élections municipales dans les communes de moins de 3 500 habitants
N°
111
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000
Annexe au procès-verbal de la séance du 2 décembre
1999.
PROPOSITION DE LOI
relative aux
élections municipales dans les communes
de
moins de 3 500 habitants
et modifiant
le code
électoral,
PRÉSENTÉE
Par MM. Daniel ECKENSPIELLER, Bernard BARRAUX, Jean BERNADAUX, Jean BERNARD, Daniel BERNARDET, Paul BLANC, Jean BOYER, Dominique BRAYE, Gérard CÉSAR, Jean CLOUET, Charles de CUTTOLI, Xavier DARCOS, Philippe DARNICHE, Désiré DEBAVELAERE, Michel DOUBLET, Bernard FOURNIER, Jean-Claude GAUDIN, Patrice GÉLARD, Alain GÉRARD, Francis GRIGNON, Hubert HAENEL, Marcel HENRY, Jean-Louis LORRAIN, André MAMAN, Serge MATHIEU, Jean-Luc MIRAUX, Paul NATALI, Mme Nelly OLIN, MM. Joseph OSTERMANN, Jacques OUDIN, Lylian PAYET, Jacques PEYRAT, Victor REUX, Henri de RICHEMONT et Philippe RICHERT,
Sénateurs.
(Renvoyée à la commission des Lois
constitutionnelles,
de législation du suffrage universel, du Règlement et
d'administration générale, sous réserve de la constitution
éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions
prévues par le Règlement.)
Elections et référendums. -
Code
éléctoral.
EXPOSÉ DES MOTIFS
MESDAMES, MESSIEURS,
Dans les
communes de moins de 3 500 habitants, les membres du conseil municipal
sont élus au scrutin majoritaire à deux tours.
Pour être élu dès le premier tour de scrutin, il faut avoir
obtenu la majorité absolue des suffrages exprimés, tout en ayant
recueilli un nombre de suffrages égal au quart de celui des
électeurs inscrits.
Si ces conditions ne sont pas remplies, un second tour est organisé, et
l'élection est acquise à la majorité relative, quel que
soit le nombre des votants (articles L. 252 et L. 253 du code
électoral).
Le régime électoral de ces petites collectivités n'est
cependant pas uniforme.
Dans les communes de moins de 2 500 habitants, la réglementation
est particulièrement souple puisqu'il n'est nécessaire ni de
faire acte de candidature à l'élection ni de déposer une
liste complète de candidats. Les candidatures individuelles sont
d'ailleurs possibles.
L'électeur dispose au final d'une très grande liberté de
vote : il n'est pas obligé de déposer un bulletin comportant
autant de noms que de sièges à pourvoir (CE, 15 juillet
1960, Elect. mun. de Cestas, Rec. Lebon, Tables, p. 1008) ; il peut
modifier l'ordre de la liste ; il peut rayer un nom ou en rajouter un
autre, pris ou non sur d'autres listes.
Toutefois, son vote ne pourra être pris en compte que si la personne pour
laquelle il vote est éligible.
Dans les communes de 2 500 à 3 499 habitants, la
déclaration de candidature n'est également pas requise, les
candidatures isolées sont par contre prohibées. En
conséquence, les bulletins distribués aux électeurs
doivent comporter autant de noms qu'il y a de sièges à pourvoir.
Les électeurs conservent toutefois le droit de déposer dans
l'urne des bulletins dont la liste est incomplète (CE, 22 novembre
1972, Elect. mun. de Monsempron-Libos, Rec. Lebon, Tables, p. 1098) et de
procéder à un panachage des listes (CE, 24 février 1984,
Elect. mun. de Besse-sur-Braye, Rec. Lebon, Tables, p. 632).
Dans toutes les communes de moins de 3 500 habitants, les bulletins sont
en effet valables même s'ils portent plus ou moins de noms qu'il n'y a de
conseillers à élire. Les derniers noms inscrits au-delà de
ce nombre ne sont pas comptés (article L. 257 du code
électoral).
Un tel aménagement du scrutin appelle un décompte individuel des
voix, par nom de candidat et non par liste.
