Les systèmes d'indemnisation des catastrophes naturelles

II. MÉCANISMES ASSURANTIELS

1. Le recours à des dispositifs d'assurance et de réassurance universels et soutenus par l'État

Pour favoriser la mutualisation des risques, limiter les coûts d'assurance, éviter la sélection adverse, diffuser largement une couverture assurantielle et faire participer par ce biais le secteur privé au financement de la reconstruction et de la compensation des dommages, plusieurs pays ont fait le choix de rendre l'assurance contre les catastrophes naturelles quasi-obligatoire.

Le mécanisme retenu lie en général l'assurance contre les risques naturels à une police classique qui est elle-même soit très largement répandue, soit rendue légalement obligatoire pour un grand nombre de personnes (par exemple contre l'incendie, multi-risques habitation ou sur les voitures, pour les propriétaires-bailleurs ou pour les locataires ou pour obtenir un prêt hypothécaire). Les assureurs privés ont dans ce cas l'obligation d'inclure dans leur produit classique la couverture des catastrophes naturelles, qui est financée par une surprime. Cette surprime peut être forfaitaire ou varier selon le risque encouru par l'assuré. Elle est généralement reversée à un organisme public (caisse, fonds, entreprise publique) qui peut agir soit comme réassureur des assureurs privés, soit lui-même comme assureur - il assure alors le versement de l'indemnisation quand bien même la police est conclue par l'assureur privé et gérée par celui-ci.

a) Les modèles classiques de régime légal d'assurance par liaison soutenu par un assureur ou un réassureur public : la France, l'Espagne et la Nouvelle-Zélande

La France, l'Espagne et la Nouvelle-Zélande présentent des modèles aboutis et rôdés de ce type de couverture assurantielle mixte par liaison du risque naturel aux polices classiques.

En France , les articles L. 125-1 et suivants du code des assurances font obligation aux assureurs d'étendre aux effets des catastrophes naturelles les garanties d'assurance dommages aux biens et d'assurance contre les pertes d'exploitation. Le refus d'assurance ouvre classiquement droit au recours devant le Bureau central de tarification qui imposera à l'assureur de prendre en compte les effets des catastrophes naturelles. Des clauses types fixées par arrêté ministériel sont réputées écrites pour tous les contrats concernés.

Une prime additionnelle proportionnelle (égale à 12 % de la prime ou 6 % dans le cas des véhicules à moteur) est versée à la Caisse centrale de réassurance (CCR) qui sert de réassureur en disposant de plus de la garantie illimitée de l'État. Les assureurs peuvent également faire appel à des réassureurs privés, mais cela ne peut pas conduire à retenir les surprimes. Il n'est pas prévu de modulation de la surprime en fonction du risque de l'assuré mais la prise de mesures de prévention et de protection est encouragée par le biais des franchises éventuellement modulables inscrites au contrat d'assurances. Les franchises sont obligatoires, fixées par l'Etat et non rachetables. À partir de trois reconnaissances, la franchise double ; elle triple après quatre reconnaissances et quadruple à partir de cinq.

L'indemnisation par l'assureur privé n'est pas automatique : elle dépend de la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle et de la remise de l'état estimatif des biens endommagés ou des pertes subies. L'assureur dispose de trois mois à compter de la remise de cette déclaration pour indemniser l'assuré.

En Espagne , l'assurance des catastrophes naturelles repose sur une entreprise publique ( entidad pública empresarial ), le Consorcio de compensación de Seguros dont les prémices remontent à l'ère franquiste avec l'objectif dès 1941 de financer la reconstruction du pays détruit par la guerre civile. Ses statuts modifiés sont entrés en vigueur en 1991 pour les mettre en conformité avec la directive 88/357/CEE du Conseil sur l`assurance non-vie tout en préservant le monopole de l'entité. Autrement dit, si pour satisfaire les objectifs d'ouverture à la concurrence, le Consorcio ne dispose plus d'un monopole de droit, il conserve un monopole de fait en étant le seul acteur présent sur son marché.

La base d'assurance est plus large qu'en France puisque l'assurance contre les risques catastrophiques est obligatoirement liée aux polices couvrant les biens, la vie et les accidents personnels . La surprime ( recargo ) obligatoire est égale à une faible fraction (quelques millièmes) des sommes assurées. Elle est collectée par les assureurs privés qui la reversent mensuellement au Consorcio contre une commission de 5 %. Des franchises sont fixées par le ministre de l'économie sur proposition du Consorcio pour les dommages aux biens ; aucune franchise ne peut être appliquée pour les dommages personnels (art. 9 RD 300/2004).

Le Consorcio lui-même n'émet aucune police et c'est l'assureur privé qui conclut le contrat et gère la police. Le Consorcio couvre les risques extraordinaires à travers la police ordinaire en prenant en compte la même valeur du bien assuré et les mêmes conditions d'indemnisation et il gère en aval les demandes d'indemnisation. À la différence du modèle français, l'intervention publique porte donc directement au niveau de l'assurance et non pas de la réassurance.

