EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
Lors de la crise sanitaire, des mesures de restriction de la libre circulation des biens, des services et des personnes ont été décidées unilatéralement par les États membres, dans l'urgence et sans aucune coordination. Il en est résulté une fragmentation du marché unique, qui a généré de graves difficultés en matière d'approvisionnement et d'accès aux services, sans oublier les conséquences pour les citoyens, familles et travailleurs, en particulier dans les zones frontalières. Depuis lors, la crise ukrainienne a montré les vulnérabilités du marché unique et de ses chaînes d'approvisionnement en situation d'urgence.
Constatant que les instruments existants ne permettaient pas d'appréhender globalement et de manière coordonnée les situations d'urgence susceptibles d'avoir un fort impact sur le marché unique 1 ( * ) , le Conseil européen a souhaité, dès octobre 2020, que soient tirés les enseignements des dysfonctionnements et insuffisances constatés lors de la pandémie de COVID-19.
La Commission européenne a annoncé une initiative en la matière dans son programme de travail pour 2022, présenté en mai 2021, initiative qu'elle a formalisée le 19 septembre 2022, dans une proposition de règlement établissant un instrument d'urgence pour le marché unique (IUMU ou SMEI, pour Single Market Emergency Instrument) .
Un instrument de gestion coordonnée en cas de crise sur le marché intérieur
Fondé sur les articles 114 (marché intérieur), 21 (libre circulation des personnes) et 45 (libre circulation des travailleurs) du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), l'instrument, décrit comme une boîte à outils pour temps de crise destinée à renforcer la résilience du marché intérieur, vise à préserver, dans des situations d'urgence à venir, la libre circulation des biens, des services et des personnes ainsi que l'accès aux biens et services essentiels, dans l'intérêt des consommateurs et des entreprises de l'UE.
Il propose à cet effet une architecture de gestion de crise à trois niveaux comportant :
- un cadre de planification des mesures d'urgence ;
- un cadre pour le mode « situation d'alerte pour le marché unique » ;
- un cadre pour le mode « situation d'urgence » pour le marché unique.
La gouvernance de l'instrument serait assurée par la Commission, conseillée par un groupe consultatif composé de représentants des États membres, en lien avec les bureaux centraux de liaison nationaux.
La proposition s'inscrit dans un « paquet » qui comprend en outre deux textes omnibus modifiant les procédures d'urgence pour l'évaluation de la conformité, l'adoption de spécifications communes et la surveillance du marché en cas de survenance d'une crise, prévues dans 14 directives 2 ( * ) et 4 règlements 3 ( * ) .
Un cadre à préciser et compléter
Suivant ses rapporteurs Christine Lavarde, Amel Gacquerre et Didier Marie dont elle a examiné le 29 mars la proposition de résolution européenne, la commission des affaires européennes a estimé, de manière générale, que l'opportunité de la mise en place d'un tel instrument n'était pas contestable et que le principe d'une approche coordonnée, graduée, proportionnée à la gravité de la situation et réversible en vue de minimiser l'impact des crises sur le marché intérieur, dans le respect des libertés et droits fondamentaux, était de bonne méthode.
Elle a toutefois appelé à clarifier et préciser les notions sur lesquelles s'appuie l'instrument. Elle a demandé que le cadre de veille soit renforcé pour être immédiatement opérationnel en cas de crise. S'agissant de la gouvernance de l'instrument, elle a estimé qu'elle devait laisser une plus grande marge d'initiative aux États membres et associer les parties prenantes pour en renforcer l'efficacité. Enfin, elle a recommandé une approche proportionnée des obligations pesant sur les opérateurs économiques.
Des clarifications et des précisions indispensables
La définition même de la notion de crise sur le marché intérieur, qui justifie le déclenchement des modes alerte ou urgence, apparaît très générale et son périmètre insuffisamment défini.
Il est ainsi fait référence à « un évènement exceptionnel, inattendu et soudain, naturel ou d'origine humaine, qui se produit à l'intérieur ou à l'extérieur de l'Union », susceptible d'avoir des effets sur le marché intérieur : l'apparition d'obstacles à la liberté de circulation, qui portent atteinte au bon fonctionnement du marché intérieur, et l'amplification des pénuries de produits et services pertinents dans un marché fragmenté et qui ne fonctionne pas.
