni supérieure à cinq, fixe les modalités de la participation de la région au financement des équipements sanitaires, et sa contribution au fonctionnement de l'agence régionale d'hospitalisation. La rédaction de l'article laisse supposer que le montant de la participation financière du conseil régional relève de la libre négociation entre les parties.

La commission exécutive de l'agence sera alors constituée d'un nombre égal de représentants de chacune des parties : l'État, l'assurance maladie et le conseil régional.

L'intérêt de cette expérimentation doit être examiné au regard des dispositions contenues dans l'ordonnance n° 2003-850 du 4 septembre 2003 portant simplification de l'organisation et du fonctionnement du système de santé, ainsi que des procédures de création d'établissements ou de services sociaux ou médico-sociaux soumises à autorisation, prises en application de la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit qui :

- permet aux collectivités territoriales de réaliser des opérations immobilières pour le compte des hôpitaux, y compris sur leur domaine public par le biais d'un bail emphytéotique ;

- ouvre aux sociétés d'économie mixte locales, aux offices publics d'aménagement et de construction et aux sociétés anonymes d'habitations à loyers modérés la possibilité de réaliser des opérations de conception, de réalisation, d'entretien ou de maintenance ainsi que, le cas échéant, de financement d'équipements hospitaliers ou médico-sociaux pour les besoins d'un établissement public de santé ;

- confie aux ARH la délivrance des autorisations sanitaires relatives à la création, la conversion et le regroupement des activités de soins et leur accorde ainsi une place centrale dans le régime d'autorisation qui vient se substituer à la carte sanitaire que le Gouvernement vient de supprimer.

Cette expérimentation doit également s'apprécier au regard du projet de loi relatif à la politique de santé publique, adopté en première lecture par l'Assemblée nationale le 14 octobre 2003, qui prévoit que les plans nationaux de santé publique arrêtés par le ministre de la santé seront déclinés au niveau régional, sous la responsabilité des préfets. La mise en oeuvre de ces plans régionaux sera confiée à un groupement régional de santé publique (GRSP) qui sera composé notamment de représentants de l'État, de l'assurance maladie, de l'agence régionale d'hospitalisation et du conseil régional.

Cette possibilité de participer aux travaux de l'agence régionale d'hospitalisation s'inscrit donc dans un contexte plus large de régionalisation de la politique de santé et de renforcement des compétences attribuées aux agences régionales d'hospitalisation, mais également d'accroissement des possibilités de recourir aux finances locales pour les investissements hospitaliers ou médico-sociaux.

Les conseils régionaux se voient donc reconnaître la possibilité d'être associés, à la fois, à la mise en oeuvre des objectifs de santé publique, par l'intermédiaire des GRSP, et à la recomposition de l'offre de soins par l'intermédiaire des agences régionales d'hospitalisation.

Ces évolutions qui illustrent la volonté du Gouvernement de donner une véritable dimension régionale à la politique de santé et à l'organisation de l'offre de soins, sont donc complétées par cette possibilité offerte aux conseils régionaux de s'impliquer davantage dans le développement sanitaire de leur territoire.

II - La position de votre commission

Votre commission est favorable à cette disposition et vous propose donc d'adopter cet article sans modification.

Article 55
Programmes régionaux de santé publique

Objet : Cet article vise à reconnaître aux conseils régionaux le droit de définir et de mettre en oeuvre des objectifs régionaux particuliers en matière de santé.

I - Le dispositif proposé

Aujourd'hui, les régions n'ont aucune compétence particulière en matière de santé, si ce n'est une compétence générale de promotion du développement, notamment sanitaire, de la région, prévue par l'article L. 4222-1 du code général des collectivités territoriales.

Le Gouvernement propose de remédier à cette situation en procédant à une nouvelle rédaction de l'article L. 1424-1 du code de la santé publique.

La reconnaissance de cette compétence s'inscrit dans une démarche plus globale de détermination de la politique de santé publique, telle qu'elle est définie dans le projet de loi relatif à la politique de santé publique récemment adopté en première lecture par l'Assemblée nationale.

Ce texte prévoit que, sur proposition de la conférence nationale de santé, le ministre de la santé arrêtera des plans nationaux de santé publique. De même, au niveau régional, une conférence régionale de santé publique proposera des objectifs sanitaires en vue de l'élaboration du plan régional de santé publique à charge pour le préfet de région d'en arrêter les dispositions et d'évaluer son application. Enfin, le conseil régional pourra définir des actions propres en matière de santé publique.

La mise en oeuvre du plan régional de santé publique est assurée par un groupement régional de santé publique (GRSP) qui rassemble l'État, l'assurance maladie, la région et le département. Par convention, le GRSP peut également mettre en oeuvre les actions particulières proposées par le conseil régional.

La présence de telles dispositions dans le projet de loi relatif aux responsabilités locales, isolées des autres modalités de détermination de la politique de santé publique, peut laisser croire que les conseils régionaux disposeront d'une grande autonomie dans la détermination et l'exécution d'actions propres en matière de santé. Cette situation fausse la lecture du présent article et nuit à la transparence et à la clarté de l'un et l'autre des projets de loi.

II - La position de votre commission

Il a semblé à votre commission que, sans contester leur bien-fondé, les dispositions de l'article 55 avaient davantage leur place dans le projet de loi relatif à la politique de santé publique, où elles s'intégraient dans un dispositif général de détermination de la politique de santé nationale, puis régionale.

En conséquence, et dans un souci d'éviter les redondances, votre commission vous propose un amendement de suppression de cet article, dont les dispositions seront examinées par le Sénat à l'occasion du prochain examen du projet de loi relatif à la politique de santé.

Article 56
Transfert à l'État de la responsabilité des campagnes de prévention
et de lutte contre les grandes maladies

Objet : Cet article vise à transférer à l'État certaines compétences sanitaires détenues par les départements.

I - Le dispositif proposé.

La loi du 22 juillet 1983 avait doté les départements d'une compétence de droit commun en matière d'aide sociale légale et en matière de prévention sanitaire, en raison de sa proximité des besoins locaux et de sa faculté à assurer une certaine cohérence territoriale.