Cette législation dérogatoire se veut adaptée à un
cadre territorial se caractérisant par l'étroitesse de la base
électorale.
L'absence de déclaration de candidature peut se justifier si le cadre
géographique de l'élection et l'étendue du corps
électoral sont tels que les membres de la communauté sont
supposés connaître personnellement les candidats, et sont donc
directement en mesure d'apprécier leurs qualités
réciproques.
Au contraire, lorsque l'élection se déroule dans une
collectivité plus peuplée, cette connaissance directe et
immédiate des candidats disparaît. Il est alors normal d'obliger
ces derniers à se déclarer, se présenter, afin que les
électeurs puissent connaître les personnes et les programmes.
Mais cette absence de réel encadrement du processus électoral se
justifie-t-elle encore aujourd'hui pour la quasi-totalité des communes
françaises (1) ?
(1) On dénombre en France environ 36 500 communes, dont plus de
32 400 comptent moins de 2 000 habitants.
L'évolution des modes de vie et le développement des
infrastructures de transport, comme des moyens de communication, se sont
traduits par une ouverture sur le monde et, paradoxalement, par un certain
délitement du lien social de proximité, y compris dans les
petites communes.
Les habitants de ces communes n'ont pas toujours le temps, ou le désir,
de s'impliquer dans les diverses activités associatives locales.
Dès lors, comment apprécier les mérites d'un voisin que
l'on ne connaît pas, et dont on ignore les opinions ?
Une plus grande transparence dans le processus électoral s'impose
aujourd'hui dans les communes de moins de 3 500 habitants.
La volonté de faciliter l'émergence des candidatures dans les
plus petites collectivités peut se comprendre ; la lourdeur des
fonctions municipales, les responsabilités qu'elles impliquent,
découragent souvent.
Mais on ne saurait sacrifier la clarté du processus électoral
dans le seul but de faciliter la multiplication de candidatures.
Or, la réglementation actuellement en vigueur autorise certaines
manoeuvres, notamment des candidatures informelles de dernière heure,
perturbant la lisibilité des enjeux du vote.
La jurisprudence du juge électoral est riche de tels exemples de
pratiques contestables :
- dans les communes de moins de 3 500 habitants, une personne qui n'a pas
été candidate peut néanmoins être élue (CE,
18 janvier 1984, Elect. mun. de Trois-Fonds, req. n° 51652) ;
- s'agissant des communes de moins de 2 500 habitants, le juge a admis
qu'un candidat puisse figurer sur plusieurs listes (CE, 15 février
1984, Elect. mun. de Warnies-le-Grand, req. n° 51619) ;
- on a parfois vu le nom d'une personne candidate figurer, contre son
gré, sur une autre liste (CE, 6 mai 1893, Elections de Chassaignes,
Rec. Lebon, p. 375).
Le juge électoral réagit bien évidemment à certains
de ces agissements, lorsque la clarté du suffrage se trouve compromise.
Ainsi, il a rappelé que l'on ne saurait disposer de la candidature d'un
tiers, et notamment l'inscrire sans son accord sur une liste de candidats (CE,
21 novembre 1935, Elections d'Hyères, Rec. Lebon, p. 1079) ;
que chacun est en droit de faire interdire la distribution des bulletins
portant indûment son nom (CE, 3 février 1888, Elections de
Montreuil-sous-Bois, Rec. Lebon, p. l19).
Mais la sanction de telles pratiques apparaît insuffisante, notamment en
raison de la politique jurisprudentielle des juridictions administratives en
matière électorale.
Le Conseil d'Etat est ici juge de la sincérité du scrutin avant
d'être juge du respect des prescriptions législatives et
réglementaires.
En conséquence, les irrégularités constatées ne
conduisent pas à l'annulation de l'élection dès lors que,
notamment en raison de l'écart des voix, le juge considère que la
manoeuvre est restée sans réelle conséquence sur le
suffrage.
Cette appréciation est nécessairement subjective ; elle a surtout
l'inconvénient de laisser se perpétuer dans les esprits la
croyance que « tous les coups sont permis ».
