La Hongrie au sein de l'Union élargie : une chance historique

Compte rendu de la mission effectuée en Hongrie par une délégation du Groupe interparlementaire France-Hongrie du 25 au 27 septembre 2002

Table des matières

• COMPOSITION DE LA DÉLÉGATION
• PROGRAMME DE LA MISSION
• INTRODUCTION
  • LA RÉUNIFICATION EUROPÉENNE : UN DEVOIR HISTORIQUE
  • I. UNE PRIORITÉ POLITIQUE CONSTANTE : L'ADHÉSION À L'UNION EUROPÉENNE
    • A. LA TRANSITION POLITIQUE : ALTERNANCE ET STABILITÉ
      • 1. La pratique institutionnelle a permis une évolution dans la stabilité
      • 2. Les gouvernements successifs ont suivi le cap du rapprochement avec l'Occident
    • B. LE CHOC DE LA TRANSITION ÉCONOMIQUE : PARI GAGNÉ
      • 1. Une politique courageuse pour une transition réussie
      • 2. Depuis 2001, une conjoncture cependant plus difficile
  • II. LA HONGRIE : DANS LE PELOTON DE TÊTE EN VUE DE L'ADHÉSION
    • A. DE COPENHAGUE À COPENHAGUE : UNE DÉCENNIE DANS L'ANTICHAMBRE DE L'EUROPE
      • 1. Un calendrier dense et bien rythmé
        • a) 1993 : la définition des critères d'adhésion
        • b) 1997 : le lancement des négociations
        • c) 1999 : l'extension des négociations
        • d) 2000 : L'accélération des négociations
        • e) 2001 : L'élargissement aux dix pays les plus avancés
        • f) 2002 : l'achèvement des négociations avec les dix
      • 2. La Hongrie a parcouru avec succès ce douloureux chemin de l'acquis communautaire
        • a) Une priorité : la reprise effective de l'acquis communautaire
        • b) Fin 2002 : quelques dossiers difficiles restent à traiter
      • 3. Un "contrat" équilibré grâce au soutien de l'Union européenne
        • a) La Hongrie bénéficie des programmes communautaires
        • b) Elle sort globalement gagnante des négociations d'adhésion
    • B. LE CHOC DE L'ADHÉSION
      • 1. Le défi économique et régional
        • a) L'enjeu de la compétitivité et de l'attractivité
        • b) Le risque de déséquilibres régionaux
      • 2. Le défi agricole
    • C. LA DERNIÈRE LIGNE DROITE : LA SIGNATURE ET LA RATIFICATION DU TRAITÉ D'ADHÉSION
      • 1. Réussir le référendum hongrois du 12 avril 2003
      • 2. Convaincre les opinions publiques européennes du jeu « gagnant-gagnant »
        • a) Lever les craintes injustifiées
        • b) Démontrer les bienfaits effectifs de la réunification
  • III. LE RAPPROCHEMENT DE LA FRANCE ET DE LA HONGRIE, POUR LE MEILLEUR
    • A. AU PLAN POLITIQUE : UN « APPRIVOISEMENT » ABOUTI
    • B. DES RELATIONS COMMERCIALES DYNAMIQUES
    • C. UNE PRÉSENCE CULTURELLE RENFORCÉE

"Plus de frontières ! Le Rhin à tous !

Soyons la même République, soyons les Etats-Unis d'Europe, soyons la fédération continentale, soyons la liberté européenne, soyons la paix universelle !"

Victor Hugo (discours à l'Assemblée nationale - 1 ^er mars 1871)

COMPOSITION DE LA DÉLÉGATION

- M. Gérard LARCHER , Sénateur des Yvelines, Président du groupe interparlementaire, Président de la Commission des Affaires économiques du Sénat,

- M. Philippe ADNOT , Sénateur de l'Aube, Président du Conseil général de l'Aube,

- Mme Danielle BIDARD-REYDET , Sénateur de la Seine-Saint-Denis, Vice-Présidente du groupe,

- M. François MARC , Sénateur du Finistère, Membre du Bureau du groupe.

La délégation était accompagnée de Mme Marie-Pascale BOUTRY , Conseiller au Sénat, Secrétaire exécutif du groupe.

*

* *

Les membres de la délégation expriment leur vive reconnaissance à tous ceux qui ont contribué à son succès.

Ils souhaitent également rendre un hommage appuyé à l'action particulièrement efficace de S.Exc. M. Dominique de COMBLES de NAYVES.

Mercredi 25 septembre

Jeudi 26 septembre

Vendredi 27 septembre

LA RÉUNIFICATION EUROPÉENNE : UN DEVOIR HISTORIQUE

En 1947, le "rideau de fer" a scindé l'Europe en deux. Quarante ans plus tard, quand il est apparu que l'URSS ne pourrait ni survivre sans se réformer ni se réformer sans disparaître, le système a implosé. Cette séparation artificielle de peuples frères pouvait alors prendre fin. Aujourd'hui, treize ans après la chute du Mur, la réunification est sur le point d'aboutir. L'Union européenne sera renforcée, dans un premier temps, de huit pays ⁽¹⁾ ayant connu pendant 40 ans le carcan soviétique et ayant recouvré liberté et identité, auxquels s'ajouteront les îles de Malte et de Chypre.

Dès 2004, la nouvelle Europe sera riche de 451 millions de citoyens de ses 25 États membres. 75 millions d'européens, - par la culture, l'histoire et la géographie - vont donc nous rejoindre, dont 10 millions de Hongrois. Ce cinquième élargissement de l'Union européenne a une dimension historique et politique majeure, que son volet technique, nécessairement complexe, ne doit pas masquer. Il s'agit fondamentalement de consolider les bases de la paix, de la démocratie et du bien-être en Europe. Pour cela, l'Union doit continuer à inventer, à se réinventer, 50 ans après ses premiers pas. Elle doit prochainement accomplir et réussir deux métamorphoses : son élargissement et la révision de ses mécanismes institutionnels.

Seule la première de ces mutations est évoquée dans le présent rapport et c'est bien avec la réunification en ligne de mire qu'une délégation de notre groupe interparlementaire a effectué une mission - brève mais dense - en Hongrie fin septembre dernier.

En 1994, la Hongrie, la première, a posé sa candidature pour l'adhésion à l'Union et, pendant toute cette décennie, elle n'a pas quitté le peloton de tête des pays candidats, au prix des lourds sacrifices qu'entraînaient des réformes courageuses et parfois impopulaires.

________

⁽¹⁾ Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne, République tchèque, Slovaquie, Slovénie.

En avril 2000, notre groupe interparlementaire avait évoqué dans son rapport, outre la situation économique de la Hongrie et l'état des relations franco-hongroises, le fonctionnement des institutions hongroises pendant la dernière décennie.

Aujourd'hui, à la veille du retour de la Hongrie dans la grande famille européenne, seront notamment rappelées les grandes étapes qui ont jalonné le chemin de ce retour et les conditions dans lesquelles nos amis hongrois se sont préparés à l'adhésion. Seront évoqués aussi les défis à venir, dans le but d'apaiser les craintes qui, en Hongrie comme en France, accompagnent naturellement le grand espoir que fait naître l'avènement de la nouvelle Europe.

Alors que se referme une parenthèse historique de 45 ans et que se tourne une page essentielle de l'histoire de notre continent, nous souhaitons très chaleureusement à nos amis hongrois la bienvenue dans l'Europe à 25, pour le meilleur...

I. UNE PRIORITÉ POLITIQUE CONSTANTE : L'ADHÉSION À L'UNION EUROPÉENNE

A. LA TRANSITION POLITIQUE : ALTERNANCE ET STABILITÉ

1. La pratique institutionnelle a permis une évolution dans la stabilité

La Hongrie a largement amendé la constitution de 1949 et dispose, depuis le 23 octobre 1989, d'un régime parlementaire monocaméral. Le Parlement est élu pour quatre ans, par un mode d'élection mixte - majoritaire et proportionnel - mêlant circonscriptions uninominales et listes nationales et régionales. Ce mode de scrutin fixe à 5 % le seuil à atteindre pour être représenté dans le cadre du scrutin proportionnel. Évitant l'émiettement de la représentation politique, il a permis de dégager des majorités nettes. La pratique institutionnelle a fait évoluer ce régime vers un système marqué par la prépondérance du Premier ministre (qui ne peut être renversé que si son successeur est désigné simultanément) face à un Président cantonné à un rôle d'arbitre et à une Assemblée unique (depuis 1945), contrainte de partager certaines de ses prérogatives avec l'exécutif.