En conséquence, le département est aujourd'hui compétent en matière de protection sanitaire de la famille et de l'enfance, de la lutte contre les « fléaux sociaux » (prophylaxie de la tuberculose et des maladies sexuellement transmissibles), de dépistage précoce des affections cancéreuses et de la surveillance après traitement des anciens malades et, enfin, des actions de lutte contre la lèpre.

Pour l'exercice de ces missions, le département finance les centres de la protection maternelle et infantile (PMI), la formation et l'agrément des assistantes maternelles, les services départementaux de vaccination et les dispensaires antivénériens ou antituberculeux.

Facteur de complexité, l'État conservait néanmoins une compétence résiduelle dans certains domaines limitativement énumérés par la loi, soit dans des domaines financés par la sécurité sociale, soit pour des prestations faisant appel à la solidarité nationale, comme la lutte contre le Sida.

La mission d'information ^{30 ( * )} , commune à cinq commissions permanentes du Sénat, chargée de dresser le bilan de la décentralisation et de proposer les améliorations de nature à faciliter l'exercice des compétences locales, avait en son temps proposé la recentralisation des compétences sanitaires confiées aux départements afin de « démêler l'écheveau des compétences entre l'État et le département » considérant qu'« une telle mesure de recentralisation sera en réalité une opération de clarification et de simplification car la prévention sanitaire constitue un élément essentiel de la politique de santé qui ne saurait relever d'approches cloisonnées en fonction des compétences ».

Le Gouvernement a repris à son compte cette argumentation et propose une nouvelle organisation de la politique sanitaire, qui emprunte deux voies : le projet de loi relatif aux responsabilités locales, avec le présent article qui réforme les compétences attribuées aux départements, et le projet de loi relatif à la politique de santé publique qui réforme les modes de détermination de la politique de santé.

Le paragraphe I de cet article propose une nouvelle rédaction des articles L. 1423-1 et L. 1423-2 du code de la santé publique relatifs aux compétences du département en matière de politique sanitaire.

La nouvelle rédaction de l'article L. 1423-1 a pour effet d'éteindre les compétences obligatoires du département dans les domaines de la lutte contre la tuberculose, le cancer et la lèpre, mais conforte sa compétence en matière de protection sanitaire de la famille et de l'enfance.

L'article L. 1423-2 nouveau réorganise la possibilité, pour les départements, de mettre en oeuvre des programmes de santé, dans le cadre de conventions passées avec l'État.

Par coordination avec les dispositions précédentes, le paragraphe II abroge l'article L. 1423-3 du code de la santé publique qui disposait que les dispensaires anti-vénériens sont des services du département et le paragraphe III coordonne la rédaction de l'article L. 2112-1 avec la nouvelle rédaction de l'article L. 1423-1.

Le paragraphe IV étend les compétences reconnues au centre de planification ou d'éducation familiale au dépistage de l'infection par le virus du Sida. Cette nouvelle rédaction de l'article L. 2311-5 du code de la santé publique doit permettre la mise en oeuvre d'une meilleure synergie dans les domaines de la lutte contre les infections sexuellement transmissibles et de la lutte contre l'infection à VIH, cette dernière relevant de l'État depuis 1988.

Il prévoit également un ajustement sémantique en transformant les maladies sexuellement transmissibles en infections sexuellement transmissibles.

Le paragraphe V modifie les conditions dans lesquelles les collectivités territoriales peuvent exercer des activités en matière de politique vaccinale (L. 3111-11). Cette compétence relèvera désormais de l'État, mais tous les niveaux de collectivités territoriales pourront l'exercer dans le cadre d'une convention signée avec lui, précisant les objectifs poursuivis, les moyens mis en oeuvre et les données dont la transmission à l'État est obligatoire.

Le paragraphe VI introduit un article L. 3111-12 dans le code de la santé publique qui énonce la gratuité des vaccinations assurées par un établissement habilité dans les conditions prévues à l'article L. 3111-1 nouveau.

Par coordination avec la nouvelle rédaction de l'article L. 3112-2, le paragraphe VII de cet article modifie l'intitulé du chapitre II du titre premier du livre premier de la troisième partie pour y mentionner la lutte contre la tuberculose et la lèpre.

Le paragraphe VIII prévoit une nouvelle rédaction de l'article L. 3112-3 pour que la lutte contre la tuberculose, la politique vaccinale qui l'accompagne, et la lutte contre la lèpre relèvent de l'État. Comme pour la politique vaccinale, les collectivités locales pourront exercer des activités dans ces domaines dans le cadre d'une convention signée avec l'État.

Le paragraphe IX propose une nouvelle rédaction de l'article L. 3112-3 qui énonce la gratuité des vaccinations assurées par un établissement habilité dans les conditions prévues à l'article L. 3111-1 nouveau.

Par coordination avec la nouvelle rédaction de l'article L. 3112-2, le paragraphe X abroge les articles L. 3112-4 et L. 3112-5 du code de la santé publique, devenus caducs.

Dans cet article, l'objectif poursuivi par le Gouvernement demeure le rétablissement de l'unité d'action en matière de politique de santé, nonobstant la possibilité de confier, par voie de convention, aux collectivités locales qui le souhaitent, des activités dans les domaines concernés.

Là encore, ces aménagements à la législation existante méritent d'être lus à la lumière des dispositions contenues dans le projet de loi de santé publique qui définit les modes d'action de l'État en matière de politique de santé. Ce texte prévoit l'élaboration de plans nationaux de santé publique, sous l'autorité du ministre de la santé, qui seront ensuite déclinés régionalement et mis en oeuvre par des groupements régionaux de santé publique.

Dans cette architecture, les départements seront associés, comme membres du GRSP, à la mise en oeuvre des plans régionaux de santé qui, selon toute vraisemblance, seront amenés à décliner localement les orientations définies en matière de politique vaccinale ou de dépistage du cancer.

