CHAPITRE IX -
LES
« PAYS »
Dans le cadre de la loi « Pasqua », une centaine de pays avaient été « constatés » par les commissions départementales de coopération intercommunale (CDCI). On pouvait déjà relever de forts contrastes interrégionaux, en partie superposables à ceux de la carte de l'intercommunalité à fiscalité propre.
Les régions du grand Ouest (5 pays en Bretagne, 28 pays en Poitou-Charentes, 6 pays en Pays de Loire, 9 pays en Basse-Normandie...) ont eu facilement recours à ce mode d'organisation correspondant à des pratiques de contractualisation héritières des premiers contrats de pays des années 1975.
Bien qu'en retard en matière d'intercommunalité à fiscalité propre, la région Centre a créé, pour sa part, 31 pays constitués dont une vingtaine « constatés » par les commissions départementales.
Dans les autres régions, la formule a connu un succès moindre notamment en raison d'une concurrence entre une politique régionale spécifique et la politique des « pays ». Par exemple, les « contrats de terroirs » en Midi-Pyrénées ou les « contrats globaux de développement » en Rhône-Alpes ont pu être considérés comme suffisants.
La loi du 25 juin 1999 dite « loi Voynet » a prévu que les périmètres d'étude ou définitifs des « pays » feraient l'objet d'un avis conforme des conférences régionales d'aménagement et de développement du territoire (CRADT) et d'avis simples de la part d'autres instances : conseils généraux, conseils régionaux, préfets de département, commissions départementales de coopération intercommunale (CDCI).
Entre novembre 2000 et juillet 2002, plusieurs CRADT se sont réunies pour se prononcer sur les projets de pays présentés. Selon cette procédure, ont été reconnus à ce jour :
- Alsace : 7 périmètres d'étude ;
- Aquitaine : 11 périmètres d'étude et 2 périmètres définitifs (pays basque et Val d'Adour) ;
- Auvergne : 5 périmètres d'étude ;
- Bourgogne : 9 périmètres d'étude et 3 périmètres définitifs (Puisaye-Forterre, Nivernais-Morvan, Tonnerrois...) ;
- Bretagne : 3 périmètres d'étude et 18 périmètres définitifs (pays de Rennes, pays de Brest, pays de Cornouaille (Quimper), pays de Saint-Brieuc, pays de Vannes, pays de Vitré, pays de Morlaix, pays de Saint-Malo, pays du Trégor, pays de Brocéliande, pays du Centre-Ouest-Bretagne, pays de Redon, pays de Guingamp, pays de Dinan...) ;
- Centre : 10 périmètres d'étude et 19 périmètres définitifs ;
- Champagne-Ardenne : 14 périmètres d'étude ;
- Corse : 1 périmètre d'étude ;
- Franche-Comté : 15 périmètres d'étude ;
- Ile-de-France : 1 périmètre d'étude ;
- Languedoc-Roussillon : 16 périmètres d'étude ;
- Limousin : 10 périmètres d'étude ;
- Lorraine : 11 périmètres d'étude et 1 périmètre définitif ;
- Midi-Pyrénées : 15 périmètres d'étude et 5 périmètres définitifs (pays du Val d'Adour, pays de Cahors, Bouriane, Couserans, Commings...) ;
- Nord-Pas-de-Calais : 5 périmètres d'étude ;
- Basse-Normandie : 5 périmètres d'étude ;
- Haute-Normandie : 7 périmètres d'étude et 4 périmètres définitifs (Roumois, pays de Bray, pays de Caux Vallée de Seine, Avre et Iton) ;
- Pays de Loire : 8 périmètres d'étude et 6 périmètres définitifs (pays de Redon, pays de Chateaubriand, pays de la vallée du Loir, Haut Anjou ségréen, pays d'Ancenis, pays de la Haute Sarthe...) ;
- Picardie : 4 périmètres d'étude ;
- Poitou-Charentes : 20 périmètres d'étude ;
- Provence-Alpes-Côte d'Azur : 6 périmètres d'étude ;
- Rhône-Alpes : 5 périmètres d'étude.
Les CRADT ont rendu un avis conforme sur 191 périmètres d'étude et 56 périmètres définitifs.
Ces 247 périmètres reconnus représentent près de 20.000 communes et 20 millions d'habitants.