Les réponses jurisprudentielles paraissent d'ailleurs quelquefois
inadaptées.
Le juge administratif accepte de vérifier que le consentement des
personnes figurant sur une liste n'a pas été obtenu par l'effet
d'une manoeuvre, la sanction des fraudes dans l'établissement de la
liste se traduisant parfois par l'annulation de l'élection des candidats
(CE, 30 septembre 1996, Elect. mun. de Bischeim, Rec. Lebon, p. 901).
Mais le Conseil d'Etat a aussi annulé l'élection d'un candidat
dont le nom avait été porté, sans son consentement, sur
une liste adverse, considérant que la sincérité des
opérations électorales en ce qui concerne les votes émis
à son nom était altérée du fait d'autrui (CE, 26
février 1936, Elections de Meudon, Rec. Lebon, p. 248).
Le candidat « victime » d'une fraude peut donc être
contraint de repartir en campagne suite à l'annulation du scrutin !
L'intervention du juge est par définition tardive. Elle laisse
s'établir un climat délétère dans la
collectivité jusqu'à ce que soit rendu le jugement. Elle se
traduit par une vacance de fait du pouvoir, dans l'attente de la
décision de justice et d'éventuelles nouvelles élections.
La sincérité et la clarté du scrutin, qui sont des
exigences constitutionnelles, doivent trouver à s'appliquer pleinement
lors des élections municipales dans les communes de moins de 3 500
habitants.
L'électeur doit pouvoir voter en toute connaissance de cause pour des
candidats qui se sont clairement déclarés et positionnés.
Cette exigence suppose un aménagement
a priori
du processus
électoral.
Ces réflexions nous conduisent à suggérer une modification
du droit en vigueur, modification qui permettra de concilier souplesse du
régime électoral et clarté du vote. Le dispositif mis en
place se veut extrêmement peu contraignant, à la fois pour ne pas
alourdir la tâche des services administratifs des petites communes (qui
se « partagent » parfois à quatre ou cinq un seul
secrétaire de mairie) mais aussi pour ne pas décourager
d'éventuelles candidatures.
Pour prévenir les candidatures surprises, plus ou moins
programmées, ou les votes « perdus », se portant sur
des personnes qui n'ont aucun désir d'exercer un mandat, la
présente proposition de loi exige, comme pour les élections dans
les communes de plus de 3 500 habitants, une publicité de la
candidature, individuelle ou collective.
Plutôt que de généraliser la déclaration de
candidature, solution qui alourdirait excessivement le processus
électoral dans les petites communes, il nous a paru opportun de recourir
à une simple publicité des candidatures.
Un nouvel article L. 255-3, consacré aux conditions
d'enregistrement des candidats, serait inséré dans le code
électoral.
Le dispositif proposé serait
« allégé », quant aux délais et quant
aux conditions d'enregistrement des candidatures, par rapport au système
mis en place pour les communes de 3 500 habitants et plus :
- l'annonce de la candidature ne se ferait pas en préfecture mais en
mairie même du lieu de l'élection ;
- un « registre des candidatures », tenu dans chaque mairie, serait
institué.
Dans les communes de moins de 2 500 habitants, les candidats s'y feraient
inscrire, individuellement, sur le volet réservé aux «
candidatures individuelles » (2), en présentant une simple
pièce d'identité, ou collectivement, par l'intermédiaire
de la personne responsable de la liste, sur le volet réservé aux
« candidatures associées ».
(2) Les candidatures isolées ne restent autorisées que dans les
plus petites communes.
Dans ce dernier cas, le responsable de la liste devrait présenter, outre
une pièce d'identité, un mandat signé par le ou les
intéressés.
Dans les communes de 2 500 à 3 499 habitants, le registre ne
comprendrait bien évidemment qu'un volet, celui réservé
aux candidatures associées.
Les pièces justificatives réclamées aux candidats sont
donc extrêmement réduites. L'enregistrement des candidatures
n'appelle pas du maire, ou de son représentant, une réelle
démarche inquisitoriale.
Le principe de liberté des candidatures n'est donc nullement remis en
cause.
