Inventer l'avenir : la Finlande en 2010

Rapport de groupe interparlementaire d'amitié n° 92 - 3 novembre 2010

• I. UNE DÉMOCRATIE PARLEMENTAIRE CONSENSUELLE
  
  • A. UNE SOCIÉTÉ HOMOGÈNE ET CONSENSUELLE
    
    • 1. La quête de l'indépendance, ciment de la nation finlandaise
      
    • 2. Le statut particulier des îles Åland
      
      • a) L'origine de l'autonomie : une zone territoriale longtemps convoitée
        
      • b) Une compétence législative réservée dans certains domaines
        
      • c) L'autonomie budgétaire
        
      • d) Le Gouvernement
        
    • 3. La reconnaissance des minorités
      
  • B. LE CADRE INSTITUTIONNEL : UN RÉGIME PARLEMENTAIRE
    
    • 1. Un peu d'histoire : la recherche d'un équilibre
      
      • a) Un système originellement souple mais instable (1919-1930)
        
      • b) La stabilisation du régime dans les années 1930
        
      • c) L'affirmation du pouvoir présidentiel sur une courte période (1956-1981)
        
    • 2. L'affirmation du régime parlementaire par la révision constitutionnelle de 2000
      
    • 3. Le rôle du Parlement, l'Eduskunta
      
      • a) L'examen des propositions et projets de loi
        
      • b) Le contrôle de constitutionnalité et l'application des lois
        
      • c) Le pouvoir de contrôle du Parlement
        
      • d) Un contrôle parlementaire particulièrement dynamique sur les questions communautaires
        
      • e) Une Commission dédiée à la prospective : la Commission de l'avenir
        
    • 4. La composition du Gouvernement de la République de Finlande
      
  • C. L'ORGANISATION ADMINISTRATIVE LOCALE EN PLEINE RÉFORME
    
    • 1. La suppression d'un échelon territorial : les provinces
      
    • 2. La réforme des communes
      
• II. UNE ÉCONOMIE TRÈS AFFECTÉE PAR LA CRISE MONDIALE
  
  • A. DES INDICATEURS ÉCONOMIQUES DÉGRADÉS
    
  • B. L'AMORCE D'UNE REPRISE FAVORISÉE PAR DE BONS FONDAMENTAUX
    
• III. LA CONSOMMATION D'ÉNERGIE : DES BESOINS IMPORTANTS DANS UN CONTEXTE DE FORTE DÉPENDANCE VIS-À-VIS DE L'EXTÉRIEUR
  
  • A. UNE ÉQUATION À RÉSOUDRE : DES BESOINS ÉLEVÉS ET DES RESSOURCES LIMITÉES AU SEIN DU PAYS
    
  • B. LE RECOURS ACCRU À L'ÉNERGIE NUCLÉAIRE
    
    • 1. Un parc insuffisant pour couvrir les besoins futurs
      
    • 2. La construction de deux réacteurs supplémentaires : le processus d'autorisation
      
      • a) Une décision du Gouvernement
        
      • b) La validation par le processus démocratique : le vote du Parlement
        
  • C. LA PROMOTION DES ÉNERGIES RENOUVELABLE DANS LE CADRE EUROPÉEN
    
• IV. LE SYSTÈME ÉDUCATIF FINLANDAIS
  
  • A. UN SYSTÈME DÉCENTRALISÉ
    
  • B. L'ENFANT AU CENTRE DE L'ENSEIGNEMENT
    
  • C. DES ENSEIGNANTS AUTONOMES ET EN FORMATION CONSTANTE
    
  • D. LES OUTILS D'ÉVALUATION DE LA POLITIQUE D'ÉDUCATION
    
  • E. LA POLITIQUE D'INTÉGRATION SCOLAIRE DES ENFANTS IMMIGRÉS, L'EXEMPLE DE HELSINKI
    
• V. ANNEXES
  
  • A. ANNEXE 1 : PROGRAMME
    
  • B. ANNEXE 2 : DONNÉES SUR LA FINLANDE
    
  • C. ANNEXE 3 : PHOTOS - CARTE DE LA FINLANDE
    

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Groupe interparlementaire d'amitié

France - Finlande

Compte rendu

du déplacement effectué par une délégation du groupe

en Finlande

du 23 au 26 mai 2010

La délégation était composée de :

M. Jean-François LE GRAND (Manche), Président du groupe

M. Philippe MADRELLE (Gironde)

M. Jean DESESSARD (Paris)

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N° GA 92 - novembre 2010

Mesdames, Messieurs,

Depuis l'entrée de la République de Finlande dans l'Union européenne, le 1 ^er janvier 1995, les rencontres entre les responsables politiques se sont multipliées, témoignant d'intérêts communs et de relations confiantes entre nos deux pays. Favorisés par la préparation d'échéances importantes - la présidence finlandaise de l'Union du 2ème semestre 2006 puis la présidence française du Conseil de l'Union au second semestre 2008 - des contacts ont eu lieu au plus haut niveau avec la visite officielle de la Présidente de la République de Finlande Mme Tarja HALONEN en 2005, et la rencontre du Premier ministre Matti VANHANEN avec le Président Nicolas SARKOZY en janvier 2008.

Sur le plan culturel, la Finlande a déployé en France une saison « 100 % Finlande » au printemps 2008, qui s'est traduite par l'organisation de 270 évènements sur l'ensemble du territoire.

Forte de ses cinq millions d'habitants, la Finlande fait souvent figure de modèle social, à l'instar de ses voisins nordiques. Elle est en outre reconnue pour la qualité de son enseignement fondamental et, sur le plan économique, pour ses technologies de pointe.

Ces dernières années, nos collègues sénateurs ont montré un intérêt grandissant pour les politiques publiques nordiques, et plus particulièrement finlandaises : mission en juillet 2008 pour examiner l'organisation du système scolaire (Commission de la Culture), et en mars 2010 pour étudier la commission du futur du Parlement finlandais (Délégation à la prospective).

A son tour, le groupe d'amitié, dont le dernier déplacement datait de l'hiver 2001, a souhaité prendre la mesure des divers enjeux auxquels la Finlande est aujourd'hui confrontée. S'agissant d'un pays doté d'un parlement monocaméral, ce projet a été mené conjointement avec le groupe d'amitié France-Finlande de l'Assemblée nationale, pour lequel la délégation conduite par le Président du groupe M. Alain Bocquet, député du Nord, était composée de M. Yves Durand, député du Nord, et M. Lionel Tardy, député de la Haute-Savoie.

La délégation, après diverses rencontres qui ont permis d'appréhender les équilibres politiques et l'organisation institutionnelle finlandais, s'est arrêtée plus spécifiquement sur les thématiques incontournables que sont la question énergétique et le système éducatif.

I. UNE DÉMOCRATIE PARLEMENTAIRE CONSENSUELLE

A. UNE SOCIÉTÉ HOMOGÈNE ET CONSENSUELLE

La Finlande véhicule l'image d'une société fondée sur le consensus. Il est vrai qu'elle bénéficie avantageusement d'une structure uniforme, sans antagonisme majeur d'ordre culturel, linguistique, ou ethnique.

1. La quête de l'indépendance, ciment de la nation finlandaise

La Finlande a longtemps été sous la domination d'États étrangers, celle de la Suède depuis le XII ^ème siècle, puis celle de la Russie à partir de 1807. Pendant un siècle, la Finlande est alors un État autonome au sein de l'Empire russe. Grâce à un système de représentation et une administration centrale autonomes, les Finlandais parviennent toutefois à assurer la gestion de leurs affaires propres. Pendant la révolution Russe, et au terme d'une guerre civile, la Finlande accède à l'indépendance le 6 décembre 1917 .

Le territoire finlandais fut le théâtre de nombreux conflits au cours de son histoire. D'abord, avant son accession à l'indépendance, entre la Suède et la Russie. Puis, le 30 novembre 1939, pendant la « Guerre d'Hiver », l'Union soviétique attaqua la Finlande à la suite de désaccords territoriaux concernant des îles du golfe de Finlande. Les Finlandais ripostèrent par la guerre de Continuation aux côtés de l'Allemagne puis signèrent une paix séparée avec l'Union soviétique en 1944. L'armée allemande en retraite fit payer cher cet abandon et la Finlande sortit ruinée du second conflit mondial. Forcée par le traité de Paris de 1947 à payer de lourdes réparations à la Russie, et à céder la Carélie, la Finlande, contrairement à ses voisins baltes, parvint cependant à sauver son indépendance.

Très consciente de sa fragilité face au voisin russe, avec qui elle partage une frontière de 1.270 km, elle adopta par la suite une politique de neutralité stricte pendant la Guerre froide. En Occident, cette position sera appelée « la finlandisation ».

