N° 153
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2001-2002
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Annexe au procès-verbal de la séance du 19 décembre 2001 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, relatif à la démocratie de proximité ,
Par M. Patrick LASSOURD,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Gérard Larcher, président ; MM. Jean-Paul Emorine, Marcel Deneux, Gérard César, Pierre Hérisson, Jean-Marc Pastor, Mme Odette Terrade, vice-présidents ; MM. Bernard Joly, Jean-Paul Émin, Patrick Lassourd, Bernard Piras, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Philippe Arnaud, Gérard Bailly, Bernard Barraux, Mme Marie-France Beaufils, MM. Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Jacques Bellanger, Jean Besson, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye, Marcel-Pierre Cleach, Yves Coquelle, Gérard Cornu, Roland Courtaud, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Rodolphe Désiré, Yves Detraigne, Mme Evelyne Didier, MM. Michel Doublet, Paul Dubrule, Bernard Dussaut, André Ferrand, Hilaire Flandre, François Fortassin, Christian Gaudin, Mme Gisèle Gautier, MM. Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Charles Guené, Mme Odette Herviaux, MM. Alain Journet, Joseph Kerguéris, Gérard Le Cam, Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Jean-Yves Mano, Max Marest, René Monory, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron, Ladislas Poniatowski, Jean-Pierre Raffarin, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Charles Revet, Henri Revol, Roger Rinchet, Claude Saunier, Bruno Sido, Daniel Soulage, Michel Teston, Pierre-Yvon Trémel, André Trillard, Jean-Pierre Vial.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 3089 , 3105 , 3112 , 3113 et T.A. 691
Sénat : 415 (2000-2001), 156 , 155 et 161 (2001-2002)
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Collectivités territoriales. |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le projet de loi relatif à la démocratie de proximité a pour ambition, selon ses auteurs, « d'approfondir la décentralisation dans un sens plus légitime, plus efficace et plus solidaire, en un mot plus citoyen ».
Initialement, la saisine pour avis de la Commission des Affaires économiques portait sur le titre IV de ce projet de loi consacré à la participation du public à l'élaboration des grands projets et porté par le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement, et plus précisément sur son chapitre I er renforçant la concertation avec le public et son chapitre III modifiant les règles des procédures d'enquête publique.
Mais votre commission s'est également intéressée à certains des très nombreux amendements adoptés par l'Assemblée nationale en première lecture, qui malheureusement font perdre beaucoup de sa cohérence initiale au dispositif examiné, celui-ci se transformant plutôt en projet de loi portant diverses mesures relatives aux collectivités territoriales !
Elle a notamment examiné une partie du volet, ajouté par le Gouvernement par voie d'amendements, qui organise certains transferts de compétence aux régions.
Sur ce point, il convient d'emblée de dénoncer la méthode retenue qui, sous couvert d'engagements pris lors du débat sur la Corse et du caractère « consensuel » des transferts concernés, manque singulièrement d'ambition et de cohérence. Ce dispositif de circonstance parcellaire et inachevé ne s'inscrit pas dans une vision d'ensemble de la décentralisation et prive le Parlement, et tout particulièrement le Sénat, d'un débat attendu et nécessaire sur les moyens à mettre en oeuvre pour relancer la dynamique de la décentralisation .
- L'article 43 A propose une réforme partielle du cadre légal d'intervention économique des collectivités locales. Personne ne conteste la légitimité d'une modernisation du régime légal des aides économiques, mais le dispositif proposé ne constitue qu'une réponse partielle aux problèmes identifiés.
- Les articles 43 B et 43 C traitent de la gestion des ports et des infrastructures aéroportuaires qui peut être confiée aux régions, dans le cadre d'une expérimentation qui s'achèvera fin 2006.
- L'article 43 G semble « faire son marché » dans le code de l'environnement, guidé par certains des arbitrages rendus à l'occasion de l'examen du projet de loi sur la Corse, pour confier à la région, l'élaboration des plans régionaux pour la qualité de l'air, des plans régionaux pour l'élimination des déchets industriels, des inventaires faunistiques et floristiques ainsi que la création et la gestion des réserves naturelles.