Le choix des termes « candidatures associées » doit être
explicité.
Cette locution témoigne de la nature particulière du lien
unissant les candidats : ils forment une équipe disposée à
exercer les responsabilités communales.
Ces termes reflètent également le caractère non rigide du
lien unissant les candidats : les électeurs conservent la
possibilité de panacher les listes, et donc de ne retenir que certains
des candidats pour l'exercice des fonctions municipales.
Cet enregistrement des candidatures pourrait avoir lieu jusqu'au vendredi
précédant chaque tour scrutin, à 18 heures au plus tard.
Le nouvel article L. 255-3 du code électoral prévoit de plus
qu'aucun retrait volontaire ou remplacement de candidat n'est accepté
à l'expiration du délai prévu pour l'enregistrement des
candidatures.
Un extrait de ce registre des candidatures, divisé en deux volets
(dénommés respectivement « avis des candidatures
individuelles » ; « avis des candidatures
associées ») dans les communes de moins de 2 500
habitants, est affiché en mairie le samedi matin précédant
chaque tour de scrutin, dès 8 heures, dans « un lieu
très apparent de la mairie, à l'extérieur de
l'édifice ».
Dans les communes de 2 500 à 3 499 habitants, les candidatures
associées seraient, bien entendu, seules affichées.
Cet affichage permettra enfin aux électeurs de savoir, sans doute
possible, qui souhaite être élu et, éventuellement, sur
quelle liste.
Lorsqu'une déclaration de candidature est requise par les textes, cette
formalité est considérée comme substantielle. Son
non-respect a pour conséquence de rendre sans valeur les votes qui se
seraient portés sur une personne n'ayant pas satisfait à cette
obligation.
Cette solution s'appliquera d'elle-même s'agissant de l'enregistrement
des candidatures ; une précision textuelle nous semble donc inutile.
En conséquence, une fois ce dispositif entré en vigueur, seules
les personnes ayant manifesté, par une démarche préalable,
leur intention d'exercer des responsabilités électives pourront
devenir conseillers municipaux.
La question de l'éventuel refus des services municipaux d'enregistrer la
candidature ne peut être passée sous silence.
Fallait-il, pour éviter certaines manoeuvres, prévoir la
délivrance d'un récépissé témoignant de
l'enregistrement ?
Cette option a été écartée.
Une telle solution était inachevée sans possibilité d'un
appel, en urgence, au juge permettant d'imposer l'enregistrement de la
candidature.
Mais une telle voie de recours impliquait, afin de laisser au juge un
délai suffisant pour statuer, que la date limite d'enregistrement des
candidatures soit avancée de plusieurs jours.
Au final, un tel choix revenait à instaurer un processus
électoral presque aussi complexe que celui existant pour les communes de
3 500 habitants et plus.
Dès lors, et dans la mesure où des contentieux subsisteront
toujours, quel que soit le dispositif législatif retenu, il a paru
préférable de privilégier le sens civique des maires sur
l'esprit de chicane, et donc ne pas instaurer une intervention
a priori
du juge électoral.
Le juge n'intervient qu'
a posteriori
, en cas de contestation du
résultat des élections.
La transposition à notre domaine des solutions jurisprudentielles
existantes suffira à sanctionner le refus injustifié d'un maire
de faire procéder à l'enregistrement d'une candidature.
En effet, le refus d'un maire de signer un certificat d'inscription sur les
listes électorales, présenté le dernier jour du
délai relatif au dépôt des candidatures après la
fermeture des bureaux de la mairie, a été jugé constitutif
d'une manoeuvre, dès lors qu'aucune impossibilité d'ordre
juridique n'empêchait en fait l'élu local de signer ledit
certificat (CE, 16 décembre 1996, Elect. mun. de Betschdorf, req.
n° 173220).
Le candidat évincé, contestant les résultats d'une
élection, pourra d'ailleurs aisément prouver au juge, grâce
aux témoignages de ses proches, qu'il a été
empêché de se présenter.
De tels cas seront, on ose l'espérer, exceptionnels.