II - La position de votre commission

Votre commission s'est étonnée de l'éventuelle critique sous-jacente de ce texte sur l'action menée actuellement par les départements en matière sanitaire. Elle a également trouvé paradoxal d'accompagner ce mouvement de recentralisation d'une faculté ouverte aux collectivités locales de poursuivre des activités sanitaires qui viennent de leur être retirées par la loi.

Elle a enfin souligné les incertitudes qui demeurent sur la situation des personnels assurant les missions pour le compte des départements et sur une éventuelle recentralisation des moyens financiers que les départements consacrent aux politiques sanitaires visées par le présent article.

Toutefois, considérant que cette recentralisation répond à un réel besoin de clarification, elle vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 57
Lutte contre les insectes vectoriels

Objet : Cet article vise à confier aux départements les moyens de lutte contre les insectes vectoriels actuellement détenus par l'État.

I - Le dispositif proposé

Le paragraphe I de cet article prévoit une nouvelle rédaction de l'article L. 3114-5 du code de la santé publique, qui distingue, parmi les cinquante espèces de moustiques identifiées en France et dans les territoires d'outre-mer, les insectes piqueurs et les insectes porteurs de maladies infectieuses, dits insectes vectoriels.

La loi du 16 décembre 1964 a confié aux conseils généraux la compétence relative à la lutte contre les insectes piqueurs. Ces derniers ont alors créé des services de démoustication au sein de leur administration (service de démoustication du conseil général de la Martinique), ou eu recours à des ententes interdépartementales de démoustication regroupant plusieurs départements (EID Méditerranée, EID Rhône-Alpes, EID Atlantique).

Dans le même temps, la lutte contre les insectes constituant une menace pour la population car porteurs de maladies infectieuses, continuait de relever de l'État. Celui-ci a confié cette mission aux directions départementales de l'action sanitaire et sociale sises dans les départements concernés, dont la liste est fixée par l'arrêté du 23 avril 1987 : Haute-Corse, Corse du sud, Guadeloupe, Guyane, Martinique et Réunion.

La rédaction proposée par le présent projet de loi prévoit de transférer, de l'État vers les départements, les moyens de lutte contre les insectes vectoriels. Cette mesure mettra fin à une situation complexe nécessitant de définir au préalable la catégorie à laquelle appartient le moustique avant que le service compétent n'engage la lutte.

Simultanément à ce transfert, l'État réaffirme sa compétence dans la définition des mesures de lutte en cas de risque de développement des maladies humaines transmises par les insectes.

Le paragraphe II de cet article propose l'abrogation, par coordination avec la nouvelle rédaction de l'article L. 3114-5, du 3° de l'article L. 3114-6.

Le paragraphe III propose une nouvelle rédaction de l'article premier de la loi n° 64-1246 du 16 décembre 1964 relative à la lutte contre les moustiques. Ce texte posait les principes de l'organisation de la lutte contre les insectes piqueurs afin de maîtriser les nuisances et de favoriser le développement économique et touristique des régions concernées. L'article premier fait d'ailleurs explicitement référence à la mission interministérielle pour l'aménagement touristique du littoral Languedoc-Roussillon.

La rédaction proposée par le présent projet de loi supprime cette référence pour définir les conditions dans lesquelles un arrêté préfectoral délimite les zones de lutte contre les moustiques, après avis du conseil départemental d'hygiène, soit :

- les départements où est constaté, par arrêté du ministre de la santé, l'existence de conditions entraînant le développement de maladies transmises par l'intermédiaire d'insectes vectoriels ;

- les départements où est constatée, par arrêté conjoint du ministre de la santé et du ministre de l'environnement, l'existence de conditions entraînant le développement de maladies transmises par l'intermédiaire d'insectes vectoriels ;

- les départements sur demande des conseils généraux.

Le paragraphe IV du présent article insère un article additionnel après l'article 7 de la loi n° 64-1246 du 16 décembre 1964 relative à la lutte contre les moustiques, précisant que dans les départements touchés, les arrêtés préfectoraux prescrivent les mesures utiles à la lutte contre les insectes vectoriels.

II - La position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 58
Gestion des écoles de formation des professions paramédicales

Objet : Cet article vise à transférer de l'État vers les régions les compétences relatives à la création, au fonctionnement, et à l'équipement des établissements de formation aux professions paramédicales ainsi qu'à la profession de sage-femme.

I - Le dispositif proposé

Dans son rapport consacré à la démographie des professions de santé ^{31 ( * )} , le Professeur Berland rappelait que celles-ci regroupent les seuls professionnels médicaux et paramédicaux dont le droit d'exercice et les actes sont réglementés par une disposition législative ou par un texte pris en application de la loi. Cette définition répertorie ainsi quatorze professions de santé : les médecins, pharmaciens, chirurgiens-dentistes, sages-femmes, infirmiers, masseurs-kinésithérapeutes, ergothérapeutes, psychomotriciens, orthophonistes, orthoptistes, pédicures-podologues, manipulateurs en électroradiologie médicale, audioprothésistes et opticiens-lunetiers, auxquelles deux textes réglementaires ^{32 ( * )} ont joint la profession de technicien en analyses biomédicales et celle de diététicien.

Au sein de ces professions, les conditions d'accès aux formations initiales diffèrent suivant qu'elles sont soumises à quota ou libres d'accès ou qu'elles sont dispensées par l'université ou dans des instituts dédiés.

Huit professions de santé sont soumises à des limitations nationales des effectifs d'étudiants, notamment celles de sage-femme, infirmier, masseur-kinésithérapeute, orthophoniste et psychomotricien. Pour les autres professions de santé et assimilées, ce sont les centres de formation qui définissent localement les capacités d'accueil.

Le recrutement peut avoir lieu selon des formes diverses, soit après une année universitaire (sage-femme), soit selon des formules mixtes. Ainsi, les masseurs-kinésithérapeutes et les ergothérapeutes sont recrutés, soit à l'issue de la première année universitaire, soit sur concours organisé dans une institution non universitaire, soit enfin après le baccalauréat pour une formation supérieure courte (diététicien).

