Projet de loi de finances pour 2003, adopté par l'Assemblée nationale - Tome VIII : Territoires d'outre-mer et Nouvelle-Calédonie
HYEST (Jean-Jacques), Président
AVIS 73 Tome VIII (2002-2003) - commission des lois
Rapport au format Acrobat ( 179 Ko )Table des matières
- LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS
-
INTRODUCTION
- I. LES CRÉDITS CONSACRÉS AUX TERRITOIRES D'OUTRE-MER ET À LA NOUVELLE-CALÉDONIE
-
II. LA SITUATION DE CHAQUE TERRITOIRE
- A. LA NOUVELLE-CALÉDONIE
-
B. LA POLYNÉSIE FRANÇAISE
- 1. Les évolutions institutionnelles et politiques
- 2. Les concours financiers de l'État au développement de la Polynésie française
- 3. L'évolution de la délinquance et la situation des établissements pénitentiaires
- C. WALLIS ET FUTUNA
- D. LES TERRES AUSTRALES ET ANTARCTIQUES FRANÇAISES (T.A.A.F.)
- III. LA PRÉSERVATION DES INTÉRÊTS PROPRES DES TERRITOIRES D'OUTRE-MER ET DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE SUR LE PLAN NORMATIF
N° 73
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003
Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 2002
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi de finances pour 2003 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
TOME VIII
TERRITOIRES D'OUTRE-MER ET NOUVELLE-CALÉDONIE
Par M. Jean-Jacques HYEST,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. René Garrec, président ; M. Patrice Gélard, Mme Michèle André, MM. Pierre Fauchon, José Balarello, Robert Bret, Georges Othily, vice-présidents ; MM. Jean-Pierre Schosteck, Laurent Béteille, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; MM. Nicolas Alfonsi, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, Mme Nicole Borvo, MM. Charles Ceccaldi-Raynaud, Christian Cointat, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Marcel Debarge, Michel Dreyfus-Schmidt, Gaston Flosse, Jean-Claude Frécon, Bernard Frimat, Jean-Claude Gaudin, Charles Gautier, Daniel Hoeffel, Pierre Jarlier, Lucien Lanier, Jacques Larché, Jean-René Lecerf, Gérard Longuet, Mme Josiane Mathon, MM. Jacques Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Richemont, Josselin de Rohan, Bernard Saugey, Jean-Pierre Sueur, Simon Sutour, Alex Türk, Maurice Ulrich, Jean-Paul Virapoullé, François Zocchetto.
Voir
les numéros
:
Assemblée nationale
(
12
ème
législ.) :
230
,
256
à
261
et T.A.
37
Sénat
:
67
(2002-2003)
|
Lois de finances . |
LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS
Réunie le 27 novembre 2002 sous la présidence de
M.
Pierre Fauchon, vice-président, la commission des Lois a examiné,
sur le rapport de M. Jean-Jacques Hyest, les crédits
consacrés aux territoires d'outre-mer et à la
Nouvelle-Calédonie par le projet de loi de finances pour 2003.
Après avoir rappelé les principales orientations de l'effort
budgétaire consenti à ces collectivités dans le projet de
loi de finances par le ministère de l'outre-mer et plus largement par
les autres ministères contributeurs, le rapporteur a souligné que
le prochain budget devrait tenir compte de la révision constitutionnelle
en cours reclassant les différentes collectivités situées
outre-mer au sein de deux catégories, celles soumises au principe de
l'assimilation législative et celles régies totalement ou
partiellement par le principe de la spécialité
législative, et consacrant la disparition de la catégorie
constitutionnelle actuelle des territoires d'outre-mer. Puis il a dressé
un bilan du fonctionnement institutionnel des territoires d'outre-mer et de la
Nouvelle-Calédonie ainsi que de leur situation policière et
judiciaire respective, avant de se féliciter de l'aboutissement de la
révision du statut d'association des pays et territoires d'outre-mer
(PTOM) à l'Union européenne par l'adoption d'une nouvelle
décision d'association le 27 novembre 2001.
La commission des Lois a donné un avis favorable sur les crédits
consacrés aux territoires d'outre-mer et à la
Nouvelle-Calédonie par le projet de budget du ministère de
l'outre-mer pour 2003.
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Comme chaque année à pareille époque, l'examen du projet
de loi de finances fournit l'occasion à votre commission des Lois, dans
les domaines relevant de sa compétence, de dresser un bilan de la
situation des collectivités situées outre-mer et régies
par le principe de la spécialité législative que sont la
Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française, les îles
Wallis-et-Futuna et le territoire des Terres australes et antarctiques
françaises.
Votre commission observait l'an passé qu'après l'accès de
la Nouvelle-Calédonie à un statut constitutionnel propre
défini au titre XIII, la catégorie juridique des territoires
d'outre-mer était en sursis. Ce sursis voit désormais son terme
proche puisque la réforme constitutionnelle en cours d'examen, dont
l'aboutissement est prévu pour la fin de l'année, consacre une
nouvelle catégorie juridique, celle des collectivités d'outre-mer
qui se substitue à la catégorie des territoires d'outre-mer.
Cette nouvelle catégorie regrouperait désormais non seulement la
Polynésie française et les îles Wallis-et-Futuna mais
également Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon ; les Terres
australes et antarctiques françaises en seraient en revanche exclues. Le
nouveau cadre constitutionnel de l'article 74 concernerait ainsi
dorénavant les collectivités situées outre-mer, disposant
d'une assemblée délibérante et partiellement ou pleinement
régies par le principe de la spécialité législative.
Cette rationalisation du cadre constitutionnel consacré à
l'outre-mer, caractérisé par la souplesse et la modularité
pour une meilleure adaptation statutaire à la diversité des
situations, devrait déboucher sur un vaste mouvement de modernisation
statutaire qui concernerait à brève échéance la
Polynésie française.
Parallèlement, la réforme constitutionnelle prévoit de
faciliter l'actualisation du droit applicable outre-mer en instaurant une
procédure d'habilitation permanente du Gouvernement à y
procéder par voie d'ordonnances. Votre commission des Lois ne peut que
se féliciter d'une telle initiative tout en soulignant la
nécessité d'une ratification desdites ordonnances afin
d'éviter une complexification de l'ordonnancement juridique applicable
outre-mer, qui serait préjudiciable à la sécurité
juridique.
Après avoir retracé les grandes lignes de l'effort financier
consenti par l'État, et plus spécifiquement par le budget du
ministère de l'Outre-mer, au bénéfice de ces
collectivités (I), le présent avis présentera une analyse
de la situation de chacune d'elles centrée sur la pratique
institutionnelle et les caractéristiques de l'activité judiciaire
(II) ainsi que les avancées normatives et l'évolution du cadre
d'association liant ces collectivités à l'Union
européenne (III).
I. LES CRÉDITS CONSACRÉS AUX TERRITOIRES D'OUTRE-MER ET À LA NOUVELLE-CALÉDONIE
A. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS
Selon le
jaune annexé au projet de loi de finances pour 2003, les crédits
alloués aux territoires d'outre-mer et à la
Nouvelle-Calédonie
dans le budget de l'État
au titre des
dépenses ordinaires et des crédits de paiement (y compris les
crédits non répartis et le coût de gestion des services
métropolitains) s'élèvent au total à un peu plus de
1,852 milliard d'euros contre un peu plus de 1,789 milliard d'euros dans
le budget initial pour 2002, soit une progression de 3,4 %
équivalente à celle enregistrée en 2002 par rapport
à l'année précédente.
Les crédits consacrés aux territoires d'outre-mer et à la
Nouvelle-Calédonie
dans le budget du ministère de
l'outre-mer
s'élèvent à près de 228 millions
d'euros, soit une progression de 3,9 % par rapport à l'année
précédente, alors que ce budget augmente globalement de
0,56 % et 1,5 % à structure constante. Ces crédits
représentent 21 % du montant global du budget 2003 de ce
ministère qui s'élève à 1,084 milliard d'euros.
Cette part des crédits du ministère de l'outre-mer
bénéficiant aux territoires d'outre-mer et à la
Nouvelle-Calédonie ne représente qu'une fraction de l'effort
global consenti par le budget de l'État en faveur de ces
collectivités, fraction évaluée à près de
12,3 %. Trois autres ministères, en effet, contribuent fortement
à cet effort : le ministère de l'éducation nationale
(39,7 %), le ministère de la défense (13,9 %) et le
ministère de l'intérieur (7,6 %). La contribution du
ministère de la justice s'élève quant à elle
à 1,66 %.
B. LA RÉPARTITION DES CRÉDITS ENTRE LES TERRITOIRES
La
répartition des crédits entre les trois territoires et la
Nouvelle-Calédonie dans le budget de l'outre-mer, conformément
aux données inscrites dans le jaune, indique le montant des
dépenses ordinaires et des crédits de paiement affectés
à chacun, hors crédits non répartis (9,609 millions
d'euros) et crédits correspondant au coût de gestion des services
métropolitains (8,879 millions d'euros).
Le budget 2003 met l'accent sur le soutien au développement
économique et social de Wallis-et-Futuna avec l'instauration d'un
passeport mobilité au bénéfice des jeunes, la mise en
oeuvre d'une convention de développement (2,5 M€) venant
abonder la politique contractuelle et le versement d'une enveloppe de
420.000 € affectée à l'amélioration de la
desserte inter-îles.
AFFECTATION DES CRÉDITS DU MINISTÈRE DE
L'OUTRE-MER
(hors crédits non répartis et coût de gestion des
services métropolitains)
|
Collectivité |
2002 |
2003 |
|
En
millions
|
En
millions
|
|
|
Nouvelle-Calédonie |
147,328 |
144,774 |
|
Polynésie française |
46,782 |
47,422 |
|
Wallis-et-Futuna |
8,338 |
9,298 |
|
T.A.A.F. |
6,932 |
7,591 |
|
TOTAL |
209,38 |
209,085 |
VENTILATION PAR TERRITOIRE DE L'EFFORT BUDGÉTAIRE
GLOBAL
CONSACRÉ
AUX TERRITOIRES D'OUTRE-MER ET À LA
NOUVELLE-CALÉDONIE
(hors crédits non répartis et
coût de gestion des services métropolitains)
|
Collectivité |
2002 |
2003 |
|
En millions d'euros |
En millions d'euros |
|
|
Nouvelle-Calédonie |
776,157 |
776,291 |
|
Polynésie française |
896,537 |
936,142 |
|
Wallis-et-Futuna |
69,358 |
72,053 |
|
T.A.A.F. |
25,582 |
26,846 |
|
TOTAL |
1.767,634 |
1.811,332 |
Comme les années précédentes, l'effort consenti par l'ensemble des ministères en faveur de ces collectivités bénéficie en premier lieu à la Polynésie française.
II. LA SITUATION DE CHAQUE TERRITOIRE
A. LA NOUVELLE-CALÉDONIE
Au-delà du bilan institutionnel qui peut être dressé, votre commission des Lois fera le point de l'évolution de la délinquance et de l'activité des juridictions en Nouvelle-Calédonie, sujets qui relèvent de sa compétence.
1. Le fonctionnement des nouvelles institutions
a) Le fonctionnement du gouvernement : le défi de la collégialité
Après une période difficile marquée par
des
interprétations divergentes de la notion de collégialité
devant caractériser le mode de fonctionnement du gouvernement selon
l'Accord de Nouméa et la contestation par le FLNKS de la composition
même du gouvernement dont la vice-présidence avait
été attribuée initialement à un membre de la FCCI
(Fédération des comités de coordination
indépendantistes ), le fonctionnement du gouvernement s'est
progressivement normalisé.
La première réunion du comité des signataires de l'Accord
de Nouméa en mai 2000 a permis à chacun d'exposer sa conception
de la collégialité et les partenaires se sont accordés sur
la nécessité d'entretenir un dialogue politique plus constant, de
trouver un mode de fonctionnement permettant l'association de tous aux
décisions et de chercher à rapprocher les points de vue exprimant
une solidarité gouvernementale.
