Projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE IER
DISPOSITIONS DE PROGRAMMATION

ARTICLE 1er

Approbation des orientations et de la programmation des moyens de la justice pour les années 2003 à 2007 figurant dans le rapport annexé

Commentaire : le présent article porte approbation des orientations et de la programmation des moyens de la justice pour les années 2003 à 2007, telles qu'elles figurent au rapport annexé.

Le présent article approuve le rapport annexé au projet de loi, dont le contenu a été présenté dans l'exposé général.

La formule d'approbation est traditionnellement utilisée dans toutes les lois de programmation et le rapport annexé, selon la technique du renvoi déjà utilisée en 1995, vient donc en discussion dans le cadre de cet article 1 ^er .

Votre rapporteur pour avis vous proposera quelques amendements de précision rédactionnelle du texte de ce rapport annexé.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article ainsi amendé.

ARTICLE 2

Programmation des crédits et des emplois sur la période 2003-2007

Commentaire : le présent article fixe à 3,65 milliards d'euros le montant global des crédits supplémentaires prévus pour la justice sur la période 2003-2007 et prévoit la création de 10.000 emplois permanents sur la période.

I. LES CRÉDITS PROGRAMMÉS

A. UNE ENVELOPPE GLOBALE DE 3,65 MILLIARDS D'EUROS

Le premier alinéa du présent article prévoit, « pour la mise en oeuvre (des) orientations » figurant au rapport annexé et approuvées par l'article 1 ^er , des moyens financiers qui s'élèvent à 3,65 milliards d'euros sur les années 2003 à 2007. D'après les informations obtenues par votre rapporteur pour avis, ces montants s'entendent en euros courants et non pas constants.

La rédaction de l'article 2 du projet de loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité intérieure telle qu'elle ressort des débats de l'Assemblée nationale est légèrement différente de celle qui vous est proposée dans le présent article.

Votre rapporteur pour avis vous proposera d'harmoniser les rédactions des deux projets de loi, dont l'esprit est identique, en adoptant un amendement qui précise que cette enveloppe financière est constituée des crédits ouverts par les lois de finances ^{93 ( * )} entre 2003 et 2007.

Ce premier alinéa précise en outre que ces moyens sont alloués « au titre des créations d'emplois, des mesures relatives à la situation des personnels, du fonctionnement, des actions d'intervention et des équipements des juridictions de l'ordre judiciaire et de l'ordre administratif ainsi que des services chargés de l'exécution des décisions de justice ». Cette énumération tend à couvrir l'ensemble des postes de dépenses du budget de la justice.

Elle laisse toutefois dans l'ombre l'administration centrale pour laquelle des emplois et des autorisations de programme sont pourtant programmées. Votre rapporteur pour avis vous proposera donc, dans un second amendement , d'inclure l'administration centrale dans l'énumération donnée par le premier alinéa du présent article.

B. 1,75 MILLIARD D'AUTORISATIONS DE PROGRAMME

Le deuxième alinéa du présent article fixe le montant des autorisations de programme prévues pour l'exécution de cette programmation à 1.750 millions d'euros.

Sur cet alinéa, votre rapporteur pour avis vous présentera un troisième amendement de nature rédactionnelle .

III. LA BASE DE RÉFÉRENCE PEUT ÊTRE AMÉLIORÉE

Le troisième alinéa du présent article précise que les crédits prévus sont des crédits supplémentaires qui s'ajoutent à la reconduction annuelle des moyens ouverts en 2002 mais aussi à l'évolution du point de la fonction publique et aux effets du glissement-vieillesse-technicité sur le coût des rémunérations.

Cette précision n'était pas véritablement utile car elle est sous-entendue dans toute loi de programme. Pour la clarté du texte législatif, votre rapporteur vous proposera toutefois d'en maintenir le principe.

L'Assemblée nationale, à l'initiative de sa commission des finances, a modifié le texte du projet de loi sur la sécurité intérieure afin de préciser que les « moyens ouverts en 2002 », formule vague ^{94 ( * )} , étaient les « crédits ouverts par la loi de finances initiale pour 2002 ».

