N° 279
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007
|
Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 22 février 2007 Enregistré à la Présidence du Sénat le 20 mars 2007 |
PROPOSITION DE LOI
tendant au renforcement du contrôle parlementaire de la dépense publique ,
PRÉSENTÉE
Par MM. Louis de BROISSIA, Pierre HÉRISSON, Jean-Paul ALDUY, Jean-Paul AMOUDRY, Pierre ANDRÉ, Gérard BAILLY, René BEAUMONT, Roger BESSE, Laurent BÉTEILLE, Jean BIZET, Jean-Claude CARLE, Marcel-Pierre CLÉACH, Gérard CORNU, Mmes Isabelle DEBRÉ, Sylvie DESMARESCAUX, MM. Robert del PICCHIA, Michel DOUBLET, Jean-Léonce DUPONT, Mme Françoise FÉRAT, MM. Alain FOUCHÉ, Bernard FOURNIER, Mme Joëlle GARRIAUD-MAYLAM, MM. Louis GRILLOT, Michel GUERRY, Hubert HAENEL, Pierre JARLIER, Roger KAROUTCHI, André LARDEUX, Roland du LUART, Jean-René LECERF, Dominique LECLERC, Jean-François LE GRAND, Gérard LONGUET, Alain MILON, Philippe NACHBAR, Mmes Monique PAPON, Anne-Marie PAYET, MM. Rémy POINTEREAU, Jean PUECH, Henri de RICHEMONT, André TRILLARD, Jean-Pierre VIAL et Jean-Paul VIRAPOULLÉ,
Sénateurs.
( Renvoyée à la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).
|
Parlement. |
EXPOSE DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
La diminution de la dette publique française, qui a dépassé le seuil symbolique de 1.000 milliards d'euros (63% du PIB) et qui constitue l'un des principaux freins à la croissance, passe en premier lieu par une plus grande maîtrise de la dépense publique.
Le Parlement, en application du IV de l'article 164 de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959, dispose de pouvoirs étendus en matière de contrôle de la dépense publique, qui trouve son origine dans les articles 14 et 15 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen du 26 août 1789 : « Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique » et « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».
Ces prérogatives ont été renforcées par l'article 57 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), qui a attribué aux présidents, rapporteurs généraux et rapporteurs spéciaux des commissions chargées des finances de chaque assemblée un pouvoir général de contrôle et d'évaluation dans le domaine des finances publiques.
Toutefois, si le Parlement dispose de pouvoirs réels en matière de contrôle, ceux-ci sont encore « sous-utilisés » 1 ( * ) car les assemblées n'ont pas les moyens de remplir efficacement leur mission, en raison notamment d'un manque de personnel. En effet, l'ensemble des rapporteurs spéciaux, au nombre de cent trois (soixante et un au Sénat et quarante-deux à l'Assemblée nationale), partage avec les deux commissions des Finances du Parlement seulement quarante-deux administrateurs (dix-huit au Sénat et vingt-quatre à l'Assemblée nationale), qui ont en outre bien d'autres tâches que d'enquêter sur la dépense publique. Chacun de ces administrateurs doit, en conséquence, souvent seconder plusieurs rapporteurs spéciaux, qui sont pourtant censés évaluer l'emploi de sommes pouvant parfois correspondre à plusieurs dizaines de milliards d'euros.
Certes, l'article 47 de la Constitution prévoit que la Cour des comptes, qui dispose pour sa part de plus de trois cents personnes pour effectuer les contrôles, assiste les assemblées dans le contrôle de l'exécution des lois de finances. Pour l'exercice des missions de contrôle et d'évaluation, l'article 58 de la LOLF a également créé une obligation d'assistance du Parlement par la Cour. Les parlementaires peuvent, à leur demande, se faire assister par des magistrats de la Cour des comptes. Des enquêtes peuvent ainsi être demandées par les rapporteurs spéciaux à ces magistrats financiers, qui débouchent sur une audition « pour suite à donner » de ces derniers, en présence de la presse. Depuis 2002, la commission des Finances du Sénat demande quatre à cinq enquêtes par an.
Néanmoins, cette possibilité se heurte à des problèmes d'éthique, sachant que 90% des membres de la Cour ont été, sont ou seront dans des postes clés des administrations contrôlées.
Par comparaison, nombre de parlements étrangers se sont dotés de moyens plus importants, soit en créant un organisme de contrôle rattaché directement à leur parlement, tel que le National Audit Office (NAO) en Grande-Bretagne ou le General Accounting Office (GAO) aux États-Unis 2 ( * ) , soit en s'entourant de la compétence de centaines d'experts chargés de contrôler l'efficacité de la dépense publique (en Suède, par exemple).
Le rapport du 31 octobre 2006 sur la mise en oeuvre de la LOLF 3 ( * ) prône ainsi la création d'un comité permanent de contrôle au sein de la commission des finances de chaque assemblée, qui dépasserait les prérogatives actuelles de la Mission d'évaluation et de contrôle, créée au sein de la commission des Finances de l'Assemblée nationale en février 1999. Cet organe n'existe en effet que dans une seule assemblée et n'est que temporaire (reconstitué au premier semestre de chaque année).
