N° 71
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003
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Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 2002 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2003 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME V
DÉFENSE - GENDARMERIE
Par M. Philippe FRANÇOIS,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. André Dulait, président ; MM. Robert Del Picchia, Guy Penne, Jean-Marie Poirier, Michel Pelchat, Mme Danielle Bidard-Reydet, M. André Boyer, vice-présidents ; MM. Simon Loueckhote, Daniel Goulet, André Rouvière, Jean-Pierre Masseret, secrétaires ; MM. Jean-Yves Autexier, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Jacques Blanc, Didier Borotra, Didier Boulaud, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Paul Dubrule, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Jean Faure, André Ferrand, Philippe François, Jean François-Poncet, Philippe de Gaulle, Mme Jacqueline Gourault, MM. Emmanuel Hamel, Christian de La Malène, René-Georges Laurin, Louis Le Pensec, Mme Hélène Luc, MM. Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Louis Moinard, Xavier Pintat, Jean-Pierre Plancade, Bernard Plasait, Jean Puech, Yves Rispat, Roger Romani, Henri Torre, Xavier de Villepin, Serge Vinçon.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 230 , 256 à 261 et T.A. 37
Sénat : 67 (2002-2003)
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Lois de finances . |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
L'année 2001-2002 aura été particulièrement marquante pour la gendarmerie. Tout d'abord les manifestations de l'hiver 2001 ont laissé un goût amer, car, en violant les obligations du statut militaire, pour des revendications qui étaient en réalité largement partagées dans les armées, les gendarmes, qui ont choisi ce mode d'action, ont affaibli et brouillé l'image de la gendarmerie aussi bien auprès de l'opinion publique qu'au sein du ministère de la défense. Marquante également, cette année l'aura été par l'espoir qu'a fait naître le vote de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure pour la période 2003-2007, les gendarmes ayant le sentiment que le gouvernement mettait enfin à leur disposition l'ensemble des moyens indispensables pour assurer la sécurité de leur concitoyens.
Ces engagements et ceux contenus dans la future loi de programmation militaire pour 2003-2008, qui les corroborent, ont indéniablement permis de retrouver un moral satisfaisant et une nouvelle détermination à accomplir les missions. Mais il existe désormais une forte attente, qu'il serait dangereux de décevoir, un grand nombre restant à la fois sceptique et pragmatique, attendant de constater sur le terrain l'amélioration des moyens d'intervention et l'augmentation des effectifs de leur brigade, et souhaitant que la compensation des charges des personnels soit justement prise en compte dans la durée.
A ce titre, le projet de budget pour 2003 est très encourageant. Les effectifs sont en net augmentation avec la création de 1 200 postes, portant les effectifs budgétaires à 97 303. Le budget est en forte hausse et atteindra 4 256 millions d'euros, dont 3 834 millions pour le titre III, 411 millions d'euros pour le titre V et 11,1 millions d'euros pour le titre VI.
Conformément aux objectifs de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure et de la future loi de programmation militaire, le budget 2003 entame un véritable plan de redressement des moyens humains et matériels de la gendarmerie. S'il faut s'en réjouir, il est trop tôt pour se déclarer pleinement satisfait. L'effort engagé est un effort de long terme. Même en matière de délinquance, où des résultats sont attendus rapidement, ce n'est que dans la durée que les résultats pourront être évalués et pérennisés. Par ailleurs, les premiers éléments du collectif budgétaire de fin d'année sont inquiétants. Si la gendarmerie se voit assurer de pouvoir faire face à ses besoins de fonctionnement, il n'en est rien en terme d'investissement. En effet, 136 millions d'euros étaient nécessaires. Or, aucun crédits supplémentaires n'étant débloqués, cette « ardoise » risque d'annuler le bénéfice des crédits débloqués par la LOPSI en 2003. Seule une mesure d'abondement en gestion permettra de réaliser les programmes envisagés.