L'Assemblée nationale, à l'initiative de sa commission des finances, a également supprimé la référence à « l'évolution du point fonction publique et aux effets du glissement-vieillesse-technicité sur le coût des rémunérations » pour la remplacer par une référence aux crédits « nécessaires pour faire face aux conséquences, sur le coût des rémunérations, des mesures générales d'augmentation et des ajustements pour tenir compte de la situation réelle des personnels ». Cette rédaction a un champ plus large que la précédente (puisque la notion de mesures générales est plus large que celle d'évolution du point de la fonction publique) et est juridiquement plus précise (car la notion de glissement-vieillesse-technicité n'apparaît dans aucun texte législatif ou réglementaire).

Votre rapporteur pour avis estime que ces précisions sont utiles, il vous proposera un quatrième amendement en ce sens sur le présent article.

III. 10.100 EMPLOIS BUDGÉTAIRES

Les deux derniers alinéas du présent article sont relatifs aux emplois programmés : 10.100 créations d'emplois budgétaires permanents et 580 emplois contractuels (en équivalent temps plein) pour les juges de proximité et les assistants de justice.

Ni cet article, ni le rapport annexé, ne précisent la répartition année par année de ces crédits. Le rapport annexé précise toutefois la répartition de ces crédits suivant les quatre objectifs que le gouvernement s'est fixé en matière de justice, ainsi que suivant la répartition classique du budget de la justice : services judiciaires - juridictions administratives - administration pénitentiaire - protection judiciaire de la jeunesse - administration centrale.

Répartition des crédits et des emplois par objectif

En unités et millions d'euros	Emplois	Dépenses ordinaires	Autorisations de programme
Objectif n° 1 - Améliorer l'efficacité de la justice au service des citoyens	4.397	1.329	382
Objectif n° 2 - Développer l'effectivité de la réponse pénale	3.600	762	1.198
Objectif n° 3 - Traiter plus efficacement la délinquance des mineurs	1.988	423	170
Objectif n° 4 - Améliorer l'accès des citoyens au droit et à la justice	115	262	0
TOTAL	10.100	2.775	1.750

Répartition des crédits et des emplois programmés pour 2003-2007 par agrégat

Répartition par agrégats	Emplois	DO	AP
Services judiciaires	4.450	1.207	277
Juridictions administratives	480	114	60
Administration pénitentiaire	3.740	801	1.313
Services de la protection judiciaire de la jeunesse	1.250	293	55
Administration centrale	180	360	45
Total	10.100	2.775	1.750

L'absence de répartition dans le temps de ces crédits programmés sur cinq ans, devrait conférer une certaine souplesse de gestion et d'appréciation au ministère. Votre rapporteur pour avis estime que l'octroi d'une enveloppe globale de crédits assortie d'un engagement sur des résultats et d'une clause de rendez-vous au terme de la législature pour évaluer ces résultats est de bonne méthode.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article ainsi amendé.

ARTICLE 3

Soumission des marchés de conception, de construction et d'aménagement d'établissements pénitentiaires au code des marchés publics

Commentaire : Le présent article vise à soumettre les dispositions de la « loi Chalandon » relatives aux marchés de conception, de construction et d'aménagement d'établissements pénitentiaires, au droit commun des marchés publics.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UNE DISPOSITION LÉGISLATIVE INNOVANTE

La loi n° 87-432 relative au service public pénitentiaire, dite « loi Chalandon », du nom du garde des sceaux de l'époque avait introduit, dans on article 2, deux innovations :

1- elle permettait à l'Etat de confier à une personne ou un groupement de personnes de droit public ou privé une mission globale portant à la fois sur la conception, la construction et l'aménagement d'établissements pénitentiaires ;

2- elle permettait également, le cas échéant dans le cadre du même marché, de déléguer à des opérateurs publics ou privés des responsabilités en matière de fonctionnement des établissements ^{95 ( * )} , à l'exception des fonctions de direction, de greffe et de surveillance.

B. UN DISPOSITIF TRÈS UTILISÉ

Ce dispositif a été très utilisé.

D'abord pour le « programme 13.000 », lancé en 1987 et désormais achevé, pour lequel 21 des 25 établissements construits ont fait application de la « loi Chalandon », les 4 autres demeurant gérés en régie directe par l'administration pénitentiaire afin de pouvoir établir des comparaisons.

Ensuite, le « programme 4.000 », lancé en 1996 et qui s'achèvera en 2003-2004, pour lequel les 6 établissements prévus auront fait application du dispositif.