Une particularité de la couverture espagnole des risques extraordinaires est son champ très large : elle concerne les dommages aux personnes (décès, invalidité temporaire ou permanente) et aux biens (dommages directs et frais supplémentaires liés à la remise en état ou la démolition), ainsi que les pertes d'exploitation pour les entreprises ; elle s'applique pour les dommages et les pertes subis à cause d'événements catastrophiques intervenus sur le territoire espagnol mais également aux dommages personnels subis à l'étranger par un assuré résident en Espagne (art. 6.1 RDL 7/2004).

L' estimation des pertes souffertes par l'assuré du fait ou comme conséquence de la catastrophe naturelle est réalisée par des experts indépendants désignés par le Consorcio, qui n'est pas lié par les estimations que pourraient réaliser l'assureur privé qui gère la police de base (art. 10 RD 300/2004). Les fonds dédiés à la garantie des risques extraordinaires, alimentés par les profits du Consorcio après impôt, sont placés dans une réserve de stabilisation ( reserva de estabilización) qu'il gère lui-même. Fin 2016, la réserve représentait 10,6 milliards d'euros.

Le Consorcio a la possibilité de transférer partiellement son risque à un réassureur (art. 3 RDL 7/2004) et bénéficie in fine de la garantie de l'État espagnol , qui n'a pas encore connu d'occasion d'être invoquée.

La Nouvelle-Zélande suit une approche sensiblement comparable au modèle espagnol, quoique la couverture soit nettement plus restreinte , ce qui peut s'expliquer par la gravité et la fréquence des catastrophes naturelles que subit l'archipel.

Sont couverts contre les risques naturels les immeubles résidentiels avec les terrains sous-jacents, ainsi que les biens meubles personnels. L'assurance contre les catastrophes naturelles est obligatoirement liée à l'assurance contre l'incendie délivrée par les assureurs privés (art. 18 Earthquake Commission Act 1993). La valeur des biens immobiliers et mobiliers assurée reste la même que celle qui est prévue dans la police contre l'incendie. Les primes complémentaires prélevées sur les polices d'assurance de base sont versées au Natural Disaster Fund . Celui-ci est administré par la Commission nationale des tremblements de terre ( Earthquake Commission - EQC ), qui est un organe de la Couronne disposant de la garantie de l'État et gère l'indemnisation .

Le calcul de la prime suit un barème proportionnel à la valeur du bien assuré ( 15 cents par tranche de 100 $NZ pour les immeubles résidentiels dans la limite de 207 $ NZ par an). Des franchises sont prévues. Certains dommages ne sont pas couverts, notamment les pertes consécutives à la catastrophe liées aux vols et au vandalisme, ainsi que les pertes de profits et les interruptions d'activité pour les entreprises (schedule 3, 2 - EQC Act 1993). Ne sont pas couverts en particulier les dommages imputables à une faute ou à la négligence de l'assuré et ceux causés à une propriété qui n'aurait pas été construite selon les normes appropriées de construction (schedule 3, 3).

En revanche peuvent être couverts non seulement les dommages résultant directement de la catastrophe naturelle, mais aussi ceux qui surviennent, accidentellement ou non, comme conséquences des mesures prises par une autorité légitime pour éviter la propagation ou mitiger les conséquences d'une catastrophe naturelle. Sont toutefois exclus de la couverture les dommages indirects liés à l'action de la protection civile qui peuvent donner lieu à une compensation au titre d'autres dispositions législatives (art. 2).

Les biens qui ne disposent pas de la couverture automatique, notamment parce qu'aucune assurance-incendie n'a été conclue, peuvent être assurés directement par l'EQC qui négociera avec le propriétaire une police spécifique contre les catastrophes naturelles en lui garantissant un niveau équivalent de garantie contre le paiement d'une prime adaptée (art. 22 EQC Act 1993).

La garantie offerte par l'EQC n'est pas illimitée : elle est plafonnée à 100 000 $ NZ pour la résidence et à 20 000 $ NZ pour les meubles. Les assureurs privés peuvent fournir une assurance complémentaire au-dessus de ces plafonds. ^{8 ( * )} C'est une différence importante avec la France et avec l'Espagne où l'assureur ne peut limiter son engagement, qui s'explique assez simplement par le fait que la Nouvelle-Zélande est prise en ciseaux entre des catastrophes violentes et récurrentes qui occasionnent de nombreuses indemnisations et une base de collecte de fonds faible en raison de sa population peu nombreuse (4,7 millions environ). Le système néo-zélandais ne serait pas financièrement viable sans plafonnement.