Au-delà des mesures d'ordre budgétaire, les réformes en cours suscitent de nombreuses interrogations et réflexions, qu'il s'agisse du rattachement pour emploi au ministère de l'intérieur et de la sécurité intérieure, ou de la réorganisation territoriale et de l'évolution des méthodes de travail.
I. LE PROJET DE BUDGET DE LA GENDARMERIE POUR 2003 : LA CONCRÉTISATION D'UN ENGAGEMENT EN FAVEUR DE LA SÉCURITÉ INTÉRIEURE
EVOLUTION DU BUDGET DE LA GENDARMERIE ENTRE 2002 ET
2003
(agrégat 4 - en millions d'euros)
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2002 |
2003 |
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|
Personnel |
2 923,90 |
3 067,92 |
|
|
Fonctionnement |
674,17 |
766,27 |
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|
Total titre III - dépenses ordinaires |
3 598,07 |
3 834,19 |
|
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Titre V |
AP |
324,47 |
517,34 |
|
CP |
321,79 |
411,09 |
|
|
Titre VI |
AP |
15,24 |
10,00 |
|
CP |
6,86 |
11,10 |
|
|
Total des dépenses en capital |
AP |
339,71 |
527,35 |
|
CP |
328,65 |
422,20 |
|
|
Total général (CP) |
3 926,72 |
4 256,39 |
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A. LE TITRE III
Les crédits du titre III de la gendarmerie pour 2003 sont en progression de 236,12 millions d'euros et permettront à la fois un accroissement significatif des effectifs, la prise en compte en année pleine de l'ensemble des mesures promises lors de la crise de 2001 et une augmentation des moyens de fonctionnement.
EVOLUTION DES CRÉDITS DU TITRE III ENTRE 2002 ET
2003
(en millions d'euros)
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2002 |
2003 |
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|
Chapitre 31-31 Rémunérations principales |
Art.70 Personnels en activité |
1 672,14 |
1 699,55 |
|
Art. 80 Position autre que l'activité |
19,59 |
19,62 |
|
|
Art. 94 Nouvelle bonification indiciaire |
6,34 |
8,48 |
|
|
Total Rémunérations principales |
1 698,07 |
1 727,65 |
|
|
Chapitre 31-32 Indemnités diverses |
Art. 70 Personnels en activité |
819,24 |
913,41 |
|
Art. 80 Position autre que l'activité |
3,74 |
3,75 |
|
|
Total Indemnités diverses |
822,98 |
917,16 |
|
|
Chapitre 31-61-40 |
Volontaires, rémunérations principales |
114,85 |
121,54 |
|
Chapitre 31-62-40 |
Volontaires, indemnités |
42,64 |
53,20 |
|
Total volontaires |
157,49 |
174,74 |
|
|
Chapitre 31-96-94 |
Pécules d'incitation aux départs |
2,90 |
- |
|
Chapitre 33-90-84 |
Cotisations sociales |
173,10 |
176,93 |
|
Chapitre 33-91-84 |
Prestations sociales |
69,33 |
71,42 |
|
Total charges sociales |
242,43 |
248,35 |
|
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Total RCS |
2 923,87 |
3 067,9 |
|
1. Les effectifs
Dans le budget 2003, les crédits de rémunérations et de charges sociales s'élèvent à 3 067,9 millions d'euros, soit une augmentation de 4,9 % par rapport à 2002. Les RCS confirment leur place prépondérante au sein du budget de la gendarmerie ; elles représentent 80 % des crédits du titre III.
a) Les principales mesures budgétaires en 2003
- En matière d'effectifs militaires :
. la création de 1 200 postes budgétaires de gendarmes au titre de la LOPSI, pour un coût de 41,1 millions d'euros,
. le transfert de 10 postes d'officiers des armées vers la gendarmerie, pour 0,3 M €,
. le transfert d'emplois de sous-officiers en MITHA conduisant à une économie de 0,5 M €,
. enfin, à coût constant, la création d'un poste de général de brigade par la suppression d'un poste de capitaine et d'un poste de colonel.