En outre, il convient de noter que dans le cadre de la Réforme de l'État, des consultants extérieurs sont déjà utilisés dans les équipes des audits de modernisation : quarante-deux audits sur cent quatre auraient ainsi fait appel à la participation de consultants privés, d'après le rapport du 25 octobre 2006 de la commission des Finances du Sénat 4 ( * ) , qui préconise d'ailleurs la généralisation de leur intervention. Pour ce qui concerne le contrôle et l'évaluation, les commissions des Finances des assemblées recourent parfois déjà, dans la pratique, à des experts extérieurs 5 ( * ) , car ni l'ordonnance de 1958, ni la LOLF ne le prohibent. Des crédits d'études, accordés chaque année par les Questeurs, peuvent d'ores et déjà être utilisés pour recourir à ces expertises privées. Cette pratique d'audit demeure néanmoins parcimonieuse et doit être encouragée, en faisant figurer expressément dans la loi cette possibilité.
Tel est l'objet de la présente proposition de loi, qui entend renforcer les pouvoirs du Parlement en matière de contrôle de la dépense publique, en permettant aux présidents, rapporteurs généraux et rapporteurs spéciaux des commissions en charge des affaires budgétaires de faire appel à la compétence de cabinets d'audits ou d'auditeurs privés indépendants pour les assister dans les évaluations et les contrôles sur pièces et sur place ( article unique ).
Le contrôle ne doit pas cependant être considéré comme se résumant à des procédures d'audit, même suivies d'observations sur la gestion des différents services publics. Il fait appel à une réflexion préalable sur les missions de l'État, de manière à confronter la pratique à un certain nombre d'orientations fortes qu'il revient également au Parlement, en raison de son caractère pluraliste de définir et de préciser. Le contrôle est ainsi très largement un contrôle de l'application des lois, ou plus exactement, la vérification de l'adéquation de l'exécution des lois avec les orientations voulues par le législateur. Telle est la raison pour laquelle il est proposé aussi d'élargir cette possibilité à l'ensemble des commissions permanentes, dès lors qu'elles souhaitent, elles aussi, comme le leur permet l'article 5 ter de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, se faire attribuer les pouvoirs des commissions d'enquête de contrôle « sur pièces et sur place ».
Leur utilisation demeure encadrée afin de garantir le respect des prérogatives parlementaires, qui sont fortement marquées d' intuitu personae . Ces spécialistes hautement qualifiés sont sélectionnés par un appel d'offres, soumis à un cahier des charges et astreints au secret. Ils demeurent sous l'autorité et le contrôle des parlementaires, ce qui implique que l'interprétation, l'orientation, la réflexion et la synthèse demeurent de la seule compétence des élus du Parlement. Leur utilisation permet néanmoins de soulager ces derniers de la partie la plus fastidieuse du contrôle ou de l'évaluation.
La présente proposition de loi se veut une incitation supplémentaire à des pratiques qui sont d'ores et déjà possibles mais qui gagneraient à être systématiques. Elle attire aussi l'attention sur le fait que le Parlement ne doit pas chercher à tout faire mais acquérir la possibilité de faire faire. C'est d'ailleurs la seule réponse pertinente si, face à cette nouvelle et grande ambition du contrôle, il entend conserver sa capacité d'adaptation. Celle-ci n'est possible que grâce au maintien de structures propres légères et seules à même, par contraste avec les lourdes administrations de l'exécutif, de réagir en continu aux besoins et aux attentes de nos compatriotes.
PROPOSITION DE LOI
Article unique
Le IV de l'article 164 de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959 est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Pour l'exercice des missions mentionnées au sixième alinéa du présent paragraphe, les présidents, les rapporteurs généraux et les rapporteurs spéciaux des commissions en charge des affaires budgétaires et de la sécurité sociale, de même que les rapporteurs des commissions qui se sont fait attribuer les prérogatives des commissions d'enquête en application de l'article 5 ter de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, peuvent se faire assister, sous leur autorité et sous leur contrôle, par des agents des assemblées du Parlement ainsi que par tout organisme ou personne indépendante et qualifiée dans le domaine du contrôle et de l'évaluation, sélectionné selon les règles du code des marchés publics. Ces personnes sont astreintes au secret professionnel, conformément à l'article 226-13 du code pénal définissant les personnes légalement tenues au secret, notamment en raison d'une mission temporaire. Elles ont accès aux mêmes documents et informations que les membres du Parlement auxquelles elles réfèrent et sous l'autorité desquels elles effectuent leurs missions. ».
* 1 Le rapport sur la mise en oeuvre de la LOLF, remis le 31 octobre 2006 au Premier ministre par MM. Alain LAMBERT et Didier MIGAUD, qualifie ces pouvoirs d' « importants mais encore sous-utilisés » (p.33).
* 2 En vertu de la séparation des pouvoirs, la Cour des comptes n'est quant à elle pas directement rattachée au Parlement français.
* 3 Cf. supra .
* 4 « Réforme de l'Etat : auditer pour agir », rapport d'information n°45 de M. Jean ARTHUIS, au nom de la commission des Finances du Sénat, publié le 25 octobre 2006.
* 5 Le « Guide des bonnes pratiques du contrôle budgétaire », publié par la commission des Finances du Sénat en mai 2006 estime que « le recours à des expertises extérieures (...) ne semble (...) pas devoir être exclu par principe ».