Les comparaison du coût moyen d'un détenu par journée de détention entre le parc classique et le parc à gestion mixte sont difficiles à établir. Globalement, un surcoût de l'ordre de 8 % pour les établissements à gestion mixte peut être constaté. Ce surcoût est semble-t-il compensé par une meilleure qualité de prestations dans le parc à gestion mixte.

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT

Dans le présent article, le gouvernement ne remet aucunement en cause le principe de l'article 2 de la « loi Chalandon ».

Au contraire, il le conforte et le « toilette » pour le soumettre au code des marchés publics.

En effet, l'un des reproches faits à ce dispositif était qu'en confiant, en un lot unique, la conception, la construction et l'aménagement des établissements pénitentiaires à des organismes privés, il privilégiait les grandes entreprises seules capables de répondre à cet appel d'offres.

Cette technique, dite du marché global, devait permettre

- de gagner plusieurs années en limitant le nombre de marchés à passer,

- et de réaliser des économies d'échelle .

Le présent article propose de réintégrer ce dispositif dans le droit commun, c'est à dire le code des marchés publics. Il prévoit toutefois que « si le marché est alloti, les offres portant simultanément sur plusieurs lots pourront faire l'objet d'un jugement global ».

Ces dispositions devraient donc permettre aux petites et moyennes entreprises de se porter plus facilement candidates à un appel d'offres concernant un établissement pénitentiaire, sans pour autant retarder la procédure.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 4

Application de la procédure d'extrême urgence en matière d'expropriation pour la construction d'établissements pénitentiaires

Commentaire : Afin d'accélérer le programme de construction d'établissements pénitentiaires, le présent article vise à appliquer la procédure d'extrême urgence en matière d'expropriation à la prise de possession par l'Etat des terrains dont l'acquisition est nécessaire aux opérations de construction ou d'extension d'établissements pénitentiaires programmés dans le présent projet de loi.

I. LE DROIT EXISTANT

En matière d'expropriation pour cause d'utilité publique, le droit existant distingue : une procédure normale qui se déroule en un an à compter de la déclaration d'utilité publique ; une procédure d'urgence ^{96 ( * )} qui permet, notamment, de réduire les délais de la phase indemnitaire ; et une procédure d'extrême urgence ^{97 ( * )} .

Cette dernière procédure présente deux avantages qui en réduisent les délais de mise en oeuvre ^{98 ( * )} :

- le pouvoir de prononcer l'envoi en possession de terrains est transféré du juge de l'expropriation à l'administration, censée être plus rapide, car directement concernée,

- l'envoi en possession de terrains peut être prononcé avant même que l'ordonnance de transfert ne soit rendue.

Cette procédure d'extrême urgence est applicable à un nombre limité de cas :
- aux travaux intéressant la défense nationale ;
- à la constructions d'autoroutes, de routes express, de routes nationales ou de sections nouvelles de routes nationales, de voies de chemin de fer ou d'oléoducs ;
- aux situations caractérisées par un « risque naturel majeur » ;
- aux situations caractérisées par un « risque minier ».

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT

Dans le premier alinéa du présent article, le gouvernement propose de permettre l'application de cette procédure d'extrême urgence « en vue de la prise de possession immédiate par l'Etat des terrains bâtis ^{99 ( * )} ou non bâtis dont l'acquisition est nécessaire aux opérations de construction ou d'extension d'établissements pénitentiaires réalisées en application de la présente loi ».

L'Etat pourra donc, grâce à cette procédure, prendre possession des terrains sans attendre que soit opéré le transfert de propriété par voie d'ordonnance judiciaire et que les indemnités soient fixées par le juge.

L'application de ce dispositif est encadrée dans le temps : le second alinéa du présent article prévoit que « les décrets sur avis conforme du Conseil d'Etat (...) devront être pris au plus tard le 30 juin 1997 », soit six mois avant la fin de la présente programmation.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 5

Mesures de protection des occupants

Commentaire : Le présent article fait peser sur l'Etat l'obligation de reloger préalablement les occupants qu'il aurait expropriés selon la procédure d'extrême urgence afin de construire ou d'étendre des établissements pénitentiaires prévus dans le cadre de la présente programmation.

I . LE DROIT EXISTANT

Toutes les lois qui ont ouvert ou étendu le champ la procédure d'extrême urgence en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique ont prévu de soumettre l'Etat, lorsqu'il a pris l'initiative de l'expropriation, à une obligation de relogement préalable des occupants.