Quatre élections ont rythmé la vie politique hongroise depuis 1990, caractérisée par :

- la stabilité : chacun des gouvernements élus est jusqu'ici allé au terme de son mandat, ce qui a rarement été le cas dans les pays voisins ;

- l' alternance gouvernementale :

§ 1990 : les premières élections libres voient la victoire du Forum démocratique, parti de centre-droit ;

§ 1994 : une équipe de gauche conduite par M. HORN s'installe au pouvoir ;

§ 1998 : voit l'installation d'une coalition de droite et de centre-droit (avec 55 % des sièges au Parlement), dirigée par M. Victor ORBAN. Ce dernier a créé le parti issu de la jeune génération de la dissidence : le FIDESZ-MPP (Alliance des jeunes démocrates - parti civique hongrois). S'y sont alliés le FKgP (parti des petits propriétaires indépendants) et le MDF (Forum démocratique). Le premier incarnait la droite libérale, devenue conservatrice ; le second, la droite plus nationaliste, qui s'est singulièrement réduite ;

§ 2002 : aux dernières élections législatives, d'avril 2002, l'opposition de gauche a emporté la victoire avec une courte majorité, le parti socialiste hongrois (M.Sz.P) s'étant allié avec le Sz.D.Sz (Alliance des démocrates libres, qui incarne la gauche libérale). M. Peter MEDGYESSY, ancien ministre des Finances, occupe depuis cette date les fonctions de Premier ministre.

(les 12 sièges non attribués sur les listes régionales ont été reportés sur les listes nationales)

La campagne électorale a été intense et les médias en ont largement rendu compte, ce qui peut expliquer la forte mobilisation des électeurs. Le taux de participation s'est élevé à 72 % , contre 56 % en 1998, 69 % en 1994 et 65 % en 1990.

Après une relative déstabilisation en juin - liée à la révélation de l'appartenance du Premier ministre aux services secrets hongrois dans le passé ^{(( * )1)} -, la coalition gouvernementale a conforté sa position en octobre 2002, en emportant les élections départementales et municipales, soit 45 % des suffrages et les trois-quarts des départements. L'ancienne majorité a vu lui échapper, à cette occasion, plusieurs grandes villes du pays.

2. Les gouvernements successifs ont suivi le cap du rapprochement avec l'Occident

Depuis 1990, les autorités hongroises n'ont eu de cesse de focaliser leur politique extérieure sur le rapprochement avec l'Occident, avec deux objectifs en ligne de mire :

- l'adhésion à l'OTAN , concrétisée en mars 1999 , date à laquelle la Hongrie en est devenue membre actif ; elle a d'ailleurs depuis prouvé sa solidarité atlantique, en particulier à l'occasion de la guerre avec la République fédérale de Yougoslavie (ouverture de son espace aérien, mise à disposition d'une base aérienne, interruption des livraisons d'hydrocarbures) ;

- l'intégration à l'Union européenne , qui devrait être effective à compter du 1 ^er mai 2004 .

Parallèlement et progressivement, les autorités hongroises ont cherché à redynamiser leur coopération avec les pays voisins, en particulier :

- avec l'Allemagne au premier chef mais aussi l'Autriche, pour des raisons historiques (leurs relations n'ont d'ailleurs pas cessé pendant la guerre froide), de proximité géographique et économiques ;

- avec les pays du groupe de Visegrad (République tchèque et Pologne) ;

- ainsi qu'avec ses autres voisins (Roumanie, Slovaquie...).

B. LE CHOC DE LA TRANSITION ÉCONOMIQUE : PARI GAGNÉ

1. Une politique courageuse pour une transition réussie

Si la transition économique de la Hongrie n'est pas totalement achevée, elle est en tout cas très avancée. Le pays a, à son actif, d'avoir engagé la modernisation de son économie avant les autres pays d'Europe centrale et orientale. À cette fin, il s'est appuyé tant sur des réformes structurelles courageuses - menées en dépit des alternances - que sur les capitaux étrangers, l'afflux de ces derniers n'étant d'ailleurs pas sans lien avec les politiques conduites.

Réforme budgétaire, refonte des systèmes des retraites (en 1997, avec la mise en place d'un système de capitalisation) et de l'assurance-maladie, ambitieux programme de privatisation quasiment mené à terme ^{(( * )1)} , libéralisation précoce des changes (mi-2001): les réformes structurelles ont été nombreuses.

En 1995, face à une dette publique extrêmement élevée (de l'ordre de 70 % du PIB) et à un déficit chronique de la balance des paiements, le gouvernement hongrois a mis en oeuvre un programme draconien de stabilisation macro-économique, aux effets récessifs inévitables mais qui a permis d'assainir la situation économique.

La Hongrie a ensuite bénéficié d'une croissance forte : 4,6 % en 1997, 4,9 % en 1998, 4,5 % en 1999, pour atteindre 5,2 % en 2000.

Parallèlement, la mise en place d'une réglementation des investissements très protectrice et d'une législation fiscale très attractive a contribué à l'afflux de capitaux étrangers. Les résultats sont probants et les chiffres parlants : la Hongrie est le principal bénéficiaire des investissements directs étrangers (IDE) dans les pays d'Europe centrale et orientale (PECO), avec 40 % du total (pour un stock cumulé de 25 milliards d'euros), au 3 ^ème rang cependant, derrière la Pologne et la République tchèque. Les flux d'investissements stagnent toutefois depuis cinq ans.

Ces investissements ont largement financé la restructuration industrielle, l'accroissement de la productivité et la modernisation du pays.

Cette restructuration est l'un des éléments fondamentaux du processus de transition.

2. Depuis 2001, une conjoncture cependant plus difficile

Une croissance encore soutenue, mais qui tend à s'infléchir

Depuis le taux de croissance record de l'an 2000, la croissance hongroise tendait à infléchir : sentant ce retournement, le gouvernement de M. ORBAN a lancé, en 2001, un plan de soutien à l'économie (le "plan Széchenyi"), avec en particulier :

- près de 400 milliards d'euros consacrés à la construction de logements et d'autoroutes ;

- des mesures de soutien de la demande intérieure grâce au quasi-doublement du salaire minimum et à la revalorisation des bas salaires du secteur public et des retraites.

Dans ces conditions, le taux de croissance a atteint 5 % en 2001.

Le gouvernement de M. MEDGYESSY a adopté des mesures elles aussi de nature à soutenir la demande intérieure : taux des pensions et des allocations familiales, salaires des agents publics, exemption d'impôt sur le revenu pour les bas salaires.

Le ralentissement conjoncturel international a fini par toucher aujourd'hui la Hongrie, dont la croissance était de 3,2 % en 2002, même si le gouvernement table sur un taux de croissance de 4 à 4,5 % pour 2003.

La Hongrie est, en effet, inévitablement touchée par la conjoncture morose de ses partenaires commerciaux de l'Union européenne, qui représentent 75 % de ses exportations.

Le déficit budgétaire constitue la principale préoccupation

Alors qu'il ne représentait que 3,5 % du PIB en 2001, le déficit budgétaire s'est très sensiblement aggravé, pour atteindre environ 9,7 % en 2002 . Il vrai qu'il s'agissait d'une année électorale ...

Pour le gouvernement hongrois, il convient cependant de distinguer un déficit structurel de 5,7 % - qu'il a pour ambition de ramener à 4,5 % en 2003 - et un déficit de 3,5 % lié à des opérations exceptionnelles ^{(( * )1)} .

Afin d'atteindre cet objectif, une politique temporaire de rigueur est envisagée, avec en particulier une réduction de 20 à 25 % des dépenses d'investissement par rapport à leur niveau de 2002.

Cet objectif ne risque-t-il pas cependant d'être difficilement compatible avec la nécessité de poursuivre des réformes structurelles coûteuses dans la perspective de l'adhésion ?

Une détérioration de la balance courante

Contrairement aux années précédentes, l'année 2002 a enregistré une détérioration de la balance courante sous l'effet conjugué de la dégradation de la balance commerciale et d'une relative désaffection des touristes étrangers.

Quelques pressions inflationnistes

Par ailleurs, les pressions inflationnistes restent fortes (+ 5,2 % en 2002), même si la baisse du taux d'inflation est spectaculaire depuis 1998, comme l'illustre le tableau ci-dessous.

Évolution des principaux indicateurs macro-économiques :

Pour 2003, l'objectif de la Hongrie est de ne pas dépasser 4,5 à 5,5 %. Certains facteurs risquent cependant de le contrarier, qu'il s'agisse du bas niveau des taux d'intérêt - pourtant rendu nécessaire par la forte appréciation de la monnaie hongroise, le forint, qui pesait sur la compétitivité du pays -, du niveau toujours soutenu de la consommation ou de la hausse du cours du pétrole et, plus généralement, de l'énergie.