Le nouveau gouvernement constitué le 3 avril 2001 après la
démission de M. Jean Lèques qui présidait le premier est
constitué de onze membres. Présidé par M. Pierre Frogier,
député RPCR de la Nouvelle-Calédonie, la
vice-présidence a cette fois été attribuée à
Mme Eperi Dewé Gorodey, membre du FLNKS-Palika. Ces
péripéties ont permis de vérifier le bon fonctionnement
des dispositions figurant sous les articles 108 et suivants de la loi organique
n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la
Nouvelle-Calédonie.
Une
deuxième réunion du comité des signataires
de
l'Accord de Nouméa a eu lieu le
22 janvier 2002
et les
partenaires ont exprimé leur volonté de poursuivre le travail
engagé en recherchant le consensus.
Cependant, un
remaniement
est intervenu au cours de
l'
été
2002
à la suite de la décision
de mettre fin aux fonctions de l'un des membres du gouvernement chargé
du secteur des affaires coutumières, M. Raphaël Mapou, un des
chefs de file de la FCCI qui avait pris des positions politiques
opposées à celles de la coalition RPCR-FCCI. Après ce
remaniement, le gouvernement est composé de 7 RPCR, 3 FLNKS et 1 FCCI.
Cette crise a eu pour conséquence de faire perdre à la coalition
la majorité absolue au congrès, l'éviction de M.
Raphaël Mapou du gouvernement ayant entraîné la
sécession de deux des quatre élus FCCI.
Autre tribulation à laquelle le gouvernement a dû faire
face : une polémique qui s'est engagée au début du
mois d'octobre sur l'installation du gouvernement dans de nouveaux locaux
jugés par ses trois membres indépendantistes trop proches du
siège de la province Sud à majorité RPCR.
Enfin, le congrès de la Nouvelle-Calédonie aura le
28 novembre
prochain à
élire un nouveau
gouvernement
en application de l'article 121 de la loi organique du 19
mars 1999
du fait de la démission d'un de ses membres
indépendantistes
, M. Gérald Cortot, et de ses suivants de
liste.
Ainsi, les dissensions affectant la coalition et les divisions qui s'exacerbent
au sein du mouvement indépendantiste ne contribuent pas à un
fonctionnement optimal du gouvernement collégial.
b) Le succès des lois du pays :
Le
régime juridique des lois du pays, une des principales novations du
nouveau statut, est défini par les articles 99 à 107 de la loi
organique du 19 mars 1999.
Depuis la mise en place des nouvelles institutions,
vingt-deux lois du
pays
ont été adoptées dont une en 1999, quatre en
2000, neuf en 2001 et
sept
en 2002
à ce jour. Rappelons
qu'
une seule
a été
déférée
au
Conseil constitutionnel, la saisine émanant de M. Robert Xowié,
président de la province des Iles Loyauté ayant été
rejetée ; il s'agit de la loi du pays relative à
l'institution d'une taxe générale sur les services devenue la loi
du pays n° 2000-002 du 14 février 2000. Les autres lois du
pays ont fait l'objet d'un avis favorable du Conseil d'État
préalablement à leur examen par le congrès. Elles sont
essentiellement intervenues en matière de
fiscalité
, de
droit du travail
, de
protection sociale
ou pour
encourager les
investissements dans le secteur minier
.
Les lois du pays promulguées depuis le mois de décembre 2001 sont
les suivantes :
- loi du pays n° 2001-013 du 31 décembre 2001 instituant
une taxe de solidarité sur les services affectée à la
caisse de compensation des prestations familiales, des accidents du travail et
de prévoyance des travailleurs de la Nouvelle-Calédonie au titre
du financement de la protection sociale. Cette loi du pays a fait l'objet d'une
seconde lecture en application des dispositions de l'article 103 de la loi
organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la
Nouvelle-Calédonie ;
- loi du pays n° 2001-014 du 31 décembre 2001 instituant
une taxe sur les alcools et les tabacs en faveur du secteur sanitaire et
social ;
- loi du pays n° 2002-015 du 9 janvier 2002 relative à la
taxe provinciale sur les nuitées des établissements
hôteliers ;
- loi du pays n° 2002-016 du 11 janvier 2002 relative à
la sécurité sociale en Nouvelle-Calédonie ;
- loi du pays n° 2002-017 du 11 janvier 2002 sur le domaine
public maritime de la Nouvelle-Calédonie et des provinces ;
- loi du pays n° 2002-018 du 16 avril 2002 relative au
régime de stabilité fiscale des entreprises du secteur
métallurgique et minier ;
- loi du pays n° 2002-019 du 29 avril 2002 instituant un
dispositif d'encouragement à l'investissement et portant diverses
mesures d'ordre fiscal ;
- loi du pays n° 2002-020 du 6 août 2002 portant diverses
dispositions d'ordre social ;
- loi du pays n° 2002-21 du 20 septembre 2002 relative aux
règles applicables aux entreprises établies hors de la
Nouvelle-Calédonie y effectuant une prestation de services avec du
personnel salarié et modifiant l'ordonnance modifiée
n° 85-1181 du 13 novembre 1985 relative aux principes directeurs du
droit du travail et à l'organisation et au fonctionnement de
l'inspection du travail et du tribunal du travail en
Nouvelle-Calédonie.
c) Le retard dans le versement des dotations compensant les charges liées aux transferts de compétences
La loi
organique n° 99-209 du 19 mars 1999 prévoit le transfert des
services ou parties de services de l'Etat chargés de la mise en oeuvre
d'une compétence attribuée à la Nouvelle-Calédonie
et crée une
commission consultative d'évaluation des
charges
. La composition et les règles de fonctionnement de cette
commission ont été précisées par un
décret
n° 2000-365
promulgué seulement le 26
avril 2000
. Elle est présidée par le président de la
chambre territoriale des comptes de Nouméa et est composée
à parité de représentants de l'État et de
représentants des collectivités locales, soit douze membres au
total. Elle est chargée de donner un avis préalable sur la
compensation financière par l'État des transferts de
compétences.
Elle a commencé à se réunir
à compter seulement du 6 février 2001
.
Le décret n° 2000-804 du 24 août 2000 relatif à
la date et aux modalités de transfert à la
Nouvelle-Calédonie des services de l'Etat chargés de la mise en
oeuvre des compétences transférées par la loi organique
précise que ce transfert ne prend effet qu'après approbation
d'une convention.
Trois conventions
ont ainsi été
signées
concernant les services du vice-rectorat, de l'inspection
du travail et du commerce extérieur, deux d'entre elles ayant
été approuvées par arrêté. Restent les
services des mines et de l'énergie dont le transfert devrait
également donner lieu à une convention mais, selon la
réponse faite à votre rapporteur, «
aucune
information n'a pu être obtenue concernant le service des
mines
».
Alors que l'annuité provisionnée en 2000 n'a pas
été versée faute de transfert effectif, les crédits
prévus pour 2001 ont été engagés au vu de la
convention du commerce extérieur signée le 19 décembre
2001. La dotation globale de compensation au titre des services pour l'exercice
2002 sera versée au
prorata temporis
dans l'hypothèse de
l'achèvement des procédures de transfert. Elle est estimée
pour une année pleine à 2.320.537 €.
2. La poursuite de la politique de rééquilibrage
a) Le dossier minier au coeur du processus de rééquilibrage voulu par l'Accord de Nouméa
Rappelons que le FLNKS avait fait du règlement de la
question
minière une condition essentielle de sa participation aux
négociations politiques qui ont abouti à l'Accord de
Nouméa et au nouveau statut. Afin de favoriser le
rééquilibrage économique au profit de la
province
Nord
, il souhaitait, grâce à l'acquisition par voie
d'échange avec la SLN (Société Le Nickel) d'un domaine
minier d'une importance suffisante, permettre la réalisation d'une usine
métallurgique dans cette province.
En application d'un accord conclu le 17 juillet 2000, 30 % du capital de
la SLN et 8 % de la société Eramet ont été
transférés à la STCPI (société territoriale
calédonienne de participation industrielle), spécialement
créée à cet effet. Cette société permet
ainsi aux institutions de la Nouvelle-Calédonie de participer aux
structures de décision d'Eramet et de la SLN et de recevoir une part des
profits dégagés par l'exploitation du nickel. L'accord stipule
que «
pour manifester la volonté politique de
rééquilibrage
», la province Sud, où sont
concentrées les richesses de l'île et où est
implantée la seule usine métallurgique de l'archipel, ne percevra
que 25 % des dividendes distribués par la STCPI, 50 % revenant
à la province Nord et 25 % à la province des îles
Loyauté. Le texte souligne que «
cet accord constitue une
première étape dans la mise en oeuvre du volet économique
de l'Accord de Nouméa et s'inscrit dans l'objectif de
rééquilibrage
».
L'industrie du nickel, la Nouvelle-Calédonie étant le
troisième producteur mondial de ce minerai, constitue de loin le plus
puissant moteur de l'économie calédonienne. Plusieurs
projets
sont
en cours
:
- le
projet d'usine du Nord
conduit par la société
Falconbridge et la SMSP (société minière du Pacifique Sud)
est encore en phase d'études. La finalisation de ces études de
faisabilité devrait intervenir en 2003 pour une
prise de
décision début 2004
. Elles se déroulent avec une
légère avance sur le calendrier résultant des conventions
d'échange des massifs de Poum et Koniambo ;
- le
projet d'exploitation du massif minier de Tiebaghi
par la SLN
en
province Nord
, qui permettra à celle-ci de majorer d'environ
20 % sa capacité de production de métal à Doniambo.
L'exploitation de ce nouveau massif devrait créer environ 200 emplois
dans cette province et ce projet a fait l'objet d'une aide fiscale ;
- le
projet d'exploitation
par la société canadienne INCO
d'un important
gisement de latérites situé à Goro, en
province Sud
. Cette usine produirait également du cobalt selon un
nouveau procédé d'extraction par acide sulfurique.
Représentant un volume d'investissement considérable
(1,5 milliard d'euros), ce projet devrait bénéficier
d'une aide fiscale de l'Etat, la Nouvelle-Calédonie ayant d'ores et
déjà accordé un régime fiscal
préférentiel.
Rappelons qu'un
schéma de mise en valeur des ressources
minières
, dont l'intervention est prévue par l'article 39 de
la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 avant 2004, est en
cours d'élaboration pour fixer les orientations en matière de
développement industriel dans une perspective de développement
durable.
b) Une politique contractuelle toujours active
L'article 210-1 de la loi organique du 19 mars 1999
prévoit
que «
des contrats pluriannuels sont conclus entre l'Etat d'une
part, la Nouvelle-Calédonie et les provinces, d'autre part ; les
contrats de développement sont conclus et renouvelés pour une
durée de cinq ans
». En application de ces dispositions,
six contrats de développement
ont été signés
pour la période 2000-2004
, la participation de l'Etat
s'élevant à 354,9 millions d'euros, dont 246,45 millions
d'euros à la charge du ministère de l'outre-mer :
- un contrat
entre l'État et la province Sud
, signé
le 17 novembre 2000 et dont le montant s'élève à 134,79
millions d'euros, l'État prenant en charge 50 % de cette
somme ;
- un contrat de développement
entre l'État et la province
Nord
, signé le 24 octobre 2000 pour un montant de 149,18 millions
d'euros dont 75 % à la charge de l'État ;
- un contrat de développement
entre l'État et la province
des Iles Loyauté
, signé le 3 novembre 2000, portant sur un
montant de 74,84 millions d'euros dont 71 % à la charge de
l'État ;
- un contrat de développement
entre l'État et la
Nouvelle-Calédonie
, signé le 7 décembre 2000 pour un
montant de 118,87 millions d'euros, la participation de l'État
s'élevant à 39,47 millions d'euros soit un tiers ;
- un
contrat de développement État /
inter-collectivités
, signé le 2 août 2001 pour un
montant de 42,31 millions d'euros dont près de 37 % à la
charge de l'État ;
- un
contrat d'agglomération
, signé le 17 novembre
2000 et portant sur un montant de 119,31 d'euros dont près de 40 %
à la charge de l'État. Ce contrat concerne les communes de
Nouméa, de Païta, de Mont-Dore et de Dumbéa.