Pays neutre depuis 1955 , la Finlande applique une politique de non-alignement militaire. Sans adhérer à l'OTAN, elle développe avec elle un programme d'interopérabilité. Elle choisit également les domaines de coopération qui correspondent à ses objectifs. Devenue membre du Partenariat pour la paix (PPP) en 1994, elle participe dans ce cadre à des missions de sécurité et de maintien de la paix, à des missions de gestion de crises et à des plans civils d'urgence. Elle est actuellement présente au sein de la Force internationale d'assistance à la sécurité (FIAS) en Afghanistan, où une centaine de personnes travaillent à la reconstruction d'une province dans le nord du pays. Au Kosovo, on dénombre 400 soldats finlandais mis à la disposition de la KFOR.

Le 1 ^er janvier 1995, la Finlande fait son entrée dans l'Union européenne et devient ainsi la frontière septentrionale de l'Europe. En 1999, elle adopte l'euro.

Les luttes pour accéder à l'indépendance, et par la suite, la préserver, restent ancrées dans les mémoires. Le traumatisme national qu'a constitué la guerre civile de 1918, encore présent dans les esprits, explique la volonté d'éviter les conflits sociaux. Toutefois, le souci de l'unité qui a forgé les mentalités n'a pas conduit à l'uniformisation de la population, loin de là. Tout d'abord, il existe en Finlande une importante population suédophone ; par ailleurs, le pays compte des minorités Rom et Sames, qui pour ce dernier groupe a toujours existé sur le territoire ; enfin, bien que l'immigration reste faible - la population d'origine étrangère représente moins de 3 % de la population totale - la Finlande accueille environ 155.000 immigrés.

2. Le statut particulier des îles Åland

La Finlande compte deux langues officielles, le finnois et le suédois. Environ 5,6 % de la population finlandaise « continentale », vivant principalement à l'ouest du pays et dans la région d'Helsinki, est suédophone. Les îles d'Åland constituent une exception : avec ses coutumes locales et sa culture propre, ces îles jouissent de l'autonomie politique. Elles ne connaissent qu'une langue officielle : le suédois. Situé à l'ouest de l'archipel de Turku, à mi-distance des côtes suédoises et finlandaises, l'archipel constitué de quelques 6 500 îles, est peuplé de 26 200 habitants pour une superficie terrestre totale de 1 527 km ² . Åland a longtemps été l'objet de rivalités entre la Suède et la Finlande, jusqu'à l'obtention, en 1921, d 'un statut particulier lui conférant une large autonomie. Un député est spécifiquement chargé de représenter ses habitants au Parlement.

a) L'origine de l'autonomie : une zone territoriale longtemps convoitée

Le sort des îles d'Åland est intimement lié à celui de la Finlande : d'abord intégrées au royaume de Suède, elles ont par la suite fait partie du grand-duché de Finlande de l'empire de Russie. En 1917, alors que ce dernier se disloquait, la Finlande proclama son indépendance. Åland revendiqua alors son rattachement à la Suède. La Finlande, qui n'y était pas favorable, lui proposa une certaine forme d'autonomie. Face au rejet de la population, et compte tenu du caractère international de ce conflit, la Société des Nations s'empara alors de cette question et décida d'un compromis équitable en juin 1921. Ainsi la Finlande s'engagea sur la sécurité des habitants de l'île, la protection de l'usage de leur langue et de leur culture. En contrepartie, Åland accepta l'autonomie proposée. Enfin, la démilitarisation constituerait désormais une sûreté pour la sécurité de la Suède.

b) Une compétence législative réservée dans certains domaines

La loi sur l'autonomie lui reconnaît le pouvoir de légiférer dans de nombreux secteurs (enseignement, culture, santé, environnement, développement économique, transports, police...) tandis que les domaines régaliens continuent de relever de l'État. Il s'agit des affaires étrangères, du droit civil et pénal, de la justice, des douanes et de l'impôt.

Les îles d'Åland disposent d'un parlement, le « Åland lagting », d'un gouvernement et d'une administration propres.

c) L'autonomie budgétaire

Le Parlement d'Åland vote son budget. L'État finlandais recouvre l'impôt. En contrepartie, il verse une subvention équivalente à 0,45 % des recettes globales hors emprunt. Par un mécanisme de  reversement, si l'impôt recouvré dans les îles d'Åland excède 0,5 % du même impôt au niveau national, la différence est reversée au budget d'Åland.

d) Le Gouvernement

Il compte au maximum huit membres, placés sous l'autorité du chef du Gouvernement, le «Landrådet».

3. La reconnaissance des minorités

Outre les Finlandais suédophones, la Finlande compte une population de 9.000 Sames ^{1 ( * )} vivant en Laponie, ainsi qu'environ 10.000 Roms , et près de 1.000 Tatars (le plus ancien groupe de musulmans des pays nordiques, d'origine turque, dont l'immigration remonte à 1808).

Ces groupes sont protégés par la Constitution , qui dispose dans son article 17 : « Le peuple autochtone Sami ainsi que les Roms et les autres groupes ont le droit de conserver et de développer leur langue et leur culture. Le droit des Sami d'utiliser leur langue maternelle dans leurs rapports avec les autorités est réglé par la loi ».

Toutefois, aujourd'hui, le taux d'échec scolaire ainsi que les chiffres du chômage restent nettement plus élevés dans la communauté rom que dans le reste de la population.

Les Sames, autre minorité, sont les habitants originels du nord de la Finlande. Leur nombre total est estimé à 75.000 personnes , qui se répartissent entre les régions septentrionales de Norvège pour la majorité, ainsi que la Suède, la Finlande (environ 9.000 personnes), et plus marginalement la Russie. Leur statut a été intégré dans la Constitution en 1995.

Depuis 1996, la population Same est dotée d'une assemblée représentative, l'assemblée Same Finlandaise (Samediggi), compétente sur les municipalités du Nord : Enontekiö, Inari, Utsjoki.

B. LE CADRE INSTITUTIONNEL : UN RÉGIME PARLEMENTAIRE

La délégation a échangé sur ces sujets avec plusieurs interlocuteurs : M. Volanen, Secrétaire d'État, conseiller du Gouvernement, et M. Söderman, Vice-président de la Commission constitutionnelle.

1. Un peu d'histoire : la recherche d'un équilibre

a) Un système originellement souple mais instable (1919-1930)

Deux philosophies du pouvoir se sont opposées à la naissance de l'État finlandais : d'une part un exécutif fort dans le cadre d'une démocratie consensuelle, modèle soutenu par les conservateurs, et d'autre part une autogestion populaire défendue par les libéraux. La Constitution a mêlé ces deux conceptions. Elle posait le principe d'un régime parlementaire, tout en attribuant des pouvoirs forts au chef de l'État. En dépit de nombreuses compétences, le Président de la République ne disposait cependant pas d'un cabinet « étoffé », ce qui a donné lieu à la réflexion suivante du Président Paasikivi (1946-1956) : « Ce n'est pas un poste enviable, au contraire, plutôt. On est toute la journée seul au palais présidentiel du matin au soir avec une ordonnance pour toute compagnie ». La pratique a par la suite évolué au gré du contexte politique.

Ainsi, de 1919 jusqu'à la deuxième guerre mondiale, le système s'est apparenté au parlementarisme des pays de l'Europe de l'Ouest, caractérisé par un nombre élevé de partis politiques, source de forte instabilité gouvernementale. Dans les années 1920, treize gouvernements et neuf Premiers ministres se sont ainsi succédé.

b) La stabilisation du régime dans les années 1930

Au cours de la décennie suivante, une certaine stabilité a émergé autour de deux partis majoritaires : le parti agrarien et le parti des sociaux démocrates. Cette bipolarité a duré jusque dans les années 1960. Puis s'est instauré un système original articulé autour d'un nombre de partis politiques réduits qui se sont succédé au pouvoir suivant des combinaisons variées. Les dissensions ont laissé place à la coopération.

c) L'affirmation du pouvoir présidentiel sur une courte période (1956-1981)

Une période se distingue néanmoins : entre 1956 et 1981, le contexte politique international et les tensions avec le régime soviétique ont poussé à une forte personnalisation du pouvoir, qui s'est traduite par un leadership du Président de la République Uhro Kekkonen, tant pour les affaires extérieures qu'en matière de politique intérieure. Toutefois, avec la détente constatée dans les relations extérieures et le changement de Président, la pratique parlementariste a repris le dessus.