Dans le cadre du présent projet de loi, le Gouvernement se propose de transférer la formation des professions paramédicales et des sages-femmes de l'État vers les régions. Il a fait le choix de procéder aux transferts des professions réglementées dont la formation est dispensés avec l'agrément de l'État et qui se déroulent hors du cursus universitaire traditionnel, ce qui exclue les médecins et les pharmaciens.

Le paragraphe I prévoit de modifier la rédaction de l'article L. 4311-7 du code de la santé publique afin de prendre en compte le transfert de la formation des infirmiers et infirmières de l'État vers les régions.

Les paragraphes II à V prévoient des mesures de coordination du code de la santé publique résultant des articles nouveaux créés par le paragraphe VI.

Le paragraphe VI est composé d'un ensemble de six nouveaux articles du code de santé publique, L. 4382-1 à L. 4382-6, qui constituent le chapitre II du titre VIII du livre III de la quatrième partie du code de la santé publique.

Ces articles organisent le transfert de l'État à la région, de la formation des auxiliaires médicaux (infirmier ou infirmière, masseur-kinésithérapeute et pédicure-podologue, ergothérapeute et psychomotricien, orthophoniste et orthoptiste, manipulateur en électroradiologie médicale, audioprothésiste et opticien-lunetier, diététicien), des aides-soignants, des auxiliaires de puériculture, des ambulanciers et des techniciens de laboratoires d'analyses de biologie médicale, soit quinze professions. Les aides-soignants, aides-puéricultrices et ambulanciers sont joints aux professions paramédicales dont la formation est transférée pour des raisons de cohérence professionnelle.

Ils disposent que :

- l'État fixe les conditions d'accès aux formations, détermine les programmes de formation, l'organisation des études, les modalités d'évaluation et délivre les diplômes ;

- la création des établissements de formation fait l'objet d'une autorisation délivrée par la région après avis du représentant de l'État dans la région ;

- la région est compétente pour attribuer des aides aux élèves et étudiants inscrits dans ces établissements de formation agrées ;

- la région a la charge du fonctionnement et de l'équipement des établissements publics et peut participer au financement des établissements privés.

Les modalités d'application seront déterminées par des décrets en Conseil d'État. En outre, l'article L. 4382-2 rétablit les dispositions de l'article L. 4381-1 et organise le numerus clausus pour chacune des professions d'auxiliaires médicaux.

Le dispositif proposé prévoit que le nombre d'élèves admis à entreprendre des études pour chaque formation sera fixé au plan national et pour chaque région par le ministre chargé de la santé. Il sera réparti entre les établissements, dans chaque région, par le conseil régional.

Les paragraphes VII à XI de cet article reproduisent, pour les sages-femmes et les préparateurs en pharmacie, les dispositions arrêtés au VI du présent article régissant les règles de transfert de la formation des auxiliaires médicaux, de l'État vers les régions.

Les formations concernées par les transferts prévus à l'article L. 4382-1 relèvent soit de la tutelle du ministère de la santé, soit de celle du ministère de l'éducation nationale (orthophoniste et orthoptiste, diététicien). Elles rassemblent aujourd'hui environ 60.000 étudiants, répartis dans cinq cents établissements selon les statistiques les plus récentes publiées dans le rapport de la commission pédagogique nationale de la première année des études de santé, remis à M. Jean-François Mattei en septembre 2003.

La délivrance des agréments et le financement nécessaire au fonctionnement et à l'équipement des établissements assurant la formation des professions paramédicales et des sages-femmes sont transférés à la région. L'attribution des aides aux étudiants inscrits dans ces établissements relèvera également du conseil régional.

Les régions viendront se substituer à l'État, en assumant le financement des institutions en place, en instruisant les demandes d'agréments déposées par de nouveaux instituts, ou en procédant au renouvellement des agréments en cours, et en gérant, localement, la répartition des effectifs régionaux décidés par le ministre de la santé, après avis des conseils régionaux.

II - La position de votre commission

Votre commission s'inquiète des conditions dans lesquelles ce transfert va être réalisé, notamment au regard du calcul de la compensation budgétaire qui l'accompagnera.

L'hétérogénéité des formations transférées, qui relèvent parfois du ministère de la santé, parfois du ministère de l'éducation nationale, et pour lesquelles la gestion quotidienne des personnels enseignants, des personnels administratifs et des bâtiments va se révéler complexe, constitue un facteur de préoccupation.

La diversité de la situation des étudiants au regard des frais d'inscription, c'est-à-dire leur participation au financement des établissements, est une seconde source d'inquiétude, tout comme l'évolution des effectifs susceptibles d'être formés, qui va aller croissant, compte tenu des besoins exprimés par le secteur sanitaire et médico-social et de la démographie connue des professions paramédicales et des sages-femmes.

Le calcul de la compensation qui va accompagner ce transfert se révèle donc difficile et appelle une vigilance supplémentaire du Parlement et de la commission consultative sur l'évaluation des charges résultant des transferts de compétences.

Si un certain nombre de dépenses est d'une identification facile, comme celles inscrites au budget du ministère de la santé et destinées à la formation des professionnels paramédicaux et des sages-femmes ^{33 ( * )} , les choses s'avéreront plus complexes pour les formations assurées sous la tutelle du ministère de l'éducation nationale, et plus encore, pour les instituts de formation aujourd'hui rattachés à des établissements publics de santé.

En effet, les informations relatives au coût des instituts de formation intégrés à des établissements publics de santé sont parcellaires, en raison du financement par dotation globale dont ils bénéficient et qui ne rend pas obligatoire la construction de budgets spécifiques aux missions de formation assurées, par exemple, par un centre hospitalier universitaire.

A cette difficulté comptable, il faut ajouter un problème institutionnel. En effet, le financement des établissements de santé n'est pas assuré par l'État mais par les organismes d'assurance maladie.