Dans les régions où les CRADT se sont déjà prononcées, de nombreux périmètres incluent des agglomérations de plus de 50.000 habitants, constituées sous forme de communautés d'agglomération ou de communautés urbaines. Cette option est systématique en Bretagne à travers les pays de Rennes, de Brest, de Cornouaille (Quimper), de Morlaix, de Vannes, de Saint-Malo, de Saint-Brieuc... Mais elle est également adoptée en Bourgogne avec le pays de Chalon/Saône et le pays de Nevers, en Franche-Comté avec le pays de Belfort-Montbéliard-Héricourt, en Aquitaine avec le pays basque, le pays d'Agen ou le pays de Pau, en Midi-Pyrénées avec le pays de Rodez, le pays de Castres-Mazamet, en Pays de Loire avec le pays des Mauges choletaises ou le pays manceau, en Alsace avec le pays de Colmar ou de Mulhouse, en Basse-Normandie, avec les pays d'Alençon, du Contentin (Cherbourg), en Languedoc-Roussillon, avec les pays de la plaine du Roussillon (Perpignan), de Carcassonne, de Narbonne et des Costières de Nîmes...
56 pays disposent désormais d'un périmètre définitif.
Parmi les 191 projets de « pays » disposant d'un périmètre d'étude, l'état d'avancement des chartes et de l'organisation territoriale (équipe technique, conseil de développement, EPCI à fiscalité propre...) s'avère très inégale. Les services de la DATAR estiment qu'entre 50 et 80 de ces projets de pays devraient achever leur charte et voir leur périmètre définitif reconnu durant l'automne avec une perspective de contractualisation fin 2002 ou début 2003.
Entre 80 et 100 projets de pays supplémentaires sont, par ailleurs, actuellement en cours de réflexion sans avoir fait l'objet d'un avis conforme des CRADT.
Les services de la DATAR estiment réaliste la perspective de 350 à 400 pays en périmètre d'étude ou définitif à la fin de l'année 2003.
Ils font observer que la plupart des « nouveaux pays » se constituent dans une logique de complémentarité ville-campagne à une échelle plus large que celle des contrats de pays des années 1975. Ce constat serait largement vérifié en Bretagne, en Bourgogne, en Lorraine, en Pays de la Loire, en Alsace, en Midi-Pyrénées... Il doit être nuancé en Franche-Comté, en Champagne-Ardenne, en Haute-Normandie où quelques projets de pays s'apparentent davantage à des micro-pays ruraux, voire péri-urbains.
On relève que le franchissement des limites administratives départementales ou régionales se heurte toujours à des réticences locales. Doit néanmoins être soulignée la reconnaissance de 15 pays interdépartementaux (Centre-Ouest-Bretagne, Belfort-Montbéliard-Héricourt, Puisaye-Forterre, Haute Lande, pays de Figeac-Decazeville-Villefranche de Rouergue...) et de dix pays interrégionaux (Val d'Adour, pays d'Olmes-Lavelanet, pays de Redon, pays d'Alençon, pays de Bitche-Sarreguemines, Lauragais...).
Les limites cantonales ou d'arrondissement sont, en revanche, plus fréquemment franchies.
Le profil-type des nouveaux pays correspond à des ensembles de 83 communes et de 73.000 habitants. Les écarts par rapport à cette moyenne sont néanmoins importants tant en termes de population (de 30.000 à 420.000) que de nombre de communes (de 50 à 200). La superficie moyenne des pays est de 1.300 km².
Une centaine de conseils de développement prévus par la loi Voynet seraient d'ores et déjà constitués ou en cours de constitution. La DATAR constate, toutefois, l'existence de réticences locales à les constituer ou à les reconnaître comme une instance participative .
On relèvera que si les services de la DATAR annoncent qu'à la mi-août 2002, 320 pays environ sont constitués, en cours de constitution ou en projet, seulement cinq contrats de « pays-Voynet » ont vu le jour : celui du Pays Basque (décembre 2000) sous forme de convention approuvée en CIADT, et, au cours du premier semestre 2002, ceux du Centre-Ouest-Bretagne, du pays de Fougères, du pays de Vitré en Bretagne et du pays d'Ancenis en Pays de Loire.
Certaines régions bénéficient d'un « taux de couverture régional » par les « pays » entre 80 et 100 % : Bretagne, Centre, Poitou-Charentes, Franche-Comté, Midi-Pyrénées, Languedoc Roussillon et Haute Normandie.
D'autres sont couvertes à hauteur de 50 % à 80 % : Bourgogne, Aquitaine, Lorraine, Pays de Loire, Alsace, Basse Normandie, Champagne-Ardenne et Limousin.
Quelques unes ont un taux de couverture compris entre 30 % et 50 % : PACA, Auvergne et Picardie.
Certaines régions, enfin, restent à l'écart de l'expérience : Ile-de-France, Corse et DOM.