L'intitulé de la section 2, chapitre II, titre IV, livre Ier, du code
électoral, consacré aux « Dispositions spéciales
aux communes de moins de 3 500 habitants », est modifié
afin de tenir compte des nouvelles dispositions. La section prend pour titre :
« Publicité des candidatures et propagande ».
Cette reformulation permet de maintenir en l'état l'architecture
actuelle du code électoral.
De plus, la présente proposition de loi instaure un nouvel article
L. 255.2 précisant que nul ne peut se présenter sur plus
d'une liste, comme le code le prévoit déjà pour les
élections dans les communes de 3 500 habitants et plus, dans son
article L. 263.
Le respect de cette disposition repose en premier lieu sur le maire, ou son
représentant, lors de l'enregistrement de la candidature.
S'agissant d'une candidature forcée, le maire peut refuser
l'enregistrement si le mandat présenté par le responsable d'une
liste lui semble douteux.
S'agissant d'une double candidature - candidat désirant s'inscrire
sur deux listes - le maire rappellera les exigences législatives.
Il peut, bien évidemment, refuser d'enregistrer la seconde candidature.
Le juge électoral, saisi d'une éventuelle contestation,
appréciera si le refus d'enregistrement était justifié ou
si le non-respect des prescriptions législatives, refus d'enregistrement
ou double candidature, doit se solder par l'annulation de l'élection de
un ou plusieurs candidats.
Il nous semble important de rappeler, en conclusion, que le régime
électoral régissant les élections dans les communes de
moins de 3 500 habitants n'est pas fondamentalement bouleversé par
cette proposition de loi.
Les candidatures individuelles, les listes incomplètes, restent
autorisées dans les communes de moins de 2 500 habitants ; le
droit de panachage est sauvegardé, dans toutes les communes de moins de
3 500 habitants, afin de permettre la libre constitution d'une
équipe municipale.
Il vous est donc demandé, Mesdames, Messieurs, de bien vouloir adopter
la proposition de loi suivante.
PROPOSITION DE LOI
Article unique
Dans le chapitre II du titre IV du livre Ier du code électoral, il est rétabli une section 2 qui comprend deux articles L. 255-2 et L. 255-3 ainsi rédigés :
« Section 2
« Publicité des candidatures et propagande
«
Art. L. 255-2. -
Nul ne peut être candidat sur plus d'une
liste.
«
Art. L. 255-3. -
Une publicité des candidatures est
obligatoire pour chaque tour de scrutin.
« La publicité des candidatures résulte de
l'enregistrement des noms des candidats sur un «registre des
candidatures», tenu dans chaque mairie, comprenant deux volets pour les
communes de moins de 2 500 habitants, un unique volet pour les communes de
2 500 à 3 499 habitants.
« La candidature isolée, pour les seules communes de moins de
2 500 habitants, est enregistrée sur le volet réservé
aux candidatures individuelles.
« La candidature collective des membres d'une liste, pour toutes les
communes de moins de 3 500 habitants, est enregistrée sur le volet
réservé aux candidatures associées.
« L'enregistrement de la candidature isolée est subordonné
à la présentation par le candidat d'une pièce
d'identité.
« L'enregistrement de la candidature collective est subordonné
à la présentation par le responsable de la liste d'une
pièce d'identité et d'un mandat signé par chacun des
candidats.
« L'enregistrement des candidatures doit être effectué
au plus tard le vendredi précédant chaque tour de scrutin
à 18 heures.
« Aucun retrait volontaire ou remplacement de candidat n'est
accepté à l'expiration du délai d'enregistrement des
candidatures.
« Un extrait du registre des candidatures est affiché le
samedi matin précédant chaque tour de scrutin, dès 8
heures, dans un lieu très apparent de la mairie, à
l'extérieur de l'édifice.
« L'extrait du registre des candidatures comprend, dans les communes
de moins de 2 500 habitants, deux volets, dénommés
respectivement «avis des candidatures individuelles» et «avis
des candidatures associées».
« L'extrait du registre des candidatures comprend, dans les communes
de 2 500 à 3 499 habitants, un unique volet,
dénommé «avis des candidatures
associées». »