Enfin,
dix contrats entre l'Etat et une commune
ont été
signés en vertu de l'article 3 de la loi n° 99-210 du 19 mars
1999 relative à la Nouvelle-Calédonie : 8 pour la province
Nord (Canala, Hienghene, Kone, Ouega, Poindimié, Pouembout, Poum, Voh)
et 2 pour la province Sud (Farino, La Foa).
Au 31 décembre 2001, le taux d'exécution de ces différents
contrats était le suivant :
|
Type de contrat |
Part à la charge de l'Etat (millions € ) |
Montant engagé par l'Etat (millions € ) |
Taux
|
|
Etat/Province Sud |
67,40 |
7,32 |
11 % |
|
Etat/Province Nord |
112,52 |
6,35 |
6 % |
|
Etat/Iles Loyauté |
53,05 |
9,46 |
18 % |
|
Etat/Nouvelle-Calédonie |
39,47 |
4,70 |
12 % |
|
Etat/inter-collectivités |
15,78 |
3,65 |
23 % |
|
Contrat d'agglomération |
47,72 |
10,30 |
22 % |
3. L'évolution de la délinquance et de l'immigration clandestine
a) L'évolution de la délinquance et la situation des établissements pénitentiaires
(1) Une progression brutale de la délinquance en 2001
Sur la période 1991-2001 , l'ensemble des crimes et délits constatés par les services de police en Nouvelle-Calédonie a connu une forte progression globale qui n'a cependant pas suivi un cours linéaire puisque après deux années de baisse en 1992 et 1993, le mouvement haussier a repris en 1994 avec ses accélérations comme en 1995 (près de 44 % d'augmentation) et ses paliers comme en 1999 et 2000. L'année 2001 enregistre une augmentation brutale de près de 50 % du nombre de faits constatés, celui-ci atteignant le nombre inégalé de 6977.
La délinquance en chiffres sur la période 1990-2000
|
|
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
|
Total des faits constatés |
3574 |
2678 |
2199 |
2398 |
3451 |
3845 |
4129 |
4593 |
4844 |
4680 |
6977 |
|
Évolution en % |
+5,5 |
-25 |
-17,9 |
+9 |
+43,9 |
+11,4 |
+7,4 |
+11,2 |
+5,5 |
-3,4 |
+47,3 |
La
délinquance globale en Nouvelle-Calédonie a augmenté en
2001 de 35,36 % contre 7,69 % en métropole
et 3,24 %
en moyenne dans les départements d'outre-mer. Le taux de
criminalité s'établit à 46 %o, chiffre bien
inférieur à celui enregistré en métropole
68,8 %o ainsi qu'à la moyenne des départements d'outre-mer
(57,45 %o). Ce taux varie cependant du simple au quadruple selon la
zone : de 81,2 %o en zone de compétence police (Nouméa)
où est concentrée 64 % de la délinquance
générale, il est de 28,61 %o en zone de compétence
gendarmerie qui regroupe 62 % de la population.
La forte augmentation enregistrée en 2001 s'explique toutefois en partie
par le mode de collecte des statistiques : en effet, contrairement aux
années précédentes, les dégradations ont
été enregistrées dans l'état des crimes et
délits et non dans les contraventions. L'incidence de cette
différence de comptabilisation statistique n'est cependant
estimée qu'à 10 % de la hausse de la délinquance
générale. Celle-ci résulte pour l'essentiel de la
forte
progression de 49,5 % de la délinquance de voie publique
(vols
à main armée, vols avec violence, cambriolages, vols de voitures
ou liés à l'automobile, destructions et dégradations de
biens publics et privés), soit + 12,5 % en secteur gendarmerie et
plus de 100 % à Nouméa alors qu'elle ne dépasse pas
9 % en métropole et 4,37 % pour l'ensemble des
départements d'outre-mer.
La hausse est particulièrement élevée pour les
cambriolages (+ 56 %) et les vols et recels (+ 43 %). Les
atteintes aux moeurs, les homicides et les coups et violences volontaires
augmentent respectivement de 16 % et 8 %. La part des vols et recels
dans la délinquance globale (48,5 %) reste inférieure
à la moyenne des départements d'outre-mer et au chiffre
métropolitain (62,1 %). Celle de la délinquance
financière (10,5 %) dépasse en revanche cette moyenne
(6,14 %) et la statistique métropolitaine (9 %). Le nombre de
crimes et délits contre les personnes (9 % de la délinquance
globale) demeure dans la moyenne des départements d'outre-mer mais
supérieur à celui de la métropole (7 %).
Concernant le
taux d'élucidation
, le nombre de personnes mises en
cause a progressé en 2001 de 14 % (8 % en zone gendarmerie et
20 % en zone police). Malgré une augmentation des faits
élucidés (+ 18 %), le différentiel entre faits
constatés et faits élucidés se creuse et,
mécaniquement, le taux d'élucidation baisse (49 % en 2000,
39 % en 2001
) tout en se maintenant à un niveau très
honorable, bien
supérieur à la moyenne nationale
. La
situation apparaît quelque peu décourageante dans la mesure
où une activité policière plus intense se traduit
in
fine
par des résultats en baisse du fait de la progression plus
rapide du nombre de personnes mises en cause.
Près de 23,4 % des personnes mises en cause sont des mineurs,
contre 17 % en 2000
. La proportion de mineurs mis en cause est
pratiquement équivalente à celle enregistrée en
métropole. Ceux-ci constituent 52 % des auteurs de cambriolages,
37 % des auteurs de vols à la roulotte et 30 % des auteurs de
vols simples.
Évolution du nombre de mineurs mis en cause sur la période 1991-2001
|
|
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
|
Personnes mises en cause |
907 |
850 |
919 |
1018 |
1539 |
1743 |
1923 |
2243 |
2373 |
2090 |
2514 |
|
Mineurs mis en cause |
117 |
130 |
132 |
166 |
219 |
196 |
210 |
378 |
474 |
349 |
588 |
|
Proportion de mineurs mis en cause (%) |
12,9 |
15,3 |
14,4 |
16,3 |
14,2 |
11,2 |
10,9 |
16,9 |
20 |
16,7 |
23,4 |
Si la
nature de la délinquance calédonienne évolue peu, elle
reste particulièrement atypique. Ses caractéristiques sont les
suivantes :
- la délinquance des étrangers est insignifiante
(0,5 %) ;
- la délinquance organisée est marginale (4 vols à
main armée), les infractions graves à l'encontre des personnes
(homicides, vols avec violence) étant souvent commises sous influence
d'imprégnation alcoolique et de misère intellectuelle et
morale ;
- les agressions à l'encontre des forces de l'ordre sont rares car
le respect de l'uniforme est encore présent ;
- le caractère attractif de Nouméa demeure : plus d'un
tiers des délinquants sont domiciliés hors de cette zone ;
- la
consommation excessive d'alcool
reste un
fléau
majeur
et une des causes principales des dégradations : 4129
personnes ont transité, en 2001, par les cellules de dégrisement
des commissariats, soit pour ivresse publique simple, soit en préalable
à une procédure judiciaire. Les
« ramassages » pour ivresse publique,
réalisés en grande partie par la police municipale, contribuent
largement à contenir la délinquance constatée qui reste le
plus souvent non préméditée. Enfin, la délinquance
routière liée à la consommation d'alcool est
importante ;
- la délinquance de voie publique connaît une très
forte progression, notamment pour les cambriolages (+ 124 %) et la
délinquance acquisitive en général. Cette évolution
perceptible depuis plusieurs années doit être
interprétée comme reflétant la
perte des valeurs
coutumières chez les jeunes mélanésiens
.
(2) La situation des établissements pénitentiaires
Concernant
la population carcérale
, le centre
pénitentiaire de Nouméa accueillait 299 détenus au
1
er
juillet 2002 pour une capacité de 192 places, soit
un
taux d'occupation de 155,7 %.
Le
centre pénitentiaire de Nouméa
, dont la construction
remonte à 1850, occupe des bâtiments installés sur une
superficie de 20 hectares, dont 6 réservés à la
détention. Il fait régulièrement l'objet de travaux
d'entretien et de maintenance.
Plusieurs opérations importantes d'équipement ont
été menées dans le cadre du schéma directeur de
restructuration élaboré en 1995 (cuisine reconstruite en 1997
pour 671 000 € et nouveau quartier réservé aux femmes
en 1999 pour 640 000 €). La mise en service de ce nouveau
quartier était subordonnée à la construction d'un mur
d'enceinte, dont la réalisation a été financée en
2000 à hauteur de 259 000 €, ce qui a permis son ouverture en
décembre 2001). L'installation d'une nouvelle station d'épuration
est actuellement en cours (305 000 €).
Le
traitement de la surpopulation chronique
de l'établissement
constitue la première urgence de l'administration pénitentiaire.
Les mesures proposées par la
mission technique menée en juin
2000
visent une capacité théorique à terme de 400
places. La construction d'un centre de semi-liberté d'une soixantaine de
places est d'ores et déjà programmée : les
études préalables, d'un montant de 295.000 € ont
été financées en 2001. Par ailleurs, le centre
pénitentiaire doit faire l'objet d'une rénovation en profondeur
pour mise aux normes, les études et travaux correspondants devant
intervenir dans le cadre d'un schéma pluriannuel.
Les effectifs des
personnels pénitentiaires
en fonction au
1
er
janvier 2002 en Nouvelle-Calédonie se répartissent
de la façon suivante : 1 agent de direction, 5 agents
administratifs, 8 agents socio-éducatifs, 1 agent technique et 78 agents
de surveillance, soit un
effectif total de 93 agents
.
b) L'immigration clandestine :
L'immigration irrégulière est relativement faible en Nouvelle-Calédonie ; la pression migratoire la plus forte provient du Vanuatu. Le nombre d'étrangers en situation irrégulière est passé de 207 en 1999 et 103 en 2000 à 68 en 2001.
|
|
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
|
Voyageurs à l'entrée |
195.736 |
198.643 |
183.349 |
195.427 |
95.066 |
|
Voyageurs à la sortie |
196.258 |
199.224 |
183.524 |
185.136 |
95.282 |
|
Non admis |
11 |
18 |
7 |
3 |
4 |
|
Etrangers en situation irrégulière |
20 |
62 |
84 |
207 |
103 |
|
Eloignés (reconduites-expulsions) |
3 |
7 |
18 |
11 |
6 |
La
Nouvelle-Calédonie se caractérise par une action soutenue en
matière de lutte contre le travail clandestin : en 2001, vingt
procédures judiciaires ont été engagées à
l'encontre des employeurs en infraction et de près de cinquante
salariés impliqués.
Le débarquement de 110 ressortissants chinois sollicitant l'asile en
novembre 1997 a conduit à réformer le
régime
juridique
applicable localement en matière de
droit d'asile
.
La loi n° 99-210 du 19 mars 1999 relative à la
Nouvelle-Calédonie a ainsi étendu la loi n° 52-893 du
25 juillet 1952 relative au droit d'asile. Cela a permis d'accorder l'asile
à une vingtaine de ces ressortissants, les autres voyant leur situation
régularisée soit au titre de l'asile territorial, soit à
titre humanitaire. Une dizaine ont été rapatriés chez eux
à leur demande.
Concernant la
réforme des conditions d'entrée et de
séjour des étrangers en Nouvelle-Calédonie
, la loi
n° 2001-503 du 12 juin 2001 a habilité le Gouvernement
à en moderniser le régime par voie d'ordonnance.
L'
ordonnance
n° 2002-388 du 20 mars 2002
a ainsi
adapté les dispositions de droit commun issues de l'ordonnance du
2 novembre 1945. Ses dispositions entreront
en vigueur le
1
er
janvier 2003
, le décret d'application
n° 2002-1219 du 27 septembre 2002 ayant été pris.
4. Les moyens et l'activité des juridictions
(1) Les juridictions de l'ordre judiciaire
La
Nouvelle-Calédonie est dotée
pour l'ordre judiciaire
d'un
tribunal de première instance
et d'une
cour d'appel
(dont
le ressort couvre également le Territoire de Wallis-et-Futuna),
disposant au 1
er
août 2001 d'un
effectif
réel de
30 magistrats (effectif budgétaire : 30) et de 75 fonctionnaires
dont 29 greffiers (effectif budgétaire : 78).