La succession rapide entre 2010 et 2016 de violents séismes à Christchurch, Seddon et Kaikoura a mis sous pression l'EQC et fait fondre les réserves du National Disaster Fund . La restauration des pleines capacités du fonds nécessiterait 30 ans en l'état, en l'absence de tout séisme majeur, d'après le gouvernement néozélandais. C'est pourquoi trois évolutions sont en cours :

- un accord a été trouvé entre l'EQC et les assureurs privés ^{9 ( * )} après le séisme de Kaikoura du 14 novembre 2016 pour modifier le traitement des demandes d'indemnisation . Lors des séismes précédents, notamment ceux de Canterbury qui ont détruit la ville de Christchurch, les services de l'EQC ont peiné à absorber le flot de dossiers, ce qui a ralenti la procédure d'indemnisation d'autant plus que les demandes devaient être traitées à la fois par l'assureur et par l'EQC. L'accord prévoit que désormais les assureurs privés agiront comme des agents de l'EQC habilités à recevoir, évaluer et régler les demandes d'indemnisation des dommages sismiques des personnes qui se sont assurées auprès d'eux contre l'incendie. Cela se rapproche du fonctionnement du modèle espagnol ;

- à compter du 1 ^er novembre 2017, les propriétaires verront leur prime pour la couverture de leur maison augmenter de 33 % pour passer à 20 cents par tranche de 100 $NZ dans la limite de 276 $NZ par an ;

- une réforme de l'EQC Act a été annoncée à l'été 2017 pour relever de 50 % jusqu'à 150 000 $ NZ le plafond d'indemnisation des maisons par l'EQC, supprimer la garantie des biens mobiliers , clarifier la garantie des terrains résidentiels, uniformiser le montant des franchises à 1000 $ NZ et ratifier l'accord trouvé avec les assureurs sur la nouvelle procédure de traitement des demandes.

b) Une articulation différente des responsabilités des assureurs privés : la Belgique

De même que dans les cas précédents, en Belgique , conformément à la loi relative aux assurances relative au 4 avril 2014, une liaison obligatoire est prévue entre la couverture des catastrophes naturelles et une police de base, en l'espèce l' assurance-incendie comme en Nouvelle-Zélande. Toutefois en l'absence d'un assureur ou d'un réassureur public, l'architecture du dispositif belge est sensiblement différente.

Les primes peuvent en principe être différenciées selon l'intensité du risque, ce qui distingue la Belgique aussi bien de la France et de l'Espagne que de la Nouvelle-Zélande. Toutefois, l'assureur privé ne peut se dérober à la couverture des risques naturels (art. 123), un refus d'assurance ouvrant droit à un recours devant le bureau de tarification, selon le même modèle qu'en France.

Le bureau de tarification belge, composé paritairement de représentants des assureurs et des consommateurs a pour mission de définir des conditions tarifaires acceptables pour les risques qui ne trouvent pas de couverture. Les risques de catastrophes naturelles tarifés aux conditions du bureau, qui constituent un plafond, doivent être assurés par l'ensemble des assureurs contre l'incendie. La gestion des risques associés à la police est assumée en première intention par chaque assureur, mais elle est ensuite répartie entre tous les assureurs pratiquant l'assurance incendie en Belgique (art. 131). Une Caisse de compensation des catastrophes naturelles , agréée par le Roi, a pour mission de fixer la clé de répartition de la charge des sinistres dont les risques ont été tarifés aux conditions du bureau, entre tous les assureurs qui offrent en Belgique l'assurance-incendie (art. 132).

La garantie contre les catastrophes naturelles couvre au minimum les dégâts causés directement aux biens assurés par la catastrophe naturelle, ceux qui résulteraient de mesures prises par une autorité légalement constituée pour la sauvegarde et la protection des biens et des personnes, les frais de déblaiement et de démolition nécessaires à la reconstruction ou à la reconstitution des biens assurés endommagés et pour les habitations, les frais de relogement exposés au cours des trois mois qui suivent la survenance du sinistre lorsque les locaux d'habitation sont devenus inhabitables (art. 126).  Les dommages et les pertes dues à des vols ou du vandalisme consécutif à la catastrophe ne sont pas pris en charge.