II. LA HONGRIE : DANS LE PELOTON DE TÊTE EN VUE DE L'ADHÉSION

A. DE COPENHAGUE À COPENHAGUE : UNE DÉCENNIE DANS L'ANTICHAMBRE DE L'EUROPE

1. Un calendrier dense et bien rythmé

Dès 1990, les pays de l'Union ont concrétisé la volonté de rapprochement avec les pays d'Europe centrale et orientale par le biais de l'aide financière PHARE et d'accords d'association. L'accord européen a été passé avec la Hongrie dès 1991 (la première, avec la Pologne), pour une entrée en vigueur en février 1994. Dès avril 1994, elle déposait sa candidature d'adhésion à l'Union européenne.

Le processus d'élargissement a ensuite progressé, parfois à marche forcée, au rythme de sommets successifs dont on rappellera ici les grandes étapes.

Les grandes étapes du processus d'élargissement

§ Sommet de Copenhague, juin 1993 : définition des règles ;

§ Sommet de Luxembourg, décembre 1997 : lancement des négociations avec six pays ;

§ Sommet d'Helsinki, décembre 1999 : extension des négociations à douze pays ;

§ Sommet de Nice, décembre 2000 : une " feuille de route " pour l'élargissement ;

§ Sommet de Laeken, décembre 2001 : le " big bang ", un élargissement prévu à 10 pays ;

§ Sommet de Copenhague, décembre 2002 : achèvement des négociations et décision définitive d'élargissement ;

§ Sommet d'Athènes, avril 2003 : signature prévue des traités d'adhésion ;

§ 1 ^er mai 2004 : adhésion officielle des 10 nouveaux membres.

Au premier Sommet de Copenhague, les États membres fixent les trois critères en fonction desquels sera jugée la préparation des pays qui souhaitent rejoindre l'Union. Il leur faudra disposer :

- d'institutions stables garantissant la démocratie, la primauté du droit, les droits de l'Homme, le respect des minorités et leur protection ;

- d'une économie de marché viable et capable de faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché à l'intérieur de l'Union européenne ;

- d'institutions susceptibles d'assumer les obligations de l'adhésion à l'Union, la reprise et l'application de l'acquis communautaire et de souscrire aux objectifs de l'Union politique, économique et monétaire.

b) 1997 : le lancement des négociations

Au Sommet de Luxembourg, les Quinze décident de lancer les négociations avec les six pays jugés les plus avancés en termes de respect des critères de Copenhague : Chypre, Estonie, Hongrie, Pologne, République tchèque et Slovénie.

Le principe de différenciation est retenu, en vertu duquel chaque pays pourra avancer à son rythme dans la négociation, en fonction des progrès effectivement constatés.

Chaque pays concerné doit adopter un Programme National d'Adoption de l'Acquis, définissant la manière dont il entend respecter le partenariat pour l'adhésion, précisant le calendrier de mise en oeuvre de ses priorités et les incidences (en termes de ressources financières et humaines). Ce programme est révisé périodiquement afin de tenir compte des progrès réalisés et de définir de nouvelles priorités.

L'Union examine ces progrès par le biais, depuis fin 1998, de rapports réguliers de la Commission européenne au Conseil .

Ce rapport décrit l'état des relations entre un pays candidat et l'Union. Il analyse la situation en ce qui concerne les conditions politiques fixées par le Conseil européen, évalue la situation économique et les perspectives du pays concerné au regard des conditions économiques mentionnées par le Conseil. Il examine la capacité du pays à assumer les obligations résultant de l'adhésion (l'acquis), tel qu'exprimées dans le Traité, le droit dérivé et les politiques de l'Union. Il fait également le bilan des capacités judiciaires et administratives du pays candidat pour conduire une véritable politique communautaire.

c) 1999 : l'extension des négociations

Il est décidé, au Sommet d'Helsinki, d'ouvrir les négociations avec six nouveaux candidats : Bulgarie, Lettonie, Lituanie, Malte, Roumanie et Slovaquie.

Par ailleurs, la candidature de la Turquie est officiellement reconnue.

d) 2000 : L'accélération des négociations

Le Sommet de Nice, en décembre 2000, donne les moyens d'une accélération du processus, grâce à l'adoption de ce qui sera appelé " la feuille de route " qui organise le cadre des négociations. Celle-ci fixe un calendrier avec les 31 chapitres qui composent l'acquis communautaire (voir l'annexe 1 au présent rapport), à traiter semestre par semestre pour les deux années à venir, et une méthode pour traiter les demandes de périodes transitoires.

Cet acquis est évalué à rien de moins que 80 000 pages du Journal Officiel des Communautés Européennes ! La négociation est considérée comme close lorsque l'ensemble des chapitres sont clos.

e) 2001 : L'élargissement aux dix pays les plus avancés

En décembre 2001, le Sommet de Laeken accepte, ainsi que le souhaitaient les pays candidats, le principe de l'adhésion simultanée des dix pays les plus avancés, dès 2004, afin de leur permettre de participer aux élections du Parlement européen de juin 2004 : la dimension politique prend désormais une importance croissante par rapport à la dimension technique du processus.

Par ailleurs, le règlement des dossiers agricole et budgétaire, particulièrement délicat, est réservé pour la fin des négociations.

f) 2002 : l'achèvement des négociations avec les dix

À Copenhague, un an plus tard, les négociations avec ces dix pays sont déclarées closes et leur adhésion définitivement actée. L'échéance est un peu repoussée pour la Bulgarie et la Roumanie, l'objectif pour leur adhésion étant fixé à 2007.

À quelques jours du Conseil de Bruxelles des 26 et 27 octobre 2002, un accord franco-allemand , négocié directement entre le Président Chirac et le Chancelier Schröder, ouvre la voie à un compromis décisif sur les dossiers agricole et budgétaire . L'octroi d'aides directes aux agriculteurs des nouveaux pays adhérents est retenu en échange d'un plafonnement des dépenses de marché et des paiements directs de l'Union à 25 sur la période 2004-2013 au niveau de 2006, majoré de 1 % par an. Les aides directes aux pays candidats sont limitées à 25 % du niveau de l'Union des Quinze la première année (2004), puis à 30 % l'année suivante, jusqu'à atteindre progressivement la parité en 2013.

L'accord financier pour l'élargissement retient une enveloppe globale de 39,3 milliards d'euros pour la période 2004-2006, dont 23 milliards pour les actions structurelles.

Par ailleurs, le Conseil de Bruxelles durcit les conditions de suivi de la mise en oeuvre de l'acquis communautaire par les pays adhérents pour répondre d'avance aux inquiétudes d'une partie des États membres.

Outre la publication d'un nouveau "rapport de suivi" par la Commission avant la date d'adhésion, le Conseil approuve la mise en place d'une clause de sauvegarde économique générale et de deux clauses spécifiques . L'une relative au fonctionnement du marché intérieur, l'autre dans le domaine de la Justice et des Affaires intérieures (JAI), peuvent être mises en oeuvre sur la base d'un "risque imminent" et pourront être invoquées par les seuls États membres actuels pendant une période de trois ans au-delà de l'adhésion.

Conscients que les engagements pris auront besoin d'être suivis de très près pour ne pas rester purement formels, la Commission et les États membres ont progressivement introduit une nouvelle priorité pour les pays candidats : le suivi rigoureux de la reprise effective de l'acquis communautaire, ou monitoring . C'est même devenu en 2002 un programme d'action prioritaire, assorti d'un redéploiement des crédits « Phare », au profit notamment de jumelages entre des administrations d'États membres et celles des pays candidats. Enfin au fur et à mesure que se précisaient les premières adhésions pour 2004, les discussions ont commencé à porter sur les sanctions (notamment financières) à mettre en oeuvre pour circonvenir tout manquement aux engagements.

Quatre priorités caractérisent ce renforcement de la capacité administrative : le fonctionnement du marché intérieur (existence d'autorités de régulation appropriées dans les domaines de la concurrence, des télécommunications, de l'énergie, des transports...) ; le développement durable dans l'UE (normes environnementales, haut niveau de sûreté nucléaire, amélioration de la sécurité des transports...) ; la protection


des citoyens (respect de niveaux suffisants de sécurité sanitaire des aliments, coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures ...) ; enfin, la gestion des fonds communautaires, qui nécessite des structures appropriées dans les administrations centrales et régionales pour assurer l'application des règles de passation des marchés publics, le contrôle financier, l'audit ainsi que la lutte contre la fraude et la corruption.

2. La Hongrie a parcouru avec succès ce douloureux chemin de l'acquis communautaire

a) Une priorité : la reprise effective de l'acquis communautaire

§ Le bilan 2000 , présenté au Sommet de Nice, est favorable pour la Hongrie et, pour la Commission européenne, ce pays constitue - avec l'Estonie et la Pologne - le peloton de tête des pays d'Europe centrale et orientale candidats à l'adhésion. Il est alors considéré comme étant, dans un proche avenir, en mesure de répondre aux exigences économiques de l'Union à condition de rester sur sa trajectoire de réforme. Quelques points noirs sont cependant soulignés, en particulier l'environnement et la restructuration du secteur sidérurgique.