- En matière indemnitaire :
. la hausse des rémunérations et des prestations familiales conformément à l'évolution de l'ensemble de la fonction publique d'Etat, pour un coût respectif de 2,9 et 1,3 M € et un coût global de 4,3 M €,
. le financement des mesures en faveur de la condition militaire :
. Temps d'activité et d'obligations professionnelles des militaires (TAOPM - accords de novembre 2001 et février 2002), pour 41,7 M €,
. Mesures spécifiques à la gendarmerie pour 3,9 millions d'euros (revalorisation des taux non logés de l'indemnité pour charge militaire, primes des officiers brevetés et diplômés, primes de qualification des sous-officiers, indemnité de mise en oeuvre de maintenance des aéronefs).
. Augmentation des points NBI qu'il s'agisse des fonctions de responsabilité supérieure (0,1 M€) ou des points de NBI attribués au titre de la politique de la ville (2 M€) ;
. Revalorisation des indemnités pour charges militaires et du taux de l'indemnité spéciale de sujétion de police à 24 % pour les sous-officiers de la gendarmerie pour 29,1 M€.
L'extension aux officiers du taux de 24 % de l'ISSP pour les officiers, l'augmentation de la prime d'officier de police judiciaire et du bénéfice des repas de service, devrait conduire à geler en gestion les 700 postes de volontaires dégelés en LFI pour financer ces mesures. Cette disposition n'est en aucun cas satisfaisante, les mesures en question étant connues dès le début de l'année dernière puisqu'elles résultent directement des promesses faites fin 2001-début 2002 et de mesures prises en faveur des policiers (prime OPJ). Ces mesures étant prévisibles, il est donc regrettable qu'elles n'aient pas été intégrées dès la conception du budget 2003. Reste à prendre en compte la jouissance de la majoration pour pension résultant de l'ISSP (indemnité spéciale de sujétion de police) à 50 ans au lieu de 55 ans par un changement de réglementation.
b) Des créations d'effectifs attendues dans la gendarmerie
- Accroissement des effectifs militaires
La LOPSI permet la création de 1 200 postes (39 postes d'officier de gendarmerie, 21 postes d'officier du corps technique et administratif de la gendarmerie (CTAG), 1.057 postes de sous-officier de gendarmerie, de 83 postes de sous-officier du corps de soutien technique et administratif de la gendarmerie nationale (CSTAGN). Cependant, compte tenu de la création d'un emploi de général de brigade, gagé par la suppression de deux emplois d'officier, du transfert de 20 emplois de sous-officier du CSTAGN au profit de la direction centrale du service de santé des armées (DCSSA), compensé pour moitié par le transfert de 10 emplois d'officier de l'armée de terre au profit de la gendarmerie nationale (récupération des 10 postes EMIA), et du transfert vers l'EMA d'un officier au titre de l'ouverture d'un poste permanent à l'étranger en Belgique (correspondant en réalité à une régularisation), ce sont finalement 1 188 postes qui seront créés en 2003 .
Outre ces créations d'effectifs, la gendarmerie voit monter en puissance sa contribution au réseau des attachés de sécurité intérieure (ASI) à l'étranger, commun à la police et à la gendarmerie. 14 postes d'ASI (ou ASI adjoint) sont créés. Ils sont destinés à des officiers de gendarmerie. Les emplois budgétaires correspondants sont inscrits dans le périmètre des postes permanents à l'étranger (PPE), placé sous gouvernorat unique de l'état-major des armées (EMA).