2. L'affirmation du régime parlementaire par la révision constitutionnelle de 2000

A partir de 1994, le Président de la République est élu par la voie du suffrage universel direct. Parallèlement, une révision constitutionnelle est initiée à la demande du Parlement. La nouvelle Constitution, entrée en vigueur le 1 ^er mars 2000, adopte clairement un régime de type parlementaire. Quelques traits de la nouvelle rédaction l'illustrent :

- Alors qu'il était désigné par le Président de la République, le Premier ministre est désormais élu par le Parlement (art. 61 de la Constitution) ;

- Le Président de la République accorde sur sa demande sa démission au gouvernement ou à l'un de ses membres. Il est tenu d'accorder sa démission à un gouvernement ou à un ministre, si celui-ci ne jouit plus de la confiance du Parlement (art. 64 de la Constitution) ;

- Le Président promulgue les lois et dispose d'un droit de veto, mais le recours à celui-ci a pour effet de renvoyer la loi au Parlement qui peut alors la confirmer. L'exécutif est alors tenu, le cas échéant, de prendre les décrets d'application, sous le contrôle de la commission constitutionnelle.

Au pouvoir depuis 2003, la coalition « ocre » (centre, parti social-démocrate et Parti suédois) n'a pas été reconduite lors des législatives de 2007. Le Parti du centre demeure le premier parti, mais le PSD recule en troisième position, derrière les conservateurs. La nouvelle coalition est donc composée des partis du Centre, des Conservateurs, des Verts et du Parti suédois.

Les prochaines échéances législatives sont prévues pour avril 2011, et la prochaine élection présidentielle aura lieu en janvier 2012.

3. Le rôle du Parlement, l'Eduskunta

Les États généraux réunis à la Diète du Grand-duché de Finlande adoptèrent, le 1 ^er juin 1906, la nouvelle loi constitutionnelle sur le Parlement ainsi que la nouvelle loi électorale instaurant le suffrage universel. Les Finlandaises furent alors les premières femmes en Europe à obtenir le droit de vote, et plus audacieux encore pour l'époque, d'être elles-mêmes candidates. Dès la première élection, en 1907, elles furent 19 à entrer au Parlement pour 200 sièges. Malgré le règne du Tsar sur le Grand-duché, cette réforme constitua la base de la future République. Dix ans plus tard, lors de l'accession à l'indépendance le 6 décembre 1917, cette formation monocamérale fut consacrée. Aujourd'hui, l'Eduskunta compte 200 députés, dont 42 % de femmes.

En pratique, les députés se répartissent entre les huit groupes parlementaires ^{2 ( * )} .

Les travaux de l'Eduskunta - séance publique, réunions, rencontres diverses - s'organisent du mardi au vendredi, le lundi étant une journée laissée libre pour permettre aux députés de travailler dans leur circonscription. Chaque député siège habituellement dans deux commissions.

a) L'examen des propositions et projets de loi

La procédure varie selon que l'on examine des lois simples ou des lois constitutionnelles.

o Les propositions et projets de lois « simples »

Les projets ou propositions sont débattus en séance plénière pour décider ou non de leur examen. Si le texte est accepté, il est immédiatement examiné en commission, en deux phases : la première concerne notamment les auditions d'experts ; la seconde relève du travail d'examen et de proposition de modification du texte. Le secrétaire de commission rédige un rapport auquel peuvent être ajoutés les commentaires et remarques de l'opposition. Le texte est ensuite examiné en séance plénière : en 1 ^ère lecture pour la discussion et l'amendement du texte ; en 2 ^ème lecture pour son adoption ou son rejet. La loi ainsi votée est promulguée par le Président de la République.

Un ou deux mois sont en général nécessaires à une commission pour traiter une question, sauf les affaires urgentes qui peuvent l'être en quelques jours. Au contraire, l'examen des grands projets législatifs peut prendre de nombreux mois, voire des années. Les projets et propositions qui n'ont pas été examinés pendant la législature deviennent automatiquement caducs.

Les lois ordinaires sont adoptées ou rejetées à la majorité simple. Une procédure plus solennelle doit cependant être suivie pour les lois constitutionnelles.

o Un consensus renforcé pour l'adoption des lois constitutionnelles

Une initiative législative concernant la Constitution doit être approuvée par une majorité simple en seconde lecture . Elle est alors laissée en suspens jusqu'à l'élection générale suivante . La Chambre nouvellement élue reprend le débat sur le texte législatif puis procède à un vote qui doit atteindre la majorité des deux tiers pour que la loi puisse être promulguée. Par exception, une initiative législative concernant la Constitution et déclarée urgente doit être approuvée par une majorité renforcée de cinq sixièmes .

b) Le contrôle de constitutionnalité et l'application des lois

Il n'existe pas d'équivalent au Conseil constitutionnel en Finlande. Le contrôle de constitutionnalité est effectué a priori pendant l'examen d'un texte par la commission constitutionnelle du Parlement. L'avis de la commission est généralement unanime ; les propositions de modification qu'elle formule doivent être obligatoirement reprises par la commission saisie au fond.

L'inconstitutionnalité d'une loi votée peut être invoquée devant les juridictions. En pratique l'exception d'inconstitutionnalité est rarement soulevée.

c) Le pouvoir de contrôle du Parlement

Outre la Grande commission; on dénombre 15 commissions, chacune composées de 17 membres et 9 suppléants, à l'exception de la commission des Finances (21+19) et de la commission de l'Inspection (11+6).

Cette organisation permet au Parlement de contrôler activement le travail gouvernemental puisqu'à chaque ministère correspond une commission. Selon la Constitution, le Gouvernement et chaque ministre doivent jouir de la confiance du Parlement dans toutes leurs activités. Cette condition se manifeste notamment dans les rapports et notifications que les ministères font parvenir aux commissions correspondantes à propos de leurs actions. Ces dernières les examinent en détail et se prononcent. Dans le cas de notifications, les commissions peuvent faire des propositions, voire prendre une décision sur la confiance au Gouvernement ou à l'un de ses membres.

Il est à noter que les ministres en poste peuvent conserver leur siège de député et ainsi participer aux travaux parlementaires. En application de la Constitution, «tout ministre a le droit d'assister et de participer aux débats en séance plénière, même dans le cas où il n'est pas membre du Parlement ^{3 ( * )} » . En revanche, un ministre qui conserve son poste de député ne peut pas être membre d'une commission parlementaire.

Les commissions :

d) Un contrôle parlementaire particulièrement dynamique sur les questions communautaires

M. Erkki Tuomioja, Président de la Grande commission, a exposé le fonctionnement de la Grande commission à votre délégation.

La Grande commission est la commission chargée des questions communautaires . Avec 25 membres et 13 suppléants, elle est la commission comptant le nombre de membres le plus élevé . Sa principale tâche est de veiller à ce que l'Eduskunta exerce pleinement son in?uence et ses prérogatives en matière de contrôle parlementaire dans le processus décisionnel communautaire. Ce système a pour but d'éviter que les représentants du Gouvernement ne prennent des décisions sur des questions qui relevaient du domaine législatif avant l'adhésion à l'Union européenne. La Grande commission est donc le relais entres les commissions spécialisées qui étudient le fond du dossier et le Gouvernement, sauf pour les questions relevant de la politique étrangère et de sécurité commune ou de la politique européenne de sécurité et de défense, traitées par la commission des Affaires étrangères.

L'échange d'information entre les différents pouvoirs publics est constant, tout au long du processus de négociation.

En premier lieu, très en amont , le Gouvernement a une obligation de communiquer au Parlement toutes les informations qui lui seraient utiles. Avant chaque réunion du Conseil de l'UE , le ministre chargé d'y représenter la Finlande présente à la Grande commission les principaux sujets qui y seront abordés et les positions défendues. Jusque durant les négociations , le Gouvernement continue d'informer le Parlement. Le cas échéant, les ministres peuvent être auditionnés en commission à la demande de cette dernière.

En second lieu, les 13 eurodéputés rencontrent régulièrement les parlementaires nationaux. Bien que ceux-ci n'aient pas de rôle statutaire ou formel dans les travaux de l'Eduskunta, ils ont accès aux locaux et jouissent du même droit d'accès aux services que les députés de l'Eduskunta. En outre, deux fois par an, la Grande commission et la commission des Affaires étrangères reçoivent leurs collègues députés européens pour débattre des sujets d'intérêt commun.

Bien que la Constitution l'autorise, il est très rare que les questions communautaires soient abordées en séance plénière. Les seuls débats en formation plénière ont porté sur des moments forts comme la réforme des traités fondamentaux ou l'introduction de l'euro.

e) Une Commission dédiée à la prospective : la Commission de l'avenir

Cette commission examine les facteurs susceptibles d'influer sur le développement futur, les recherches prospectives et les effets du développement technologique. En principe, elle n'examine pas de projets ou de propositions de loi. Chaque année, le Gouvernement présente à la commission un rapport. Le prochain, prévu pour l'automne 2010, portera sur l'énergie et le climat.