S'agissant de l'environnement, le rapport insiste sur la nécessité de renforcer la capacité administrative et de former le personnel. La Hongrie a, en décembre 2000, clos 14 des 31 chapitres de l'acquis communautaire.

§ Le rapport de la Commission européenne pour 2001 souligne les progrès réalisés par la Hongrie sur la plupart des volets. Le pays continue à respecter les critères politiques de Copenhague, à accorder une place prioritaire à la lutte contre la corruption, - qui demeure alors encore un problème - et à réaliser des progrès en matière de droit d'asile, mais il doit renforcer sa lutte contre la discrimination et permettre à la minorité Rom de participer plus activement à la vie publique. Son économie de marché, est considérée comme viable et pouvant, dans un avenir proche, faire face aux pressions concurrentielles et aux forces du marché à l'intérieur de l'Union, sous réserve de la poursuite de son programme de réforme.

Au total, le rapport de la Commission conclut que "dans la plupart des domaines, la Hongrie a continué à progresser pour ce qui est de la mise en place des structures administratives nécessaires à l'application de l'acquis. Toutefois, elle devra encore consentir des efforts pour améliorer sa capacité administrative et judiciaire , notamment dans les secteurs du contrôle des aides d'État, de l'audiovisuel, de la surveillance du marché, des transports et de l'agriculture. Elle doit également veiller à la mise en place de la capacité administrative indispensable pour une gestion saine, efficace et vérifiable des fonds communautaires.

La Hongrie a continué à répondre aux priorités à court terme de son partenariat pour l'adhésion, sauf en ce qui concerne certains aspects du secteur agricole, de la politique audiovisuelle, de la libre circulation des marchandises et de la politique de concurrence . Elle a aussi mis en oeuvre plusieurs priorités à moyen terme dans le domaine de la politique sociale et de l'emploi, ainsi que dans les domaines de l'environnement et de la justice et des affaires intérieures (droit d'asile, politique en matière de visas)."

§ Le rapport de la Commission européenne a salué, fin 2002 , les nouveaux efforts réalisés pendant l'année écoulée. Les réformes ont en effet été réalisées à un rythme accéléré dans différents domaines de l'administration publique (au niveau central) et de la lutte contre la corruption. L'adoption et la mise en oeuvre de l'acquis communautaire se sont poursuivies dans les secteurs de la politique sociale, de la justice, des affaires intérieures, des télécommunications et de l'énergie (électricité) - avec l'ouverture de ces secteurs à la concurrence -, de la culture et de l'audiovisuel.

Le rapport relevait cependant la subsistance de quelques faiblesses.

b) Fin 2002 : quelques dossiers difficiles restent à traiter

La délégation de notre groupe interparlementaire s'est rendue en Hongrie alors que le rapport annuel de la Commission pour 2002 n'était pas encore connu.

Seuls trois chapitres restaient alors à clore et plusieurs domaines restaient sensibles, en particulier le volet agricole, la politique régionale et le contrôle aux frontières, la politique de concurrence et la protection de l'environnement. Notre délégation a concentré son attention sur les trois premiers de ces points.

§ le chapitre agricole

Le chapitre agricole est l'un des plus importants du volet économique, car la reprise de l'acquis comporte non seulement les aspects liés au marché intérieur (normes et contrôles), mais également un important volet sur la gestion de la politique agricole commune.

Fin 2002, la Hongrie dispose à cet égard d'une base solide : la production est de bonne qualité, les subventions aux exportations ont été substantiellement diminuées, le niveau de reprise de l'acquis juridique est élevé, aucune carence fondamentale n'a été révélée sur les questions sanitaires et de sécurité alimentaire.

Le pays a toutefois pris du retard dans la mise en place des principaux instruments de gestion, la constitution de l'agence de paiement et dans la reprise de l'acquis pour la mise en oeuvre effective des organisations communes de marché. Elle doit, par ailleurs, mettre aux normes une partie de ses abattoirs et renforcer les contrôles aux futures frontières extérieures de l'Union. Notre délégation tient à souligner l'importance particulière de ce dernier point : seul un contrôle efficace aux frontières permettra de vérifier l'entrée de produits de l'extérieur et d'assurer une traçabilité fiable des produits hongrois.

§ La politique régionale

Ce volet est fondamental pour la Hongrie, dans la mesure où l'instauration d'un cadre régional efficace conditionne la réussite de la programmation et de la mise en oeuvre des fonds structurels et des fonds de cohésion dont elle pourra bénéficier à l'issue de son adhésion.

Le problème est double : institutionnel et technique.

ü sur le plan institutionnel , il faut rappeler que le département, institution millénaire, constitue l'unité administrative du pays. Or, au regard des références européennes, cette unité est de trop faible taille. D'où la réflexion en cours sur la création de régions, souhaitée par la Commission européenne.

M. Etele BARATH, Secrétaire d'État chargé du programme national de développement régional, a exposé à notre délégation ce projet de mise en place d'un découpage régional ainsi que le lancement d'un programme de décentralisation (40 % au maximum du budget national lui semblant pouvoir être transférés aux autres échelons territoriaux).

La population hongroise semble cependant peu intéressée par cette importante réforme, peu familiarisée qu'elle était pendant 50 ans à la gestion autonome de moyens au niveau local.

La question se complique de par l'existence de 150 micro-régions statistiques. Il est prévu de délimiter régions et micro-régions d'ici fin 2004, la nouvelle organisation administrative devant être totalement mise en place en vue d'élections en 2006.

ü Sur un plan plus technique , il semble que la préparation des projets susceptibles de bénéficier d'un financement communautaire soit insuffisante et que le processus de programmation ait pris du retard. La Hongrie doit donc s'attacher à intensifier ses préparatifs en vue de la mise en oeuvre des instruments structurels, qui lui seront d'une grande aide.

§ Le contrôle aux frontières

Si la lutte contre la corruption en Hongrie a enregistré de sensibles progrès ^{1( * )(1)} , notre délégation souhaitait lever ses interrogations sur le degré de préparation du pays en matière de contrôle aux frontières, dossier bien évidemment crucial.

Des préoccupations demeurent en effet s'agissant du contrôle des frontières avec l'Ukraine, la Roumanie et les Balkans. M. Tibor PAL, Secrétaire d'État au ministère de l'Intérieur, a indiqué à notre délégation que la Hongrie avait récemment repris l'acquis communautaire concernant Schengen. L'organisation des gardes frontières est compatible avec celle des États membres. 14 000 personnes ont été affectées à la police aux frontières, 25 % de cet effectif étant en formation. Le système informatique hongrois est compatible avec le système SIS (de Schengen).

D'après M. Egon DIENES-OEHM, Secrétaire d'État adjoint au ministère des Affaires étrangères, que nous avons également rencontré, le système SIS exige encore beaucoup de moyens financiers et les problèmes techniques subsistant devraient être résolus d'ici à 2006.

Les résultats de cette organisation sont déjà probants, avec en particulier l'arrestation de 500 à 600 passeurs chaque année. L'administration hongroise estime que "la plupart des immigrants clandestins sont arrêtés aux futures frontières extérieures de l'Union" (leur nombre ayant triplé en un an). Des actions de coopération sont en outre menées avec la Slovaquie, l'Autriche et la Slovénie, pour ce qui concerne les frontières intérieures.

3. Un "contrat" équilibré grâce au soutien de l'Union européenne

a) La Hongrie bénéficie des programmes communautaires

En une dizaine d'années, la Hongrie a donc parcouru un immense chemin et procédé à une grande mue. L'Union européenne l'a accompagnée, en organisant un soutien institutionnel - pour aider les Peco candidats à renforcer leurs capacités administratives en vue de la reprise effective de l'acquis communautaire - et un soutien financier.

Ces aides se sont concrétisées par les programmes communautaires : Phare, Sapard et Ispa.

Les programmes communautaires :

Phare, Sapard et Ispa

Le programme Phare (Pologne-Hongrie-assistance à la restructuration des économies), lancé dès novembre 1989, se concentrait initialement sur l'assistance dans le processus de transformation vers une économie de marché et le renforcement de la démocratie. Puis, la transformation des pays d'Europe centrale et orientale étant largement engagée, les programmes communautaires sont passés à une logique de pré-adhésion dès 1997-1999. L'Union européenne a alors mis en place trois programmes d'aide financière aux Peco : Phare "nouvelle mouture", Sapard (Special Accession Program for Agriculture and Rural Development : Programme d'ajustement structurel pour l'agriculture et le développement rural ) et Ispa (instrument structurel de pré-adhésion). Alors que Sapard et Ispa ont des objectifs sectoriels (l'agriculture et le développement rural pour le premier, les transports et l'environnement pour le second), le programme Phare continue à fournir une assistance générale aux pays candidats.