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Effectifs pour 2002 |
Evolution |
Effectifs pour 2003 |
|
|
I - OFFICIERS |
|||
|
A - Officiers de gendarmerie : |
|||
|
Général de division |
9 |
9 |
|
|
Général de brigade |
17 |
1 |
18 |
|
Colonel |
253 |
12 |
265 |
|
Lieutenant-colonel et chef d'escadron |
1.271 |
7 |
1.278 |
|
Capitaine, lieutenant et sous-lieutenant |
2.336 |
27 |
2.363 |
|
Total |
3.886 |
47 |
3.933 |
|
B - Corps de soutien : |
|||
|
Colonel |
4 |
1 |
5 |
|
Lieutenant-colonel et chef d'escadron |
43 |
7 |
50 |
|
Capitaine, lieutenant et sous-lieutenant |
86 |
13 |
99 |
|
Total |
133 |
21 |
154 |
|
TOTAL (I) |
4.019 |
68 |
4.087 |
|
II - SOUS-OFFICIERS |
|||
|
A - Sous-officiers de gendarmerie : |
|||
|
Aspirant |
110 |
19 |
129 |
|
Major |
1.545 |
22 |
1.567 |
|
Adjudant-chef |
3.536 |
52 |
3.588 |
|
Adjudant |
8.562 |
123 |
8.685 |
|
Maréchal des logis-chef |
8.349 |
119 |
8.468 |
|
Gendarme |
51.125 |
722 |
51.847 |
|
Total |
73.227 |
1.057 |
74.284 |
|
B - Corps de soutien : |
|||
|
Major |
105 |
2 |
107 |
|
Adjudant-chef |
518 |
9 |
527 |
|
Adjudant |
671 |
11 |
682 |
|
Maréchal des logis-chef |
843 |
14 |
857 |
|
Maréchal des logis |
1.529 |
27 |
1.556 |
|
Total |
3.666 |
63 |
3.729 |
|
TOTAL (II) |
76.893 |
1.120 |
78.013 |
|
III - VOLONTAIRES |
|||
|
Aspirant |
147 |
147 |
|
|
Maréchal de logis |
492 |
492 |
|
|
Brigadier-chef |
925 |
925 |
|
|
Brigadier |
3.004 |
3.004 |
|
|
Volontaire |
10.635 |
10.635 |
|
|
TOTAL (III) |
15.203 |
15.203 |
|
|
TOTAUX GENERAUX : |
|||
|
- MILITAIRES |
96.115 |
1.188 |
97.303 |
|
- CIVILS |
2.019 |
-143 |
1.876 |
|
TOTAL GENERAL * |
98.134 |
1.045 |
99.179 |
|
* Ces chiffres ne comportent pas les effectifs hors-budget, gendarmerie de l'air, gendarmerie maritime et section commune (sauf les personnels civils). Les effectifs de personnel civil comprennent ceux des périmètres "administration centrale" (101) et "COMSUP" (136). |
|||
- Evolution du corps technique et administratif de la gendarmerie (CTAG)
Le CTAG a été créé par la loi de programmation 1997-2002 pour permettre le redéploiement des militaires de la gendarmerie ayant une formation en matière de maintien de l'ordre ou de sécurité publique. Elle devait permettre la création de 134 postes d'officiers et de 3 386 postes de sous-officiers, ainsi que pour compléter l'action de ce corps de soutien, le recrutement de plus de 1 000 civils.
Au cours de la loi de programmation, 133 postes budgétaires ont été ouverts pour les officiers, et 90 % environ des postes de sous-officiers. Mais ces effectifs n'ont pas été complètement réalisés. Seuls 109 officiers ont été recrutés (4 colonels, 40 lieutenants-colonels et commandants, 65 officiers subalternes). Le recrutement s'effectuait par transferts des armées jusqu'à cette année, d'arme ou de spécialité. En 2002, la gendarmerie a recruté 24 officiers par cette formule et 15 par concours. Ces derniers seront affectés en 2004 après une formation.