Le calcul de la compensation supposera de procéder à l'identification des dépenses engendrées par les instituts de formation, puis d'organiser le transfert de ces dépenses de la dotation globale vers les régions, par l'intermédiaire de la loi de financement de la sécurité sociale, puis de la loi de finances. Pour ce faire, le projet de loi organise un double dispositif de compensation fixé par l'article 88 (droit commun) et l'article 89 (cas des établissements financés par dotation globale), l'évaluation d'ensemble étant soumise à la commission consultative sur l'évaluation des charges résultant des transferts de compétences.

Malgré ces réserves votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Formation des professions paramédicales

Profession de santé	Ministère de tutelle	Mode d'entrée	Institution assurant la formation	Institution délivrant le diplôme	Durée des études	Diplôme
Infirmier	S	Q	Institut (pu, pr)	DRASS	3+	Etat
Masseur-kinésithérapeute	S	Q	Université Institut (pu, pr)	DRASS	3	Etat
Ergothérapeute	S	CA	Université Institut (pu, pr)	DRASS	3	Etat
Psychomotricien	S, EN	Q	Université Institut (pu, pr)	DRASS	3	Etat
Orthophoniste	EN	Q	Université	Université	3/4	Certificat de Capacité
Orthoptiste	EN	CA	Université	Université	3	Certificat de Capacité
Pédicure-podologue	S	CA	Institut (pu, pr)	DRASS	3	Etat
Manipulateur en électroradiologie	S, EN	CA	Institut Lycée	DRASS Lycée	3 3	Etat DTS
Audioprothésiste	EN	CA	Université	Université	3	Etat
Opticien - lunetier	EN	CA	Lycée	Lycée	2	BTS
Diététicien (*)	EN	CA	Université (IUT) Lycée	Université Lycée	2	DUT BTS
Technicien en analyses biomédicales (*)	S, EN	CA	Université (IUT) Lycée Institut	Université Lycée DRASS	2 2 3	DUT BTS Etat

Symboles : EN = Education nationale, S = Santé, NC = numerus clausus, Q = quota, CA = capacité d'accueil, Instituts pu (= publics), pr (= privés), Ep. Niv. Bac = épreuves d'admission de niveau au plus égal au baccalauréat, DTS = Diplôme de Technicien Supérieur

Source : rapport de la commission pédagogique nationale de la première année des études de santé (rapport Debouzie, septembre 2003)

Professions paramédicales et sages-femmes
(capacité d'accueil des écoles et instituts de formation, effectifs de la profession)

	Capacité d'accueil	Effectif de la profession
Sage-femme	900	15.122
Infirmier	26.436	410.859
Masseur - kinésithérapeute	1.356	55.348
Ergothérapeute	326	4.433
Psychomotricien	332	5.086
Orthophoniste	526	14.323
Orthoptiste	158	2.309
Pédicure - podologue	483	9.470
Manipulateur en	DE : 513	22.450
électroradiologie	DTS : 477
Audioprothésiste	170	1.540
Opticien-lunetier	2.196	11.910
Diététicien	2.591	4.000
Technicien en analyses	DE : 156	45.000
biomédicales	BTS : 1.304

Capacité d'accueil : données 2001-2002. DE = Diplôme d'Etat. DTS = Diplôme de Technicien Supérieur. BTS = Brevet de Technicien de Supérieur.

Effectifs de la profession : au 1/01/2001 (source DREES, sauf pour les techniciens en analyses biomédicales et les diététiciens, y compris DOM-TOM).

Source : rapport de la commission pédagogique nationale de la première année des études de santé (rapport Debouzie, septembre 2003)

Etablissements et écoles de formation (année 2000-2001) pour les professions paramédicales et les sages-femmes

Région	Sage- Femme	Infirmière (b)	Masseur- Kinési-thérapeute	Ergo- thérapeute (c)	Psycho-motricien	Pédicure Podologue	Manipu- lateur ERM DE	Manipu- lateur ERM DTS	Technicien en analyse s biomédicales (d)
Alsace	1	9	1					1	1
Aquitaine	1	15	1	1	1	1	1	1
Auvergne	1	6	1				1
Bourgogne	1	10	1					1
Bretagne	1	14	1	1		1	1	1
Centre	1	13	1				1	1	1
Champagne-Ardennes	1	7					1
Corse		2
Franche-Comté	1	7	1					1
Ile de France	4	65	10	2	2	5	3	3	1
Languedoc - Rousillon	2	13	1	1			1
Limousin	1	6	2
Lorraine	2	18	1	1			1	1	1
Midi-Pyrénées	1	13	1		1	1	1
Nord - Pas de Calais	2	23	3	1	1	1		1
Basse-Normandie	1	10		1			1
Haute-Normandie	1	7	1					1
Pays de la Loire	2	14	1			1	1	2
Picardie	1	11	1				1		1
Poitou - Charentes	1	7	1				1
Provence - Alpes Côte d'Azur	1	23	2				1	2
Rhône-Alpes	3	30	4	1	1		2	3	1
Antilles - Guyane	1	3		1
Réunion	1	2
Total	32	328	35	10	6	10	18	19	6

Source DREES : François DELAPORTE (2002). La formation aux professions de santé en 2000-2001

(a): sont comptabilisées toutes les villes accueillant une UFR médicale. (b) : 333 en 2003. (c) : données de 2003.
(d) : ne sont comptabilisés que les centres préparant le diplôme d'état.

Source : rapport de la commission pédagogique nationale de la première année des études de santé (rapport Debouzie, septembre 2003)

Article 59
Expérimentation de la délégation à certaines communes
des procédures de lutte contre l'insalubrité et la présence de plomb
dans les locaux à usage d'habitation

Objet : Cet article prévoit la possibilité pour Paris et les communes disposant d'un service communal d'hygiène et de santé de demander, à titre expérimental et pour une durée de trois années, délégation de la compétence en matière de lutte contre l'insalubrité et le saturnisme dans les locaux à usage d'habitation.

I - Le dispositif proposé

A. Les procédures de lutte contre l'insalubrité et le saturnisme dans les habitations

Les procédures de lutte contre l'insalubrité et la présence accessible de plomb dans les locaux à usage d'habitation sont caractérisées par leur complexité et la multiplicité des intervenants. Ces dispositions ont pour objectif de permettre la protection de la santé des occupants d'un local d'habitation, ou de celle des voisins, contre les dangers liés aux conditions d'habitation ou à l'immeuble lui-même.