Ce sont alors les articles L . 314-1 à L. 314-8 du code de l'urbanisme qui s'appliquent :

- l'article L. 314-1 définit les occupants (propriétaires, locataires, sous-locataires, occupants de bonne foi maintenus dans les lieux, preneurs de baux professionnels, commerciaux, artisanaux, industriels ou ruraux) ;

- l'article L. 314-2 prévoit qu'en cas d'éviction définitive des occupants, ceux-ci bénéficient des dispositions applicables en matière d'expropriation ;

- l'article L. 314-3 prévoit qu'en cas d'éviction provisoire des occupants, ceux-ci doivent être relogés provisoirement dans un local compatible avec leurs besoins, leurs ressources et, le cas échéant, leur activité antérieure, et satisfaisant à certaines conditions de localisation ;

- l'article L. 314-4 prévoit le maintien sur place lorsque les travaux ne nécessitent pas l'éviction des occupants ;

- l'article L. 314-5 prévoit un droit de priorité pour les commerçants, artisans et industriels pour l'attribution de locaux de même nature ;

- l'article L. 314-6 précise les conditions d'indemnisation des commerçants et artisans ;

- l'article L. 314-7 prévoit les conditions du relogement ;

- l'article L. 314-8 prévoit les possibilités de changement d'activité pour le titulaire d'un bail commercial, industriel ou artisanal.

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT

L'article 4 du présent projet de loi étend la procédure d'extrême urgence en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique « aux opérations de construction ou d'extension d'établissements pénitentiaires réalisées en application de la présente loi » qui peuvent concerner des terrains bâtis.

Le présent article prévoit donc que les dispositions du code de l'urbanisme précitées et relatives au relogement préalable des occupants seront applicables à ces opérations.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 6

Evaluation annuelle

Commentaire : le présent article prévoit que les dispositions de la loi d'orientation et de programmation relative à la justice feront l'objet d'une évaluation annuelle par une instance extérieure aux services concernés, permettant de mesurer les résultats obtenus par rapport aux objectifs retenus et de les rapporter aux moyens engagés.

I. LE DISPOSITIF DU PRÉSENT ARTICLE

Le présent article prévoit, dans son premier alinéa, que les dispositions de la loi d'orientation et de programmation relative à la justice « feront l'objet d'une évaluation annuelle par une instance extérieure aux services concernés, permettant de mesurer les résultats obtenus par rapport aux objectifs retenus et de les rapporter aux moyens engagés ».

Les alinéas suivants du présent article prévoient que cette évaluation portera « notamment sur :
1° L'instauration de la justice de proximité ;
2° La réduction des délais de traitement des affaires civiles et pénales et la résorption du stock des affaires à juger ;
3° L'efficacité de la réponse pénale à la délinquance et en particulier celle des mineurs ;
4° L'effectivité de la mise à exécution des décisions de justice ;
5° Le développement de l'aide aux victimes ;
6° L'amélioration du fonctionnement et de la sécurité des établissements pénitentiaires. »

II. L'APPRÉCIATION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE INITIATIVE LOUABLE

Le présent article constitue un engagement moral du gouvernement à évaluer les résultats de sa politique en matière de justice et à accepter d'être jugé à leur aune. C'est une nouvelle forme de responsabilité politique du gouvernement à l'égard du Parlement et des citoyens. Cette initiative mérite d'être saluée .

Le principe de l'évaluation des législations n'est pas neuf. Il s'est développé dans les années 1970 aux Etats-Unis puis en Europe, au départ selon un mode diffus d'évaluation permanente des législations. L'introduction dans une loi d'une obligation d'évaluation de ses effets n'est apparue qu'en 1988, avec la loi sur le RMI ^{100 ( * )} .

C'est en 1990 qu'un décret ^{101 ( * )} a défini pour la première fois de façon officielle l'évaluation : « évaluer une politique, c'est rechercher si les moyens juridiques administratifs ou financiers mis en oeuvre permettent de produire les effets attendus de cette politique et d'atteindre les objectifs qui lui sont fixés ».

L'évaluation des politiques publiques a pris une dimension plus importante encore avec le vote de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances dont les principales dispositions entreront en vigueur au 1 ^er janvier 2005 .