Un plafond légal des franchises est fixé à 610 euros. Les indemnités que doivent verser les assureurs privés sont également plafonnées (art. 130), ce qui rapproche le mécanisme belge de la logique de limitation de l'engagement qu'a retenu la Nouvelle-Zélande et qui l'éloigne des systèmes français et espagnol, qui peuvent en dernier ressort faire jouer la garantie de l'État pour soutenir la CCR et le Consorcio ^{10 ( * )} . Lorsque les limites d'intervention des assureurs privés belges sont atteintes, peuvent ensuite être mis à contribution les fonds publics alimentant la Caisse des calamités, si l'état de calamité publique est déclaré. ^{11 ( * )}

c) Les déclinaisons prévues dans les systèmes fédéraux: la Suisse et les États-Unis

La Suisse connaît également un dispositif d'assurance des catastrophes naturelles très complet par liaison des polices. En effet, l'article 33 de la loi sur la surveillance des assurances du 17 décembre 2004 indique qu'une « entreprise d'assurance ne peut conclure de contrats d'assurance couvrant les dommages causés par l'incendie pour des risques situés en Suisse que si la couverture contre les dommages dus à des événements naturels est incluse dans ces contrats ». Ces dispositions ont été précisées par le Conseil fédéral dans l'ordonnance du 9 novembre 2005 sur la surveillance des entreprises d'assurance privées, ainsi que le lui prescrivait la loi précitée.

Les assurances-incendie pour les biens situés en Suisse couvrent également ces derniers pour leur valeur totale contre les dommages dus aux éléments naturels. Sont couvertes la destruction, la détérioration ou la disparition du bien assuré, à l'exclusion des constructions facilement transportables, des véhicules à moteur et des serres notamment. Les franchises supportées par l'assuré sont fixées de façon très détaillée. ^{12 ( * )} Les prestations sont plafonnées à 25 millions de francs pour un seul preneur d'assurance et à 1 milliard de francs pour un évènement assuré, toutes indemnisations et tous ayants-droits confondus.

Toutefois, le régime fédéral d'assurance est décliné de façon nettement différente selon les cantons ^{13 ( * )} . Concernant les immeubles , dans 19 des 26 cantons, l'assurance-incendie est à la fois obligatoire , ce qui rend l'assurance contre les catastrophes naturelles obligatoires, et exclusivement souscrite par les propriétaires auprès des établissements cantonaux d'assurance incendie (ECA ), qui détiennent donc un monopole. Il s'agit d'institutions indépendantes de droit public dont les règles relèvent de la législation des cantons. Puisque tous les propriétaires de bâtiments sont tenus de s'assurer auprès de l'ECA de leur canton, l'ECA a inversement l'obligation d'accepter d'assurer les bâtiments construits sur leur territoire quel que soient les risques auxquels ils sont exposés. Dans les 7 cantons restants, l'assurance-incendie dépend du secteur privé et, de plus, elle n'est pas obligatoire dans les cantons d'Appenzell Rhodes-Intérieures, de Genève, du Valais et du Tessin . Concernant les biens mobiliers, seuls les cantons de Nidwald, Vaud et Glaris prévoient l'intervention des ECA. Dans les 23 autres cantons, tout reste du ressort du secteur privé.

La couverture des dommages dus à un tremblement de terre n'est pas incluse dans l'assurance offerte par les ECA, excepté celui de Zurich . Toutefois, les 18 autres ECA ont fondé le Pool suisse pour la couverture des dommages sismiques , qui tient à la disposition de ses membres un maximum de deux fois deux milliards de francs à raison d'un séisme par année civile. Ainsi, les ECA peuvent, en cas de séisme important, couvrir au moins partiellement les dommages.

Le système de réassurance suisse varie également selon que le canton a recours ou pas à un ECA. Parmi les ECA, 18 sont regroupés au sein d'un établissement de réassurance, l' Union intercantonale de réassurance (UIR), qui propose des prestations de réassurance dans les domaines des dommages dus à l'incendie et des dommages causés par des éléments naturels. Il s'agit d'une corporation intercantonale de droit public à but non lucratif travaillant exclusivement pour les ECA de Suisse. L'UIR assume une partie des risques à l'aide des primes de réassurance des ECA. Ces primes, tout comme la couverture de réassurance, sont négociées individuellement entre chaque ECA et l'UIR. À un échelon plus élevé, la Communauté intercantonale de risques éléments naturels (CIREN) forme un second pool auquel participent les 18 ECA concernés et l'UIR, afin de couvrir les grands évènements d'origine naturelle survenant sur le territoire de plusieurs ECA membres. Les dommages affectant un ECA sont répartis, selon une clé de répartition, sur tous les ECA. Ainsi, chaque ECA assume lui-même la couverture d'un dommage jusqu'à un certain seuil, au-delà l'UIR et tous les autres ECA prennent en charge le solde .

Dans les autres cantons, 15 assureurs privés couvrant 95 % du marché sont regroupés dans un pool suisse pour les dommages causés par des éléments naturel s. Ce pool couvre 80 % du coût des dommages causés par ces évènements, le reste correspondant à la franchise de la compagnie d'assurance concernée. Toutes les compagnies membres du pool participent à tous les dommages , et leur réassurance est organisée conjointement, ce qui s'apparente au modèle belge sans toutefois la médiation d'une caisse de compensation mise en place par l'État.