EVOLUTION DU RECRUTEMENT DES OFFICIERS DU CORPS DE
SOUTIEN
(1997-2002)
|
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 (*) |
|
|
Créations d'emplois |
21 |
21 |
22 |
22 |
13 |
34 |
|
Effectifs budgétaires |
21 |
42 |
64 |
86 |
99 |
133 |
|
Effectifs réalisés |
21 |
42 |
64 |
80 |
91 |
109 |
(*) au 1 er juillet 2002.Source : DGGN
Pour les sous-officiers, les chiffres de l'année 2002, établis au 1 er juillet, ne permettent pas de parler de déficit, les recrutements ayant été effectués à hauteur des effectifs budgétaires. Sur les 561 postes ouverts cette année. Une part encore importante à été pourvue par des transferts des autres armées (160), mais leur nombre a été limité en raison de desiderata trop restrictifs dans les affectations et d'inadéquation des compétences. Sur l'ensemble de la loi, ce sont 1 722 militaires qui ont été recrutés à partir des armées et des services communs du ministère de la défense. 401 postes seront pourvus par concours. Au sein des sous-officiers, la gendarmerie déplore encore un nombre trop faible de gradés supérieurs, niveau de responsabilité particulièrement important compte tenu du nombre réduit d'officiers, cette situation ayant pour corollaire d'assurer un avancement assez rapide.
EVOLUTION DES EFFECTIFS DE SOUS-OFFICIERS AU SEIN DU CORPS TECHNIQUE ET ADMINISTRATIF
DEPUIS 1997
|
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 (*) |
|
|
Créations d'emplois |
565 |
553 |
495 |
534 |
309 |
561 |
|
Effectifs budgétaires |
1 214 |
1 767 |
2 262 |
2 796 |
3 105 |
3 666 |
|
Effectifs réalisés |
1 180 |
1 824 |
2 322 |
2 725 |
3 097 |
3 351 |
|
Différence |
-34 |
+57 |
+60 |
-71 |
-8 |
-315 |
(*) au 1 er juillet 2002. Source DGGN
- Les gendarmes adjoints volontaires
Les gendarmes adjoints volontaires sont apparus avec la professionnalisation des armées. Ils viennent remplacer les gendarmes auxiliaires qui étaient des appelés du service national. Il est important de préciser dès l'abord, qu'il de n'agit pas d'emplois jeunes comme les adjoints de sécurité dans la police, leur existence n'est donc pas remise en cause par l'extinction de cette disposition. Au contraire, l'expérience est pérennisée en raison de la très importante force de travail qu'ils représentent. En 2002, 15 203 postes budgétaires avaient été ouverts en loi de finances initiale. En 2003, 700 postes, sur les 1 400 qui avaient été gelés pour financer les mesures indemnitaires décidées durant l'hiver 2001-2002, vont être débloqués. De nouveaux recrutements seront donc possibles 1 ( * ) .
Si les gendarmes adjoints sont devenus indispensables au fonctionnement des brigades territoriales, leur recrutement, la formation et la fidélisation de cette ressource posent un certain nombre de difficultés.
Tout d'abord, le nombre et la qualité des candidatures ne sont pas suffisants pour répondre aux besoins. En 2001, 16 640 dossiers de candidature ont été déposés et 5 661 nouveaux contrats ont été signés pour plus de 11 000 postes budgétaires ouverts. Si le taux de sélection effectif (2,4) est satisfaisant, le nombre de contrats ne permet pas de remplir tous les postes. Il serait donc souhaitable que le nombre des candidatures augmentent sensiblement.
En outre, le niveau scolaire des gendarmes adjoints est très différent de celui des gendarmes auxiliaires. Ces derniers faisaient l'objet d'une plus forte sélection et la majorité d'entre eux avait un niveau supérieur ou égal au baccalauréat. A l'opposé, une majorité des gendarmes adjoints a un niveau de formation inférieur au baccalauréat (53,7 % en 2001), 41,1 % un niveau égal et 5,2 % un niveau supérieur. La faiblesse du niveau scolaire oblige donc la gendarmerie à renforcer l'accompagnement, l'encadrement et la formation de cette catégorie de personnels.
Ainsi, alors même que le contrat des volontaires est renouvelable chaque année dans la limite de 5 ans, la formation initiale militaire et judiciaire leur permettant d'obtenir la qualification d'agent de police judiciaire dure quatre mois et demi. Cela a d'ailleurs conduit à limiter les droits à permission à 25 jours durant la première année.
