Hongrie : vers l'Union européenne

CHAPITRE II : LE FONCTIONNEMENT DES INSTITUTIONS HONGROISES

DE 1990 A 1996 [4]

I. LA REPUBLIQUE PARLEMENTAIRE HONGROISE.

L'institution du régime parlementaire a de vieilles traditions en Hongrie. Le principe de représentation populaire s'affirma pour la première fois lors de la révolution et de la guerre d'indépendance de la Hongrie en 1848 , lorsque le pays se transforma en monarchie constitutionnelle. Au terme de cette évolution s'installa, après le compromis austro-hongrois de 1867 , le "parlementarisme limité" qui, pendant un siècle, a représenté le fondement constitutionnel des pouvoirs en Hongrie. Après une courte période de multipartisme au lendemain de la Seconde Guerre Mondiale suivie de quatre décennies de monopartisme, la Hongrie renoua avec la démocratie pluraliste grâce aux élections législatives de 1990.

Au cours des années 1989-1990 un considérable bouleversement social s'opéra en Hongrie, l'Etat hongrois s'en trouva renouvelé. Le pluralisme politique s'installa graduellement et le 23 octobre 1989 entra en vigueur la Constitution amendée qui, gardant la structure de la Loi XX de 1949, codifia la Constitution de la République de Hongrie. C'est à cette date anniversaire du déclenchement de la révolution hongroise de 1956, que fut proclamée la République de Hongrie ; ce jour est devenu depuis la fête nationale de la Hongrie indépendante et démocratique. La Loi XXXI de 1989 marque un remarquable retour à la Loi I de 1946, loi organique régissant les pouvoirs publics.

Dans ses grands principes, la structure constitutionnelle hongroise repose sur la séparation entre les pouvoirs du chef de l'Etat, du Parlement et du Gouvernement. Le Gouvernement et ses membres sont responsables devant le Parlement, tandis que le Premier ministre est responsable de l'action gouvernementale. Une particularité de l'ordre juridique hongrois est l'institution de la motion de censure constructive , garante de la longévité et de la stabilité du gouvernement.

Avant 1945 , le Parlement hongrois était composé de deux chambres : la Chambre des députés et la Chambre haute. Dans la Hongrie communiste figurait un Parlement monocaméral s'inspirant du modèle soviétique. La Constitution affirmait solennellement que le Parlement était l'organe suprême du pouvoir, mais dans la pratique, durant les quatre décennies de l'Etat-parti, le Parlement hongrois ne jouissait d'aucun pouvoir.

A. LA CONSTITUTION HONGROISE.

Fondé par le roi saint Etienne, le Royaume de Hongrie fut un Etat prestigieux dans l'Europe du Moyen-Age. La Constitution féodale hongroise fut conçue selon le modèle britannique et "la Bulle d'or" édictée par le roi André II de Hongrie fut à peine postérieure de quelques années à la Grande Charte (Magna Carta) anglaise de 1215. Le roi était placé à la tête de l'Etat et le droit hongrois reconnut une fonction de droit public à la Couronne angélique, symbole du suprême pouvoir de l'Etat. A partir du XVème siècle , le roi n'a pu exercer le pouvoir que conjointement avec la Diète et la Constitution féodale est demeurée, pendant plusieurs siècles, l'expression de l'indépendance du pays, car le roi était tenu de prêter serment et de le respecter.

La monarchie des Ordres se transforma après la révolution bourgeoise de 1848 , en monarchie constitutionnelle . Aux termes de la Loi III de 1848, le Parlement et le roi exerçaient conjointement le pouvoir législatif. La révolution instaura des libertés politiques et les droits de l'homme. Ainsi sont nés le droit électoral, la liberté de la presse, d'éducation et des cultes.

Durant ce siècle, la légalité continua à se renforcer en Hongrie et l'Etat de droit se développa en continu. Ainsi, la Loi IV de 1869 portant séparation de l'administration et des juridictions eut l'importance d'une garantie parlementaire. En 1896, fut institué le Tribunal administratif qui fonctionna jusqu'en 1949.

Après la seconde guerre mondiale, le développement de l'ordre juridique hongrois se poursuivit encore pendant une courte période. La Loi 1ère de 1946 proclama la République et entre 1946 et 1949 plusieurs lois furent votées pour garantir l'égalité des droits des citoyens. Cependant, à force de manipulations, le Parti communiste accapara la totalité du pouvoir et l'Assemblée nationale élue en mai 1949 , adopta le 18 août, la Constitution de la République populaire .