La proposition de résolution demande que soient introduits des critères d'appréciation de l'existence d'une crise sur le marché intérieur, en particulier pour en décrire le périmètre.
Elle observe à cet égard que le considérant 36 de la proposition de règlement précise que l'exercice des droits fondamentaux, en particulier le droit de négociation et d'actions collectives, protégé par l'article 28 de la charte des droits fondamentaux, ne saurait être constitutif d'une situation d'urgence relevant de ce périmètre.
De manière générale, la proposition de résolution constate l'imprécision de plusieurs notions clés et de certaines obligations susceptibles d'être imposées aux États membres. Elle appelle à des clarifications et précisions afin d'améliorer la sécurité juridique et la prévisibilité de l'instrument, y compris au moyen de critères d'appréciation, par exemple pour l'évaluation du caractère stratégique des biens et services affectés par une crise.
Elle recommande en outre que soit précisée l'articulation de l'instrument avec d'autres dispositifs d'urgence européens, comme le mécanisme de protection civile de l'Union, les régimes sectoriels de crise existants ou en cours d'adoption (pour les médicaments et instruments médicaux, les semi-conducteurs, les matières premières stratégiques notamment) ou encore le dispositif intégré pour une réaction au niveau politique dans les situations de crise (IPCR), activé lors de l'invasion de l'Ukraine par la Russie.
Le nécessaire renforcement du cadre de veille
L'instrument prévoit la mise en place d'un cadre permanent de prévention, comportant des protocoles de crise et de communication de crise, des formations, des simulations et des dispositifs d'alerte précoce.
La proposition met l'accent sur l'importance de cette préparation et souhaite que des moyens humains et matériels y soient dédiés au sein de la Commission.
Plus particulièrement, la proposition préconise la mise en place d'une architecture harmonisée de communication des données nécessaires pour répondre aux crises, prévoyant notamment le format des données que les États membres et les opérateurs économiques devront transmettre en cas d'alerte ou d'urgence afin de d'en permettre le traitement, l'agrégation et l'interopérabilité.
Une gouvernance qui doit associer les États membres et les parties prenantes
Il est prévu que la Commission européenne joue un rôle central dans la gouvernance de l'instrument, en cohérence avec la nécessité d'une approche coordonnée permettant de prendre les mesures nécessaires dans délais permettant de répondre à l'urgence.
La Commission est conseillée par un groupe consultatif composé de représentants des États membres, qui est associé à l'évaluation de l'ampleur de la crise et de la nécessité d'activer le mode alerte ou urgence pour le marché unique, ainsi qu'à la définition des mesures destinées à prévenir les effets d'une menace de perturbation ou d'une crise affectant le marché unique, ou à y faire face, la mise en oeuvre de ces mesures relevant ensuite de la responsabilité des États membres.
La proposition de résolution considère que les règles de fonctionnement et de décision du groupe consultatif doivent être définies dans le règlement.
Constatant par ailleurs que le dispositif de « double activation » du mode urgence donne compétence au Conseil pour approuver le passage au mode urgence mais que celui-ci n'aurait pas la possibilité d'en prendre l'initiative, elle estime que les États membres ne doivent pas être privés d'une capacité d'initiative collective en matière d'activation, de prolongation ou de désactivation des modes alerte et urgence.
Elle attire en outre l'attention sur l'association des parties prenantes, en particulier lors de l'examen par le groupe consultatif de la faisabilité des mesures restrictives envisagées en matière de libre circulation au sein du marché intérieur.
Une approche proportionnée des obligations pesant sur les opérateurs économiques
L'activation de l'instrument d'urgence est de nature à générer des obligations pour certains opérateurs économiques : transmissions d'informations, priorisation des commandes, constitution de stocks etc.
Toutes ces mesures sont de nature à compliquer la situation de ces entreprises qui subissent les conséquences d'une crise. La proposition de résolution met l'accent sur la nécessaire proportionnalité des mesures afin de ne pas imposer des charges excessives à ces entreprises et attire notamment l'attention sur la prise en compte des contrats déjà conclus par les entreprises dans les demandes de priorisation des commandes.
La proposition de résolution attire en outre l'attention sur la protection des secrets industriels et commerciaux des opérateurs économiques et l'importance d'un encadrement très strict de l'accès des informations concernées, des modalités de leur diffusion et de la durée de leur conservation.