Les raisons les plus fréquemment évoquées pour expliquer les problèmes de recrutement des volontaires dans la gendarmerie et les armées sont de trois ordres : affectation nationale des volontaires, précarité du statut et faiblesse de la rémunération par rapport aux engagés et aux militaires de carrière. Ainsi, dans la gendarmerie, la solde nette de base est de 774,85 euros pour un GAV de 2 e classe. A cette somme s'ajoute l'hébergement et non le logement, la gratuité des repas, 75 % de réduction sur les billets SNCF et certaines indemnités, notamment celles relatives à la situation de famille.
Enfin, depuis le début de l'année 2001, la gendarmerie a mis en place au niveau des groupements départementaux des modules de formation pour préparer les GAV qui le souhaitent et dont le contrat a déjà été renouvelé une fois, aux concours de recrutement pour les sous-officiers de carrière.
- La réserve de la gendarmerie
La professionnalisation des armées a conduit à une importante réorganisation des réserves. Celles-ci sont désormais moins nombreuses et plus opérationnelles, et la répartition des effectifs entre les forces armées a été modifiée.
Sur un effectif futur de 100 000 hommes pour la réserve opérationnelle, la gendarmerie disposera de 50 000 hommes. Elle prévoit d'organiser ces effectifs en deux ensembles :
- une réserve principale de 15 000 personnels environ utilisée pour des missions de défense civile, de renforts d'états-majors et de certaines unités d'actives,
- une réserve complémentaire d'environ 35 000 personnels qui serait utilisée pour des missions de défense militaire et dans le cadre de crise de haute intensité.
Si en 2002, 54 124 hommes étaient encore « affectés » à la réserve de la gendarmerie (2 838 officiers, 13 284 sous-officiers et 38 002 militaires du rang), seuls 10 526 ont effectivement signé un engagement spécial à servir dans la réserve. La gendarmerie est donc encore loin de l'objectif qui doit être réalisé en 2015. Cependant, la pyramide des grades est moins défavorable que dans les armées puisque sur les 10 526, 1 428 sont officiers, 4 057 sous-officiers et 5 041 militaires du rang.
Le taux d'activité des réservistes dans la gendarmerie est inférieur à celui des armées. Il s'élève à 12 jours en 2001 au lieu de 21 jours dans les armées, à comparer aux 30 jours théoriques prévus par la loi. Ce résultat s'explique essentiellement par les limitations budgétaires. 2003 ne permettra d'ailleurs pas d'y remédier puisque les crédits destinés aux réserves n'augmenteront pas. Néanmoins un important effort d'investissement pour l'équipement de la réserve a d'ores et déjà été effectué pour un montant total de 17,38 millions d'euros. Les 103 pelotons de réserve de gendarmerie départementale sont dotés d'un véhicule routier de liaison et de 8 véhicules plus importants. Les crédits de la LOPSI vont en outre permettre de compléter l'équipement individuel des réservistes (gilets par balles et armement).
Enfin, une réflexion va se poursuivre durant les prochains mois pour améliorer l'emploi des réservistes, notamment des anciens militaires d'active et pour faire face aux défis du recrutement et des nouveaux besoins en matière de protection du territoire.
- Stabilité des personnels civils.
La loi de programmation militaire pour les années 1997-2002 prévoyait la création de près de 1 000 postes de personnels civils, leurs effectifs passant de 1 258 à 2 260. Durant toute cette période, la gendarmerie a souffert d'un déficit chronique, les effectifs réalisés n'atteignant jamais les effectifs budgétaires théoriques. Ainsi, du 1 er janvier 1997 au 1 er juillet 2002, les effectifs sont passés de 1 209 à 2 080 personnels civils, soit un déficit d'environ 10 %.
La LOPSI et la loi de programmation ne prévoient pas de créations de postes de personnels civils privilégiant le renforcement des personnels militaires de la gendarmerie départementale et du corps de soutien. En outre, le budget 2003 prévoit la suppression de 143 postes de personnel civil (7 suppressions sèches et 136 postes transférés par changement de périmètre des personnels civils outre mer).
* 1 sous réserve de trouver un autre mode de financement pour certaines mesures indemnitaires que le maintien du gel de ces 700 postes. cf. supra