4. La composition du Gouvernement de la République de Finlande

Présidente de la République: Mme Tarja HALONEN (élue le 1 ^er mars 2000, réélue le 29 janvier 2006)

Gouvernement du 19 avril 2007 ^{4 ( * )} -

En gras, les ministres maintenus après la composition du Gouvernement du 22 juin 2010.

Premier Ministre, M. Matti VANHANEN

Ministre des Finances, M. Jyrki KATAINEN

Ministre des Affaires étrangères,•M. Alexander STUBB

Ministre du Commerce extérieur et du Développement, M. Paavo VAYRYNEN

Ministre des Affaires européennes et de l'Immigration, Mme Astrid THORS

Ministre de la Justice, Mme Tuija BRAX

Ministre de l'Intérieur, Mme Anne HOLMLUND

Ministre de la Défense, M. Jyri HAKAMIES

Ministre de l'Éducation, Mme Henna VIRKKUNEN

Ministre de la Culture et des Sports, M. Stefan WALLIN

Ministre de l'Agriculture et de la Sylviculture, Mme Sirkka-Liisa ANTTILA

Ministre des Transports, Mme Anu VEHVILAINEN

Ministre du Commerce et de l'Industrie, M. Mauri PEKKARINEN

Ministre de la Santé et des Affaires sociales, Mme Liisa HYSSALA

Ministre des Services sociaux, Mme Paula RISIKKO

Ministre du Travail, Mme Anni MiIja Maaria SINNEMAKI

Ministre du Logement, M. Jan VAPAAVUORI

Ministre de l'Environnement, Mme Paula LEHTOMAKI

Ministre des Collectivités locales et de l'Administration publique, Mme Mari KIVINIEMI

Ministre des Communications, Mme Suvi LINDEN

C. L'ORGANISATION ADMINISTRATIVE LOCALE EN PLEINE RÉFORME

Jusqu'au 1 ^er janvier 2010, le territoire se découpait en 6 provinces, 20 régions, et 342 communes. Une réforme de grande ampleur entrée en application le 1 ^er janvier 2010 a profondément modifié cette organisation.

1. La suppression d'un échelon territorial : les provinces

Lancée à l'été 2007 par le Gouvernement Vanhanen II, la réforme des régions, dite réforme « ALKU » vise à renforcer l'efficacité des services publics présents à l'échelon local . Plusieurs axes de travail ont ainsi été définis : la clarification des compétences entre l'administration centrale et les services déconcentrés, la simplification des structures, la suppression des doublons opérationnels, le rapprochement de l'administration du citoyen, et le développement des nouvelles technologies dans les services (e-services, paiements électroniques).

Alors que la précédente réforme territoriale de 1997 avait réduit le nombre de provinces de 12 à 6, la réforme « ALKU » a conduit à leur suppression.

Les compétences qui ne présentent pas d'intérêt national sont transférées aux administrations locales (conseils régionaux et communes), pour un meilleur contrôle démocratique. Les compétences des anciennes provinces sont intégralement reprises par les deux nouvelles structures simplifiées : les Agences administratives régionales : « AVI », et les Centres pour le Développement économique, les transports et l'environnement « ELY ».

Anciennes structures

Nouvelles structures

Source : ministère des Finances finlandais

Cette réforme est mise en oeuvre en coordination avec son pendant au niveau municipal : le « Projet de Restructuration des communes et des services ».

2. La réforme des communes

Les communes disposent d'une forte autonomie. Elles peuvent décider de leurs propres compétences et ont l'obligation d'exercer celles qui leurs sont fixées par la loi. Le nombre des communes est passé de 452 en 2000 à 342 en 2010.

Le conseil municipal est élu pour 4 ans au suffrage universel. Il vote de budget.

Sous l'effet du vieillissement de la population, les besoins dans les secteurs sociaux et de santé vont s'accroître fortement dans les années à venir. C'est dans ce contexte que le gouvernement a souhaité augmenter la productivité des services communaux. Pour y parvenir, il a fixé les lignes directrices suivantes :

- Les services sociaux et de santé seront renforcés et les services développés ;

- Le Gouvernement sera autorisé à obliger les communes à se regrouper dans des structures d'au moins 20.000 habitants ;

- L'éducation de haut niveau et les services dans ce même secteur seront garantis pour l'ensemble de la population ;

- L'intercommunalité sera renforcée notamment en zone urbaine ;

La réforme, initiée en 2007, devrait s'achever fin 2012.

II. UNE ÉCONOMIE TRÈS AFFECTÉE PAR LA CRISE MONDIALE

Ce sujet a été l'objet d'échanges avec M. Sauli Niinistö, Président du Parlement, à l'occasion d'une audience accordée à la délégation.

La Finlande, sortie de la crise économique des années 1990, a connu une croissance plus soutenue que les autres pays de l'OCDE. Sur la période 1996-2008, son PIB a augmenté en moyenne de 3,6 % par an, contre 2,3 % pour les pays de l'Union européenne, et 2,6 % pour les pays de l'OCDE.

Aujourd'hui, la Finlande compte de grands groupes : entre autres, Nokia dans le secteur de la téléphonie mobile, Koné, constructeur d'ascenseurs, UPM-Kymmene et Stora Enso dans l'industrie du bois et du papier...

Pays fortement exportateur, la Finlande a été sévèrement touchée par l'effondrement du commerce mondial.

A. DES INDICATEURS ÉCONOMIQUES DÉGRADÉS

Quelques chiffres rapportés par le quotidien Helsingin Sanomat sur Nokia, un des leaders mondiaux de la téléphonie mobile :

- L'entreprise, qui -comptait pour 4 % de la production finlandaise en 2000, n'en représentait plus que 1,6 % en 2009.

- En 2007, 17 % du produit de l'impôt sur les sociétés provenait des contributions de Nokia contre seulement 2,5 % en 2009.

- Les caisses de retraite finlandaises sont parmi les principaux actionnaires finlandais de Nokia dont le cours a chuté de 57 % durant les deux dernières années, dégradant ainsi fortement leurs comptes.

Pour la Finlande, l'année s'est soldée par un bilan exceptionnellement mauvais. Selon les prévisions, la contraction du PIB en 2009 est estimée à 7,8 %. Il faut remonter plus de 90 ans dans le passé pour retrouver pareille chute. Lors de la précédente récession de 1991, la baisse du PIB s'était limitée à 6,2 % ^{5 ( * )} .

Le chômage continuera probablement de croître jusqu'à la fin de 2010. Selon les prévisions annoncées, il pourrait atteindre 10,2 % de la population en 2010, avant d'amorcer une lente décrue. Si ce taux se rapproche de la moyenne constatée au sein de l'Union européenne, il demeure toutefois inférieur au taux de chômage de 1994 (près de 17 %) , alors que le pays subissait le contrecoup de la guerre du Golfe.

La Finlande, qui vivait autrefois de l'industrie forestière, est aujourd'hui principalement axé sur les secteurs de l'électronique et l'électrotechnique. Aujourd'hui, 65,4 % des Finlandais travaillent dans les services, 31,6 % dans l'industrie et 3 % dans l'agriculture.

Compte tenu d'un marché intérieur limité en volume, le pays s'est largement développé à l'international. Aujourd'hui, à l'instar du Danemark ou de la Suède, le modèle économique finlandais repose largement sur les exportations. Alors qu'elles représentaient 45 % du PIB en 2008, elles ont reculé d'un quart en 2009 sous l'effet de la crise mondiale, dont les effets ont été ponctuellement amplifiés par les difficultés de transport du fret engendrées par la grève des dockers au printemps 2010 ^{6 ( * )} . Les investissements ont quant à eux diminué d'un tiers.

B. L'AMORCE D'UNE REPRISE FAVORISÉE PAR DE BONS FONDAMENTAUX

Selon les prévisions de l'OCDE ^{7 ( * )} , la croissance a repris à un faible rythme au second semestre de 2009. Avec la poursuite du rétablissement de la demande extérieure en 2010 et le renforcement de la confiance, la croissance devrait toutefois progressivement s'accélérer.

Avec une prévision de déficit de 4,1 % du produit intérieur brut annoncé pour 2010, la Finlande fait désormais partie des pays européens ayant des déficits excessifs au regard des règles posées par le pacte de stabilité et de croissance. Cette sortie du pacte fixant la limite du déficit à 3 % du PIB, ne devrait être que temporaire , avec une correction attendue dès 2011 par une retombée à 2 % du PIB.

