Communication présentée par M. Robert Denis Del Picchia lors du séminaire parlementaire sur « le Parlement et les relations internationales » (Dakar, 19 - 21 mars 2002)
Les pouvoirs d'information et de contrôle du Parlement en matière internationale
Conformément à la tradition institutionnelle française, la Constitution de 1958 confie à l'Exécutif la définition et la conduite de l'action diplomatique.
Le Parlement, saisi après la phase de négociation, intervient de manière formelle pour autoriser, par le vote d'une loi, la ratification de certains traités énumérés par la Constitution (Cf. article 53), ou approuver un accord international non soumis à ratification. Et encore, cette fonction législative incontournable trouve-t-elle ses limites constitutionnelles dans le fait que le Parlement ne peut amender ni le texte du traité -ce qui est normal-, ni celui des projets de lois tendant à autoriser la ratification : « la loi équivaut ici à une sorte de contreseing parlementaire » (Guy Carcassonne).
En matière de défense, les dispositions constitutionnelles relatives au rôle du Parlement sont de portée réduite : l'article 34 fait entrer dans le domaine de la loi « les sujétions imposées par la défense nationale aux citoyens en leur personne et en leurs biens » et « les principes fondamentaux de l'organisation générale de la défense nationale » ; l'article 35, qui prévoit que la déclaration de guerre est autorisée par le Parlement reflète un état dépassé du droit international et de la pratique ; enfin, l'article 53 ne mentionne pas les traités et accords de défense parmi ceux qui ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu'en vertu de la loi, et aucune disposition constitutionnelle n'oblige le Gouvernement à recueillir l'avis du Parlement à leur sujet.
Toutefois, les implications internationales de certains enjeux de politique intérieure et les fortes répercussions sur la vie quotidienne des citoyens de décisions prises à l'échelle internationale incitent le Parlement à intervenir de manière plus active en politique internationale.
Son implication croissante dans ce domaine bénéficie du renforcement de ses pouvoirs d'information et de contrôle opéré depuis plusieurs années (I) ; toutefois, même élargis, ses pouvoirs demeurent insatisfaisants, notamment en matière de politique de défense, et des aménagements sont à l'étude (II).
I - LE RENFORCEMENT DES POUVOIRS D'INFORMATION ET DE CONTRÔLE FAVORISE L'IMPLICATION CROISSANTE DU PARLEMENT EN MATIÈRE INTERNATIONALE
La mise en place d'une session unique en 1995 a incontestablement permis aux procédures de contrôle parlementaire de prendre une nouvelle ampleur, en perdant le caractère intermittent qui prévalait dans le système précédent.
Cette nouvelle continuité, qui s'ajoute aux efforts de modernisation et au développement des activités d'expertise des assemblées entrepris depuis plusieurs années, donne au Parlement les moyens de s'informer régulièrement sur la politique étrangère et la politique de défense.
A) Les commissions permanentes jouent un rôle de premier plan dans ce domaine
Les Règlements de l'Assemblée nationale et du Sénat prévoient qu'il revient aux commissions permanentes d'assurer « l'information de l'assemblée pour lui permettre d'exercer son contrôle sur la politique du Gouvernement » ; le rôle informatif des commissions a été étoffé depuis une dizaine d'année par différentes réformes institutionnelles et procédurales.
A l'Assemblée nationale, l'information et le contrôle relatifs à la politique étrangère et la politique de défense sont du ressort de deux commissions distinctes : celles des Affaires étrangères et celle de la Défense ; au Sénat, ils sont confiés à une seule commission celle des Affaires étrangères, de la Défense et des forces armées.
a) Dans cette perspective, ces commissions se réunissent sur des ordres du jour non législatifs, afin de procéder à des auditions de personnalités.
Les auditions sont devenues une méthode de travail traditionnelle pour l'ensemble des commissions, spécialement pour celles -Affaires étrangères et Défense- dont l'activité législative est, par nature, réduite.
En fonction de l'actualité, les commissions entendent les ministres compétents, de hauts fonctionnaires, des experts français ou étrangers. Les auditions, qui peuvent être ouvertes à la presse, font l'objet de compte rendus publiés rapidement et consultables sur les sites Internet des assemblées.