Enfin, s'il peut être justifié, comme le propose la Commission européenne, d'assouplir temporairement certaines règles unifiées applicables aux produits nécessaires à la gestion de crise, la proposition de résolution rappelle que toute dérogation doit être justifiée et que les allègements autorisés ne doivent pas réduire le niveau de protection de la santé et de l'environnement.
À la suite de son examen, la commission des affaires européennes a conclu, à l'unanimité, au dépôt de la proposition de résolution européenne ci-après.
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LES RAPPORTEURS
Instances européennes
Commission européenne
Mme Angelika GRUBER, conseillère au cabinet de M. Thierry BRETON, Commissaire européen chargé du Marché intérieur
Mme Jasmine BATTISTA, responsable adjointe de l'unité transition numérique, industrie et marché unique à la DG GROW
M. Pierre-Arnaud PROUX, conseiller au cabinet de Mme Margrethe VESTAGER, Vice-Présidente de la Commission européenne, chargée du numérique
Parlement européen
M. René REPASI, député européen (Allemagne, SetD), rapporteur fictif pour la commission IMCO
Services de l'État
SGAE (Secrétariat général aux affaires européennes)
M. Benoît CATZARAS, directeur de projet Souveraineté économique et compétitivité (groupe III), chargé de coordonner la position française en matière européenne sur les questions économiques, budgétaires et fiscales européennes, le marché intérieur, les aides d'État et la concurrence, les relations extérieures de l'UE, ainsi que sur les sujets relatifs à l'OCDE
Mme Patricia LE FRIOUS, adjointe au chef du secteur Marché intérieur, recherche et innovation, numérique (MINUM)
Mme Constance DELER, cheffe du bureau Parlements
Direction générale des entreprises (ministère de l'économie et des finances)
Mme Caroline MISCHLER, cheffe de la Mission pour l'action européenne et internationale
Mme Alice DIONISI, cheffe de projets Politiques européennes - Marché intérieur.
Représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne
M. Cyril PIQUEMAL, représentant permanent adjoint de la France auprès de l'Union européenne
Mme Alix MAISONNAVE, conseillère Mertens (Groupe Mertens, coordination COREPER I (Représentants permanents adjoints)
Mme Indira LEMONT SPIRE, conseillère Marché intérieur
Syndicats professionnels
Confédération européenne des syndicats
Mme Isabelle SCHÖMANN, secrétaire générale
M. Joakim SMEDMAN, conseiller
SME United
M. Luc HENDRICKX , directeur
Mme Sophia ZAKARI, conseillère
* 1 Plusieurs instruments juridiques européens ciblés permettent de répondre à certaines crises, notamment le mécanisme de protection civile et son centre de coordination de la réaction d'urgence (ERCC) et le dispositif intégré de l'UE pour une réaction au niveau politique dans les situations de crise, dit IPCR, qui a été activé lors de l'invasion de l'Ukraine par la Russie.
Des mécanismes sectoriels sont également prévus et sont en cours de renforcement, en particulier en matière de médicaments et d'instruments médicaux ou encore de semi-conducteurs.
Depuis la crise sanitaire, la Commission a en outre créé un mécanisme européen de préparation et de réaction aux crises de sécurité alimentaire, qui s'est réuni pour la première fois en mars 2022 pour examiner les incidences de la hausse des prix de l'énergie et des intrants et les conséquences de l'invasion de l'Ukraine par la Russie sur l'approvisionnement et la sécurité alimentaires.
* 2 Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant les directives 2000/14/CE, 2006/42/CE, 2010/35/UE, 2013/29/UE, 2014/28/UE, 2014/29/UE, 2014/30/UE, 2014/31/UE, 2014/32/UE, 2014/33/UE, 2014/34/UE, 2014/35/UE, 2014/53/UE et 2014/68/UE et introduisant des procédures d'urgence pour l'évaluation de la conformité, l'adoption de spécifications communes et la surveillance du marché dans le contexte d'une situation d'urgence pour le marché unique (COM(2022) 462 final).
* 3 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant des mesures visant à faciliter l'approvisionnement en biens utiles en situation de crise dans le contexte d'une situation d'urgence pour le marché unique et modifiant le règlement (UE) 2016/424, le règlement (UE) 2016/425, le règlement (UE) 2016/426 et le règlement (UE) 2019/1009 (COM(2022) 461 final).