Lors de l'entretien qu'il nous a accordé, M. Niinistö a précisé que le secteur public avait relativement peu pâti de la crise. Par ailleurs, bien que le déficit soit de 4 %, le ratio d'endettement, autre indicateur majeur, reste inférieur à la barre des 50 % du PIB. M. Niinistö s'est également montré confiant dans la capacité des entreprises finlandaises à rebondir, comme cela avait été le cas lors de la précédente crise dans les années 1990, alors qualifiée de « chaos constructif ».

Cette crise pourrait, suivant les recommandations de l'OCDE, être l'occasion de s'orienter vers des investissements respectueux de l'environnement. La Finlande dispose en effet de beaucoup d'atouts pour rebondir : un niveau d'instruction élevé et une ouverture aux échanges internationaux. Avec un budget de recherche et développement qui reste supérieur à la moyenne de l'Union européenne, la Finlande continue de miser sur l'innovation.

Un point de vigilance doit cependant être marqué : si la Finlande a déjà démontré sa capacité à faire face aux crises économiques d'ampleur, le contexte n'est pas exactement le même que dans années 1990. Le vieillissement rapide de la population constitue une pression forte et nouvelle sur l'économie. Le levier de l'exportation est également moins fort aujourd'hui.

Le développement des investissements sur son territoire constitue une piste de relance. Très concrètement, pour inciter de nouvelles entreprises à s'y implanter, la Finlande aura besoin de garantir de l'électricité en quantité suffisante et à un prix abordable. C'est une des motivations aux récentes décisions politiques prises dans le domaine de l'énergie.

III. LA CONSOMMATION D'ÉNERGIE : DES BESOINS IMPORTANTS DANS UN CONTEXTE DE FORTE DÉPENDANCE VIS-À-VIS DE L'EXTÉRIEUR

Dans les années à venir, la Finlande aura à faire face à des besoins croissants en énergie. Pour y répondre, elle allie une démarche pragmatique, à travers des solutions de court-terme nucléaires, à la promotion des énergies renouvelables.

Cette thématique a été abordée avec M. Pekkarinen, ministre de l'Emploi et de l'Économie, au cours d'une audience accordée à la délégation. Au ministère, cette dernière a également été reçue par M. Huttunen, Directeur général, et M.Turunen, conseiller. Enfin, la délégation a rencontré les responsables des entreprises TVO et PVO.

A. UNE ÉQUATION À RÉSOUDRE : DES BESOINS ÉLEVÉS ET DES RESSOURCES LIMITÉES AU SEIN DU PAYS

La situation géographique de la Finlande, située entre le 60 ^ème et le 70 ^ème parallèle nord, constitue une contrainte climatique sévère. Par ailleurs ses industries sont très électro-dépendantes. Les besoins énergétiques et thermiques sont supérieurs au reste de l'Union européenne. L'intensité énergétique, ou la mesure de la quantité d'énergie utilisée par rapport à un niveau de PIB, est élevée. Elle se place en haut de la liste, derrière l'Islande, la Russie, l'Estonie, l'Afrique du Sud, le Canada et l'Indonésie.

L'industrie finlandaise, notamment l'industrie forestière, est plus électro-intensive que d'autres secteurs. Elle compte à elle seule pour 60 % de la consommation totale d'énergie et pour la moitié de l'électricité ; la métallurgie et les industries chimiques absorbent un tiers de la consommation totale d'énergie.

Les besoins vont croissant. La consommation d'électricité a augmenté de 50 % pendant les années de forte croissance des années 1980. Sous l'effet de la crise économique des années 1990, celle-ci a fortement diminué avant d'augmenter à nouveau.

Les seules ressources nationales naturelles sont le bois et les résidus du bois tirés de l'exploitation forestière, la tourbe et l'énergie hydraulique. Avec le développement du nucléaire dans les années 1960 et son renforcement au début des années 1980 par l'implantation de nouvelles centrales, la part du charbon dans la production d'électricité a chuté. Celle-ci reste largement insuffisante pour répondre aux besoins : 70 % de la consommation totale d'énergie est importée. La Russie est actuellement l'unique fournisseur de gaz naturel. La Norvège pourrait être un autre fournisseur, mais subsisterait alors le problème de son acheminement via la Suède, qui ne s'intéresse pas à cette ressource. Dans le secteur de l'électricité, 15 à 20 % des besoins totaux sont importés de Russie tous les ans. Des études internes au marché de l'électricité dans les pays nordiques ont montré que la possibilité d'importer de l'électricité depuis d'autres pays nordiques allait fortement diminuer dans les années à venir.

Cette dépendance vis-à-vis de l'extérieur a un coût ; l'augmentation du prix du pétrole et du gaz pèse directement sur la balance des paiements. Les équipements doivent être adaptés. Pour plus de sécurité, les consommateurs de gaz disposent toujours d'une alternative, qui varie d'un secteur à l'autre. Ainsi, les chaudières à gaz peuvent aussi fonctionner à l'électricité. L'ensemble de ces raisons a conduit en Finlande, dès les années 1960, à se tourner vers la production d'énergie nucléaire.

B. LE RECOURS ACCRU À L'ÉNERGIE NUCLÉAIRE

20 % de la production électrique totale en Finlande provient du nucléaire. Cette proportion passera à 30 % avec la mise en service du réacteur OL3 et à plus de 50 % avec celle d'OL4.

1. Un parc insuffisant pour couvrir les besoins futurs

La décision d'implanter une centrale nucléaire a été prise dans les années 1960. La première unité était opérationnelle en 1977 (Loviisa 1). Il existe actuellement deux sites, pour un total de cinq réacteurs :

- Le site de Loviisa , situé sur l'île de Hälstholmen, à 100 km à l'Est de Helsinki :

Ce site, qui est la propriété de l'entreprise Fortum ^{8 ( * )} Power et de l'opérateur privé Heat Oy, est composé de deux réacteurs russes (Loviisa 1 et Loviisa 2) d'une capacité de 488 MW, et équipés de systèmes de sécurité occidentaux.

- Le site d'Olkiluoto, localisé sur la côte ouest :

Les deux réacteurs Olkiluoto 1 et 2 sont en fonction depuis respectivement 1979 et 1982. Alors qu'à l'origine, leur durée de vie avait été estimée à 30 ans, ils sont toujours en fonction et ont atteint leur rendement maximal (860 MW). Le renouvellement de la turbine au profit d'une technologie plus avancée devrait encore accroître le rendement de 250 MW supplémentaires.

La décision de principe de construire un troisième réacteur de type EPR (réacteur OL3), prise en janvier 2002, a été ratifiée par le Parlement en mai de la même année. La principale caractéristique de cette technologie est de distribuer une puissance électrique très élevée, de l'ordre de 1 600 mégawatts. Le commanditaire, TVO, a retenu le consortium AREVA-SIEMENS pour la maîtrise d'oeuvre. Des retards importants sur le calendrier trouvent leur origine dans la volonté des deux parties de disposer d'une sécurité infaillible sur cette nouvelle technologie.

2. La construction de deux réacteurs supplémentaires : le processus d'autorisation

a) Une décision du Gouvernement

Pour répondre à la demande croissante, le Gouvernement a autorisé, le 6 mai dernier, l'implantation de deux nouvelles centrales.

Cette décision répondait à plusieurs objectifs :

- la réduction de l'émission des gaz à effet de serre (la politique de zéro émission ) ;

- atteindre l'autosuffisance dans la production électrique ;

- la garantie d'une énergie à coût raisonnable qui pourrait représenter un avantage concurrentiel pour des investissements futurs.

Dans le processus, le Gouvernement ne fait pas figure d'initiateur. En tant que régulateur, il instruit les demandes des opérateurs privés. L'Etat ne participe pas non plus au financement. Sur les trois demandes de permission déposées, seules deux d'entre elles, portées par TVO et Fennovoima, ont été retenues. Les implantations sont prévues à Olkiluoto pour TVO et dans le nord du pays pour Fennovoima. Le prix du transfert de l'électricité étant le même partout en Finlande, le lieu d'implantation des sites répond davantage à une logique d'aménagement du territoire qu'à une préoccupation économique.

Trois demandes ayant été déposées, la délégation a souhaité connaître la raison du refus du troisième réacteur proposé par Fortum. Dès lors que deux réacteurs supplémentaires suffiront à couvrir les besoins jusqu'à l'horizon 2020, le Gouvernement a considéré qu'il n'y avait pas lieu d'autoriser les trois. TVO et Fennovoima, organisés en coopératives, parviennent à fournir de l'électricité à prix coûtant, alors que Fortum, société cotée en bourse, retire des profits de cette activité ^{9 ( * )} .