En particulier, son article 51 prévoit que des projets annuels de performances pour chaque programme seront joints au projet de loi de finances de l'année et préciseront notamment « la présentation des actions, des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour les années à venir mesurés au moyen d'indicateurs précis dont le choix est justifié ».

De façon symétrique, l' article 54 de cette même loi prévoit que des rapports annuels de performances seront joints au projet de loi de règlement. Ils feront connaître, « par programme, en mettant en évidence les écarts avec les prévisions des lois de finances de l'année considérée, ainsi qu'avec les réalisations constatées dans la dernière loi de règlement : a) les objectifs, les résultats attendus et obtenus, les indicateurs et les coûts associés (...) ».

B. UNE RÉDACTION TROP FLOUE

Tout d'abord, votre rapporteur pour avis s'interroge sur l 'énumération -non exhaustive- des thèmes sur lesquels portera l'évaluation. Elle ne reprend pas les quatre axes que le gouvernement s'est lui-même fixés dans le rapport annexé et elle « oublie » manifestement des pans entiers du service public de la justice : la juridiction administrative ne sera-t-elle pas évaluée ? l'administration centrale non plus ? L'adverbe « notamment », qui précède cette énumération, n'a pas rassuré votre rapporteur pour avis quant à l'exhaustivité de l'évaluation qui sera menée sur le fondement de cet article.

Mais c'est surtout le caractère flou et peu contraignant de la formulation choisie par le gouvernement qui déçoit quelque peu votre rapporteur pour avis. Quelle est cette « instance extérieure aux services concernés » ? Pourquoi le Parlement n'était-il pas bénéficiaire de l'information produite par l'évaluation ?

Or, si ce dispositif d'évaluation doit préfigurer l'application de la loi organique relative aux finances publiques et notamment ses articles 51 et 54, il importe qu'il constitue une démarche forte, à la hauteur des enjeux de la loi organique qu'il contribuera à crédibiliser. S'il propose, en revanche, une évaluation « au rabais », c'est toute la démarche de la loi organique qui risque d'en pâtir.

III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les propositions de votre commission s'appuient, pour des raisons évidentes d'homogénéité entre les deux projets de loi jumeaux que sont le présent projet de loi et le projet de loi relatif à la sécurité intérieure, sur l'excellent travail fait à l'Assemblée nationale sur ce second texte, à l'initiative de sa commission des finances, et en particulier de notre collègue député Alain Joyandet, rapporteur pour avis .

A. LES PROPOSITIONS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de notre collègue rapporteur pour avis de la commission des finances sur le projet de loi relatif à la sécurité intérieure, un amendement procédant à une réécriture complète de l'article 5 de ce projet de loi, qui était rédigé en des termes proches du présent article.

Notre collègue député Alain Joyandet estimait que « la rédaction retenue n'apparaissait pas satisfaisante », à plusieurs titres :

- elle ne mentionnait pas le Parlement comme destinataire privilégié des résultats de l'évaluation, contrairement à la « logique profonde » de la nouvelle loi organique ;

- elle s'en tenait à l'évaluation des résultats obtenus et ignorait le suivi de la mise en oeuvre de la loi elle-même .

Il a donc proposé une nouvelle rédaction pour cet article qui demande :

1- jusqu'à l'entrée en vigueur de l'article 51 de la loi organique, la présentation annuelle, par le gouvernement au Parlement, des objectifs de performances assignés à la gendarmerie et à la police nationales ; cette présentation sera jointe au projet de loi de finances initiale ; elle préfigurera les futurs projets de performances ;

2- jusqu'à l'entrée en vigueur de l'article 54 de la loi organique, une communication annuelle du gouvernement au Parlement sur les résultats obtenus au regard de ces objectifs ; ces résultats seront évalués chaque année par une instance extérieure aux services concernés ; cette communication aura lieu à l'occasion de la présentation du projet de loi de règlement ; elle préfigurera les futurs rapports de performances ;

3- à compter de 2003, un rapport annuel du gouvernement au Parlement sur l'exécution de la loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité intérieure ; ce rapport sera déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale et sur celui du Sénat, avant le début de chaque session ordinaire ; il s'agit là d'un rapport traditionnel sur l'exécution d'une loi de programme, qui est différent par nature de l'évaluation des politiques publiques.

B. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur pour avis partage les réserves formulées par notre collègue député Alain Joyandet sur la rédaction initiale de cet article relatif à l'évaluation.

1. Une rédaction proche de celle de l'Assemblée nationale

Afin de crédibiliser la démarche de la loi organique, il convient en effet d'anticiper de façon forte l'application des articles 51 et 54.

Votre rapporteur pour avis vous présentera donc un amendement de réécriture globale du présent article qui adapte au budget de la justice la une rédaction proche de celle proposée par l'Assemblée nationale sur le projet de loi relatif à la sécurité intérieure.

2. Une application anticipée de ces dispositions de la loi organique au secteur de la justice nécessitera de gros efforts

Cette application anticipée aux secteurs de la sécurité et de la justice ne sera pas inintéressante pour les autres ministères qui auront à s'y soumettre dans quelques années. Elle permettra en effet d'affiner la méthodologie de l'évaluation. Il sera en outre particulièrement intéressant de commencer d'insuffler une telle « culture du résultat » dans des secteurs régaliens, où cette idée peut paraître suspecte.

Selon M. Henri Guillaume ^{102 ( * )} , inspecteur des finances, la meilleure défense du service public, c'est d'établir de véritables priorités et de ne pas dissimuler de dysfonctionnements. Votre rapporteur pour avis souscrit entièrement à cette démarche de transparence et d'effort.

Votre rapporteur pour avis est conscient des efforts rapides qui seront demandés au ministère de la justice pour remplir les obligations qui seront posées par le présent article. Il souligne en outre que ces obligations sont toutefois moins fortes que celles qui seront demandées dans le cadre des articles 51 et 54 de la loi organique.

Le ministère de la justice, qui n'avait prévu de réaliser ses « esquisses de programmes » qu'au second semestre 2002, devra donc accélérer leur mise à niveau pour appliquer ce nouveau dispositif. Il devra ensuite, pour chacun de ses programmes, fixer des objectifs précis et produire de l'information permettant de mesurer les résultats de son action.

Cela nécessitera la poursuite de l'amélioration des outils statistiques du ministère.

Les indicateurs de résultats existants ^{103 ( * )} devront être améliorés pour qu'au-delà de la seule mesure de moyens ou de produits (mesures suivies par agent, nombre d'affaires jugées par magistrat, nombre de places de prison, etc.), de véritables indicateurs de performances puissent être dégagés. Ils mesureront les effets de l'action des services de la justice : soit leur efficacité socio-économique, soit la qualité du service qui est rendu aux usagers ^{104 ( * )} , soit, enfin, l'efficacité de la gestion qui est menée.

Enfin, il ne faudra pas oublier d'opérer un audit initial du système de mesure ^{105 ( * )} .

3. A quoi servira une telle évaluation ?

Tout d'abord à l'information du Parlement et des citoyens. Pour achever de crédibiliser la démarche, il faudra donc que les parlementaires s'approprient les informations qu'elle produira et fassent preuve d'un plus grand intérêt pour la mesure des résultats au regard des moyens alloués. A terme, ces évaluations pourraient servir pour améliorer la transparence du débat budgétaire en permettant d'alimenter la négociation budgétaire et, le cas échéant, d'établir des budgets différents selon le niveau de performance retenu.

Mais l'évaluation doit surtout servir à améliorer l'efficacité de la justice pour un coût donné : c'est un enjeu capital de la réussite de la réforme de l'Etat .

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article ainsi amendé.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 6

Expérimentation

Commentaire : le présent article additionnel tend à autoriser des expérimentations portant sur l'organisation judiciaire.

Dans sa déclaration de politique générale, le Premier ministre, M. Jean-Pierre Raffarin, avait précisé sa méthode en matière de démocratie locale : concertation, pragmatisme et expérimentation .

I. TESTER, AJUSTER, CONVAINCRE ET ÉTENDRE

Votre rapporteur pour avis partage les grands axes de cette méthode, et en particulier celui relatif à l'expérimentation qu'il appelle de ses voeux en matière de justice.

En effet, les réformes sur les juridictions judiciaires ne doivent pas être toutes imposées, du jour au lendemain, « depuis Paris », sauf à créer des situations de blocage.