Aux États-Unis , l'assurance contre les catastrophes naturelles relève en premier lieu du secteur privé : les assureurs proposent pour la plupart de se couvrir contre des risques naturels, soit qu'ils soient généralement inclus dans une police type assurance habitation, soit qu'ils fassent l'objet d'un contrat particulier, à l'instar des couvertures contre les inondations ou les tremblements de terre. Cependant, des mécanismes assurantiels soutenus par l'État fédéral ou des États fédérés ont été mis en place, notamment pour pallier le défaut volontaire ou involontaire de couverture de certains particuliers exposés à des risques très élevés.

Ainsi, la souscription d'une assurance contre l'inondation peut être imposée . Aux termes de la loi sur la protection des désastres dus aux crues de 1973 et de la loi sur la réforme de l'assurance inondation de 1994, les agences fédérales responsables de la supervision des créanciers sous réglementation fédérale doivent rendre obligatoire la souscription d'une assurance pour les propriétés situées dans une zone possédant un risque particulier d'inondation pendant la durée du prêt. D'autres déclencheurs peuvent être la modification de la carte des zones à risque, la découverte qu'un bâtiment censé être assuré ne l'est pas ou encore, après avoir bénéficié d'une aide fédérale en cas de catastrophe, il peut être exigé de souscrire et de conserver une assurance inondation pour pouvoir être éligible à une nouvelle aide en cas de désastre futur.

Le programme national d'assurance inondation (National Flood Insurance Program, NFIP ) permet aux propriétaires, entrepreneurs et locataires, dans les zones participant au programme, de se procurer une assurance inondation soutenue par le gouvernement fédéral (federally backed flood insurance) . Il ne s'agit pas en soi d'un programme d'assistance en cas de désastre mais d'une assurance pour aider les propriétaires à se rétablir au plus vite et à moindre coût. Les agents d'assurance agréés font souscrire des assurances inondations et précisent ce qui est inclus et les garanties optionnelles. L'administration locale tient à jour des cartes de primes d'assurance inondation indiquant les propriétés situées dans une zone à risque élevé et celles situées dans une zone à risque moyen ou bas. Pour être éligible au NFIP , la local community dans laquelle vit le propriétaire ou le locataire doit participer au programme.

L' agence fédérale de gestion des urgences ( Federal Emergency Management Agency - FEMA ) administre le NFIP , qui en juin 2017, comprenait 4,94 millions de polices d'assurance inondation, représentant approximativement plus de 1 000 milliards de dollars en termes de couverture. Le programme collecte environ 3,5 milliards de dollars de revenus par les primes annuelles. En août 2017, 22 276 communautés locales dans 56 États et juridictions participaient au programme. Selon la FEMA , les actions de gestion de la NFIP permettent d'économiser chaque année 1,87 milliards de dollars de pertes dues aux inondations ^{14 ( * )} .

Le fonds national d'assurance inondation (National Flood Insurance Fund, NFIF) permet le financement du NFIP .

En outre, en septembre 2016, la FEMA a assuré sa première réassurance pour le NFIP , en contractant une couverture de réassurance pour 6 mois, structurée en deux niveaux :

- le premier niveau de couverture permet aux réassureurs d'indemniser la FEMA à hauteur d'1 million de dollars pour des déclarations de pertes suite à des inondations excédant 5 millions de dollars ;

- le second niveau permet aux réassureurs d'indemniser la FEMA d'1 million de dollars lorsque les pertes totales d'un seul épisode d'inondation dépassent 5,5 milliards de dollars.

En janvier 2017, la FEMA a elle-même souscrit une assurance de 1,042 milliards de dollars pour couvrir l'année civile 2017, pour une prime de réassurance de 150 millions de dollars. Aux termes de cet accord, les réassureurs couvriront 26 % des pertes, comprises entre 4 et 8 milliards de dollars, découlant d'un seul épisode d'inondation ^{15 ( * )} .

Certains États fédérés ont pris des initiatives propres complémentaires du NFIP pour d'autres risques qui ne sont pas couverts au niveau fédéral. On prendra l'exemple du Texas fréquemment touché par des cyclones et de la Californie menacée par les séismes.

L' Association d'assurance contre les tempêtes du Texas (Texas Windstorm Insurance Association, TWIA) agit comme un assureur en dernier ressort pour les personnes habitant dans une zone géographique prédéfinie et pour lesquelles au moins un assureur « traditionnel » a refusé de couvrir certains risques liés aux tempêtes et à la grêle. La couverture est possible pour les propriétés résidentielles (habitations, biens personnels,...), celles qui présentent un objet commercial et pour des objets divers tels que les piscines ou les mâts porte-drapeau.