C'était une Constitution calquée sur le modèle soviétique : le contenu du pouvoir de l'Etat était la dictature du prolétariat et son objectif l'édification du socialisme. Le Parlement ne fonctionnait que pour la forme avec deux à quatre sessions par an, son travail étant assumé par le Conseil de présidence (Conseil présidentiel ou Présidium).

Malgré la Déclaration des droits du citoyen, la Constitution ne garantît pas leur exercice, de sorte que la plupart des droits n'existaient qu'en théorie mais non concrètement.

Au lieu d'élections libres, le pouvoir des communistes était assuré par des élections au scrutin de liste bloquée . C'est dire que les élections restaient en réalité formelles. Et si, dans les années 1980, les citoyens avaient le choix entre plusieurs candidats, cela n'améliora guère la situation, puisque les candidatures n'étaient pas libres.

La loi XXXI de 1989 :

Les changements fondamentaux apparurent avec le multipartisme instauré graduellement à partir de 1988 .

En 1989, un amendement à la Constitution institua la Cour constitutionnelle et une loi fit codifier la liberté d'association et de réunion , ainsi que le droit de grève . En matière d'amendement de la Constitution, la décision appartenait à la Table ronde nationale, composée des représentants du Parti socialiste ouvrier hongrois (MSZMP), parti ayant exercé pendant quatre décennies le pouvoir communiste, ainsi qu'aux membres de la Table ronde de l'opposition et aux organisations sociales . Les négociations ont abouti et, en fin de compte, fut votée la Loi XXXI de 1989 qui, dans sa forme, est une loi portant amendement de la Constitution, mais est, en réalité, une Constitution nouvelle qui instaure et définit le régime parlementaire, les institutions politiques et la structure de l'Etat, tout en garantissant les droits civils et politiques propres à l'Etat de droit.

Les lois dites organiques (sur l'élection du Président de la République, les élections législatives, le fonctionnement et la gestion des partis, la Cour constitutionnelle, la Cour des comptes...) furent adoptées par le Parlement dans l'esprit des conventions passées à l'issue des concertations nationales. De commun accord fut fixée la date des élections législatives libres , gagnées au printemps 1990 par le Forum démocratique hongrois (MDF). Le Parlement librement élu se constitua.

B. LE PARLEMENT HONGROIS.

La renaissance du parlementarisme hongrois date des élections législatives pluripartistes libres de 1990, organisées selon les normes établies par la Loi XXXIX de 1989 . Ce furent les 34ème élections parlementaires de l'histoire du droit public hongrois. Elles marquèrent le retour à la forme de gouvernement parlementaire.

Le droit parlementaire est régi par trois documents de droit public : la Constitution, la Loi électorale et le Règlement de l'Assemblée nationale. Cela signifie que le Parlement hongrois est élu dans les cadres du système électoral démocratique, que ses compétences sont protégées par la Constitution et que ses conditions d'organisation et de fonctionnement sont assurées par des règles démocratiques.

Les pouvoirs du Parlement ne sont limités que par l'initiative populaire, le référendum et le droit international que nulle loi hongroise ne peut enfreindre. La suprême limite imposée aux compétences du Parlement est constituée par les décisions de la Cour constitutionnelle qui a le devoir d'annuler une loi contraire à la Constitution.

Le Parlement hongrois joue un rôle essentiel dans la structure des pouvoirs : il élit le Président de la République, le Premier ministre, les juges de la Cour constitutionnelle, le médiateur des minorités nationales et ethniques, le Président de la Cour suprême et le procureur général.

Lors de la législature 1990-1994 , l'Assemblée nationale a voté 219 lois nouvelles, modifié 213 lois et adopté 354 décisions parlementaires par lesquelles furent fondés les cadres institutionnels et légaux de la mise en place de l'Etat de droit démocratique et de l'économie de marché . Prescrivant, pour l'adoption de certaines lois, la majorité des deux tiers des voix, la Constitution garantit par cette formule la création de lois même à l'opposition parlementaire dont le concours est alors indispensable.

Le contrôle est exercé par le Parlement sur le Gouvernement sous forme de questions orales et d'interpellations , ainsi que par le fonctionnement de commissions parlementaires .