En toile de fond, et malgré le pragmatisme dont la population fait preuve, l'opinion publique semble désormais plus réservée que par le passé vis-à-vis du recours à l'énergie nucléaire. A la mi-juin, des manifestations étaient organisées dans plusieurs villes. Selon un sondage mené par Suomen Gallup pour le compte du quotidien Helsingin Sanomat, 53 % des Finlandais se prononçaient en faveur de la construction d'un sixième réacteur nucléaire, contre 43 % qui y étaient opposés. Bien que le sujet continue de bénéficier d'un consensus au sein de la population, la tendance est « à la baisse » : en 2006, l'opinion était plus favorable (62 % favorables contre 33 % défavorables) ^{10 ( * )} . Toutefois, aucun des sites pressentis pour l'accueil des installations n'a exercé son droit de veto.

Une fois la décision prise, l'autorisation de construction doit être approuvée par le Parlement au terme d'un débat suivi d'un vote en séance publique.

b) La validation par le processus démocratique : le vote du Parlement

C'est un Parlement au grand complet (195 présents sur 200 députés) qui a approuvé, lors de sa séance du 1 ^er juillet 2010, les deux décisions de principe autorisant les groupes TVO et Fennovoima à construire deux nouveaux réacteurs en Finlande ^{11 ( * )} . Par ailleurs la demande de Posiva d'agrandir le centre de stockage destiné à accueillir les déchets de la future centrale de TVO a été approuvée par 159 voix contre 35.

Au final, on comptera donc sept réacteurs en Finlande, avec un objectif de couverture de 60 % des besoins électriques en 2020.

Outre le développement du parc nucléaire, l'engagement fort dans la voie des énergies renouvelables contribue aussi à l'objectif de réduction des gaz à effet de serre.

C. LA PROMOTION DES ÉNERGIES RENOUVELABLE DANS LE CADRE EUROPÉEN

Le Conseil européen des 8 et 9 mars 2007 a promu « une politique intégrée en matière de climat et d'énergie ». Ainsi, par « l'initiative 20-20-20 », l'Union européenne s'est engagée d'ici 2020 à réduire de 20 % ses émissions de gaz à effet de serre par rapport à 1990 ; à accroître de 20 % la part des énergies renouvelables dans sa consommation énergétique totale et à accroître l'efficacité énergétique afin de réduire sa consommation énergétique de 20 %.

Pour la Finlande, la part des énergies renouvelables doit passer de 30 % à 38 %.

Le Gouvernement a élaboré, à l'automne 2009, une Nouvelle Stratégie nationale pour le Climat et l'énergie. Cette nouvelle stratégie inclut une efficacité énergétique accrue et le développement des énergies renouvelables.

Un accroissement de la production de la cogénération (combinaison de l'électricité et de la chaleur) pourrait partiellement couvrir les besoins supplémentaires. A titre d'exemple, le chauffage de la ville d'Helsinki provient à 80 % de cette production combinée de chaleur.

En outre, l'objectif est de multiplier par trois la récupération des copeaux forestiers.

En revanche, il existe peu de marge d'augmentation des ressources hydrauliques ; celles qui ne sont pas exploitées sont généralement protégées par la loi. Par ailleurs, en comparaison avec d'autres pays, la Finlande ne dispose pas de conditions suffisamment favorables au développement de l'éolien. Néanmoins, l'objectif à atteindre est de 6 TWh (contre 0 en 2005), notamment par l'incitation du « feeding tariff », qui prévoit une subvention aux producteurs.

Afin de créer les incitations favorables aux énergies renouvelables, le Gouvernement envisage d'augmenter la taxe carbone . Mise en place le 1 ^er janvier 1990, elle s'élève à 20 euros par tonne de dioxyde de carbone émis pour le fuel et le charbon. Le gaz naturel bénéficie d'une taxation moins forte.

IV. LE SYSTÈME ÉDUCATIF FINLANDAIS

En mai dernier, le groupe d'amitié avait organisé un débat au Sénat sur ce thème, en présence de Mme Heljä Misukka, secrétaire d'État à l'Éducation. Elle confiait alors, non sans humour, qu'elle préfèrerait parfois que les résultats de l'enquête « PISA » de l'OCDE soient moins favorables, ce qui créerait les conditions pour une nouvelle remise en cause, source d'amélioration du système.

C'est donc tout naturellement que, dans ce prolongement, le groupe d'amitié a souhaité inscrire cette thématique au programme, sans pour autant « faire doublon » avec les travaux de la commission de la Culture qui avait rendu un rapport très approfondi sur le sujet ^{12 ( * )} .

La délégation s'est rendue dans un lycée d'Helsinki, le Helsingin normaallilyseo , qui présente la particularité d'être établissement d'accueil des futurs enseignants au cours de leur formation. Elle a rencontré les membres du corps enseignant et son responsable. Puis, la visite des locaux a permis de ressentir « l'ambiance » qui y régnait. Une rapide description s'impose : les lycéens sont en petits groupes ; ils se retrouvent pour certains autour d'espaces de convivialité (tables, chaises, fauteuils, disposés dans les couloirs spacieux...). L'école est ouverte. Nos interlocuteurs nous le confirmerons au cours des entretiens, l'école est conçue comme un lieu ouvert sur l'extérieur , sans qu'ils aient pour autant à déplorer de problèmes de sécurité. Au sein de la classe d'histoire où nous avons assisté à la fin du cours, les échanges entre les élèves et le professeur sont soutenus.

La part du PIB consacrée aux dépenses d'éducation en Finlande se situe dans moyenne de l'OCDE ; le salaire des enseignants y est équivalent à celui offert en France. Dès lors, comment expliquer les très bons résultats des écoles finlandaises ?

Les éléments caractéristiques de ce système décrits ci-après tentent de répondre à cette question.

Structure du système éducatif :

Tableau extrait de l'ouvrage de M. P. Robert, La Finlande : un modèle éducatif pour la France ? , p. 27

L'entrée dans le système scolaire se fait à l'âge de 7 ans, avec la possibilité d'une année de préparation à l'école primaire optionnelle (dans les faits, une très grande majorité d'enfants la suit). Le socle de l'éducation fondamentale, correspondant à l'école primaire (classes à 1 à 6) et au collège (classes 7 à 9), est de plus en plus réuni en un seul et même établissement.

A. UN SYSTÈME DÉCENTRALISÉ

Le système éducatif finlandais est passé en trente ans d'une structure administrative centralisée à une organisation décentralisée . Si un socle commun et des orientations nationales garantissent des objectifs identiques sur le territoire, les moyens de les atteindre sont laissés à l'appréciation des acteurs de l'éducation . Trois niveaux administratifs sont en charge du domaine :

- Le ministère de l'Éducation s'occupe du budget national de l'éducation et le répartit auprès des municipalités qui gèrent directement les établissements scolaires. Le ministère est une administration à effectif réduit chargée des orientations nationales de la politique d'éducation. Il a notamment en charge les fondements législatifs, les qualifications des enseignants ou encore les grilles horaires. Les syndicats enseignants sont associés à la réflexion sur les différents chantiers très en amont des réformes.

- Le Conseil national finlandais de l'Éducation se charge de l'élaboration des programmes, des supports pédagogiques ou encore de la supervision du système des affectations en lycées.

- Les municipalités gèrent librement les établissements scolaires de leur territoire. Elles financent leurs structures conjointement avec l'État, mais gèrent également tous les aspects de la vie quotidienne des établissements. Elles recrutent le corps enseignant, décident des créations d'établissements et définissent les effectifs des classes. Elles peuvent décider d'ouvrir également des enseignements optionnels. Elles garantissent enfin l'autonomie des établissements qui ont une grande liberté d'action dans leurs orientations et choix pédagogiques.

Paradoxalement, cette autonomie n'est pas créatrice d'inégalités entre les municipalités , qui, si elles veulent rester attractives auprès des familles, se doivent de garantir la qualité de l'enseignement.

D'une manière générale, les établissements ne sont pas comparés les uns par rapport aux autres , par exemple par le biais de classement en fonction de leurs résultats.

B. L'ENFANT AU CENTRE DE L'ENSEIGNEMENT

La réforme progressive du système éducatif depuis les années 1960 a eu pour principe de recentrer l'éducation autour de l'enfant et de ses besoins. Cette évolution peut se lire selon plusieurs axes :

- un objectif d'égalité des élèves et d'équité de traitement : les transports scolaires, les manuels et les repas sont gratuits ; chaque élève a la possibilité de s'inscrire dans l'établissement de son choix.