Pour être éligible à cette assurance, aux termes du chapitre 2210 du code texan des assurances :

- les propriétés doivent être situées dans l'un des comtés désignés, tels que les comtés côtiers de premier rang ;

- les postulants doivent avoir reçu un refus de couverture d'au moins un assureur autorisé à couvrir le risque d'ouragan et de grêle dans la zone définie ;

- les propriétés doivent être certifiées comme ayant été construites selon les normes en vigueur, à de rares exceptions ;

- les propriétés situées dans certaines zone inondables, ayant été construites ou modifiées après le 1 ^er septembre 2009 et pouvant être couvertes par le NFIP ont l'obligation de fournir la preuve de leur couverture assurance inondation ;

- enfin, les propriétés doivent répondre à toutes les exigences de l'association en matière notamment en maintenant la structure dans un état assurable, en bon état et sans dommage non réparé ou condition dangereuse.

Les primes sont calculées à partir de plusieurs facteurs comme le montant de l'assurance, le type de construction, les montants déductibles et les éventuelles couvertures optionnelles additionnelles. En 2017, la prime moyenne pour une police résidentielle fournie par la TWIA était de 1 587 dollars, elle sera augmentée de 5% en 2018.

Le code texan des assurances requiert que les taux de la TWIA soient raisonnables, adéquats et non injustement discriminatoires.

Par ailleurs, la Californie a institué une Autorité chargée des tremblements de terre (California Earthquake Authority, CEA) fournissant des assurances contre les tremblements de terre pour les résidences. Partant du principe que la plupart des assurances habitation ne couvrent pas le risque sismique, qui nécessite la souscription d'une police à part pour être couvert, la CEA propose deux types d'assurance à moindre coût, en fonction des dommages pris en charge.

La CEA s'apparente à une fondation à but non lucratif. Elle est financée par des fonds privés, notamment les primes collectées, et n'est pas liée au budget de l'État, mais elle est pilotée par la puissance publique. Son conseil de direction comprend le Gouverneur et le trésorier de l'État, le commissaire aux assurances, le Président de l'Assemblée de Californie et la Président de la commission du règlement du Sénat de Californie.

D'une capacité de paiement de plus de 15 milliards de dollars, la CEA revendique 950 000 polices en cours, un revenu tiré des primes annuelles de plus de 630 millions de dollars et la détention de 76 % de toutes les polices d'assurance tremblement de terre résidentielles en 2015. En décembre 2016, la CEA avait organisé sa réassurance auprès de 95  réassureurs, pour des contrats garantissant au total une couverture de 5,48 milliards de dollars.

2. Le modèle britannique, une concertation évolutive entre acteurs publics et privés

Au Royaume-Uni, le système d'indemnisation des catastrophes naturelles relève des assurances privées . L'Association britannique des courtiers en assurance (British insurance brokers' association - BIBA) indique que les assurances habitation contiennent habituellement une couverture contre des risques tels que les inondations, les tremblements de terre ou les tempêtes ^{16 ( * )} . Toutefois, en matière d'inondation, un dispositif légal de réassurance a été récemment mis en place .

Une étude menée par l'agence de l'environnement britannique a montré que près de 1,85 million de propriétés pouvaient être touchées par des montées des eaux venant de rivières ou de la mer et 2,4 millions étaient considérées comme courant un risque en cas de crue des eaux de surface. Le risque est considéré comme élevé pour un douzième d'entre elles ^{17 ( * )} . Un rapport de la Chambre des Communes du 13 juin 2017 sur la gestion et le financement du risque d'inondation indique que les coûts découlant des inondations de l'été 2007 dépassent 3,2 milliards de livres (3,63 milliards d'euros), les dommages économiques estimés de celles de l'hiver 2013-2014 sont compris entre 1 et 1,5 milliards de livres (1,1 à 1,7 milliards d'euros) et l'impact économique de celles de l'hiver 2015-2016 est estimé à 5 à 5,8  milliards de livres (5,6 à 6,5 milliards d'euros) ^{18 ( * )} .

Partant du principe que « fournir une assurance inondation n'est pas simple et peut être extrêmement coûteux, si cela est laissé au marché privé» , un schéma de couverture a été imaginé. Celle-ci est traditionnellement incluse dans l'assurance habitation. Les accords (Statement of Principles) entre le gouvernement et l'association des assureurs britanniques adoptés en 2000 et renouvelés en 2008 visaient à permettre la fourniture d'une assurance inondation à la plus grande majorité des ménages et des petites entreprises, de façon efficace. Toutefois, « l'évolution des prix dans le secteur de l'assurance a fait craindre des hausses rapides et significatives de la tarification du risque d'inondation, qui rendraient l'assurance habitation excessivement chère et priveraient les citoyens de certaines régions de toute indemnisation en cas de dommage dû à une inondation » ^{19 ( * )} .