Pour ce qui concerne l'insalubrité, la procédure de droit commun suit plusieurs étapes organisées par le code de la santé publique.

- Lorsqu'un immeuble ou groupe d'immeubles est susceptible d'être considéré comme insalubre, un rapport motivé concernant la situation des lieux est transmis par le directeur départemental des affaires sanitaires et sociales ou, le cas échéant, par celui du service communal d'hygiène et de sécurité au préfet. Celui-ci invite alors le conseil départemental d'hygiène à émettre un avis, dans un délai de deux mois, sur la réalité et les causes de l'insalubrité et les moyens envisagés pour y remédier (articles L. 331-26 du code de la santé publique).

- Aux termes de l'article L. 1331-27, le préfet prévient les propriétaires de la tenue de la réunion du comité départemental d'hygiène auquel ils peuvent faire part de leurs observations.

- Si le conseil départemental d'hygiène conclut à l'impossibilité de remédier à l'insalubrité des locaux, un arrêté préfectoral prononce l'interdiction d'habitation ou d'utilisation des lieux (article L. 1331-28). Cette interdiction peut concerner un périmètre plus large que le seul immeuble (article L. 1331-23).

Le préfet peut également prescrire toute mesure visant à éviter l'utilisation des locaux, y compris la démolition de l'immeuble.

En revanche, s'il peut être remédié à l'insalubrité, le préfet ordonne au propriétaire l'exécution des travaux nécessaires dans un délai contraint, assorti, le cas échéant, d'une interdiction temporaire d'habitation ou d'utilisation des lieux. En cas d'urgence, cette injonction de travaux peut être faite en l'absence de déclaration d'insalubrité (article L. 1331-241).

- Un arrêté d'insalubrité est alors notifié au propriétaire ou au syndicat des copropriétaires si les travaux ne concernent que les parties communes de l'immeuble. Il est également transmis au maire ou au président de l'EPCI compétent, au Procureur de la République, à la caisse d'allocations familiales et aux gestionnaires du fonds de solidarité pour le logement (article L. 1331-28-1).

Aux termes de l'article L. 1331-28-2 du code de la santé publique, suite à l'interdiction préfectorale d'habitation ou d'utilisation, les locaux concernés ne peuvent être loués ou mis à disposition.

- Enfin, le préfet constate par un arrêté que les travaux prescrits sont conformes à la réalisation. Si tel est le cas, il prononce alors la levée de l'arrêté d'insalubrité et, le cas échéant, de l'interdiction d'utilisation ou d'habitation des locaux (article L. 1331-28-3).

Il convient de souligner que, aux termes des articles L. 1331-29, L. 1331-30 et L. 1331-31 du code de la santé publique, le propriétaire est tenu d'assurer à ses frais les travaux ordonnés par le préfet, la libération des locaux si elle n'a pas été faite à la date prévue, ainsi que le relogement ou l'hébergement temporaire des locataires concernés.

Par ailleurs, parallèlement à cette procédure qui concerne les locaux à usage normal d'habitation, il est interdit de louer à titre onéreux les caves, sous-sols, combles ainsi que toute pièce dépourvue d'une ouverture sur l'extérieur. En cas d'infraction, le préfet met en demeure le propriétaire de remédier à cette situation dans un délai d'un mois, à défaut de quoi la sanction s'élève à deux ans d'emprisonnement et à 75.000 euros d'amende (article L. 1336-3 du code de la santé publique).

Une même complexité des procédures existe dans le cadre de la lutte contre le saturnisme infantile et, plus largement, la présence de plomb accessible dans les locaux à usage d'habitation.

La lutte contre le saturnisme, souvent lié à la présence de plomb dans les peintures, est organisée par les articles L. 1334-1 à L. 1334-6 du code de la santé publique.

Ainsi, lorsqu'un médecin dépiste un cas de saturnisme chez un mineur, il a obligation d'en informer le médecin du service de l'État dans le département, ainsi que celui responsable de la protection maternelle et infantile (PMI). Après information du préfet, ce dernier demande alors un diagnostic de l'état de l'immeuble où réside la famille de l'enfant.

En effet, dans la très grande majorité des cas, le plomb accessible est associé à d'autres facteurs d'insalubrité des logements et nécessite un traitement global de l'immeuble.

En cas de présence de plomb accessible, le préfet prévient le propriétaire, ou le syndicat de copropriétaires, de son intention de mettre en oeuvre des travaux. Ce dernier a dix jours pour contester cette décision. S'il l'accepte, il s'engage à effectuer les travaux dans un délai d'un mois. S'il refuse, le président du tribunal de grande instance statue en référé sur la situation. En cas d'absence de réponse passé le délai légal de dix jours, les travaux sont exécutés d'office aux frais du propriétaire. De la même manière, s'il y a besoin de libérer les lieux pour les travaux, l'hébergement provisoire des occupants est assuré par le préfet, aux frais du propriétaire, et recouvré en matière de contributions directes.

Le préfet contrôle l'exécution des travaux après un mois à compter de la notification de sa décision. Les travaux sont exécutés d'office si le plomb est toujours accessible à cette date. En outre, si le propriétaire ou les occupants refusent l'accès aux personnes chargées du diagnostic, du contrôle ou des travaux, le préfet saisit le président du TGI qui statue par voie de référé.

Enfin, pour prévenir ces situations, un état des risques d'accessibilité au plomb, datant de moins d'un an, doit être annexé à toute promesse de vente ou d'achat de locaux à usage d'habitation.

B. Les modalités de l'expérimentation

Le présent article a pour objectif de permettre aux communes qui disposent d'un service communal d'hygiène et de santé d'exercer les responsabilités dévolues à l'État, en l'occurrence au préfet, en matière de lutte contre l'insalubrité et la présence de plomb accessible dans les immeubles à usage d'habitation.

