2. La hausse des prélèvements sur l'industrie pharmaceutique
a) La révision de la clause de sauvegarde (article 41)
(1) Le dispositif existant
L'article 31 de la loi de financement pour 1999 a institué une clause permanente de sauvegarde applicables aux entreprises exploitant des médicaments remboursables sauf à celles ayant passé une convention avec le Comité économique des produits de santé. Cette clause de sauvegarde consiste dans le versement d'une contribution par ces entreprises lorsque leur chiffre d'affaires hors taxes réalisé en France au titre des spécialités remboursables et agréées à l'usage des collectivités s'est accru, par rapport au chiffre d'affaires réalisé l'année précédente, d'un pourcentage excédant le taux de progression de l'ONDAM tel qu'il résulte du rapprochement des lois de financement de l'année en cours et des années précédentes.
Selon le gouvernement, cette clause de sauvegarde se caractériserait par des effets de seuil, dénoncés par l'industrie pharmaceutique, et un taux de récupération du dépassement de chiffre d'affaires par rapport à l'ONDAM fluctuant fortement à chaque franchissement de seuil. A titre d'exemples, lorsque le taux de progression du chiffre d'affaires du secteur est de 2,99 % (soit un dépassement de 0,99 point pour un seuil de déclenchement de 2 %), le pourcentage de récupération du dépassement est de 16 % de ce dépassement. Si le taux de progression du chiffre d'affaires est de 3,01 % (soit un dépassement de 1,01 point), le pourcentage de récupération passe à 66 %.
Le taux de contribution varie donc en fonction du dépassement du taux de progression de l'ONDAM. Le montant global calculé est ensuite réparti entre les entreprises redevables selon trois critères :
- le niveau brut du chiffre d'affaires pour 30 % ;
- la progression du chiffre d'affaires pour 40 % ;
- les frais de publicité pour 30 %.
Pour les dépenses de 1998, auxquelles ce dispositif n'était pas encore applicable, le gouvernement avait négocié des remises à hauteur de 1,2 milliard de francs, qui avaient été considérées comme des diminutions de dépenses dans les comptes pour 1999.
En 2000, cette contribution était évaluée, au titre de 1999, à un montant compris entre 500 millions et 1 milliard de francs, la marge d'erreur dépendant du taux réel de dépassement de l'ONDAM. En réalité, elle s'élèvera, d'après l'annexe b1 au projet de loi de financement, à 75,43 millions de francs, au titre de la seule contribution, c'est-à-dire pour les entreprises n'ayant pas pris part au conventionnement, seules entreprises à être soumises, d'après la loi, à cette clause de sauvegarde. Cependant si on inclut dans ce versement les remises qui s'appliquent elles à l'ensemble des entreprises de l'industrie pharmaceutique, 900 millions de francs ont été reversés, qui sont à nouveau considérées comme des diminutions de dépenses dans les comptes de l'année 2000, traitement comptable contestable.
Au titre de 2000, pour la contribution versée en 2001, l'article 29 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 a fixé un seuil de déclenchement de la contribution à 2 %, déconnecté de tout lien avec l'ONDAM. Cet article tirait donc les conséquences du nouveau mode de calcul de l'ONDAM. Retenir l'évolution entre l'objectif de 1999 et l'objectif de 2000 aurait élevé le seuil de déclenchement à 4,5 % au lieu de 2,5 %. Mais le gouvernement a ainsi accentué le caractère arbitraire de cette contribution en retenant le taux de 2 % qui n'avait plus aucun lien avec l'ONDAM. 2 à 2,8 milliards de francs devraient être versés à ce titre en 2001.
Votre rapporteur pour avis avait fortement critiqué le principe de cette clause de sauvegarde au moment de sa création.
(2) La décision proposée
L'article 41 du présent projet de loi ajuste le mécanisme actuel :
- pour le seuil de déclenchement de la contribution, il substitue au taux de progression de l'ONDAM un taux de progression fixé à 3 % pour 2001 ;
- pour le calcul de la contribution, il remplace le système actuel par un système de récupération linéaire qui aurait pour effet de lisser les effets de seuil et de récupérer une part constante du dépassement, plus importante que celle résultant du système actuel (70 % contre un taux maximum de 65 % actuellement).
Ce nouveau dispositif s'appliquera à la contribution perçue à compter de l'année 2001.
Malgré les efforts du gouvernement pour rendre ce système plus équitable, votre rapporteur pour avis continue de désapprouver le principe même de cette clause de sauvegarde qui a un caractère confiscatoire. En outre, une fois encore, le taux de progression dont le dépassement déclenche le versement de la contribution arbitrairement fixé par le gouvernement est totalement indépendant du taux de progression de l'ONDAM. Par ailleurs, votre rapporteur pour avis désapprouve l'artefact comptable auquel le gouvernement a recours selon lequel cette contribution, qualifiée par le Conseil constitutionnel d'imposition au sens de l'article 34 de la Constitution, est considérée comme une atténuation des dépenses de l'exercice suivant plutôt que comme une recette de l'exercice en cours.