- une autonomisation de l'élève : le programme commun s'enrichit progressivement de cours optionnels choisis par l'élève durant la première partie de l'éducation fondamentale, le but étant de le rendre indépendant pour l'étape du lycée modulaire où il choisit lui-même ses cours. L'élève est accompagné durant sa scolarité par des conseillers d'orientation (1 pour 200 élèves en moyenne) pour l'aider dans ses choix ; des tuteurs existent également.

- un environnement sécurisant et accueillant : les effectifs de classe sont réduits (entre 20 et 25 élèves en moyenne) ; l'amplitude horaire est adaptée au rythme des élèves (une journée commence à 8h et se termine à 15h) ; les cours de 45 minutes sont entrecoupés de pauses ; le volume de travail à domicile est réduit (c'est le plus faible des pays de l'OCDE pour les collégiens) ; le système de notation, non anxiogène, est mis en place progressivement durant la scolarité.

- un rythme de la scolarité adapté au développement de l'élève : le redoublement est banni au profit d'adaptations du rythme scolaire et d'aides personnalisées ; les élèves en difficulté sont détectés très tôt et sont accompagnés; des classes spécifiques existent pour les enfants des premières générations d'immigrés.

- une intégration de l'école dans la société : des enseignements optionnels sont ouverts sur des domaines extra-scolaires (activités musicales, découverte de l'entreprise) ; les projets individuels des élèves sont encouragés.

- la lutte contre la violence en milieu scolaire : malgré les deux récents cas de fusillades ayant eu lieu dans les écoles, la tendance n'est pas au repli sur soi des établissements scolaires. Des programmes éducatifs prévoient des jeux de rôles (programme « Nice school »). Testés dans des établissements pour lutter contre le harcèlement moral, avec des résultats très encourageants (on note une baisse de 40 % des comportements indésirables), ils devraient bientôt être généralisés.

C. DES ENSEIGNANTS AUTONOMES ET EN FORMATION CONSTANTE

La décentralisation a donné une grande autonomie budgétaire et pédagogique aux établissements. Cette autonomie se retrouve au niveau des enseignants qui sont maîtres de leurs choix pédagogiques dans le cadre de l'établissement pour atteindre les objectifs du programme national. Il est à noter que le système de l'Inspection, et la pression normative qu'elle exerçait, n'existe plus en Finlande depuis quinze ans.

Cette autonomie est préparée en amont durant la formation des enseignants. Ceux-ci doivent disposer d'un master et préparent un concours très sélectif pour intégrer les formations au métier d'enseignant qui sont intégrées au cursus universitaire. Leur capacité à développer des méthodes d'enseignement et à s'adapter aux différentes situations que leur futur métier présentera est appréciée tout au long de leur formation. Cette dernière continue par ailleurs durant leur carrière puisque les enseignants doivent accomplir trois jours de formation continue sur leur temps libre chaque année.

Cette autonomie est probablement une des raisons majeures de l'attractivité du métier d'enseignant pour les jeunes. Il faut rappeler que si le salaire proposé n'est pas plus élevé en Finlande qu'en France, l'enseignant jouit en revanche d'une forte reconnaissance au sein de la société.

D. LES OUTILS D'ÉVALUATION DE LA POLITIQUE D'ÉDUCATION

Du fait de la forte décentralisation en termes de moyens et de prises de décision, l'État a mis en place un système d'évaluation ayant pour but de permettre l'autorégulation des différents acteurs locaux. Ces évaluations de niveau national n'ont pas de valeur contraignante et sont d'abord utilisées par les municipalités pour évaluer la pertinence et l'efficacité de leurs actions locales. Cette évaluation est une obligation légale.

Depuis 2003, le Conseil finlandais pour l'évaluation de l'éducation est en charge du pilotage des évaluations au niveau national. L'objectif est de mesurer les acquis des élèves en fin de scolarité obligatoire (9 ^ème année) et depuis peu au début du cursus fondamental (fin de la 2 ^ème année). Il est effectué sur un échantillon aléatoire d'établissements et se fonde sur l'évaluation de différentes matières. Les rapports sont publics mais ne contiennent aucun classement ou palmarès.

Des enquêtes portent également sur les moyens financiers ou sur l'organisation des structures d'enseignement. Une attention particulière est apportée à l'équité de l'offre éducative. Au niveau des établissements, l'évaluation est également obligatoire. Les écoles et lycées doivent se doter d'un plan d'évaluation interne pour mesurer la réalisation des objectifs fixés pour une période donnée.

E. LA POLITIQUE D'INTÉGRATION SCOLAIRE DES ENFANTS IMMIGRÉS, L'EXEMPLE DE HELSINKI

La Finlande est l'un des pays européens au taux d'immigration le plus faible. Mais cette situation, du fait de l'intégration européenne et du vieillissement de la population, est amenée à évoluer.

La ville de Helsinki est en première ligne quant à l'expérimentation pédagogique dans ce domaine, en raison de la concentration de la population immigrée sur son territoire. Des classes d'intégration de 15 à 20 élèves non finnophones ont été mises en place. Un enseignement massif du finnois y est accompli durant la première année. Les élèves suivent ensuite progressivement d'autres enseignements non rédhibitoires au niveau de la langue (pratiques artistiques, économie domestique) pour se familiariser avec un usage plus commun du finnois et être intégré au groupe majoritaire. Après la première année, ces élèves, qui ont rejoint le cursus classique, ont la possibilité de recourir à un accompagnement en finnois épisodique lorsqu'ils rencontrent des difficultés.

La municipalité a également mis en place un enseignement optionnel de 40 langues différentes pour permettre aux enfants issus de l'immigration de recevoir un enseignement de leur langue maternelle. Spécificité de l'enseignement finlandais, les cours de religion ou d'éthique sont obligatoires à l'école. Dès que trois élèves d'une confession sont présents dans un établissement, il est obligatoire de fournir un enseignement dans la religion minoritaire. Cet aspect particulier a entraîné une adaptation des municipalités qui ont recruté des professeurs pour l'enseignement de l'islam. Ceci doit être mis en parallèle avec le fait que le port du voile n'est pas interdit au sein de l'école.

Graphique reproduit dans l'ouvrage de M. P. Robert, La Finlande : un modèle éducatif pour la France ? , p. 91

La délégation a pu constater, à travers les sujets qu'elle avait retenus pour sa mission, que la Finlande demeure un modèle à bien des égards. Si la transposition n'est ni possible ni souhaitable compte tenu des différences entre nos deux pays; il n'en demeure pas moins certain que la Finlande, en recherchant des solutions innovantes, avec l'esprit pragmatique et d'équité qui la caractérisent, pourrait indéniablement constituer une source d'inspiration pour nos politiques publiques.

V. ANNEXES

A. ANNEXE 1 : PROGRAMME

Dimanche 23 mai 2010

23 h 00 Arrivée des délégations à l'aéroport de Helsinki

Lundi 24 mai 2010

09 h 00 Rencontre avec M. Risto Volanen, Secrétaire d'État, Conseiller du Premier ministre

10 h 00 Rencontre avec M. Taisto Turunen, Directeur général, et M. Riku Huttunen, Conseiller, Ministère de l'emploi et de l'économie

www.tem.fi

11 h 15 Visite à l'école Helsingin normaalilyseo

Helsingin normaalilyseo (le lycée de Helsinki) est une unité spéciale rattachée à la Faculté de pédagogie de l'université de Helsinki destinée à la formation d'enseignants. Le lycée comprend des classes du 7 ^ème au 9 ^ème de l'école secondaire et le lycée.

- Accueil par M. Markku Pyysiäinen, Directeur général de l'école,

- Présentation de la formation des enseignants, par Mme Tuula Koskimies-Sirén, directeur du lycée ;

- Suivi d'un cours d'histoire au lycée, M. Marko van den Berg, professeur d'histoire ;

- Déjeuner à l'école et échange de vues avec des professeurs, avec la participation de Mme Kirsi Naukkarinen, MM. Kari Bärlund, Taneli Nordberg et Johannes Paasonen ;

13 h 30 Visite au bureau d'information du gouvernement autonome des îles d'Åland

Hôte : Mme Élisabeth Nauclér

www.aland.ax

19 h 30 Dîner offert par S.E. Mme Françoise Bourolleau, Ambassadeur de France

Mardi 25 mai 2010

09 h 30 Rencontre avec M. Sauli Niinistö, Président du Parlement

10 h 30 Questions d'actualité sur le fonctionnement et le travail du Parlement et les projets de réformes constitutionnelles

M. Seppo Tiitinen, Secrétaire général du Parlement

11 h 15 Échange de vues avec la Commission constitutionnelle

M. Jacob Söderman, vice président de la Commission (et autres membres)

12 h 00 Déjeuner offert par M. Erkki Tuomioja, Président de la Grande commission (responsable des affaires européennes)

13 h 20 Rencontre avec M. Mauri Pekkarinen, Ministre de l'emploi et de l'économie

www.tem.fi

14 h 00 Suivi de la session mixte des députés et des membres finlandais du Parlement européen

Débat sur la stratégie Europe 2020

Salle plénière du Parlement

19 h 40 Départ de l'hôtel en autocar

20 h 00 Dîner offert par le Groupe d'amitié

Mercredi 26 mai 2010

08 h 00 Petit déjeuner de travail au PVO/TVO (Pohjolan Voima / Teollisuuden Voima)

Hôtes :

M. Jarmo Tanhua

M. Jouni Silvennoinen

M. Timo Rajala

TVO est commanditaire du réacteur nucléaire EPR d'Olkiluoto en Finlande construit par AREVA ( www.tvo.fi , www.pvo.fi).