Les
dotations de fonctionnement
continuent de progresser pour les
juridictions de l'ordre judiciaire de Nouméa et
Wallis :
|
Dotation initiale 1998 |
Dotation initiale 1999 |
Dotation initiale 2000 |
Dotation initiale 2001 |
Dotation initiale 2002 |
Evolution
|
|
952.202 € |
992.730 € |
981.619 € |
1.029.641 € |
1.049.418 € |
+ 10,21 % |
En
outre, les juridictions ont bénéficié depuis 1999 de
nombreuses mesures de modernisation s'inscrivant soit dans le cadre d'actions
impulsées au niveau national, soit de projets d'initiative locale. Le
montant des crédits accordés par la mission de modernisation de
la direction des services judiciaires pour le soutien des projets de
modernisation des juridictions s'est élevé à 244.912
€ pour l'exercice 1999, 125.952 € en 2000, 247.706 €
en 2001 et 190.713 € fin juillet 2002. 11 % de ces
crédits ont été consommés à ce jour pour
financer un certain nombre d'actions telles que l'acquisition de
matériels audiovisuels numériques pour l'enregistrement des
auditions de mineurs victimes d'agressions sexuelles, la réalisation
d'un intranet local ou encore l'interconnexion des réseaux du palais de
justice de Nouméa aux sites distants de la province Nord.
Selon les informations délivrées par le premier président
de la cour d'appel de Nouméa, la structure du
contentieux judiciaire
civil
a évolué de la façon suivante depuis
1995 :
|
Cour d'appel |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
|
Affaires civiles nouvelles |
392 |
348 |
382 |
348 |
392 |
381 |
355 |
|
Affaires en stock au 31/12 |
242 |
200 |
210 |
237 |
253 |
259 |
252 |
|
Affaires commerciales nouvelles |
67 |
64 |
71 |
44 |
68 |
60 |
65 |
|
Affaires en stock au 31/12 |
50 |
53 |
59 |
24 |
42 |
39 |
62 |
|
Affaires sociales nouvelles |
60 |
95 |
79 |
87 |
124 |
117 |
127 |
|
Affaires en stock au 31/12 |
33 |
70 |
59 |
53 |
91 |
70 |
84 |
|
Total des affaires nouvelles |
519 |
507 |
532 |
479 |
584 |
558 |
547 |
|
Stock global au 31/12 |
325 |
323 |
328 |
314 |
386 |
368 |
398 |
Pour
l'ensemble du
contentieux civil
, on constate une légère
progression du nombre annuel d'affaires nouvelles sur la période, bien
que le mouvement n'ait pas été linéaire et que les deux
dernières années soient marquées par une
sensible
décrue
(- 6,3 %).
Concernant le
contentieux pénal
, le nombre des affaires nouvelles
portées chaque année devant la cour d'appel, en constante
diminution depuis 1997 (réduction de plus du tiers au cours de ces
quatre années), connaît en 2001 une légère
remontée (196 affaires nouvelles contre 185 en 2000).
(2) La juridiction administrative
Est par
ailleurs implanté à Nouméa un
tribunal
administratif
dont l'effectif de magistrats a été
ramené à 4 depuis septembre 2000. Ce tribunal est par ailleurs
doté de six agents de greffe. Ce
petit nombre de magistrats
rend
difficile la tenue des audiences collégiales et cette situation est
aggravée par le fait que, si la juridiction judiciaire peut en principe
compléter une formation de jugement, elle n'en aura en
réalité pas les moyens en raison de la mise en oeuvre de la
nouvelle législation sur la présomption d'innocence.
Le
budget de fonctionnement
du tribunal administratif a
été
réduit
de 93.070 € en 2001 à
80.272 € pour 2002, ce qui fait craindre à son
président que la juridiction ne se trouve en situation de cessation des
paiements en fin d'année.
Concernant l'évolution du
contentieux
, le nombre des affaires
nouvelles est passé de 454 en 1999, à 471 en 2000 et 672 en 2001,
soit une
progression de plus de 42 % au cours de la dernière
année
. Parallèlement, le
nombre d'affaires
jugées
est passé de 411 en 2000 à 616 en 2001, soit un
accroissement de 49 %
de l'efficacité des magistrats ce qui
représente un effort considérable.
Présidant également le
conseil du contentieux administratif de
Wallis-et-Futuna
dont la suppression est prévue par le 4° du I
de l'article 68 de la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002
d'orientation et de programmation pour la justice en vue de l'application
à ce territoire du code de justice administrative, le président
du tribunal administratif de Nouméa indique que le conseil du
contentieux administratif a enregistré en 2001 quinze requêtes et
rendu quatorze décisions.
B. LA POLYNÉSIE FRANÇAISE
1. Les évolutions institutionnelles et politiques
L'année 2002 a été marquée par la disparition des chefs de file des partis non indépendantistes opposants au Tahoeraa du président Gaston Flosse, par une modification du mode de scrutin municipal et par l'engagement d'une réforme constitutionnelle devant permettre à la Polynésie française d'obtenir de nouvelles avancées institutionnelles dans le sens d'une autonomie encore plus poussée. Dans l'attente de l'adoption d'un nouveau statut déclinant les possibilités offertes par le cadre constitutionnel consacré aux collectivités d'outre-mer, on observera que les dispositifs institutionnels novateurs résultant du statut du 12 avril 1996 sont largement mis en oeuvre, en particulier le recours à la procédure de consultation du juge administratif en matière de répartition des compétences et la procédure de consultation de l'assemblée territoriale en matière de conventions internationales.
a) 2002 : une opposition non indépendantiste décapitée et la modification du mode de scrutin municipal
(1) La disparition accidentelle des chefs de file de l'opposition non indépendantiste
La campagne pour les élections législatives de juin 2002 a été marquée par la disparition des plus hauts responsables de l'opposition non indépendantiste dans un accident d'avion le 23 mai 2002. Ont ainsi disparu M. Boris Leontieff, conseiller territorial, maire d'Arue et président du Fetia Api, M. Lucien Kimitete, conseiller territorial et maire de Nuku Hiva, chef du parti marquisien, M. Arsen Tuairau, conseiller territorial du Fetia Api et candidat aux législatives ainsi que Mme Ferfine Besseyre sa suppléante, en campagne aux Tuamotu-Gambier. Rappelons qu'aux élections territoriales de mai 2001, le parti autonomiste Fetia Api avait obtenu 6 sièges sur 49, devenant la troisième force politique du territoire derrière le Tahoeraa et le Tavini, parti indépendantiste.
(2) La modification du mode de scrutin municipal
Le
scrutin majoritaire à deux tours avec panachage et vote
préférentiel s'appliquait jusqu'à présent dans les
48 communes du territoire
quelle que soit l'importance de leur population.
L'existence d'un seul mode de scrutin pour toutes les communes, quelle qu'en
soit l'importance démographique, qui correspond à celui des
communes de moins de 3.500 habitants en vigueur en métropole et
dans les départements d'outre-mer, avec une possibilité de
panachage qui est en réalité peu utilisée, ne permettait
pas une représentation au sein des conseils municipaux des
minorités politiques. La réforme avait donc pour objectif
d'introduire une représentation pluraliste et de favoriser de
véritables débats sur la gestion municipale tout en assurant
à la majorité un nombre de sièges suffisants pour le bon
fonctionnement de l'institution communale, encore récente en
Polynésie française puisque sa généralisation ne
date que de 1972. Cette réforme a été introduite par voie
d'amendement au projet de loi relatif à la démocratie de
proximité, devenu la
loi du 27 février 2002
.
Sont désormais étendues aux seules communes ne comportant pas de
communes associées les dispositions du régime mixte en vigueur en
métropole dans les communes de 3.500 habitants et plus
. Les
communes concernées sont au nombre de huit, toutes situées dans
l'île de Tahiti
, ayant une population variant entre
7.934 habitants et 25.595 habitants au dernier recensement de 1996.
Leur population totale, soit 122.975 habitants, représente
56,44 % de la population du territoire.
b) Des procédures novatrices du statut de 1996 largement utilisées en attendant l'avènement d'une autonomie encore plus avancée dans un cadre constitutionnel rénové
La
fréquence d'utilisation de dispositifs novateurs résultant de la
loi organique statutaire du 12 avril 1996 atteste du bon fonctionnement de ce
statut et des institutions. Il s'agit notamment de la procédure de
consultation de l'assemblée de la Polynésie française en
matière internationale et des procédures administrative et
contentieuse de demande d'avis au Conseil d'Etat en matière de
répartition des compétences.
En vertu de l'article 68 du statut, l'assemblée de la Polynésie
française doit être consultée
sur les projets de loi
autorisant la ratification ou l'approbation de conventions internationales et
sur les propositions d'actes communautaires
. Ces
consultations
sont
en moyenne au nombre d'
une
vingtaine par an
et portent
principalement sur les conventions relatives à la protection des
investissements et à l'environnement.
Par ailleurs, la
répartition des compétences
entre l'Etat
et le territoire est garantie par la possibilité de demander son
avis
au
Conseil d'Etat
, tant à l'occasion d'un recours
contentieux que dans le cadre d'une procédure purement administrative.
Rappelons que l'article 113 de cette loi prévoit une procédure de
saisine pour avis du Conseil d'État par le tribunal administratif de
Papeete lorsque celui-ci est saisi d'un recours pour excès de pouvoir
à l'encontre de délibérations de l'assemblée de la
Polynésie française ou d'actes pris sur leur fondement,
motivé par une inexacte application de la répartition des
compétences entre l'État, le territoire et les communes.
L'article 114 prévoit une procédure comparable susceptible
d'être initiée soit par le président du gouvernement de la
Polynésie française, soit par le président de
l'assemblée territoriale, en cas d'incertitude sur une question de
répartition des compétences.
Depuis 1996, le Conseil d'État s'est ainsi prononcé sur 33
dossiers, 11 au titre de la procédure contentieuse de l'article 113 et
22 au titre de la procédure administrative de l'article 114
.
En
matière contentieuse
, outre le rejet d'une demande d'avis
comme n'entrant pas dans le champ de l'article 113, les avis rendus depuis 1997
ont conclu
sur six points
à la
compétence du
territoire
(fixation des règles applicables aux loteries
proposées au public autres que les règles relatives au
contrôle de leur installation et de leur fonctionnement ;
réglementation en matière de procédure d'attestation de
conformité et de marquage des équipements terminaux des
télécommunications utilisant des fréquences
radioélectriques sous réserve du respect des règles
étatiques fixant les conditions d'utilisation des
fréquences ; nomination des agents des établissements
publics territoriaux sous réserve des compétences de
l'État en matière de fonction publique de l'État ;
allocation d'une indemnité complémentaire à une
salariée en congé de maternité ; organisation des
liaisons aériennes internationales au départ de la
Polynésie française à l'exception de celles qui font
escale sur d'autres points du territoire français ; dispositions
prévoyant une procédure de citation des incapables, des cas de
dispense de ministère d'avocat et les règles relatives aux
procédures d'exécution) et
sur sept autres points
à
la
compétence de l'État
(recherche et constatation des
infractions à la réglementation territoriale en matière de
protection des végétaux ; création d'un service
d'assistance et de sécurité du territoire chargé d'une
mission de police et délivrance des autorisations de port d'arme aux
agents de ce service ; création d'un service territorial du
travail ; placement des fonds libres des établissements publics
territoriaux à caractère industriel et commercial ; mise
à la charge des employeurs d'une indemnité créée
par le territoire ; création d'un service des relations
internationales ; procédure civile tendant à instaurer un
délai pour faire l'inventaire d'une succession et procédure de
prise à partie des juges).