Aux termes du troisième alinéa de l'article L. 1422-1 du code de la santé publique, les services communaux d'hygiène et de santé exercent les compétences en matière de vaccination, de désinfection, de contrôle administratif et technique des règles d'hygiène et sont chargés, plus largement, de la protection générale de la santé publique dans la commune. A ce titre, les communes concernées reçoivent la dotation générale de décentralisation correspondant à l'exercice de ces compétences.

Cette expérimentation est proposée aux communes volontaires pour une durée de trois ans, dans le cadre d'une convention avec l'État, qui doit notamment préciser :

- les objectifs prioritaires de lutte contre le saturnisme infantile et l'insalubrité dans la commune ;

- les engagements financiers provisionnels de la commune et de l'État. A cette fin, des dotations de l'État et de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) sont prévues, en tant que de besoin, par le biais des dotations régionales pour le financement des aides publiques au logement distribuées aux EPCI selon les dispositions de l'article 49 du présent projet de loi ;

- les conditions de mise en place de dispositifs d'observation de l'habitat insalubre ou exposé à un risque d'accessibilité au plomb ;

- les conditions dans lesquelles est établi un bilan annuel de l'exécution et une évaluation globale de l'expérimentation aux termes de trois ans.

Dans le cas particulier de Paris, où il n'existe pas de service communal d'hygiène et de santé, mais où fonctionne un service technique doté de compétences identiques, le présent article ouvre la même possibilité, dans le cadre d'une convention spécifique avec l'État.

Tout maire ayant signé la convention susmentionnée conduira ainsi les procédures de lutte contre l'insalubrité et le saturnisme telles que précisées par le code de la santé publique, en lieu et place du préfet. Ces procédures resteront toutefois inchangées, notamment dans les cas qui nécessitent un avis du conseil départemental d'hygiène. Le maire signera donc les arrêtés et mises en demeure et suivra l'exécution des mesures prescrites. Les arrêtés et mesures pris dans le cadre de la convention seront notifiés au préfet.

En outre, la commune signataire aura mission d'assumer, en cas de défaillance du propriétaire, l'hébergement ou le relogement des habitants en cas de travaux pour remédier à l'accessibilité au plomb (article L. 1334-4 du code de la santé publique) ou d'interdiction d'habiter ou d'utiliser les locaux (article L. 521-3 du code de la construction et de l'habitation).

II - La position de votre commission

Dans le cadre du programme national de lutte contre les exclusions, mis en place en 2002 par Mme Dominique Versini, secrétaire d'Etat chargée de la lutte contre la précarité et l'exclusion, la lutte contre l'habitat indigne, notamment la lutte contre le saturnisme, est affichée comme l'une des principales priorités.

Votre commission avait toutefois émis quelques réserves quant à la possibilité d'améliorer les choses sans réforme plus ambitieuse du fonctionnement des procédures ^{34 ( * )} : « Il y a nécessité de clarifier les compétences, d'alléger les procédures et surtout de définir un acteur unique de la lutte contre l'insalubrité pour que celle-ci soit enfin efficace. »

Si le présent article ne va pas jusqu'au bout de cette logique et ne met en place, dans un premier temps, qu'une expérimentation dans un nombre limité de communes, votre commission approuve une telle initiative, notamment en ce qu'elle fait du maire l'acteur principal, à défaut d'être unique, de ces procédures.

En effet, ce choix apparaît en totale cohérence avec les nouveaux pouvoirs donnés au maire en matière de lutte contre les copropriétés dégradées par la loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du 1 ^er août dernier.

Votre commission observe toutefois que les articles du code de la santé publique organisant la lutte contre le saturnisme sont également modifiés par le projet de loi relatif à la politique de santé publique, dans ses articles 32 à 39. Certes, les modifications proposées permettent une efficacité accrue des procédures par leur simplification, mais le chef de file en reste le préfet sans mention de l'expérimentation ici proposée.

De la même manière, elle souhaite la cohérence du présent article avec les dispositions relatives à la lutte contre l'insalubrité envisagées dans une prochaine loi habitat dite « Un logement pour tous » annoncée pour l'année 2004 par M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer.

Par ailleurs, elle constate que le présent article ne prévoit pas de bilan de cette expérimentation, en vue d'étendre ou non ce dispositif à la suite des trois années de mise en oeuvre, alors même qu'il s'agit d'une exigence constitutionnelle.

Les règles constitutionnelles régissant le recours à l'expérimentation

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 93-322 du 28 juillet 1993, a fixé les conditions de la constitutionnalité du recours à l'expérimentation :

- elle doit être limitée dans le temps ;

- elle doit avoir pour objectif la généralisation, à terme du dispositif ;

- le législateur doit définir « les procédures selon lesquelles elles doivent faire l'objet d'une évaluation conduisant à leur maintien, à leur modification ou à leur abandon » .

Les deux premières exigences sont en outre réaffirmées dans l'article 37-1 de la Constitution, introduit par la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République : « la loi et le règlement peuvent comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental ».

Votre commission vous proposera donc un amendement , pour remédier à cette lacune.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 62
(art. L. 214-1 du code de l'éducation)
Elaboration des schémas prévisionnels des formations

Objet : Cet article définit le contenu et la procédure d'élaboration du schéma prévisionnel des formations adopté par la région.

I - Le dispositif proposé

Le schéma prévisionnel des formations, prévu à l'article L. 214-1 du code de l'éducation, recense l'ensemble des formations dispensées dans les collèges, lycées, établissements d'éducation spéciale, lycées professionnels maritimes et établissements d'enseignement agricole situés dans le ressort territorial de la région et il planifie ces formations en tenant compte des besoins de la population.

Il est actuellement adopté par la région, en tenant compte des orientations fixées par l'État et transmis au préfet de région.

Le présent article modifie ce dispositif sur deux points :

- il prévoit un accord des conseils généraux sur les objectifs du schéma pour les établissements relevant de leur compétence, c'est-à-dire les collèges ;

- il intègre deux nouvelles catégories de formation au sein du schéma : les formations sociales, définies aux articles L. 451-1 et suivants du code de l'action sociale et des familles, et les formations sanitaires mentionnées aux articles L. 4151-7, L. 4242-1 et L. 4382-1 du code de la santé publique.