Lors du renouvellement de l'accord en 2008, le gouvernement et les assureurs ont considéré que celui-ci était devenu insoutenable et qu'une nouvelle approche était nécessaire pour aider les ménages concernés par le risque d'inondation à obtenir une assurance abordable. En 2013, le gouvernement britannique a annoncé le nouveau modèle retenu, celui de la réassurance ( Flood Reinsurance Scheme - Flood Re ) , formalisé dans la loi sur l'eau du 14 mai 2014 (Water Act 2014) . Flood Re est un dispositif provisoire de réassurance, en place pour 25 ans .

Seules les personnes vivant dans une zone à risque d'inondation bénéficieront de Flood Re , en fonction également du montant de la part de leur assurance consacrée aux inondations. Le dispositif est uniquement conçu pour les propriétés construites avant le 1 ^er janvier 2009 .

Les assurés vivant dans une zone classée à risque en matière d'inondation, voient le niveau de leurs primes, avec le système Flood Re , calculé de façon à leur permettre d'avoir une assurance, tout en assurant la viabilité du système. Ainsi en 2016, les propriétés les moins exposées se voient appliquer une prime de 210 livres (238 euros) pour assurer la construction et le contenu contre 1 200 livres ( 1361 euros) pour les propriétés les plus exposées ^{20 ( * )} .

Les consommateurs continuent de payer leur prime à leur assureur, qui décide ensuite librement des polices qu'il souhaite céder à Flood Re . En cas de demande de prise en charge de la part d'un consommateur, celui-ci communique avec son assureur, Flood Re n'intervenant qu'en réassurance. Toute demande de prise en charge de la part d'un consommateur est effectuée auprès de son assurance, Flood Re remboursant l'assureur pour les éléments de la demande liés à une inondation payés au client. Une franchise standard de 250 livres (283 euros) par police pour chaque demande s'applique.

Flood Re est un système permettant aux entreprises d'assurance de s'assurer elles-mêmes contre des pertes du fait d'une inondation. Il bénéficie d'un prélèvement initial auprès de tous les assureurs proposant des assurances habitation au Royaume-Uni. Pour les cinq premières années, ce prélèvement, qui a une base statutaire, permettra au total de collecter 180 millions de livres (204 millions d'euros) par an. Grâce à ces sommes d'amorçage, Flood Re pourra constituer les excédents nécessaires à son bon fonctionnement et se doter lui-même d'une réassurance. Si ce premier prélèvement n'était pas suffisant, un appel obligatoire pour un financement additionnel serait effectué.

3. Le choix du recours exclusif à l'assurance privée sur la base du volontariat

En Italie , pays pourtant très marqué par des séismes destructeurs et des éruptions volcaniques, il n'existe paradoxalement pas d'obligation d'assurance sur les catastrophes naturelles ni directe, ni indirecte par l'intermédiaire d'une liaison obligatoire avec une autre police standard largement diffusé e. De même, l'État italien n'a pas institué de dispositif de réassurance pour soutenir le secteur privé. La couverture des risques naturels dépend donc uniquement des assureurs et réassureurs privés sur une base volontaire. La tarification est libre en fonction du risque et l'on constate une sélection adverse, où les primes élevées découragent les personnes les plus exposées de s'assurer. En outre, dans les contrats conclus, n'est le plus souvent incluse que la couverture des dommages directs, sans tenir compte des pertes d'exploitation, et les limites de garantie demeurent faibles. La pénétration du marché potentiel par les assureurs privés demeure donc modeste, hormis le cas des grandes entreprises désireuses de protéger leurs installations.

De même, mais sans les mêmes conséquences qu'en Italie en raison de leur exposition plus faible aux risques naturels, la Suède et l' Allemagne comptent uniquement sur l'assurance privée , sans obligation directe ou indirecte par liaison des polices et sans soutien public, ni par la réassurance, ni par le plafonnement des primes. Elle demeure par conséquent peu répandue.

La Suède ne semble pas posséder un régime particulier d'assurance, tous les documents consultés s'accordant à considérer que la Suède fait partie des pays ne présentant pas de marché de l'assurance des catastrophes naturelles développé et se limitant à des interventions publiques ponctuelles ^{21 ( * )} .

L' Allemagne ne possède pas, au niveau fédéral, de système d'assurance contre les catastrophes naturelles généralisé et obligatoire. L'intervention étatique est soit préventive, soit d'assistance après un évènement de grande importance. En règle générale, les assurances habitation couvrent les dommages de certains dangers de la nature comme le feu, les tempêtes et la grêle. Pour une protection plus poussée, les propriétaires et locataires allemands doivent par ailleurs assurer leur foyer contre les dangers tels que les pluies fortes, les crues et inondations, les tremblements de terre, les glissements de terrain, la pression de la neige, les avalanches ou les éruptions volcaniques. Pour cela, il est nécessaire de souscrire un complément coûteux à l'assurance habitation initiale. Ainsi, seulement 26 % des propriétaires allemands avaient souscrit une police d'assurance contre les inondations en 2010 et 35 % en 2013. A titre de comparaison, le taux de couverture des risques naturels en France, en Belgique et en Espagne est proche de 95 %.