En matière de procédure consultative administrative
de
l'article 114, sur les
vingt-deux dossiers examinés
, le
Conseil d'État s'est prononcé
à sept reprises
dans
le sens de la
compétence territoriale
(mission dévolue en
matière d'adoption au service d'aide sociale à l'enfance ;
organisation des transports en commun sur l'île de Tahiti sous
réserve des compétences reconnues par la loi aux communes ;
imputation des dépenses des services de sécurité et
d'assistance aux aéronefs des aérodromes territoriaux ;
réglementation applicable aux biens culturels maritimes dans le domaine
public maritime du territoire ; délimitation des zones à
risque et établissement des plans de prévention en matière
de risques naturels ; prévention et règlement amiable des
difficultés des entreprises à l'exception des principes
fondamentaux des obligations commerciales ; réglementation des
recours administratifs non contentieux) et par
quinze fois
dans le sens
de la
compétence de l'État
(mesures de saisie et de
destruction opérées par les agents habilités et
assermentés du service d'hygiène et de salubrité publique
dans le cadre d'une police sanitaire ; fixation du taux
d'alcoolémie dans le sang au-delà duquel le conducteur d'un
véhicule se trouve en infraction et fixation du taux de l'amende ;
création de groupements d'intérêt public dans les domaines
de compétence du territoire et en particulier dans le domaine de
l'insertion sociale des jeunes ; réglementation des services
financiers de l'office des postes et télécommunications ;
réglementation de l'aide juridictionnelle en matière civile et
administrative et création du service public y afférent ;
réglementation applicable aux biens culturels maritimes dans la zone
économique contiguë au domaine public maritime du territoire ;
réglementation des concentrations économiques ;
règles d'immatriculation au registre du commerce, à l'exception
de celles applicables aux coopératives et mutuelles ; accès
à la qualité de pupille de l'État et règles
régissant ce statut ; instauration d'un service public pour
l'approvisionnement du territoire en hydrocarbures ; en matière de
règlement des difficultés liées au surendettement des
ménages, règles de procédure civile applicables à
l'instance en cas de saisine du juge de l'exécution et aux voies de
recours contre les décisions de celui-ci ; instauration d'un
régime de publication d'urgence des actes réglementaires
territoriaux ; définition des droits et obligations des
transporteurs aériens ; mise en place d'un dispositif de
dépistage des substances classées comme stupéfiants en cas
d'accidents de la route ; réglementation de l'utilisation des
fréquences radioélectriques par des opérateurs de
téléphonie mobile).
Le Conseil d'État s'est enfin prononcé en octobre 1999 sur la
question des
conflits entre les lois et les délibérations de
l'assemblée de la Polynésie française
occasionnés par les transferts de compétence opérés
par la loi organique statutaire : il a affirmé la
prééminence de la loi organique et de la loi sur lesdites
délibérations à l'exception des lois antérieures
à la loi organique et portant sur des matières
transférées dans le domaine de compétence du territoire.
Sur ces vingt-deux avis, quatre ont été rendus en 1997, un en
1998, sept en 1999, cinq en 2000, trois en 2001 et deux en 2002
. On
constate donc que
ces procédures de demande d'avis au Conseil
d'État sont très régulièrement utilisées et
constituent d'appréciables mécanismes de régulation
.
Avec l'aboutissement de la réforme constitutionnelle en cours d'examen,
la répartition des compétences devrait être garantie par un
nouveau mécanisme. Il résulterait en effet du nouvel article 74
fixant le statut constitutionnel des collectivités d'outre-mer que, pour
celles dotées de l'autonomie, la loi organique pourrait
déterminer «
les conditions dans lesquelles
l'assemblée délibérante [pourrait] modifier une loi
promulguée postérieurement à l'entrée en vigueur du
statut de la collectivité, lorsque le Conseil constitutionnel, saisi
notamment par les autorités de la collectivité, a constaté
que la loi était intervenue dans le domaine de compétence de
cette collectivité
».
2. Les concours financiers de l'État au développement de la Polynésie française
a) La politique contractuelle
Le
contrat de développement
conclu entre l'État et le
territoire de la Polynésie française, signé le 31 octobre
2000, porte sur un montant de 341,49 millions d'euros à
parité entre l'État et le territoire, soit une augmentation
annuelle de 11,5 % par rapport au contrat précédent. Sa
durée est fixée à quatre années correspondant
à la
période 2000-2003
.
Ce nouveau contrat s'articule autour de
quatre axes majeurs
:
-
promouvoir le développement économique
de la
Polynésie française en favorisant l'emploi et en
améliorant les dispositifs de formation, notamment par une meilleure
connaissance des ressources halieutiques et la modernisation des outils de
production, par une meilleure qualité en matière
d'équipement touristique et la mise en valeur de nouvelles zones en
encourageant la création d'entreprises artisanales et de petites
industries ;
-
aménager le territoire et gérer l'environnement
en
préservant et en mettant en valeur les ressources naturelles par une
meilleure prévention des risques naturels, la réalisation
d'études d'assainissement, la collecte et la gestion des déchets,
le développement des énergies renouvelables et de l'alimentation
en eau potable ;
-
réduire les inégalités entre les populations
par la réalisation d'équipements scolaires et universitaires, la
construction de logements sociaux, la rénovation et la création
d'équipements sanitaires, la poursuite des actions de formation et
d'insertion et l'aménagement d'équipements sociaux ;
-
poursuivre la déconcentration administrative et le
développement des archipels
.
Pour le financement de ce contrat, les deux principaux ministères
contributeurs sont le ministère de l'outre-mer dont la participation
s'élève à 68,92 millions d'euros et le
ministère de la jeunesse, de l'éducation et de la recherche dont
la participation s'élève à 67,7 millions d'euros.
Ce
contrat
, qui
a démarré avec presque une année
de retard
en raison de sa signature tardive le 31 octobre 2000,
était
engagé au 31 décembre 2001 à hauteur
de 21,4 %
, soit 36,54 millions d'euros. S'il n'a pas
été possible d'engager toutes les opérations
prévues, des avancées significatives ont cependant
été réalisées en 2001 en matière
d'éducation et de formation, de logement social, d'agriculture,
d'adduction d'eau potable et de politique de la ville.
b) La convention pour le développement de l'autonomie économique de la Polynésie française
En vue
d'aider à la reconversion de l'économie polynésienne
à la suite du démantèlement du Centre
d'expérimentation du Pacifique et pour compenser le tarissement des flux
financiers corrélatifs, une
convention
a été
signée entre l'État et la Polynésie française le
25 juillet 1996
.
Le mécanisme de compensation financière est le suivant : le
Haut-commissaire constate les flux financiers réels après
consultation du président du gouvernement de la Polynésie
française, à l'aide des chiffres fournis par le commandement
supérieur des forces armées en Polynésie française,
et le
montant
de ces
flux réels
est
déduit du
montant de la compensation de référence
(151 millions
d'euros) pour déterminer les sommes attribuées à la
Polynésie française.
En 2001, les flux réels
ont été constitués
par :
- des dépenses effectuées par les forces armées au
titre des activités résiduelles liées au Centre
d'expérimentation du Pacifique, soit 12,8 millions d'euros contre
23,2 millions d'euros en 2000 ;
- des dépenses du SMA, soit 6,2 millions d'euros ;
- les frais du délégué et notamment les
crédits des études de bilan, soit 0,5 million d'euros.
Le
solde par rapport au montant de référence
de
150,92 millions d'euros qui s'élève à
132 millions
d'euros
, est ventilé de la façon suivante :
- un versement de nature fiscale au budget de la Polynésie
française : la convention garantit un montant de recettes de
33 millions d'euros, valeur 1996 indexée, soit environ
35,04 millions d'euros pour 2001 à verser à la
Polynésie française ;
- un versement de la somme restante au fonds pour la reconversion
économique de la Polynésie française, soit
96,37 millions d'euros. Cette dotation est inscrite au budget du
ministère de la Défense, au chapitre 66-50.
Les années précédentes, les dotations attribuées au
fonds ont été successivement de 1,6 million d'euros pour
1996, 23,934 millions d'euros pour 1997, 57,32 millions d'euros pour
1998, 82,93 millions d'euros pour 1999 et 86 millions d'euros pour
l'année 2000.
Les
décisions d'affectation des
aides
du fonds pour la
reconversion économique de la Polynésie française sont
prises par le
comité de gestion État-territoire
. Celui-ci
ne s'est pas réuni en 2000, ni au premier semestre 2001 du fait de
difficultés à conclure des discussions engagées entre
l'État et le territoire puis de l'absence de
délégué. Un nouveau délégué a pu
être désigné en août 2001 par le haut-commissaire et
le président du gouvernement de la Polynésie française et
le comité de gestion a dès lors pu retrouver un fonctionnement
normal en
se réunissant à trois reprises en 2001
.
Quinze décisions de financement ont été prises pour un
montant de 120 millions d'euros et des paiements ont été
effectués pour 78,86 millions d'euros.
Les décisions de financement sur l'exercice 2001 se répartissent
de la façon suivante : 33,6 millions d'euros pour l'aide au
logement, 8,4 millions d'euros pour les aides à l'emploi,
9,6 millions d'euros pour les infrastructures routières et
portuaires, 15,6 millions d'euros pour les aides aux entreprises,
1,9 million d'euros pour l'aide aux communes, 43,2 millions d'euros
pour l'aide à l'achat d'un Airbus par Air Tahiti nui et
7,8 millions d'euros pour l'aide aux technologies de l'information et de
la télécommunication. A ceci s'est ajouté un remboursement
d'avances faites par le territoire pendant les trois premières
années où les dotations du fonds ne permettaient pas de couvrir
les programmes prioritaires en matière de logement social et d'aides
à l'emploi, soit 16,77 millions d'euros. Le comité de
gestion du fonds pour la reconversion économique de la Polynésie
française a également décidé d'affecter
3 millions d'euros au financement d'études de deux projets de
grands travaux sur l'île de Tahiti concernant respectivement
l'aménagement du port de Faratea et d'une nouvelle liaison
routière entre Papeete et la presqu'île, afin de contribuer au
désenclavement de celle-ci. Il a enfin donné un avis favorable
à la participation du fonds à l'achat par le territoire d'un
avion Twin-Otter destiné à la desserte des îles Marquises.
Depuis la mise en place du fonds et jusqu'au 31 décembre 2001
,
les engagements s'élèvent à 318 millions d'euros et
les paiements à 175,78 millions d'euros, soit 55,3 % des
engagements. Ce fonds a permis :
- la construction d'importants programmes de logements, dont le nombre
dépasse à ce jour 1500 ;
- la mise en place d'aides à l'emploi qui ont permis
d'éviter des fermetures d'établissements lors des chocs
conjoncturels (reprise des essais nucléaires, crise asiatique, attentat
du 11 septembre) dans le secteur touristique et d'instaurer des dispositifs
contractuels adaptés pour permettre à des chômeurs
potentiels d'exercer une activité ;
- l'émergence de la compagnie Air Tahiti nui comme compagnie de
desserte internationale en lui permettant d'acquérir dans de bonnes
conditions un appareil pour compléter sa flotte ;
- la réalisation d'équipements d'infrastructures (port et
aménagement d'Uturoa à Raiatea, travaux routiers à Tahiti,
routes aux Marquises ...) ;
- l'aide au développement de la pêche hauturière ;
- l'aide à des programmes communaux d'assainissement, comme
à Bora-Bora, ou d'adduction d'eau, comme à Hao.
Depuis le
4 octobre 2002
, une
nouvelle convention
a
été signée par le Premier ministre et le président
du gouvernement de la Polynésie française, qui
se substitue
aux mécanismes mis en place en 1996 à compter du
1
er
janvier 2003
. Cette convention
pérennise le
fonds pour la reconversion économique de la Polynésie
française
(FREPF) doté de
150,92 millions d'euros par
an
.
Cette dotation ne fait plus l'objet de prélèvements et
est désormais intégralement versée sur la section
d'investissement du budget de la Polynésie française
. La
Polynésie française communique chaque année à
l'Etat un programme d'investissements auquel est affectée la dotation
globale de développement économique. Le
contrôle
a
posteriori
est mis en oeuvre sous l'égide essentiellement de la
chambre territoriale des comptes qui sera destinataire de l'ensemble des
pièces afférentes aux travaux réalisés.
