II. LA RÉFORME DU CONSERVATOIRE DU LITTORAL
Votre rapporteur avait consacré des développements particuliers, dans son rapport de l'an dernier, au conservatoire du littoral, aux difficultés qu'entraîneraient l'extension de son patrimoine et aux recommandations formulées dans le rapport au Premier ministre par M. Louis Le Pensec.
Le conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres a été créé par la loi du 10 juillet 1975, qui lui a conféré le statut d'établissement public de l'Etat à caractère administratif, et lui a donné pour mission de mener, après avis des conseils municipaux intéressés, une politique foncière de sauvegarde de l'espace littoral et de respect des sites naturels et de l'équilibre écologique.
Le conservatoire a élaboré une stratégie à long terme qui s'appuie sur un inventaire exhaustif des sites naturels remarquables le long du littoral, correspondant à ses critères d'intervention. Cette stratégie a été approuvée par le gouvernement et présentée au président de la République en juillet 1995. Elle conduit à prévoir la maîtrise foncière de 200 000 hectares en bord de mer, de façon à contribuer à l'objectif de la protection du tiers du littoral français.
Cette stratégie se traduira par la poursuite de l'extension de patrimoine du conservatoire, déjà très sensible, puisqu'au 1 er juillet 2002, celui-ci couvrait 66 hectares répartis le long de 861 kilomètres de rivage (soit près de 10 % d'un linéaire côtier total évalué à 8 670 kilomètres).
Or, cette extension du patrimoine du Conservatoire s'est déroulée sans que les moyens dont il dispose aient progressé dans les mêmes proportions. En outre, ces dernières années ont été marquées par une multiplication des difficultés de nature juridique, institutionnelle et administrative touchant plus particulièrement l'exercice, par le conservatoire, de ses responsabilités de propriétaire.
Face à ces difficultés, le Premier ministre a confié en 2001 à notre collègue M. Louis Le Pensec une mission de réflexion sur le conservatoire, en l'invitant plus particulièrement à formuler des propositions sur une « définition modernisée et élargie de ses missions », sur les adaptations législatives et réglementaires que celles-ci pourraient nécessiter et sur l'amélioration du dispositif de conventionnement mis en place pour la gestion des sites.
M. Le Pensec a déposé son rapport le 20 juillet 2001 . Votre rapporteur s'était efforcé, dans son avis budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2002, d'en analyser les principales orientations.
A l'issue de son examen, il avait estimé que ces propositions avaient le mérite d'être ambitieuses et d'ouvrir des pistes intéressantes. Il avait vivement souhaité que celles-ci fassent l'objet d'une réflexion approfondie et suscitent le débat qu'elles méritaient.
Certaines de ses propositions ont été reprises dans le titre VII de la loi n° 2000-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité . Les huit articles qui constituent le titre VII de cette loi résultent de huit amendements présentés par M. Le Pensec et les membres du groupe socialiste du Sénat lors de la discussion du projet de loi devant le Sénat, le 24 janvier 2002.
Votre rapporteur se félicite que M. Louis Le Pensec soit parvenu à faire inscrire aussi rapidement dans la loi certaines des propositions qu'il avait formulées six mois plus tôt, car il estime que celles-ci vont dans le bon sens.
Il constate d'ailleurs que ces amendements ont été adoptés à l'unanimité, après avoir reçu l'avis favorable du gouvernement, du rapporteur de la commission des lois, M. Daniel Hoeffel, et du rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, M. Patrick Lassourd.
Il aurait toutefois préféré qu'une réforme de cette importance fasse l'objet d'un projet de loi spécifique qui aurait pu être examiné de façon approfondie par les commissions compétentes.
Intitulé « du conservatoire du littoral et des rivages lacustres », le titre VII de la loi relative à la démocratie comporte huit articles -les articles 160 à 167. Ces articles modifient les dispositions relatives au statut et aux missions du conservatoire qui figurent aux articles L. 322-1 à L. 322-12 du code de l'environnement, ainsi que certaines dispositions du code du domaine de l'Etat, du code de l'urbanisme et du code des douanes.
Ces dispositions peuvent être regroupées autour de trois idées directrices.
1. Améliorer les relations entre le conservatoire et ses partenaires locaux
• La loi donne une base légale au partenariat déjà très développé entre le conservatoire et les collectivités locales (article 160-I modifiant l'article L. 322-1 du code de l'environnement).
• La loi renforce le rôle des conseils de rivages , instances consultatives créées en 1978 composées exclusivement d'élus départementaux et régionaux, et chargée de proposer des opérations d'acquisition et donner leur avis sur les opérations envisagées.
La loi les autorise dorénavant à formuler des propositions relatives aux conditions d'aménagement et de gestion du patrimoine du conservatoire, ainsi qu'aux accords de partenariats passés entre le conservatoire et les collectivités locales (article 163 modifiant l'article L. 322-13 du code de l'environnement) ;
• La loi précise le régime domanial des terrains du conservatoire , qui relèvent pour l'essentiel du domaine public, et confirme sa vocation à être ouvert au public « dans la limite de la vocation et de la fragilité de chaque espace ».
• Elle clarifie en outre les relations entre le conservatoire , en qualité de propriétaire des terrains qu'il conserve, et les organismes chargés de la gestion des terrains (collectivités locales, leurs groupements, associations, établissements publics). Ces gestionnaires assument les charges et perçoivent les produits correspondant à cette gestion. La loi précise en outre les conditions d'usage de ces terrains en mettant en place un dispositif spécifique pour les exploitants agricoles (article 161 modifiant l'article L. 322-9 du code de l'environnement).
• La loi autorise le conservatoire à confier la réalisation de travaux portant sur des immeubles relevant de son domaine, aux organismes publics ou privés chargés de la gestion des terrains évoqués plus haut, dans le cadre d'une convention d'occupation n'excédant pas trente ans.
Le bénéficiaire, choisi librement, est autorisé à encaisser directement à son profit les produits de l'immeuble, mais doit reverser au conservatoire le surplus des produits qui n'auraient pas été affectés à la mise en valeur et à la gestion du bien (article 162-I modifiant l'article L. 322-10 du code de l'environnement).
• La loi reconnaît comme « gardes du littoral » les personnes chargées par les gestionnaires visés à l'article L. 322-9 d'assurer la garde du domaine administré par le conservatoire. Ces gardes, actuellement au nombre de 152, n'ont pas de statut spécifique, mais sont en majorité des employés communaux.
La loi leur reconnaît certains pouvoirs de police , sous réserve qu'ils soient commissionnés par le représentant de l'Etat, puis assermentés. Ces pouvoirs de police leur permettent de constater par procès-verbal les contraventions aux arrêtés municipaux et préfectoraux relatifs à l'accès aux terrains concernés ou à leurs usages (article 162 insérant des articles L. 322-10-1, L. 322-10-2 et L. 322-10-3 dans le code de l'environnement).