Le Parlement se réunit au cours des sessions ordinaires qui durent du 1er février au 15 juin et du 1er septembre au 15 décembre . Des sessions extraordinaires peuvent être convoquées aussi.

Les séances sont publiques, et sont généralement retransmises en direct par la Télévision hongroise. Des séances à huis clos peuvent être tenues si deux tiers des députés le demandent. Le quorum est atteint si au moins la moitié des élus sont présents.

Toute modification de la Constitution et la prise des décisions de haute importance requièrent la majorité des deux tiers des voix .

Le statut juridique des députés , y compris leur immunité parlementaire, est régi par une loi spécifique.

Les députés sont les représentants de la Nation. Chaque élu jouit de sa liberté, du point de vue du droit constitutionnel et peut ainsi voter selon ce que lui dicte sa conscience. Le député, qui, pendant la législature, change de faction ou de parti, n'enfreint donc pas le droit.

Monocaméral, le Parlement hongrois compte 386 membres élus pour quatre ans [5] .

La durée du mandat peut être raccourcie , selon deux possibilités prévues par la Constitution : l'autodissolution et la dissolution . Le Parlement peut prononcer sa dissolution avant l'expiration de la lélgislature, en cas de crise de légitimité ou de changements politiques fondamentaux. Ce dernier motif justifia la cessation du mandat de l'Assemblée nationale élue pour la période 1985-1990, le 16 mars 1990. La dissolution du Parlement est du ressort du chef d'Etat.

Dans des cas exceptionnels, il est possible aussi de prolonger le mandat de l'Assemblée.

La séance constitutive du Parlement est convoquée et ouverte par le chef de l'Etat dans le mois suivant les élections. Le Bureau du Parlement est constitué par le président, les vice-présidents et les questeurs. Le statut de droit public du Président du Parlement est proche de

celui du Président de la République. Si le mandat du chef de l'Etat expire avant terme ou si le chef de l'Etat est empêché dans l'exercice de ses fonctions, ses compétences sont exercées provisoirement par le Président du Parlement. Le Président veille aux droits du Parlement, à la dignité et au prestige du Parlement ; il assure le respect des Règlements et organise la vie intérieure de l'assemblée.

Le fonctionnement continu du Parlement est assuré par la Commission du Règlement dont les prises de position de portée générale font partie intégrante du droit parlementaire.

Constitué en juin 1994, le Parlement actuel a pour président le Dr Zoltán Gál (MSZP) et pour vice-présidents : Mmes Mária Kóródi (SZDSZ), Agnes G. Nagy-Maczó (FKGP) et M. Tibor FÜZESSY (KDNP). Le Parlement comporte treize commissions permanentes et quatre commissions spéciales .

C. LE SYSTEME ELECTORAL HONGROIS.

Le système électoral hongrois est fondé sur le suffrage universel, égal, direct au scrutin secret . Tout citoyen hongrois majeur -à l'exclusion de ceux qui tombent sous le coup d'un motif dit naturel d'exclusion- a le droit de vote.

Une particularité du système électoral hongrois est la candidature "sous caution". Cette clause veut que les candidats individuels recueillent un certain nombre (actuellement 750) signatures d'électeurs en faveur de leur candidature. Ces fiches, dites de recommandation, contiennent les coordonnées des signataires.

Le système électoral est mixte . Sur les 386 députés au Parlement, 176 sont élus dans des circonscriptions électorales au scrutin uninominal, 152 autres l'étant au scrutin de liste (départementale ou de Budapest), tandis que les 58 restants obtiennent leur mandat selon leur position sur la liste nationale de leur parti, lors de la répartition des restes . Le nombre important des restes peut modifier la proportion entre les deux dernières formules : en 1994, 85 députés ont dû leur mandat à la liste nationale et 125 à la liste territoriale.

De ce fait, tous les électeurs disposent de deux voix , la première allant à l'un des candidats de la circonscription électorale uninominale, l'autre soutenant une des listes territoriale (des départements ou de la capitale).

Les circonscriptions à scrutin uninominal :

Les élections ont deux tours. Dans la circonscription individuelle, le vote est valable si plus de la moitié des électeurs sont allés aux urnes. Le premier tour peut décider du résultat si l'un des candidats obtient la moitié des suffrages exprimés plus une voix. Cette majorité absolue est rarissime. Aux dernières élections, en 1994, deux députés au total ont obtenu le mandat dès le premier tour.