II - La position de votre commission

Votre commission s'étonne de l'intégration des formations sociales et sanitaires dans le schéma prévisionnel des formations prévu au présent article et ce, pour deux raisons principales :

- le schéma prévisionnel des formations regroupe des formations qui, si elles peuvent revêtir un caractère professionnel, concernent essentiellement des formations secondaires. Les formations sanitaires et sociales, quant à elles, ont un champ beaucoup plus large, puisqu'elles préparent également à des diplômes de l'enseignement supérieur, de niveau bac, voire licence. Certaines d'entre elles sont d'ailleurs dispensées à l'université ;

- le schéma prévisionnel des formations est essentiellement un document servant de base à la programmation des investissements régionaux (et départementaux). Or, les compétences de la région en matière de formations sociales et sanitaires sont sensiblement différentes : elle s'étendent également à l'agrément des établissements et au financement de leurs dépenses administratives et pédagogiques. La programmation des interventions régionales en la matière est donc de nature différente et requiert une concertation avec les établissements dont elles fixent les budgets.

Cette intégration au sein du schéma prévisionnel des formations est d'autant plus curieuse qu'il existe, dans le domaine social en tout cas, un outil de programmation, le schéma régional des formations sociales, qui, depuis sa mise en place en 2001, a fait la preuve de son efficacité.

Plus fondamentalement, ces deux catégories de formation présentent des spécificités qui demandent à être prises en compte de façon particulière : elles délivrent des diplômes d'État, donnant accès, pour un certain nombre d'entre elles, à des professions réglementées, elles touchent à des métiers au contact de populations fragiles, malades ou en situation d'exclusion.

En outre, un certain nombre de formations sociales ou sanitaires ne sont accessibles que par la voie de la formation continue ou de la validation des acquis de l'expérience. Il convient donc de maintenir la cohérence de l'ensemble de ces filières de formation.

Pour toutes ces raisons, votre commission vous propose de rétablir les schémas spécifiques ^{35 ( * )} concernant ces formations, et donc, par coordination, de les retirer du schéma prévisionnel des formations par voie d'amendement .

Elle est toutefois bien consciente de la nécessité, pour la région, de disposer d'un outil global de planification : c'est la raison pour laquelle elle propose, à l'article 6, de les inclure directement dans le PRDFP.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

* ¹⁷ Article L. 121-7 du code de l'action sociale et des familles.

* ¹⁸ « Pour une République territoriale : l'unité dans la diversité » , rapport n° 447 (1999-2000) de M. Michel Mercier, sénateur

* ¹⁹ Rapport n° 450 (1997-1998) de M. Bernard Seillier, au nom de la commission des Affaires sociales, sur le projet de loi d'orientation relatif à la lutte contre les exclusions.

* ²⁰ Ce même principe conduit le présent projet de loi à supprimer la commission départementale consultative en matière d'organisation sociale et médico-sociale (article 40). Le projet de loi portant décentralisation en matière de RMI et créant un revenu minimum d'activité allège également considérablement les procédures de consultation du conseil départemental d'insertion.

* ²¹ L'ordonnance n° 2003-850 du 4 septembre 2003 portant simplification de l'organisation et du fonctionnement du système de santé ainsi que des procédures de création d'établissements sociaux et médico-sociaux soumis à autorisation fait suite à la loi n° 2003-591 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit. Il convient toutefois de remarquer que la suppression de la commission consultative n'avait pas été évoquée lors de la discussion de la loi d'habilitation.

* ²² Loi n° 89-722 du 29 juillet 1992 portant adaptation de la loi n° 88-1088 relative au revenu minimum d'insertion et relative à la lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale et professionnelle.

* ²³ Ces deux règles relevaient auparavant du domaine réglementaire. Elles figuraient dans le décret n° 93-671 relatif aux fonds d'aide aux jeunes en difficulté.

* ²⁴ « L'organisation et la mise en oeuvre des FAJ : analyse comparée dans cinq départements » DREES, Etudes et Résultats, n° 221 - février 2003

* ²⁵ Décret n° 2002-410 du 26 mars 2002 créant le diplôme d'Etat d'auxiliaire de vie sociale (DEAVS)

* ²⁶ Ce conseil était une demande ancienne des travailleurs sociaux mais sa création ne date que de la loi du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale.

* ²⁷ L'association française des organismes de formation et de recherche en travail social (AFORTS) fait ainsi état de près de 3 000 places vacantes pour la seule région Ile de France.

* ²⁸ Ce schéma, prévu par l'article L. 214-1 du code de l'éducation, est lui-même élargi par le présent projet de loi à l'ensemble des formations initiales à caractère professionnel.

* ²⁹ Décret n°2002-1342 du 12 novembre 2002 relatif aux aides financières de l'Etat pouvant être attribuées aux étudiants inscrits dans les établissements de formation mentionnés à l'article L. 451-1 du code de l'action sociale et des familles.

* ³⁰ Pour une République territoriale : l'unité dans la diversité, Michel Mercier - rapport d'information n° 447, tome I (1999-2000).

* ³¹ Y. Berland, novembre 2002, rapport « Démographie des professions de santé.

* ³² L'arrêté du 23 août 1991 relatif à la liste des professions médicales et des autres professions de santé pris en application de l'article, inclut la profession de technicien en analyses biomédicales dans la liste des professions de santé. Il en est de même des diététiciens, avec le décret 95-926 du 18 août 1995 portant création du diplôme de cadre de santé.

* ³³ Dans le PLF 2004, 27,96 millions d'euros au titre des subventions versées aux instituts et écoles privées de formation des professionnels paramédicaux, 66,59 millions d'euros pour financer 20.142 bourses d'étudiants suivant les formations paramédicales.

* ³⁴ Loi de finances pour 2003 - Avis sur les crédits du logement social - Mme François Henneron au nom de la commission des Affaires sociales - n° 72 - tome IX (2002-2003).

* ³⁵ Cf. supra articles 43 à 58.