Au contraire, l'expérimentation devrait permettre de tester, en douceur, de nouvelles méthodes qui ne font pas encore l'unanimité ou qui paraissent inadaptées à telle ou telle partie du territoire en raison de ses spécificités géographiques, historiques ou culturelles.

A l'issue de quelques années d'expérimentation, une évaluation pourrait en tirer les enseignements et, après une nouvelle phase de concertations et d'ajustements, prévoir éventuellement son extension à l'ensemble du territoire.

C'est pourquoi, pour donner plus de souplesse dans l'organisation des juridictions judiciaires, votre rapporteur pour avis vous propose un amendement permettant des expérimentations en matière d'organisation judiciaire . Celles-ci devront être fondées sur le volontariat , des juridictions concernées, des barreaux, des collectivités locales.

II. UN ENCADREMENT STRICT POUR ASSURER LE RESPECT DU PRINCIPE D'ÉGALITÉ

La pratique de l'expérimentation doit toutefois être encadrée car, en prévoyant une application d'un droit différent sur différentes parties du territoire, elle pourrait porter atteinte au principe constitutionnel de l'égalité des citoyens devant la loi.

Le Conseil d'Etat puis le Conseil constitutionnel ont fixé les conditions de la légalité de son utilisation :

1- l'expérimentation doit être limitée dans le temps

2- l'application générale du nouveau système doit être l'objectif à terme

3- le législateur doit « définir précisément la nature et la portée des expérimentations (...) » (DC n° 93-322 du 28 juillet 1993).

C'est pourquoi votre rapporteur pour avis vous propose un dispositif :

1- qui expire le 30 décembre 1997 , à l'issue de la programmation prévue dans le présent projet de loi

2- qui vise à « promouvoir une organisation rationnelle des implantations et d'optimiser l'emploi des ressources humaines et budgétaires affectées à la justice »

3- qui soumet les projets d'expérimentation à l'agrément de « l'autorité compétente de l'Etat » et prévoit que les modalités de son application seront fixées par décret en Conseil d'Etat.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

* ⁹³ Pour mémoire, les lois de finances de l'année sont la loi de finances initiale, les éventuelles lois de finances rectificatives et la loi de règlement.

* ⁹⁴ Qui recouvrait les crédits ouverts par la loi de finances initiale pour 2002 mais aussi ceux ouverts par les lois de finances rectificatives pour 2002 et même des crédits ouverts par des lois de finances antérieures à 2001 et reportés en 2002 par des mesures réglementaires.

* ⁹⁵ Les fonctions déléguées comprennent la maintenance, l'entretien, le transport, la restauration, l'hôtellerie, l'organisation du travail et de la formation professionnelle, et, jusqu'en 2001, la santé.

* ⁹⁶ Articles 15-4 et 15-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique.

* ⁹⁷ Articles 15-6 et 15-9 du même code.

* ⁹⁸ Notons toutefois que les droits des personnes expropriées demeurent garanties par des dispositions particulières et que le Conseil constitutionnel a développé une jurisprudence qui encadre également l'utilisation de ce dispositif.

* ⁹⁹ Notons que l'article 5 du présent projet de loi prévoit des dispositions relatives au relogement des occupants des immeubles concernés.

* ¹⁰⁰ Loi du 1 ^er décembre 1988 relative au revenu minimum d'insertion.

* ¹⁰¹ Décret n° 90-82 du 22 janvier 1990 relatif à l'évaluation des politiques publiques.

* ¹⁰² Dans un ouvrage à paraître en septembre 2002, « Gestion publique : l'Etat et la performance », Presses de Sciences-Po, Dalloz, collection « Amphithéâtre ».

* ¹⁰³ dont on a déjà une préfiguration dans les bleus budgétaires.

* ¹⁰⁴ Ainsi, au Royaume-Uni, le Court Service, agence en charge des juridictions, a des objectifs chiffrés sur l'appréciation qu'ont les usagers de la qualité du service qu'elle rend (cité par Henri Guillaume dans l'ouvrage précité).

* ¹⁰⁵ ainsi que des vérifications régulières des mesures de résultats. Le Comité interministériel à la réforme de l'Etat du 15 novembre 2001 a décidé la mise en place d'un comité interministériel d'audit pour auditer la pertinence et la fiabilité des systèmes de mesure des résultats des ministères. Ce comité élaborera un cadre méthodologique, programmera les audits et leurs opérateurs.