Au second tour peuvent se présenter les candidats qui, au premier tour, ont obtenu au moins 15 % des suffrages exprimés. Si aucun des candidats n'a obtenu ce résultat, les trois candidats ayant recueilli le plus de voix entrent en lice. Au deuxième tour, sera élu le candidat ayant obtenu le plus de voix, à condition que le quart ou plus des électeurs soient allés aux urnes.

Chaque département de la Hongrie, ainsi que Budapest, la capitale, représentent une circonscription électorale territoriale. Dans ces vingt circonscriptions territoriales , les partis décident de ceux qui composeront leur liste de parti. Cependant, pour pouvoir dresser une liste territoriale, il faut que le parti en question soit légalement enregistré. Encore faut-il qu'il soit à même de présenter un candidat individuel dans au moins le quart des circonscriptions électorales du département donné (ou de Budapest), soit dans deux circonscriptions individuelles ou plus.

Les circonscriptions à scrutin de liste :

Le scrutin de liste ne comporte qu' un seul tour . Les mandats sont répartis parmi les candidats des listes de parti au prorata des suffrages exprimés. Les partis n'ayant pas atteint le seuil légal de 5 % des voix recueillies à l'échelle nationale ne se voient attribuer aucun mandat sur les listes territoriales et nationale (en 1990, ce seuil avait été fixé à 4 %). En 1990, comme en 1994 six partis ont dépassé ce seuil.

Les listes nationales ont pour but de mieux assurer la proportionnalité des sièges aux votes exprimés. Les électeurs ne s'expriment pas à leur sujet. Seuls sont habilités à dresser une liste nationale les partis ayant pu dresser une liste territoriale dans, au moins, sept départements. Les mandats sur liste sont répartis parmi les partis au prorata des restes.

D. LES ELECTIONS LEGISLATIVES LIBRES.

Les élections du printemps 1990.

Jusqu'aux élections de 1990, les tribunaux avaient enregistré soixante-cinq partis politiques, chiffre qui a doublé depuis, mais en fin de compte douze d'entre eux seulement répondaient aux conditions posées pour l'établissement et l'inscription des listes nationales. A cause du seuil de 4 % exigé pour l'entrée des partis au Parlement, six partis seulement ont réussi à y siéger.

Le 25 mars et le 8 avril 1990 eurent lieu, en deux tours, les premières élections libres depuis quarante ans :

Un gouvernement de coalition fut alors constitué avec la participation du Forum démocratique hongrois (MDF), du Parti populaire chrétien-démocrate (KDNP) et du Parti indépendant des petits propriétaires (FKGP). Avec quelques changements dans l'organisation et ses membres, ce gouvernement restera en fonction jusqu'au 15 juillet 1994.

Au moment de la formation du gouvernement, les partis de la coalition disposaient d'une majorité de 60 % au Parlement, mais, vers la fin de la législature, les proportions ont beaucoup changé : près de 20 % des élus ne siégeaient plus dans leur parti d'origine. La majorité de la coalition fut ramenée aux alentours de 50 %.

En 1990, le gouvernement de coalition comptait dix-sept membres : les détenteurs des treize portefeuilles et les trois ministres sans portefeuille se répartissaient comme suit : huit MDF, quatre petits propriétaires, un chrétien-démocrate et trois sans étiquette. Du fait des changements d'organisation et de personnes survenus entre-temps, cette proportion s'était légèrement modifiée au début de 1994. Sur dix-huit ministres - dont quatre sans portefeuille - neuf appartenaient au MDF, trois au FKGP, trois au KDNP et trois étaient indépendants.

Les élections législatives du printemps 1994.

Les élections législatives ayant lieu tous les quatre ans, les élections se déroulèrent donc les 8 et 29 mai 1994 . Plus de vingt partis y avaient inscrit leurs candidats, quinze d'entre eux parvinrent aussi à dresser une liste nationale et, en fin de compte , les six mêmes partis qu'en 1990 entrèrent au Parlement , quoiqu'avec des nombres d'élus fort différents d'alors. Le Parti socialiste hongrois (MSZP) obtint la majorité des voix.

La composition du Parlement réuni le 28 juin 1994

La répartition des sièges obtenus

La ventilation des députés élus au scrutin uninominal et de ceux obtenu par les listes territoriales et nationales des partis :