10 h 00 Visite à Finnforest

Hôtes :

M. Ole Salvén, Group Executive Vice President

M. Esa Kosonen, Vice President, Building Products

12 h 00 Visite et déjeuner chez Gemalto

Hôte : M. Frédéric Trojani, Directeur de l'Activité « Secteur Public »

16 h 05 Retour pour Paris.

B. ANNEXE 2 : DONNÉES SUR LA FINLANDE

Données géographiques :

Nom officiel : République de Finlande

Superficie: 338 145 km ²

Population (en millions d'habitants): 5 350 475

Densité de population : environ 15,7 hab/km ²

Capitale: Helsinki (570 000 habitants)

Villes principales: Tampere, Turku, Vantaa, Espoo, Lahti, Kuopio

Langue officielle: Finnois et Suédois

Monnaie: Euro introduit le 1 ^er janvier 2002

Fête nationale: 6 décembre

Données démographiques :

Croissance démographique (est. 2009) : 0.098 %

Espérance de vie (est. 2009): 78.97 ans (hommes : 75.48 ; femmes : 82.61)

Taux d'alphabétisation: 100 %

Religions: protestants luthériens (840/0), orthodoxes (1,1 %), autres (10/0), hors confession (130/0)

Indice de développement humain (classement ONU 2007) : 0, 959 - 12 ^ème

.

Données économiques :

PIB : 184,1 Md € (2008) ; 170,9 Md € (2009)

PIB par habitant : 34 663 € (2008) ; 32 025 € (2009)

Taux de croissance : 1,2 % (2008) ; -7,8 % (2009) ; 1,1 % (prév. 2010)

Taux moyen de chômage : 6,4 % (2008) ; 8,2 % (2009) ; 10,2 % (prév. 2010)

Taux d'inflation (2009) : 1,8 %

Solde public : 4,1 % du PIB (2008) ; -2,4 % (2009) ; - 4,10/0 (prév. 2010)

Commerce extérieur (2009) : exportations: 44,8 Md € - importations: 43,2 Md € - Solde commercial : 1,6 Md€

Principaux clients (2009) : Allemagne (10,3 %), Suède, (9,80/0), Russie (90/0), États-Unis (7,8 %), Pays-Bas (5,8 %), Royaume-Uni (5,2 %), Chine (4,10/0), France (3,70/0)

Principaux fournisseurs (2009) : Russie (16,2 %), Allemagne (14,6 %), Suède (10 %), Chine (7,90/0), Pays-Bas (4,60/0), France (4,50/0), Etats-Unis (3,4 %), Royaume-Uni (3,4 %)

Répartition sectorielle du PIB :

- secteur primaire : 3 %

- secteur secondaire: 31,60/0

- secteur tertiaire : 65,4 %

Exportations de la France vers la Finlande (2009) : 1804 MEUR

Importations françaises depuis la Finlande (2009) : 1833 MEUR

Implantations françaises en Finlande : 119 entreprises, 13 631 emplois

Implantations finlandaises en France : 100 entreprises, 13 000 emplois

Communauté française en Finlande: env. 3000 personnes

Communauté finlandaise en France: env. 7 000 personnes

Source : Ministère des Affaires étrangères

Bibliographie sommaire :

•  Olli Alho, Hildi Hawkins, Päivi Vallisaari, « Finlande, une approche culturelle», éditions Société de littérature finnoise - 1997

• Municipalités de Finlande. (2010, février 13). Wikipédia, l'encyclopédie libre . http://fr.wikipedia.org/w/index.php?title=Municipalit%C3%A9s_de_Finlande&oldid=49962266

• Nuclear energy in Finland , Ministère de l'Emploi et de l'Économie finlandais, Novembre 2008.

• Jaakko Nousiainen , Le système de gouvernement finlandais : d'un régime étatique mixte à un régime parlementaire.

•  Paul Robert, « la Finlande, un modèle éducatif pour la France ? », éditions ESF éditeur - 2008

• Education at a Glance 2008 - OECD Briefing Note For Finland - editions de l'OCDE - 2008

• PISA 2006 : Les compétences scientifiques : un atout pour l'avenir - éditions de l'OCDE - 2006

• The finnish education system and PISA , Ministry of Education Publications, Finlande - 2009

• Finnish Education System in an international Comparison , Ministry of Education Policy analyses 2009:2

C. ANNEXE 3 : PHOTOS - CARTE DE LA FINLANDE

Les délégations du Sénat et de l'Assemblée nationale avec Mme Nauclér, Présidente du groupe d'amitié Finlande-France, au bureau d'information du gouvernement autonome des îles d'Åland

L'Eduskunta, le Parlement finlandais

Rencontre avec M Niinistö, Président du Parlement

Rencontre avec M. Pekkarinen, Ministre de l'Emploi et de l'Économie

Lors de la visite de Finnforest, M. Esa Kosonen, Vice-président, montre à la délégation
comment la société replante des sapins après la coupe du bois.

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* ¹ L'appellation « lapons », négativement connotée, a été abandonnée au profit de celle de Sames, ou Samis.

* ² Groupes parlementaires du parti du Centre, Social-démocrate, du Parti du rassemblement national, de l'Alliance des gauches, des Verts, Suédois, Chrétien démocrate et des Vrais Finlandais.

* ³ Article 48 de la Constitution.

* ⁴ Il s'agit du Gouvernement en place au moment où la délégation a effectué son déplacement. Depuis, le Premier ministre, M. Matti VANHANEN a présenté sa démission le 18 juin 2010. Lui a succédé Mme Mari KIVINIEMI , chef du parti du centre (KESK) nommée au poste de Premier ministre le 22 juin 2010, elle-même remplacée par M.Tapani TÖLLI sur son ancien poste ministériel. Mme Liisa HYSSALA a quant à elle été remplacée par M. Juha REHULA au Ministère des Affaires sociales et de la santé.

* ⁵ Source : 30.03.2010  |  Communiqué de presse 3/5/2010 / Ministère des finances finlandais / statistiques OCDE.

* ⁶ Débutée le 4 mars 2010, cette grève a pris fin avec la signature d'un accord le 18 mars. 80 % du commerce extérieur transite par les ports. D'après la Confédération des entreprises finlandaises (EK) cette grève a coûté 100 millions d'euros par jour aux entreprises exportatrices.

* ⁷ OCDE « Perspectives économiques n° 87 »

* ⁸ L'État possède 50,8% des parts de la société, cotée au NASDAQ OMX de Helsinki.

* ⁹ TVO et Fennovoima appartiennent à de grandes entreprises. L'actionnaire majoritaire de Fortum est l'État finlandais.

* ¹⁰ Source : AFP/the Swedish Wire 23 mars 2010

* ¹¹ Préalablement, la commission de l'Environnement rendant son avis à la commission de l'Économie le 15 juin, avait rejeté l'extension du parc nucléaire finlandais, par 9 voix contre 8. Dans sa décision, la commission a souligné l'importance de faire des économies énergétiques, d'améliorer l'efficacité énergétique et d'augmenter la part de l'énergie renouvelable. Puis, la commission de l'Économie a approuvé par 12 voix contre 5 l'autorisation de construire un réacteur nucléaire pour TVO et par 13 voix contre 4 celle de Fennovoima. Les députés du centre se sont montrés divisés.

Le vote final a été le suivant : 120 pour -72 contre pour TVO, 121 pour 71 contre pour Fennovoima.

* ¹² Rapport d'information n° 399 du 7 avril 2010 au nom de la commission de la Culture, de l'Éducation et de la Communication à la suite d'une mission effectuée en Finlande du 7 au 9 septembre 2009, par Mme Colette MÉLOT, M. Pierre MARTIN, Mme Françoise CARTRON, M. Claude DOMEIZEL et Mme Lucienne MALOVRY.