3. L'évolution de la délinquance et la situation des établissements pénitentiaires
a) L'évolution de la délinquance
Avec
8.314 faits constatés par les services de police et de gendarmerie en
2001,
le mouvement de baisse de la délinquance enregistré
depuis 1997 marque le pas
. La délinquance a ainsi globalement
progressé l'an dernier de 2,85 % (+ 22,93 % en zone de
compétence police, c'est-à-dire l'agglomération de
Papeete ; - 7,27 % en zone de compétence gendarmerie).
Le taux d'élucidation est élevé
, oscillant depuis
1996 entre 43 % et 58 %.
Le taux de criminalité en Polynésie française est de
38,11 %o, contre 68,8 %o au plan national, 57,45 %o dans les
départements d'outre-mer et 46 %o en Nouvelle-Calédonie.
L'évolution du nombre de crimes et délits constatés
à la fois par les services de police et de gendarmerie depuis 1996
,
date à partir de laquelle la gendarmerie nationale dispose de
statistiques, est la suivante :
|
|
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
|
Faits constatés par la police |
3551 |
3441 |
2849 |
2780 |
2708 |
3329 |
|
Faits élucidés par la police |
932 |
748 |
612 |
806 |
513 |
682 |
|
Faits constatés par la gendarmerie |
6396 |
6693 |
6619 |
5959 |
5376 |
4985 |
|
Faits élucidés par la gendarmerie |
4160 |
3852 |
4878 |
4257 |
3612 |
2914 |
|
Total des faits constatés |
9947 |
10134 |
9468 |
8739 |
8084 |
8314 |
|
Total des faits élucidés |
5092 |
4600 |
5490 |
5063 |
4125 |
3596 |
Sur la
décennie 1991-2000
, les crimes et délits constatés
en Polynésie française par la police nationale ont
augmenté de 40 %
. Un sommet a été atteint en
1995, année à compter de laquelle le nombre de faits
constatés n'a cessé de régresser, la plus forte baisse
annuelle ayant été enregistrée en 1998.
Avec 3329 crimes et délits constatés par les services de police
en
2001
contre 2708 l'année précédente, la
délinquance en
zone police
, soit l'agglomération de
Papeete, enregistre une
hausse brutale de 22,93 %.
La grande criminalité ou la criminalité organisée demeure
quasi inexistante ; les infractions les plus courantes restent
majoritairement liées aux délits d'appropriation, aux affaires de
stupéfiants et aux atteintes aux personnes. On assiste à une
importante augmentation des vols avec violence (+ 126,47 %). La
totalité de la
délinquance de voie publique
(cambriolages,
toutes catégories de vols) est nettement haussière, en
particulier les vols à la roulotte (+ 60,11 %). Les
infractions à la législation sur les stupéfiants
représentent près de 9 % de l'ensemble des faits
constatés en 2001 : les opérations de recherche de
plantations de cannabis dans les différents archipels ont conduit
à la destruction de plus de 35.000 pieds et de près de
22 kg de feuilles séchées.
Evolution de la délinquance et de la criminalité constatées par la police nationale dans sa zone de compétence (Papeete) sur la période 1991-2001
|
|
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
|
Total des faits constatés |
1935 |
2015 |
2647 |
3026 |
3586 |
3551 |
3441 |
2849 |
2780 |
2708 |
3329 |
|
Délinquance de voie publique |
1036 |
1174 |
1769 |
1826 |
2098 |
2224 |
1775 |
1278 |
1056 |
1048 |
1803 |
|
Nombre de personnes mises en cause |
400 |
430 |
687 |
733 |
869 |
906 |
750 |
642 |
757 |
525 |
809 |
|
Nombre de mineurs mis en cause |
60 |
90 |
151 |
96 |
150 |
90 |
104 |
102 |
94 |
89 |
201 |
Évolution du nombre de délinquants sur la période 1991-2001
Concernant la
délinquance des mineurs
, le nombre de mises en
cause est en
forte augmentation
: 201 en 2001 contre 89 en 2000,
soit une progression de 126 %.
La proportion de mineurs dans l'ensemble
des personnes mises en cause est passée de 17 % à 25 %,
dépassant celle enregistrée en métropole
(21,18 %). Cependant, aucun cas de délinquance de mineur de
13 ans n'a été constaté à ce jour.
En matière de
toxicomanie, les mineurs consommateurs ont en moyenne
14 ans
et sont à 75 % des garçons. Les mineurs sont
également touchés par la délinquance en qualité de
victime, notamment dans les affaires de moeurs : ainsi, en 2000 et 2001,
la gendarmerie a constaté une hausse de 41,37 % des viols sur
mineurs.
b) La situation des établissements pénitentiaires
Concernant
les établissements
pénitentiaires
,
ils sont au nombre de trois en Polynésie française : le
centre pénitentiaire de Faa'a Nuutania
dont la construction
remonte à 1972, la
maison d'arrêt de Taiohae
à Nuku
Hiva, dans l'archipel des Marquises, et la
maison d'arrêt d'Uturoa
à Raiatea, aux Iles Sous-le-Vent.
La
population carcérale
s'élevait au 1
er
juillet 2002 à 254 détenus pour 149 places disponibles, soit
à cette dernière date un
taux de surpopulation de
170,5 %.
Les effectifs de détenus sont répartis de la façon
suivante entre les différents établissements
pénitentiaires :
|
Établissement |
Capacité mise en service |
Effectifs
|
Densité
|
|
Centre pénitentiaire de Faa'a Nuutania |
126 |
244 |
193,7 % |
|
Maison d'arrêt de Taiohahe (Iles Marquises) |
3 |
3 |
100 % |
|
Maison d'arrêt d'Uturoa (Raiatea) |
20 |
7 |
35 % |
|
Ensemble de la Polynésie française |
149 |
254 |
170,5 % |
Concernant
l'amélioration des
équipements
, une
mission technique pénitentiaire diligentée fin mai 1999 a
élaboré un
schéma directeur
pluriannuel de
restructuration et de rénovation
de ces établissements et en
particulier du centre pénitentiaire de Faa'a Nuutania.
Le coût total de ce programme pluriannuel est estimé à
5,35 millions d'euros. Une première tranche de travaux au cours de
l'exercice 2000 a permis la rénovation des cuisines et la
réfection des circuits de distribution des fluides pour une somme de
1,05 million d'euros. Une deuxième tranche, inscrite au programme
d'équipement 2001 pour un montant de 762.245 euros, concerne la
construction d'un ouvrage de franchissement d'une rivière et la
réalisation d'une station d'épuration. La poursuite de ces
travaux est inscrite au programme d'équipement 2002 pour un montant de
369.000 euros. En outre, des études sont en cours pour
procéder à l'extension du centre pénitentiaire de Faa'a
Nuutania.
Les effectifs des
personnels pénitentiaires
en fonction au
1
er
janvier 2002 se répartissent de la façon
suivante : 1 agent de direction, 4 agents administratifs, 9 agents
socio-éducatifs, 5 agents techniques et 78 agents de surveillance,
soit un
effectif total de 97 agents titulaires
.
Il demeure en outre au centre pénitentiaire de Faa'a Nuutania
14 agents non fonctionnaires de l'administration pénitentiaire qui
n'ont pu bénéficier d'une intégration dans les corps
d'État des services déconcentrés de l'administration
pénitentiaire en raison de leur échec à l'examen
professionnel organisé en application de la loi n° 94-443 du 3
juin 1994. Pour permettre leur maintien dans les services
pénitentiaires, une convention avait été conclue le
30 décembre 1999 avec le président du gouvernement de la
Polynésie française en vue de la prise en charge de leurs
rémunérations par le budget du ministère de la justice
sous la forme d'une su
bvention allouée au
territoire. Cependant, une disposition a été inscrite dans la
loi d'orientation et de programmation pour la justice
habilitant le
Gouvernement à prendre par ordonnances les mesures d'extension à
l'outre-mer et, notamment, les dispositions fixant les modalités
d'intégration de ces agents (3° du I de l'article 68 de la loi
n° 2002-1138 du 9 septembre 2002).
Enfin, 15 élèves-surveillants ont été
recrutés en mars 2002 par un concours organisé localement pour
renforcer les effectifs du centre.
c) Les moyens et l'activité des juridictions
(1) Les juridictions judiciaires
L'
organisation
de la justice judiciaire en
Polynésie
française repose sur une cour d'appel dont les bâtiments
situés à Papeete abritent également le tribunal de
première instance (TPI). Ce tribunal est pourvu de deux sections
situées respectivement à Uturoa (île de Raiatea aux
îles Sous-le-Vent) depuis la fin du siècle dernier et à
Taihoae (île de Nuku-Hiva aux Marquises) depuis 1981. Les archipels des
Tuamotu, des Gambier et des Australes ne disposent pas de section
détachée et la justice y est rendue par des formations foraines.
Le montant de la
dotation de fonctionnement
est passé de
971.835 € en 1998 à 1.015.176 € pour 2002, soit une
progression de près de 4,5 % sur cinq ans.
En outre, depuis 1999, ces juridictions ont bénéficié de
mesures de modernisation s'inscrivant dans le cadre d'actions nationales ou de
projets d'initiative locale. Ainsi, après avoir
délégué en 1999 plus de 4.650 € pour
l'acquisition de matériels audiovisuels numériques à la
cour d'appel de Papeete pour l'enregistrement des mineurs victimes
d'infractions sexuelles en application de la loi du 17 juin 1998, la
mission
modernisation
a financé en 2000 pour un montant de plus de
43.753 € la création d'un centre de documentation
informatisé. En 2001, elle a financé l'acquisition de six
stations de travail pour les magistrats se déplaçant dans les
archipels pour un coût de plus de 22.923 €.
Au 1
er
août 2001,
l'effectif
réel des
juridictions judiciaires se répartit de la façon suivante :
30 magistrats (au lieu de 32 pour l'effectif budgétaire) et
78 fonctionnaires (au lieu de 85 pour l'effectif budgétaire) dont
28 greffiers et 4 greffiers en chef, soit un total de 108 personnes (pour 117
postes budgétaires). Ajoutons que 3 interprètes assurent
l'interprétariat lors des audiences civiles et pénales de la cour
et du tribunal.
Concernant
l'évolution du contentieux
, les statistiques
permettent de constater un
tassement en 2001 du nombre des affaires civiles
et commerciales
portées tant devant le tribunal de première
instance (753 en 2001 contre 813 en 2000) que devant la cour d'appel
(460 au lieu de 557 en 2000) et en revanche une
augmentation sensible du
nombre des arrêts rendus en matière criminelle et
correctionnelle
devant cette même cour. Après une stagnation
depuis 1997, le nombre d'arrêts d'assises est ainsi passé de 49 en
2000 à 64 en 2001.
Dans son discours d'audience solennelle pour 2002, le premier président
de la cour d'appel observe que si le stock des affaires civiles varie peu, le
délai de traitement de ces affaires lorsqu'elles sont en état
étant de deux mois,
la situation en matière pénale est
préoccupante, les affaires en attente représentant quelque quinze
mois d'audiences
(250 affaires en stock en janvier) ce qui est peu
compatible avec la notion de délai de jugement raisonnable.