Allocations indicatives pour la période 2000 - 2006 (en millions d'euros)

b) Elle sort globalement gagnante des négociations d'adhésion

Dans la dernière ligne droite des négociations, les autorités hongroises se sont montrées très pugnaces et sont sorties globalement gagnantes de ces dernières négociations.

L'Union européenne a certes imposé 3 périodes transitoires, concernant la libre circulation des travailleurs, le cabotage routier et les aides agricoles. Mais la Hongrie a obtenu quant à elle 21 périodes transitoires , dont une de 7 ans pour limiter l'achat de terres par des étrangers, avec une prolongation éventuelle de 3 ans en cas de différentiel persistant entre le prix des terres hongroises et celui pratiqué dans l'actuelle Union européenne.

Elle a également su plaider sa cause sur trois points fondamentaux pour elle :

§ Dans le domaine agricole , si la durée de la transition en matière d'aides agricoles reste inchangée (9 ans), le budget national pourra cependant compléter les aides directes en provenance du budget communautaire à hauteur de 30 %, ce qui porte le montant total de ces aides à 55 % de celles versées aux agriculteurs des États membres, ceci dès 2004.

§ S'agissant des aspects budgétaires , la Hongrie craignait d'être très rapidement contributeur net au budget communautaire. En fait, la compensation budgétaire de la part de l'Union sera prolongée et le solde net de la Hongrie par conséquent plus élevé qu'initialement prévu. Il sera ainsi de 270 millions d'euros en 2004, 500 millions en 2005 et 600 millions en 2006. Cette compensation sera inscrite dans le Traité d'adhésion de la Hongrie à l'Union.

§ Par ailleurs, sur le plan institutionnel , le Gouvernement hongrois s'était déclaré insatisfait des conclusions du Traité de Nice (décembre 2002) qui avait fixé à 20 le nombre de députés dont leur pays aurait disposé au Parlement européen dans une future Union à 27. Elle aurait ainsi - avec d'autres pays (République tchèque en particulier) - été moins bien traitée que la Grèce, la Belgique ou le Portugal, en termes de représentativité (un député hongrois pour 504.500 habitants, contre un député portugais pour 453.636 habitants, par exemple).

En définitive, la Hongrie a obtenu 2 sièges supplémentaires au Parlement européen, où elle disposera donc de 22 députés .

M. Jozsef SZAJER, vice-président du Parlement hongrois, représentant ce dernier à la Convention européenne, avait insisté auprès de notre délégation sur l'importance de ce point qui lui semblait devoir être résolu avant l'adhésion de son pays. Dans le cas contraire, ses concitoyens auraient, selon lui, très mal vécu un échec de la Hongrie dans ces négociations, ce qui aurait pu peser dans leur décision au moment du référendum. Aujourd'hui, on peut être optimiste quant aux résultats de celui-ci, même si les Hongrois sont conscients qu'ils auront à relever de nouveaux défis.

B. LE CHOC DE L'ADHÉSION

Car si l'on a pu parler du choc de la transition, comment ne pas parler aussi du choc de l'adhésion ?

Comme le souligne très justement M. Jean-Joseph BOILLOT dans l'étude parue en décembre dernier à la "Documentation française" intitulée : " L'Union européenne élargie : un défi économique pour tous " :

"Au-delà de l'impérative nécessité de poursuivre les réformes économiques liées à la mise en place d'une économie de marché moderne, l'adhésion constitue un choc de structure pour les économies d'Europe centrale, dans au moins cinq domaines : inégalités régionales, écart des productivités agricoles, mise à niveau environnemental, développement impératif des infrastructures de communication, et enfin adhésion programmée à l'Union monétaire, c'est-à-dire l'adoption de l'euro".

Le défi économique et régional ainsi que le défi agricole sont les sujets qui ont particulièrement retenu l'attention de notre délégation.

1. Le défi économique et régional

a) L'enjeu de la compétitivité et de l'attractivité

§ Parachever la restructuration industrielle

§ Maintenir l'attractivité pour les investisseurs étrangers

§ les fortes augmentations de salaires (hausse des salaires réels de 13 % en 2002) accroissent le coût du travail, cet effet de rattrapage étant à la fois inévitable et souhaitable puisqu'il conditionne l'amélioration du niveau de vie des Hongrois.

§ l'appréciation du forint depuis 18 mois est allée dans le même sens. Les deux récentes baisses du taux directeur ont permis d'affaiblir le forint, mais pour combien de temps ? Au delà, la défense des zones de fluctuation de la monnaie semble prioritaire avec, en ligne de mire, l'intégration à la zone euro. Celle-ci ne pourra sans doute pas être envisagée avant 2007-2008, la Hongrie devant s'y préparer afin de respecter l'ensemble des critères de Maastricht, ce qui n'est que partiellement le cas aujourd'hui.

§ Mettre en place un dispositif fiscal "euro-compatible"

De nouvelles mesures pour attirer
les investisseurs étrangers

§ Exemptions fiscales pour les projets mis en oeuvre dans les régions les moins développées.

§ Recours systématique aux procédures d'appel d'offres : cette mesure sera essentielle dans le cadre de la lutte contre la corruption , laquelle peut prendre le biais insidieux du favoritisme.

§ Subventions :

ü augmentation des aides existantes, en particulier pour renforcer la création d'emplois dans les régions défavorisées ;

ü subventions à la création de zones industrielles viabilisées mises à la disposition des investisseurs contre un loyer modique ;

ü pour les investissements les plus importants en termes de créations d'emplois ou de valeur ajoutée, contribution au financement des infrastructures (accès, eau, électricité, télécommunications, ...), soit au cas par cas par appel d'offres, soit dans le cadre de programmes d'investissements généraux (autoroutes, aéroports, télécommunications haut débit, ...) ;

ü nouvelle stratégie de formation de la main d'oeuvre qualifiée, notamment dans les nouvelles technologies (communication, électronique, biotechnologies, environnement ...) ;

ü amélioration de l'environnement des affaires pour les investisseurs étrangers, via l'allègement des procédures administratives et la création d'une commission interministérielle statuant sur les plaintes d'investisseurs en butte à des blocages bureaucratiques.

§ Favoriser le développement des PME

b) Le risque de déséquilibres régionaux

L'élargissement de 2004 va aggraver considérablement les disparités de développement au sein de l'Union. Malgré l'augmentation d'un tiers du territoire et de 29 % de la population de l'Union européenne, le PIB du nouvel ensemble ne progressera en effet que de 8 à 10 % au mieux. L'Espagne ou le Portugal avaient, avant leur adhésion, un PIB bien supérieur au niveau actuel du PIB moyen par habitant des dix Peco candidats. Plus encore, s'agissant des régions des Peco, seules trois ont un revenu par habitant supérieur aux 75 % de la moyenne communautaire, dont la région de Budapest.

Le deuxième rapport d'étape de la Commission européenne sur la cohésion économique et sociale - qui est paru récemment - insiste sur le risque d'une aggravation des disparités régionales . La réunification impose donc une nouvelle réflexion sur la politique de cohésion économique et sociale de l'Union à 25, sur les conditions d'attribution et le financement des fonds structurels.

La nouvelle géographie économique de l'Europe pourrait entraîner une évolution des disparités entre les régions d'un même pays, les régions transfrontalières et situées à l'Ouest étant clairement privilégiées en raison d'une réorientation des économies d'Europe centrale vers l'Union. C'est d'ailleurs ce que l'on observe en Hongrie qui, en outre, témoigne d'un syndrome de type "Paris et le désert français", avec une région capitale, Budapest, qui concentre près de 45 % des revenus du pays pour 28 % de la population, tandis que le reste du revenu se répartit de façon assez uniforme autour de marchés assez étroits.

2. Le défi agricole

Deux raisons expliquent que le volet agricole soit l'un des plus complexes du processus d'adhésion :

§ il touche directement l'architecture de l'Union européenne et son évolution, en particulier dans le cadre des négociations commerciales internationales du cycle de Doha. Le paysage agricole et rural de l'Union évoluera sous l'effet de l'augmentation de 46 % de sa surface agricole utile, de 134 % des populations agricoles et de 54 % du PIB agricole ;

§ son impact sera loin d'être négligeable pour les pays candidats, dans lesquels l'agriculture occupe une part importante de l'économie. Dans ces pays, ce secteur souffre généralement d'un manque de productivité et d'investissement et il est chargé d'un important chômage caché.

Structure agricole des 12 pays candidats

* Données 1998.

Source : Commission européenne.