Parmi cet inventaire « à la Prévert », certaines dispositions vont dans le bon sens et méritent d'être conservées, dès lors que le mécanisme de transfert est simplifié et ne crée par de tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre, en acceptant le principe de chef de file.
S'agissant de plusieurs articles additionnels, dépourvus de lien objectif entre eux, mais qui intéressent la Commission des Affaires économiques, qu'il s'agisse des comités de massifs (articles 12 bis et 12 ter), des transports (articles 55 bis et 55 ter), des installations classées (articles 58 bis et 58 ter), ou encore de la mise en oeuvre de la loi « SRU » (articles 58 quater et 58 quinquiès), les propositions d'amendements s'inscrivent dans la ligne des principes traditionnellement défendus par la commission.
En ce qui concerne l'examen du titre IV du projet de loi relatif à la participation du public, il faut admettre que les procédures actuelles d'information et de participation du public, qu'il s'agisse de la Commission nationale du débat public mise en place par la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, ou encore du mécanisme des enquête publiques de la loi du 13 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques, n'atteignent plus leurs objectifs.
Le public, à travers ces procédures, a l'impression d'être invité à donner son avis sur un projet dont toutes les composantes ainsi que la décision finale sont déjà arrêtées, d'où la multiplication des contestations et des contentieux.
La procédure du débat public, en amont, faute de moyens de moyens suffisants reconnus à la Commission nationale du débat public semble -dans les faits- réservés à quelques sujets phares.
En outre, les collectivités territoriales porteuses de projets, et les maîtres d'ouvrage se plaignent de la multiplicité des contentieux et de la paralysie des procédures. Ils reconnaissent, néanmoins, devoir désormais mettre en oeuvre des procédures de concertation plus approfondies avec le public, c'est-à-dire les citoyens de la commune, les riverains concernés, les associations d'usagers ou de protection de l'environnement, pour agir sur le niveau d'acceptabilité sociale du projet qu'ils défendent.
La circulaire du 15 décembre 1992, sur les infrastructures, a mis en place des circuits de concertation et d'information, tout au long du processus de décision puis de réalisation du projet, mais son champ d'application reste limité.
De plus, la charte de la concertation rédigée par Mme Corinne Lepage, ministre de l'environnement en 1996, qui préconisait une plus grande participation du public est restée lettre morte.
Outre ce diagnostic de blocage établi sur le plan interne, il faut également prendre en compte les obligations de la France en ce qui concerne la transposition de la Convention d'Aarhus signée en 1998 et qui traite du droit à l'information et à la participation du public au processus décisionnel et à l'accès à la justice.
Les points forts du titre IV du projet de loi traitent ainsi :
- de l'élargissement significatif du champ de compétences de la Commission nationale du débat public, celle-ci étant érigée en autorité administrative indépendante ;
- du choix, par la CNDP, du mode de concertation à mettre en place en fonction de l'intérêt du projet, de son incidence territoriale ou de ses enjeux socio-économiques ;
- de l'augmentation sensible des moyens de la CNDP pour garantir des règles d'indépendance satisfaisantes ;
- du renforcement des responsabilités des collectivités locales à travers notamment la déclaration de projet prévue à l'issue de l'enquête publique, qui leur permet d'affirmer le caractère d'intérêt général du projet qu'elles défendent.
La Commission des Affaires économiques a abordé l'examen de ce titre relatif à la participation du public avec la volonté de garantir un véritable équilibre entre le souci légitime d'associer le public et de le tenir informé, tout en préservant la responsabilité de la décision qui relève, en dernier ressort, du maître d'ouvrage ou de la collectivité publique compétente . Les amendements proposés cherchent également à préserver le caractère spécifique du débat public organisé par la CNDP, qui doit être réservé à l'examen de projets ayant un intérêt national. Ils ont également pour ambition d' affirmer le caractère interministériel de la CNDP .
En outre, il est proposé d'encadrer les différentes phases du processus de participation , afin d'éviter que des délais trop longs ou mal définis ne paralysent ce processus, retardant ainsi la prise de décision finale.
Enfin, certains des amendements proposés, défendent la prééminence du rôle de la démocratie représentative . Celle-ci conserve toute sa légitimité et doit être confortée et affirmée, parallèlement au nécessaire développement de la démocratie participative.