Notons qu'en matière civile,
le contentieux le plus lourd est celui
relatif aux problèmes de terres
qui trouve son origine dans la
possession coutumière des terres d'avant la colonisation. La
colonisation a en effet initié une appropriation individuelle des terres
et les Polynésiens ont dû faire reconnaître leurs droits sur
des terres occupées et appropriées selon un système
traditionnel en appliquant la norme juridique métropolitaine. Cela s'est
traduit par la constatation de très nombreuses situations d'indivision,
le juge ayant à rétablir des généalogies
entières pour pouvoir procéder à des partages le plus
souvent contestés. La
commission de conciliation en matière
foncière
sert de filtre aux nombreuses procédures qui
s'engagent : elle a été
saisie en 2001 de 441 nouvelles
requêtes
en matière de sortie d'indivision, de reconnaissance
de propriété immobilière, de bornage et de tracé de
servitudes immobilières. Comme le souligne le président du
tribunal de Papeete dans son discours d'audience solennelle de janvier 2002, le
«
flux grandissant des demandes portées devant cette
commission s'explique certainement par la procédure simplifiée de
saisine, mais aussi et surtout par la situation endémique et persistante
depuis des décennies de la propriété immobilière
caractérisée en Polynésie par l'existence d'indivisions
vieilles de plusieurs générations, par l'absence de cadastre
à jour dans de nombreuses îles, par la précarité de
certaines décisions de justice remises régulièrement en
cause par la voie de la tierce opposition, par des pratiques notariales
anciennes, sources de contentieux, telles que les ventes de droits indivis en
proportion indéterminée ou les notoriétés
prescriptives que les notaires délivraient comme titre de
propriété en se contentant de témoignages
aléatoires, par l'existence d'un nombre important et non
déterminé de terres sans acte de revendication originel et
présumées domaniales mais en réalité
occupées par des familles qui en revendiquent la propriété
ancestrale sans pouvoir justifier ni d'un titre, ni de la prescription
acquisitive, puisque les biens du domaine public ne sont pas susceptibles de
prescription
».
En dehors de l'activité contentieuse, il convient de souligner que 2001
a vu aboutir un travail de cinq années réalisé par une
commission spéciale chargée d'élaborer
un nouveau code
de procédure civile
. Celui-ci a été
adopté
par l'assemblée de la Polynésie française le 4
décembre 2001
et est
entré en vigueur le 1
er
mars 2002
.
(2) La juridiction administrative
Concernant
la juridiction administrative, comme l'an
passé,
aucune information relative à l'activité
contentieuse n'a été transmise à votre rapporteur si ce
n'est sous une forme globale pour l'ensemble de l'outre-mer
français
. Cela semble paradoxal à l'heure où chaque
nouveau texte relatif aux collectivités d'outre-mer s'emploie à
individualiser chaque situation et à faire du « cousu
main » ! La seule information fournie concernant le tribunal
administratif de Papeete est le nombre de magistrats (5) et le nombre de
fonctionnaires (6) qui y sont affectés.
Grâce aux informations communiquées directement par le
président du tribunal administratif, votre rapporteur est cependant en
mesure de fournir quelques éléments sur les moyens et
l'activité de cette juridiction.
Observant que les locaux de la juridiction sont en cours d'extension, que
l'informatisation est pratiquement achevée et que l'effectif des
magistrats vient d'être abondé d'une unité ainsi que
l'effectif du greffe, il considère que la situation des moyens humains,
immobiliers et techniques est désormais normalisée mais souligne
le caractère préoccupant de la situation budgétaire.
L'évolution de l'activité
du tribunal administratif de
Papeete montre une
nette progression au cours des deux dernières
années
:
|
|
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
|
Affaires nouvelles |
350 |
267 |
396 |
439 |
331 |
397 |
535 |
412 |
630 |
903 |
|
Jugements |
380 |
317 |
326 |
428 |
312 |
340 |
471 |
485 |
571 |
820 |
|
Stock |
180 |
113 |
177 |
170 |
197 |
254 |
326 |
283 |
457 |
619 |
On
constate une
forte augmentation du nombre d'affaires nouvelles (il a plus
que doublé en deux ans) et du nombre d'affaires traitées en
progression de près de 70 %.
En dépit des efforts
déployés par la juridiction, l'arriéré de dossiers
en stock a brutalement augmenté (+ 119 % sur la même
période).
Notons que le contentieux des actes concerne majoritairement des actes pris par
le territoire (69 %), des actes de l'Etat dans 29 % des cas et,
à titre résiduel, des actes émanant des communes
(2 %).
(3) La juridiction financière
Concernant enfin
la juridiction financière
,
rappelons
que sa
création
a été décidée, sur
une
initiative sénatoriale
, par la loi organique
n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la
Nouvelle-Calédonie qui a abrogé les dispositions du code des
juridictions financières prévoyant que les chambres territoriales
des comptes de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie
française pouvaient être présidées par le même
président et dotées des mêmes assesseurs.
La chambre est
entrée dans ses locaux en mai 2000
et
l'arrivée du personnel administratif (greffier, assistants de
vérification, agents) s'est faite progressivement jusqu'à la fin
de l'année 2000 si bien qu'aucun jugement, avis ou observations
définitives n'ont été rendus cette année-là.
Le nombre total de collectivités, établissements et organismes
publics concernés par les
contrôles effectués en
2001
est de
117
. Ils ont concerné 48 communes, 21
établissements publics territoriaux, 11 syndicats intercommunaux et
syndicats mixtes, 1 établissement public territorial du secteur
sanitaire et social, 1 établissement public territorial du secteur
construction-logement et 33 établissements publics territoriaux du
secteur enseignement dont 9 lycées et 22 collèges.
La chambre territoriale des comptes a prononcé
22 jugements
, dont
19 premiers jugements concernant quinze communes, deux syndicats et deux
établissements publics. Au total,
9 lettres d'observations
provisoires
ont été adressées dont sept à des
communes, une à un syndicat et une à un établissement
public territorial du secteur de l'enseignement. Enfin,
3 lettres du
commissaire du Gouvernement
ont été respectivement
adressées à une commune, un syndicat et un établissement
public territorial.
C. WALLIS ET FUTUNA
1. La stabilité de la situation politique et institutionnelle et la poursuite de la politique contractuelle en faveur du développement
-
• Ce
territoire d'outre-mer
demeure régi par la loi
n° 61-814 du 29 juillet 1961, modifiée successivement par les
lois du 29 décembre 1971, du 26 juin 1973, du 18 octobre 1978 et par la
loi organique du 20 février 1995. Si depuis le début des
années 1980 la
modernisation du statut
est périodiquement
évoquée, aucune initiative concrète n'est intervenue
jusqu'à présent.
L'article 3 de la loi statutaire dispose que « la République garantit aux populations du territoire de Wallis-et-Futuna le libre exercice de leur religion ainsi que le respect de leurs croyances et de leurs coutumes en tant qu'elles ne sont pas contraires aux principes généraux du droit ». Le pouvoir coutumier est reconnu avec l'institution d'un conseil territorial présidé par le préfet dont les trois vice-présidents sont, de droit, les trois chefs traditionnels des trois royaumes et de trois conseils de circonscription à Wallis (royaume d'Uvéa) et à Futuna (royaume d'Alo et de Sigave) élus dans les conditions prévues par la coutume.
L'assemblée territoriale est composée de vingt membres élus pour cinq ans au scrutin de liste sans panachage à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne. Il existe cinq circonscriptions électorales. Cette assemblée a été renouvelée au printemps 2002 . Le scrutin du 10 mars 2002 a vu s'affronter trente-deux listes pour 9.253 électeurs inscrits , dont trois conduites par une femme, la loi sur la parité s'appliquant pour la première fois. Une seule a en définitive été élue sur la seule liste ayant obtenu deux sièges.
La participation , traditionnellement élevée, a atteint près de 83 % , en baisse de quatre points par rapport aux élections précédentes. Douze conseillers sortants sur vingt ont été réélus. Le RPR et les divers droite ont obtenu treize sièges alors que le groupe d'union pour Wallis-et-Futuna de tendance socialiste a conquis un siège supplémentaire, soit un total de sept sièges. M. Patalione Kanimoa a été réélu à la présidence de l'assemblée.
• Concernant la politique contractuelle de soutien au développement du territoire, un nouveau contrat de développement a été conclu le 4 mai 2000 entre l'État et le territoire pour la période 2000-2004 . Son montant s'élève à 39,45 millions d'euros dont 37,17 millions d'euros à la charge de l'État, soit une augmentation de 12 % avec une participation du budget du ministère de l'outre-mer à hauteur de 15,05 millions d'euros.
- la poursuite de la réalisation des infrastructures et équipements publics : amélioration du réseau routier, extension des réseaux d'eau potable, réalisation de travaux maritimes (balisage des cheneaux de Mata-Utu, de Halalo et accès au quai de Léava), modernisation des hôpitaux, réalisation d'opérations d'assainissement ;
- le maintien de la cohésion sociale par l'aménagement du cadre de vie et le développement des équipements sportifs : réhabilitation de l'habitat traditionnel, développement de dispositifs d'aide aux personnes âgées, à l'enfance et aux personnes handicapées, parachèvement du complexe sportif de Mata-Utu par la création d'un stade d'athlétisme, réalisation d'une étude sur la préservation du lagon ;
- le renforcement de la formation pour mieux préparer les jeunes aux spécificités de l'activité locale : reconstruction du collège de Salaauniu, rénovation des bâtiments des établissements du second degré et création de nouvelles filières, reconduction des chantiers de développement ;
- le développement de l'offre de débouchés professionnels , en particulier dans le secteur de l'agriculture : culture du Kava à Uvéa, actions de reboisement, évaluation du potentiel halieutique.
Au 31 décembre 2001, la participation de l'Etat s'élevait à 13,89 millions d'euros, les engagements effectués étaient de 7,66 millions d'euros, soit 21 % du contrat et 55 % des délégations reçues. La mise en oeuvre des projets se heurte à des difficultés tenant à la nature du foncier et à la participation d'entreprises extérieures pour les travaux ne pouvant relever d'entreprises locales.
En outre, le budget du ministère de l'outre-mer financera deux mesures nouvelles :
- le passeport mobilité d'une part, qui tend à faciliter la mobilité des jeunes dans le cadre de leurs études, de leur formation ou de leur premier emploi en les faisant bénéficier de la prise en charge intégrale de leur billet d'avion vers la métropole ou une collectivité territoriale située outre-mer. Cette mesure, à laquelle sont affectés 17,5 millions d'euros, devrait bénéficier au total à plus de 11.000 étudiants et 5.500 jeunes en formation de l'outre-mer ;
- une convention de développement mettant en place les moyens spécifiques de rattrapage économique et social pour un montant de 2,5 millions d'euros, venant s'ajouter aux moyens mis en oeuvre dans le cadre du contrat de développement en cours.
2. L'accord particulier devant régir les relations entre la Nouvelle-Calédonie et le territoire des îles Wallis-et-Futuna
L'article 225 de la loi organique du 19 mars 1999 relative
à
la Nouvelle-Calédonie avait prévu que les relations de la
Nouvelle-Calédonie avec les îles Wallis-et-Futuna seraient
précisées par un accord particulier conclu
au plus tard le 31
mars 2000
.
Les négociations se sont heurtées à d'importantes
difficultés et la date butoir fixée par la loi organique n'a pu
être respectée.
Lors de la réunion du comité des signataires du 2 mai 2000,
les partenaires ont validé le principe de la conclusion d'un accord
cadre qui serait ultérieurement complété par des
conventions d'application. Un projet, élaboré à
l'initiative conjointe du RPCR et du FLNKS, a été transmis aux
autorités de Wallis-et-Futuna en novembre 2000 mais ce n'est qu'au mois
de juin 2001 qu'un accord est intervenu, la Nouvelle-Calédonie
s'engageant, s'agissant de l'emploi, «
à examiner dans les
limites fixées par la loi organique la situation particulière du
territoire des îles Wallis-et-Futuna
». Rappelons que la
Nouvelle-Calédonie représente le premier bassin d'emploi pour
Wallis-et-Futuna et abrite une communauté wallisienne et futunienne de
quelque 20.000 personnes alors que la population de Wallis-et-Futuna n'est
que de 15.000 habitants.
Les deux délégations ont décidé de proposer aux
assemblées délibérantes d'approuver cet
accord-cadre
. L'assemblée territoriale l'a adopté au cours
de sa réunion du 20 juin 2001. Par délibération du 28
juin 2001, le congrès de la Nouvelle-Calédonie a habilité
le président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie à
signer cet accord.
La signature du texte avait été
envisagée à l'occasion de la réunion du comité des
signataires de l'Accord de Nouméa tenue à Paris le 22 janvier
2002 mais les délégations ont décidé de
différer cette signature jusqu'à l'apaisement des tensions
entre
communautés kanak et wallisienne à Saint-Louis, dans
la commune du Mont Dore
. Selon les déclarations de la ministre de
l'outre-mer devant notre commission des Lois, cette signature devrait
intervenir au mois de février prochain.