On peut dire que dans le secteur agricole aussi, la Hongrie a parcouru l'essentiel du chemin . S'il existe encore parmi les nombreuses petites structures - qui exploitent 40 % de la surface agricole utile - des petites exploitations de subsistance, d'autres sont très dynamiques et contribuent à l'émergence de coopératives de collecte et de vente à l'occidentale.

La délégation de notre groupe interparlementaire a visité une exploitation familiale (3 associés et 4 employés) d'élevage de dindes (de 1 jour à 6 semaines). Dynamique et moderne, elle réalise 60 % de son chiffre d'affaires par intégration ; elle organise ainsi la commercialisation de la production de 6 à 8 petits exploitants et finance leurs investissements. Les projets de développement n'ont pas empêché le propriétaire de nous faire part de son inquiétude face à la concurrence croissante dans ce secteur peu aidé.

La Hongrie compte par ailleurs de grandes exploitations, avec différents types de structures : fermes d'État (dont les structures d'exploitation sont en cours de privatisation), sociétés privées performantes, coopératives ayant succédé aux "kolkhozes" ou coopératives d'un nouveau type ⁽¹⁾ .

Notre délégation a visité l'un de ces anciens "kolkhozes", grande exploitation industrielle de fruits et légumes (1.200 actionnaires, pour la plupart anciens membres de la coopérative). Équipée d'installations modernes et compétitives (le chauffage des serres par géothermie constituant à cet égard un atout certain), elle réalise 40 à 50 % de son chiffre d'affaires à l'export. Elle assure également la commercialisation de la production d'un certain nombre de petits exploitants, cette activité représentant environ 35 % de son chiffre d'affaires. Les actionnaires de cette ferme industrielle se sont déclarés eux aussi préoccupés par l'évolution des aides au secteur agricole et les conditions d'application de la PAC aux nouveaux États membres.

En fait, le "choc agricole" concerne autant les États membres actuels que les nouveaux. Le rapport de M. Jean-Joseph BOILLOT précité ⁽²⁾ pose très clairement les termes du débat :

_________

⁽¹⁾ Voir l'annexe 2 consacrée à l'agriculture et au secteur agro-alimentaire en Hongrie.

⁽²⁾ "l'Union européenne élargie : un défi économique pour tous" - Documentation française.

"D'une politique axée sur l'autosuffisance du marché communautaire, la PAC s'est ainsi peu à peu adaptée pour faire face aux excédents tout en maintenant son objectif de soutien des revenus des agriculteurs. Elle a surtout intégré de plus en plus les critiques à l'encontre d'un certain modèle productiviste en accordant une place croissante aux aspects environnementaux et au cadre de vie rural. L'élargissement aux pays d'Europe centrale et orientale intervient d'une façon un peu brutale dans le processus. D'un côté, le renforcement des contraintes budgétaires liées à la prise en charge d'agricultures bien moins développées accroît la pression pour accélérer les réformes. D'un autre côté, les moyens financiers sont désormais à partager avec des agricultures qui relèvent plutôt du défi des années soixante-soixante-dix. ⁽¹⁾

Ceci explique pourquoi le débat sur l'élargissement s'est focalisé à la fois sur les orientations de la PAC dans le cadre de la révision à mi-parcours décidée à Berlin en 1999, et sur les aides directes : faut-il notamment accorder ces aides directes à des pays qui n'ont pas subi de baisse de prix liée aux réformes entreprises depuis 1992 ? Ou alors ces aides directes constituent-elles désormais des aides au revenu qui doivent être ouvertes à tous sur un principe d'égalité de traitement ? Si tel est le cas, comment combiner les aides directes avec la nécessaire restructuration d'un secteur agricole très en retard par rapport à la moyenne communautaire en termes de productivité et d'actifs employés ?

Dans ses propositions de compromis en janvier 2002, la Commission a esquissé un schéma fondé sur le principe de l'octroi d'aides directes aux nouveaux membres, mais avec un rattrapage très progressif sur l'UE15 au cours de la période 2004-2013. Deux objectifs sont visés. Premièrement, à l'instar des aides régionales, il s'agit de jouer sur le temps afin d'atténuer la pression budgétaire sur l'Union, et ceci notamment dans le contexte des négociations internationales à l'OMC qui se traduiront sans doute par de nouvelles ouvertures commerciales

__________

⁽¹⁾ Le défi agricole auquel sont confrontés les Peco est en grande partie de nature identique à celui de nos agricultures dans les années soixante-soixante-dix, où il consistait à réduire la population active agricole et à gagner en productivité. Ceci n'a pas empêché le Conseil européen de Bruxelles de valider le compromis franco-allemand d'une stabilité des dépenses agricoles de l'Union à 25 pour la période 2004-2013 au niveau de 2006 majoré de 1 % par an, soit une baisse progressive en termes réels à partager à 25 au lieu de 15.

et, par conséquent, par de nouvelles baisses de prix. Sans compter que le temps joue aussi en faveur de la restructuration de l'agriculture dans les Peco. Deuxièmement, la proposition de compromis vise aussi éviter deux problèmes de base des pays candidats : un déséquilibre anormal en faveur des agriculteurs dont les revenus arriveraient plus vite à parité avec ceux de l'Ouest que pour le reste de la population alors même que l'écart de productivité est sans doute plus fort ; aussi important sans doute, les délais nécessaires à la mise en place institutionnelle de tous les mécanismes européens d'aides à l'agriculture vont s'avérer assez longs. En dépit de la vive pression des pays candidats, et notamment des syndicats de paysans polonais, l'accord de Copenhague de décembre 2002 a entériné l'essentiel des propositions de la Commission. Les aides directes seront introduites par paliers : de 25 % du niveau de l'UE15 la première année (2004), puis par tranches de 5 %, elles atteindront la parité ouest-européenne en 2013."

Parallèlement, le secteur agricole hongrois devra poursuivre sa restructuration , et en particulier :

- fédérer davantage les producteurs et améliorer l'organisation de la défense des intérêts des professionnels du secteur (dispersés aujourd'hui entre 11 fédérations) ;

- développer l'intégration, alors que production, transformation et commercialisation sont à l'heure actuelle très largement séparées ;

- adopter des mécanismes de régulation des marchés, de nature à assurer aux producteurs un revenu régulier et à mettre en conformité le régime d'intervention hongrois ;

- achever la mise en place des structures administratives chargées de gérer la PAC (agence de paiement des aides, mise à niveau des abattoirs ...).

Par maints aspects, agriculteurs hongrois et agriculteurs français pourraient utilement renforcer leurs relations. Ils auront sans aucun doute des intérêts communs à défendre au sein de l'Union élargie.

C. LA DERNIÈRE LIGNE DROITE : LA SIGNATURE ET LA RATIFICATION DU TRAITÉ D'ADHÉSION

À l'issue de ce que Jean-Dominique GIULIANI ⁽¹⁾ , Président de la Fondation Robert Schuman, appelle à juste titre "un vrai parcours du combattant" , le Traité d'adhésion devrait être signé le 16 avril 2003 à Athènes par les 15 membres actuels de l'Union et les 10 pays candidats retenus lors du Sommet de Copenhague.

1. Réussir le référendum hongrois du 12 avril 2003

Les procédures de ratification dans les états candidats pouvant commencer avant même cette signature, la Hongrie, après Malte et la Slovénie, organisera un référendum le 12 avril prochain. Le Premier ministre pourra ainsi signer le traité d'adhésion à Athènes, le 16 avril, avec un mandat clair de la population hongroise.

Les sondages poussent à l'optimisme : d'après l'Eurobaromètre de novembre 2002, les « pour » atteindraient 77 % des votes, les « contre » 8 % (et les abstentions : 8 %). Les résultats du sondage de l'institut Tarki sont proches, avec 76 % d'opinions favorables au second semestre 2002. Les derniers sondages de ce début d'année annoncent une participation au référendum de 62 à 65 % et 70 à 72 % de votes favorables. Pour les Hongrois, il s'agit de concrétiser le retour dans le bercail européen et à la démocratie. Incontestablement, l'adhésion à l'Union européenne se traduira aussi par une amélioration de la situation économique et sociale des Hongrois. Ils en sont convaincus.

Une campagne d'information s'avérant néanmoins nécessaire afin d'informer et de préparer l'opinion publique hongroise, le gouvernement hongrois l'a lancée en novembre dernier.

A la même date, une fondation de communication sur l'Europe a par ailleurs été créée et placée sous l'autorité du Premier ministre. Sa mission est d'informer la population sur les avantages et les contraintes liés à l'adhésion, sur ce qui signifie l'appartenance à l'Union européenne et sur ce que la Hongrie peut lui apporter.