Cependant certains États fédérés mènent une politique plus active d'encouragement des propriétaires. Le Land de Bavière incite ainsi les personnes privées et les entreprises à s'assurer largement contre les dommages liés aux dangers de la nature, et a notamment lancé une campagne publique à cette fin en 2009. Le ministère bavarois de l'économie et des medias, de l'énergie et de la technologie précise que le danger lié aux catastrophes naturelles était jusqu'à présent fortement sous-estimé, mais qu'en Bavière existe le risque, pour tous, d'encourir des dommages du fait des inondations, de fortes précipitations ou de la pression de la neige.

Le cas des Pays-Bas est très particulier puisque la gravité du risque d'inondation est telle que ce risque est en principe exclu des polices sur les habitations. Lors de négociations avec les assureurs privés pour étudier l'opportunité de se doter d'un schéma assurantiel, l' État néerlandais a refusé d'être assureur ou réassureur ; il a préféré privilégier une indemnisation partielle directe des victimes sur son budget et il a surtout mis l'accent sur la prévention en réalisant des programmes de travaux d'endiguement d'une ampleur considérable.

Il convient de relever toutefois, que pour les personnes vivant dans les zones à risques non protégées par le système de digues du plan Delta et qui ne bénéficient pas de droit à l'indemnisation publique aux termes de la loi de 1998, ce qui représenterait environ 100 000 personnes d'après les autorités néerlandaises , il existe depuis 2011 un produit d'assurance privée pilote, le Nederlandse . Cette police est ouverte potentiellement aussi à toute la population mais elle se révèle moins intéressante pour la population protégée des crues par le réseau des barrages, car elle exclut les inondations dues à la pluie ou aux infiltrations souterraines.

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* ⁸ Les assureurs privés peuvent aussi intervenir pour garantir la maison et les biens mobiliers contre les tempêtes et les inondations, qui ne sont pas incluses dans la couverture de l'EQC contre les risques naturels sauf pour le terrain sur lequel la résidence de l'assuré est construite. (cf. infra )

* ⁹ Memorandum of understanding du 13 décembre 2016.

* ¹⁰ Il convient de noter qu'en déclarant calamité nationale une catastrophe naturelle, le gouvernement espagnol pourrait aussi lever l'application du mécanisme assurantiel pour soulager le Consorcio (cf. supra I.2). Il lui reviendrait alors de gérer directement les aides aux victimes et l'indemnisation des dommages qui pourraient être alors plafonnées.

* ¹¹ La Caisse des calamités belge, régionalisée récemment, est un instrument d'intervention financière parallèle au mécanisme assurantiel et ne doit pas être confondue avec la Caisse de compensation qui permet de répartir le risque entre tous les assureurs.

* ¹² 500 francs suisses par évènement dans l'assurance de l'inventaire du ménage ; 10 % de l'indemnité due dans l'assurance agricole, avec un minimum de 1000 francs et un maximum de 10 000 francs ; 10 % de l'indemnité due dans l'assurance des autres objets mobiliers, avec un minimum de 2500 francs et un maximum de 50 000 francs, 10 % de l'indemnité due dans l'assurance des biens immeubles, avec un minimum de 1000 francs et un maximum de 10 000 francs pour les bâtiments servant uniquement à l'habitation et à des buts agricoles, ou un minimum de 2500 francs et un maximum de 50 000 francs pour tous les autres bâtiments.

* ¹³ http://irv.ch/getmedia/602b7e4f-acc9-45fc-b1ba-8f3179cb557e/Text-WFCP-frz_2017-03-01_V1-0.pdf.aspx

* ¹⁴ https://fas.org/sgp/crs/homesec/R44593.pdf , p. 1

* ¹⁵ https://fas.org/sgp/crs/homesec/R44593.pdf , p. 25

* ¹⁶ https://www.biba.org.uk/insurance-guides/home-insurance-guides/

* ¹⁷ Flood Re transition plan, 2016, p. 20 - http://www.floodre.co.uk/wp-content/uploads/Flood-Re-Transition-Plan-Feb-2016-FINAL.pdf

* ¹⁸ http://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/CBP-7514/CBP-7514.pdf

* ¹⁹ Commission européenne, communiqué de presse du 29 janvier 2015, « Aides d'État : la Commission autorise le régime britannique de réassurance contre les inondations ».

* ²⁰ Flood Re transition plan, 2016, p. 10 et 22 - http://www.floodre.co.uk/wp-content/uploads/Flood-Re-Transition-Plan-Feb-2016-FINAL.pdf

* ²¹ Stéphane Hallegatte et Valentin Przyluski, Gestion des risques naturels : leçons de la tempête Xynthia , ed. Quae, Versailles, 2012