D. LES TERRES AUSTRALES ET ANTARCTIQUES FRANÇAISES (T.A.A.F.)
Sur ce
territoire, érigé en territoire d'outre-mer par la loi n°
55-1052 du 6 août 1955 et qui devrait rester le seul de cette
catégorie juridique à la suite de la réforme
constitutionnelle en cours d'examen, la France exerce sa souveraineté de
manière distincte selon qu'il s'agit des
Terres australes
(Crozet, Kerguelen, Saint-Paul et Amsterdam) ou de la
Terre
Adélie
en Antarctique. Sur cette dernière portion de
territoire en effet, la souveraineté française s'exerce dans le
cadre du Traité de Washington de 1959 qui a mis fin à toutes les
revendications territoriales ; la France est reconnue comme l'un des sept
États possessionnés.
Les
enjeux
de la présence française sur ces terres
lointaines sont
multiples
à la fois d'un point de vue
stratégique (prévisions météorologiques ;
surveillance satellitaire, en particulier pour le respect du traité
d'interdiction des essais nucléaires), économique (importance des
ressources halieutiques) et dans les différents domaines de la recherche
scientifique.
Deux sujets d'actualité
peuvent plus particulièrement
retenir notre attention concernant respectivement l'Antarctique et les Terres
australes :
- Concernant
l'Antarctique
, il s'agit de la mise en oeuvre de l'accord
de coopération signé en mars 1993 entre les deux instituts
nationaux français et italien chargés des recherches polaires en
vue de la
construction d'une base scientifique permanente
,
Concordia
, au lieu-dit
Dôme C
situé à environ
1000 km de la base scientifique française de Dumont d'Urville.
Après une campagne d'été 1999-2000 ayant permis le
démarrage de l'édification de la station, la campagne 2000-2001 a
vu l'achèvement de la réalisation de la charpente des deux
cylindres qui constitueront la station grâce à l'acheminement de
plus de 450 tonnes de matériels sur le site.
Les
campagnes d'été
réunissent désormais
régulièrement une
vingtaine de scientifiques sur le site
effectuant des recherches dans de nombreuses disciplines telles que la
géophysique (champ magnétique terrestre, mesures
sismographiques), l'astronomie, la physique de l'atmosphère (gaz
à effet de serre) ou encore les sciences de la vie (comportement de
l'homme en milieu extrême et confiné). Le
programme
européen de glaciologie EPICA
qui
fédère dix
pays
1(
*
)
autour d'un projet de
forage
glaciaire
a pour objectif l'étude du climat en Antarctique au cours
des 500.000 dernières années. Au cours de la dernière
saison, le forage a atteint une profondeur de 2871 mètres,
permettant de remonter à la surface les carottes de glace les plus
vieilles jamais recueillies (- 520.000 ans). Le
prochain forage
prévu en 2003 devrait permettre d'atteindre le socle rocheux du
continent antarctique à 3.300 mètres de profondeur
.
- Concernant les T.A.A.F., l'année 2002 a permis de finaliser
la
réforme du
«
pavillon Kerguelen
». Le
comité interministériel de la mer, réuni le 27 juin 2000,
avait conclu que parmi les registres du pavillon français le registre
des T.A.A.F. pouvait constituer un registre économiquement
compétitif à condition de mettre en place des règles
sociales adaptées.
Sur le fondement de la loi n° 2001-503 du 12 juin 2001 portant
habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnances les mesures
législatives nécessaires à l'actualisation du droit
applicable outre-mer, une ordonnance a été prise relative
à l'armement des navires dans le territoire des Terres australes et
antarctiques françaises. Cette
ordonnance n° 2002-357 du 14
mars 2002
modifie le régime juridique applicable à l'armement
des navires dans le territoire des Terres australes et antarctiques
françaises. Elle prévoit que la proportion de marins
embarqués de nationalité française est fixée par
décret en Conseil d'Etat en fonction notamment des
caractéristiques techniques des navires ou de leur mode d'exploitation,
une proportion différente pouvant toutefois être fixée par
un accord entre l'armateur concerné et les organisations syndicales
représentatives ou, à défaut, les
délégués du personnel. Cette ordonnance prend en compte
les avancées significatives intervenus dans le dialogue social entre les
représentants des armateurs français et des syndicats des
personnels.
III. LA PRÉSERVATION DES INTÉRÊTS PROPRES DES TERRITOIRES D'OUTRE-MER ET DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE SUR LE PLAN NORMATIF
Votre commission des Lois procède traditionnellement à un examen de l'application des lois concernant les territoires d'outre-mer relevant de sa compétence au fond et fait le point sur les évolutions du cadre juridique de l'association des pays et territoires d'outre-mer (PTOM) à l'Union européenne.
A. L'APPLICATION DES LOIS RELATIVES AUX TERRITOIRES D'OUTRE-MER ET À LA NOUVELLE-CALÉDONIE ET LES RÉFORMES EN SUSPENS
1. L'application des lois relatives aux territoires d'outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie
A la
suite de la loi du 5 juillet 1996 portant dispositions diverses relatives
à l'outre-mer,
l'actualisation du droit applicable outre-mer
s'effectue par voie d'ordonnances
prises par le Gouvernement sur
habilitation du législateur en vertu de l'article 38 de la Constitution.
Observons qu'
une
nouvelle procédure devrait résulter de
la réforme constitutionnelle
en cours d'examen, prévoyant une
habilitation permanente du Gouvernement et, en vertu d'une modification
introduite par le Sénat, une exigence de ratifier les ordonnances prises
dans les dix-huit mois suivant leur publication afin que la possibilité
de contester leurs dispositions devant le juge administratif ne soit pas
pérenne. Il s'agit, tout en favorisant l'accélération du
processus d'actualisation du droit applicable outre-mer, d'opérer la
ratification des ordonnances dans un délai raisonnable pour une
meilleure sécurité juridique. La situation actuelle n'est en
effet à cet égard guère satisfaisante car les deux
derniers trains d'ordonnances prises respectivement sur le fondement des lois
d'habilitation n° 99-899 du 25 octobre 1999 et
n° 2001-503 du 12 juin 2001 n'ont jamais été
ratifiés ce qui ajoute à la complexité de l'ordonnancement
juridique en vigueur dans les collectivités régies par le
principe de la spécialité législative.
Outre ces mesures d'actualisation du droit applicable outre-mer, les deux
lois n° 99-209 et 99-210 du 19 mars 1999
, l'une organique l'autre
ordinaire, qui définissent le
statut de la
Nouvelle-Calédonie
, sont aujourd'hui
très largement
applicables
. Seuls deux articles de la loi organique ayant prévu des
mesures réglementaires d'application restent inappliqués :
l'article 1
er
(répartition du territoire de la commune
de Poya entre la province Nord et la province Sud) et l'article 182
(détermination des conditions de l'octroi par une province à une
personne privée d'une garantie d'emprunt ou d'un cautionnement). En
2002
, ont été pris
trois nouveaux
décrets
:
- le décret n° 2002-717 du 2 mai 2002 portant transfert
à la Nouvelle-Calédonie de l'office des postes et
télécommunications en application de l'article 23 de la loi
organique ;
- le décret n° 2002-716 du 2 mai 2002 portant
organisation comptable et financière de l'office des postes et
télécommunications de la Nouvelle-Calédonie ;
- le décret n° 2002-1061 du
1
er
août 2002 portant transfert de l'institut de
formation des personnels administratifs à la Nouvelle-Calédonie
en application de l'article 23 de la loi organique.
2. Des réformes en cours et à venir
Le
projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation
décentralisée de la République
, en cours d'examen
devant le Parlement, clarifie le cadre constitutionnel applicable à
l'outre-mer. Sans remettre en cause le titre XIII toujours consacré
à la Nouvelle-Calédonie, il acte la disparition de la
catégorie constitutionnelle des territoires d'outre-mer et propose une
refonte du dispositif de l'article 74 qui définit désormais le
statut constitutionnel des «
collectivités
d'outre-mer
», nouvelle catégorie juridique regroupant la
Polynésie française, les îles Wallis-et-Futuna, Mayotte et
Saint-Pierre-et-Miquelon, c'est-à-dire les collectivités
totalement ou partiellement soumises au principe de la spécialité
législative et dotées d'une assemblée
délibérante.
A la suite de cette révision constitutionnelle devrait intervenir une
modification du statut organique de la Polynésie française
à une échéance qui n'est pas encore
précisée. Cependant, selon les informations
délivrées à votre rapporteur, les premières
discussions sur le contenu de ce futur statut sont d'ores et déjà
engagées.
B. LA PRÉSERVATION DES INTÉRÊTS SPÉCIFIQUES DES TERRITOIRES D'OUTRE-MER DANS LEURS LIENS AVEC L'UNION EUROPÉENNE
Les pays
et territoires d'outre-mer (PTOM) ne font pas partie intégrante de
l'Union européenne mais lui sont associés. Les objectifs et les
moyens de cette
association
sont définis par les dispositions de
la
quatrième partie du Traité de Rome
(articles 182
à 188).
Des décisions successives du Conseil, dites
«
décisions d'association
», précisent
et mettent en oeuvre ce régime, caractérisé par une
coopération commerciale avec libre accès des produits originaires
des PTOM au marché communautaire et une coopération
financière reposant en particulier sur le Fonds européen de
développement (FED) ainsi que la mise en oeuvre réciproque des
principes de libre établissement et de libre prestation de services.
Après avoir été prorogée à plusieurs
reprises jusqu'au 1
er
décembre 2001, la décision
d'association du 25 juillet 1991 qui avait fait l'objet d'une révision
à mi-parcours en 1997 a fini par céder le pas à une
nouvelle décision approuvée le 27 novembre 2001 et
publiée au Journal officiel des Communautés européennes le
30 novembre pour une entrée en vigueur le 2 décembre 2001
jusqu'au 31 décembre 2011
.
La décision tient largement compte des orientations mentionnées
dans la déclaration n° 36 concernant les PTOM et
annexée à l'acte final du Traité d'Amsterdam. Elle
comporte
trois axes principaux
:
- une promotion plus efficace du développement économique et
social des PTOM : une aide soutenue est accordée aux PTOM les moins
avancés, fondée sur une répartition du IXème FED
prenant largement en compte le PIB par habitant et la population, et les PTOM
sont éligibles à un nombre élargi de programmes
communautaires ;
- un approfondissement des relations économiques entre les PTOM et
l'Union européenne (maintien du libre accès au marché
communautaire pour les produits des PTOM ; subordination de la pratique du
transbordement à une autorisation de la Commission
européenne ; perspective d'une meilleure intégration des
PTOM dans leur environnement régional) ;
- une meilleure prise en compte de la diversité et de la
spécificité de chaque PTOM, y compris en ce qui concerne la
liberté d'établissement, avec la possibilité de donner la
préférence à l'emploi et aux productions locales.
La
répartition de l'aide programmable
au titre du IXème
FED est en outre la suivante concernant les PTOM français aux termes de
la décision du 27 novembre 2001 :
|
En millions d'euros |
IXème FED |
|
Nouvelle-Calédonie |
13,75 |
|
Polynésie française |
13,25 |
|
Wallis-et-Futuna |
11,5 |
|
Mayotte |
15,2 |
|
Saint-Pierre-et-Miquelon |
12,4 |
|
Total pour les PTOM français |
66,1 |
|
Montant global pour l'ensemble des PTOM |
127,1 |
|
Part revenant aux PTOM français |
52 % |
Les PTOM français voient globalement leur part accrue dans la répartition de l'aide programmable totale puisqu'elle passe de près de 48 % à 52 %. Cette augmentation profite exclusivement à Wallis-et-Futuna, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon. La Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française voient en effet les montants qui leur sont alloués baisser en valeur absolue.
*
Sous le bénéfice de l'ensemble de ces observations, votre commission des Lois a émis un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés aux territoires d'outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie dans le projet de budget du ministère de l'Outre-mer pour 2003.
1 Allemagne, Belgique, Danemark, Italie, France, Norvège, Pays-Bas, Royaume-Uni, Suède et Suisse.