En septembre 2002, d'aucuns s'interrogeaient sur la posture politique de M. Viktor ORBAN, ancien Premier ministre, qui critiquait les conditions de l'adhésion et s'inquiétait de leurs conséquences pour son pays. M. ORBAN a rassuré notre délégation, lui affirmant qu'il était « puissamment favorable à l'adhésion » . Pour lui, le débat - de politique intérieure - portait non sur le principe de l'adhésion, mais sur ses conditions, plus ou moins bonnes.

___________

⁽¹⁾ Dans "Pour l'Europe réunie - Plaidoyer pour l'élargissement" - Fondation Robert Schuman.

Ce principe a d'ailleurs été acté par les quatre grands partis et le gouvernement, qui ont scellé, le 19 septembre dernier, un pacte politique en vue de renouveler le consensus sur l'adhésion. Le même jour a été créée une nouvelle commission au Parlement, dont les travaux seront consacrés aux questions liées à l'intégration européenne.

Tout permet donc aujourd'hui de prédire le succès du référendum hongrois. Il reste, et la tâche sera peut-être plus difficile, à convaincre l'opinion publique des Etats membres d'accepter ce rendez-vous avec l'Histoire et à ne pas décevoir les attentes légitimes de leurs voisins et cousins européens.

2. Convaincre les opinions publiques européennes du jeu « gagnant-gagnant »

Les procédures de ratification dans les 15 pays de l'Union devraient majoritairement suivre la voie parlementaire et aboutir, marquant l'achèvement d'un processus engagé de longue date. Les Etats feront néanmoins preuve de vigilance jusqu'au bout et la Commission européenne préparera un nouveau rapport sur la transposition de l'acquis communautaire par les pays candidats, avant le 1 ^er octobre 2003. La France devrait ratifier le traité, par voie référendaire ou parlementaire, au second semestre 2003.

Mais, quelle que soit la procédure de ratification retenue par chaque État membre, il est évidemment essentiel que leurs opinions publiques soient convaincues de l'ardente nécessité de la réunification.

Or, on peut sentir ici ou là, d'une part quelques craintes quant aux conséquences de l'élargissement sur les actuels États membres et, d'autre part, quelques doutes quant à ses bienfaits.

Il est urgent de lever ces craintes, globalement injustifiées, et de démontrer ces bienfaits, réels.

a) Lever les craintes injustifiées

Les préoccupations, somme toute légitimes et méritant que l'on y réponde très clairement, font écho aux risques qu'impliquerait le « big bang », ce passage à l'Europe à 25. Ces risques potentiels sont essentiellement de quatre ordres : migratoire, économique, budgétaire et institutionnel.

Le risque migratoire

Ce risque est en réalité très limité pour plusieurs raisons :

les flux migratoires les plus importants proviennent de pays non candidats ou sont liés à des circonstances ponctuelles (telles que la guerre dans les Balkans, par exemple) ;

les faibles mouvements migratoires enregistrés ces dernières années devraient en tout état de cause s'affaiblir, dans la mesure où la situation démographique des pays candidats est en passe de devenir déficitaire. Ils contribueront bientôt eux aussi au vieillissement de la population européenne ;

les perspectives de croissance dans les futurs État membres, supérieures à celles des Quinze, et la réalité du phénomène de rattrapage rendent nos pays moins attractifs. À l'inverse, elles incitent les populations concernées à participer au développement de leur pays ;

un certain nombre d'experts européens estiment que seuls 150.000 ressortissants des nouveaux adhérents devraient choisir de s'installer dans un autre pays de l'Union. La croissance de la population immigrée serait de 2 % de la population active en Autriche, 1 % en Allemagne, alors que pour tous les autres pays, l'effet serait égal ou inférieur à 0,5 % ( 0,1 % pour la France ). D'autres experts avancent des chiffres un peu supérieurs, mais il n'y a aucunement lieu de craindre un « déferlement » de ressortissants des pays nouvellement adhérents, même si l'on ne peut exclure quelques tensions dans les régions transfrontalières. En tout état de cause, la France - qui n'a pas de frontière directe avec eux - devrait être peu concernée par ces flux migratoires. Au total, périodes transitoires, évolutions démographiques et rattrapage économique devraient permettre de gérer ces flux migratoires sans perturbations sérieuses des marchés du travail.

b) Démontrer les bienfaits effectifs de la réunification

Si les arguments ne manquent pas pour relativiser les inquiétudes des citoyens de l'Union européenne face à son élargissement, ils ne manquent pas non plus pour vanter les bienfaits qu'ils pourront en attendre, au-delà de sa dimension historique et politique.

Ces « bénéfices » sont évidents au plan économique et commercial

D'ores et déjà, ainsi qu'il a été dit précédemment, l'Europe des Quinze réalise un excédent commercial de 25 milliards d'euros avec les pays concernés et la zone PECO réalise les deux tiers de ses échanges avec l'Union. Les échanges français avec l'Europe centrale et orientale ont été multipliés par près de 5 depuis le début de la transition, et la région représente déjà 10 % de nos exportations hors UE. A l'avenir, les flux commerciaux continueront de progresser mais moins rapidement, bien que la demande potentielle reste importante à moyen terme, si l'on en juge par les taux d'équipement dans ces pays. Les opportunités de gains de parts de marché sont d'autant plus grandes pour les entreprises hexagonales que la part de marché française n'y est encore que de 6 % ^{3( * )} , sensiblement inférieure à son poids commercial dans l'UE (10 %), du fait d'un retard initial s'expliquant en partie par la distance.

La plupart des études prévoient un effet globalement bénéfique du fait de l'agrandissement du marché unique et des économies d'échelle qui en résultent pour les entreprises. Économiquement, les dix pays candidats continueront d'apporter un surplus de croissance à l'UE : bien que leur PIB ne représente que 5 % (en euros courants) de celui de l'Europe élargie, leur part dans la croissance est largement supérieure : 15 % en 2001 et 11% en 2002.

L'intégration de ces dix pays devrait donc doper les économies des États membres et offrir des opportunités à leurs entreprises.

Une étude de la Commission européenne ^{4( * )} chiffre l'accroissement du produit intérieur brut lié à l'élargissement à 2 points de PIB annuel des pays candidats et 1 point de PIB annuel pour les Quinze .

Au delà, l'enrichissement humain et culturel de l'UE grâce à la réunification mérite d'être rappelé. Chacun des pays concerné a participé à l'édification de notre culture européenne. N'oublions pas, par exemple, ce que la musique doit aux compositeurs hongrois Franz Liszt et Bela Bartok, pour ne citer qu'eux.

III. LE RAPPROCHEMENT DE LA FRANCE ET DE LA HONGRIE, POUR LE MEILLEUR

Pour des raisons essentiellement géographiques et historiques, la Hongrie entretient des relations plus intimes avec ses voisins proches, en particulier l'Allemagne et l'Autriche.

Mais on peut aujourd'hui se réjouir de la poursuite du rapprochement de nos deux pays, qui se traduit tant dans nos relations politiques, que commerciales et culturelles.

A. AU PLAN POLITIQUE : UN « APPRIVOISEMENT » ABOUTI

Avec la chute du régime communiste en 1990, la page des mauvais souvenirs - en particulier celui du Traité de Trianon - a pu être tournée. Depuis cette date, les relations politiques entre nos deux pays se développent avec constance. Les autorités françaises ont toujours eu à coeur de soutenir la candidature hongroise pour l'adhésion tant à l'OTAN qu'à l'Union européenne. Ces bonnes relations permettent aussi à la Hongrie de diversifier ses partenariats.

Les visites officielles sont nombreuses, de part et d'autre, et le Sénat y contribue : le Président PONCELET a inauguré les premières Assises de la coopération franco-hongroise, le 13 octobre 2001, puis le nouveau lycée français de Budapest, le 25 septembre dernier. Outre sa dernière mission, notre groupe interparlementaire a accueilli au Sénat de nombreuses délégations de députés hongrois venues, grâce au soutien de l'association Initiative France-Hongrie - émanation du ministère de l'Économie, des finances et de l'industrie et du ministère des affaires étrangères français - s'informer en vue de la reprise de l'acquis communautaire et de la mise en oeuvre des réformes subséquentes. Mme Kalalin SZILI, Présidente du Parlement hongrois, accompagnée de deux députés hongrois, a elle-même été reçue par le Président PONCELET et par notre groupe interparlementaire le 16 janvier dernier, alors qu'elle effectuait une mission de quatre jours en France.

Les relations politiques entre nos deux pays ont par ailleurs été enrichies d'une coopération concrète et efficace :

dans le domaine militaire ;

en matière d'affaires intérieures (police, sécurité et protection civile, questions juridiques et affaires administratives) ;

pour la préparation à l'adhésion à l'Union, notamment pour la reprise de l'acquis communautaire dans les domaines relevant du IIIème Pilier. La France a participé à 16 jumelages institutionnels « Phare » en Hongrie, mobilisant sept conseillers de pré-adhésion. Elle fournit également à la Hongrie une assistance technique dans le cadre du processus de réorganisation régionale.

B. DES RELATIONS COMMERCIALES DYNAMIQUES

La France est le 6 ^ème fournisseur et le 3 ^ème client de la Hongrie

Les échanges commerciaux entre la France et la Hongrie ont été multipliés par plus de 6 en neuf ans, pour atteindre 3,8 milliards d'euros en 2001. Les exportations françaises vers la Hongrie (1,83 milliards d'euros) ont progressé de 14,1 % en 2001, tandis que nos importations (1,98 milliards d'euros) baissaient de 3,3 %. Notre déficit commercial est ainsi passé d'un pic de 440 millions d'euros en 2000 à 146 millions d'euros en 2001. Cette tendance s'est poursuivie en 2002.

Avec une part de marché de 5,2 % (contre 4,7 % en 2001 et 2 % en 1991), notre pays est désormais le 6 ^ème fournisseur de la Hongrie, derrière l'Allemagne (23 %), l'Autriche (7,4 %), l'Italie (7,1 %), la Russie (5,8 %) et la Chine (5,4 %).

Représentant 6 % des exportations de la Hongrie, nous sommes son troisième client.

Reflet des transformations industrielles du pays, exportations et importations incorporent de plus en plus de valeur ajoutée : les biens industriels représentent 95 % des échanges commerciaux (contre 78 % en 1992). Par ailleurs, la concentration sectorielle de nos échanges bilatéraux s'est confirmée ces deux dernières années : l'industrie automobile, la pharmacie et les biens de consommation constituent l'essentiel de nos exportations, tandis que les équipements électroniques représentent près de la moitié de nos importations et sont les secteurs les plus fortement excédentaires pour la Hongrie. Elles sont largement le fait de multinationales utilisant ce pays comme base de production pour l'ensemble du marché européen.

L'agroalimentaire ne représente qu'une faible part relative de nos échanges avec la Hongrie (4 %), mais nos exportations dans ce secteur sont les plus dynamiques (+ 40 % en 2001).

La progression de nos échanges commerciaux avec la Hongrie se poursuivra-t-elle au sein de l'Europe élargie ? Avec les opportunités liées à l'effet de rattrapage, on peut le supposer. Il faut cependant être également conscient que le commerce intra-PECO, à nouveau dynamique depuis 1994 - après une chute brutale au début des années 1990 - devrait s'accentuer. Une récente étude de la Direction des relations économiques extérieures (DREE) du ministère des Affaires étrangères prévoit jusqu'à un triplement du commerce intra-PECO dans les dix prochaines années.

Il appartient donc à nos entreprises, au premier rang desquelles nos PME, à développer leur présence sur le marché hongrois.

La France est le 3ème investisseur étranger en Hongrie

Plus de 40 % des investissements français en Europe centrale sont réalisés en Hongrie, où ils représentent 10 % du stock d'investissements directs étrangers. La France se trouve à cet égard ex æquo avec l'Autriche, derrière l'Allemagne (environ 1/3 du total) et les États-Unis (25 %).

Les investissements français restent concentrés sur quelques secteurs, cinq d'entre eux représentant les 2/3 du chiffre d'affaires et 50 % des effectifs :

l'énergie (EDF, GDF et Suez) ;

l'automobile (Citroën, Peugeot et Renault) ;

la grande distribution (Auchan et Cora) ;

la chimie-pharmacie (Sanofi, Synthélabo et Servier) ;

l'agroalimentaire.

Au total, en 2001, 240 filiales françaises étaient implantées en Hongrie, employant 50.300 employés (dont seulement 327 expatriés français) et réalisant un chiffre d'affaires de 5,4 milliards d'euros.

C. UNE PRÉSENCE CULTURELLE RENFORCÉE

Nos échanges culturels se renforcent avec la Hongrie et nous nous en félicitons. Nos souhaits d'approfondissement de ces relations culturelles sont à la hauteur de nos efforts, la Hongrie bénéficiant du plus important engagement financier de la France dans ce domaine en Europe centrale.

1992 : une politique culturelle active avec l'Institut français de Budapest

Cet institut a inauguré ses nouveaux locaux en 1992. Depuis dix ans, il mène une action culturelle diversifiée (théâtre, danse, arts plastiques, musique), soutient la création francophone en Hongrie, le développement de carrières de jeunes artistes et participe aux grands festivals de musique hongrois. Il propose plus de 200 spectacles chaque année.

Afin de donner une ampleur supplémentaire à la coopération culturelle entre nos deux pays, deux saisons culturelles ont été organisées : d'abord hongroise en France en 2001 dénommée « Magy Art » - dont le bilan s'est avéré très positif, et à laquelle le Sénat a participé par le biais d'une exposition de cartes géographiques anciennes de la bibliothèque Széchényi - puis, à présent, française en Hongrie : « Franciart », qui se déroulera tout au long de l'année 2003.

2002 : l'inauguration du nouveau lycée français de Budapest

Notre présence culturelle passe aussi par une action dans le domaine linguistique et éducatif, d'autant que nos partenaires hongrois sont demandeurs de formations d'excellence permettant d'assurer à terme une meilleure adaptation de leurs élites à l'intégration de la Hongrie dans l'Union européenne. La France a ainsi doublé en trois ans le réseau de lycées bilingues francophones, et des diplômes communs d'interprètes de conférence et de traducteurs sont délivrés par des universités françaises et hongroises. Le bilan de notre action est aujourd'hui encourageant : le français est la troisième langue apprise en Hongrie, bien que loin derrière l'anglais et l'allemand.

Dans ce contexte, la récente inauguration du nouveau lycée français de Budapest était très attendue. La délégation de notre groupe interparlementaire a pu visiter ses superbes nouveaux locaux, qui lui ont permis d'accueillir plus de 500 élèves à la rentrée de septembre 2002 et pourront en recevoir jusqu'à 700.

Cette implantation a nécessité beaucoup d'énergie de la part des autorités françaises mais aussi des parents d'élèves. Des difficultés, en particulier juridiques, financières et fiscales, ont compliqué et retardé le projet. Le Sénat a lui-même agi très activement en sa faveur, en particulier grâce au Président Christian PONCELET lui-même, mais aussi de MM. Robert Del PICCHIA et André FERRAND, Sénateurs représentant les Français établis hors de France, et de M. Gérard LARCHER, Président du groupe interparlementaire.

Le lycée peut aujourd'hui se prévaloir d'accueillir - dans des conditions financières d'ailleurs sensiblement plus avantageuses que les lycées britanniques et américains - 22 % d'élèves hongrois, 50 % de Français et 11 % d'élèves binationaux.

Notre rencontre avec des représentants des parents d'élèves comme les élèves nous a permis de mesurer la très réelle satisfaction de tous dans ce nouveau lycée français. Celui-ci sera en outre prochainement doté d'une salle multimédia, qui sera un centre de ressources pour l'apprentissage des langues et pour la recherche documentaire.

Une présence active dans le cinéma, mais insuffisante dans les domaines de la musique, du livre et de l'audiovisuel

La présence française s'illustre avec plus d'un million et demi de spectateurs par an, le cinéma français étant, en Hongrie, populaire et vigoureux. En revanche, dans le domaine musical, comme dans le domaine du livre, la présence de groupes français est encore sporadique, surtout en comparaison de la Grande-Bretagne et de l'Allemagne. De même, dans le domaine audiovisuel, on ne peut que regretter qu'aucune chaîne de télévision ni de radio française ne diffuse à ce jour en Hongrie.

⁽¹⁾ Reconnaissant avoir servi en qualité d'officier de contre-espionnage de 1977 à 1992, M. MEDGYESSY a précisé que cette activité avait eu pour objectif de protéger les secrets d'État et de permettre à la Hongrie d'entrer au FMI (Fonds Monétaire International).

⁽¹⁾ Le secteur privé contribue pour près de 80 % à la formation du PIB.

⁽¹⁾ Ces opérations seraient donc non récurrentes et de faible impact sur la demande intérieure (donc sur les tensions inflationnistes). Elles recouvrent notamment la reprise de dettes d'entreprises publiques.

^{1 )} L'adoption d'une loi sur le blanchiment de capitaux a permis à l'OCDE, en juin 2002, de supprimer la Hongrie de la liste des pays non coopératifs du groupe d'action financière (GAFI).

² contre 200 euros/habitant et par an pour le Portugal, la Grèce, l'ex-RDA et les Dom-Tom français.

³ Contre 27,2 % pour l'Allemagne, 9,2 % pour l'Italie, 4,7 % pour l'Autriche et 4 % pour le Royaume-Uni.

⁴ « L'impact économique de l'élargissement » - DG Affaires économiques. Commission européenne, mai 2001.