A l'Assemblée nationale, les deux commissions des Affaires étrangères et de la Défense ont réalisé en 2001, quasiment à part égale, la moitié du total des auditions effectué par l'ensemble des commissions permanentes 2 ( * ) .
Au Sénat, la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées a procédé, du mois d'octobre 2000 au mois de février 2002, au cinquième des auditions réalisé par les six commissions permanentes 3 ( * ) .
b) Par ailleurs, ces commissions effectuent régulièrement des missions d'information
Si les missions à l'étranger s'inscrivent par nature dans les activités des commissions des Affaires étrangères et de la Défense, le contenu et la forme de ces déplacements ont évolué de manière significative. Aux visites traditionnelles destinées à entretenir les relations avec les parlementaires étrangers se sont substituées des missions plus resserrées en nombre, organisées sur un objet précis.
Des modifications aux Règlement des assemblées intervenues depuis une dizaine d'années ont en effet ouvert aux commissions permanentes la possibilité de créer des missions d'information temporaires. Ces structures, régies par des règles beaucoup plus souples que les commissions d'enquête, ont connu un succès certain.
Les commissions disposent d'une grande latitude quant à la composition des missions d'information, qui peuvent être individuelles ou collectives, limitées à une seule commission ou communes à plusieurs, quant à leur durée -il s'agit de missions « temporaires », sans plus de précision- et quant aux sujets d'études retenus, qui sont divers. 4 ( * )
Les missions d'informations se concluent le plus souvent par un rapport d'information, dont la commission peut autoriser la publication. Au cours de l'année 2001, la commission des Affaires étrangères et celle de la Défense de l'Assemblée nationale ont produit respectivement 6 et 8 rapports d'information ; au Sénat, la commission des Affaires étrangères et de la Défense en a publié 5 d'octobre 2000 à février 2002.
B) Chaque année, l'examen du projet de loi de Finances donne lieu à un tour d'horizon de la politique étrangère et de défense qui dépasse la stricte discussion des crédits des ministères des Affaires étrangères et de la coopération et de la Défense.
• Saisie au fond, la commission des Finances confie
à des rapporteurs spéciaux le soin de recueillir des informations
sur le contenu des budgets des Affaires étrangères, de la
coopération et de la Défense, au moyen de questionnaires
budgétaires adressés aux ministères et d'auditions des
ministres concernés. Les rapporteurs spéciaux sont
également chargés de suivre l'exécution de ces budgets.
Trois commissions permanentes -Affaires étrangères et Défense nationale, ainsi que la commission des Affaires culturelles- se saisissent pour avis et rendent un rapport. L'examen en commission donne généralement lieu à l'audition des membres du Gouvernement en charge de ces secteurs, ce qui permet aux élus d'évoquer les grands axes de la politique étrangère, de passer en revue les interventions politiques, économiques ou culturelles inscrites dans le budget et d'examiner les moyens humains et matériels sur lesquels s'appuie l'action internationale de l'État ...
Les crédits budgétaires sont ensuite examinés en séance publique, au cours de la seconde partie de la loi de Finances sur la base des rapports spéciaux et des rapports pour avis ; à l'Assemblée nationale, la discussion de la seconde partie de la loi de Finances comprend une phase de questions des députés au ministre dont le budget est examiné, selon une procédure analogue à celle des questions au Gouvernement.
Si les crédits des Affaires étrangères ne constituent qu'une modeste part du budget de l'État (1,37 % dans la loi de Finances pour 2002), ceux de la Défense représentent environ 12 % du budget général de l'État ; aussi, leur examen constitue-t-il un temps fort des débats en séance publique.
• L'examen du projet de loi de programmation
militaire, qui fixe les orientations et les moyens de la politique de
défense pour les cinq ans à venir, offre aux parlementaires
l'occasion de dresser un bilan et d'exprimer leur point de vue sur ces
questions. Il est vrai que ce débat n'a lieu que tous les cinq
ans ; et cette année, la discussion de la programmation militaire
2003-2008, prévue au printemps avant les échéances
électorales, a été repoussée à l'automne, en
raison de l'encombrement législatif de la fin de Législature mais
aussi par crainte de briser le relatif consensus qui règne sur la
politique de défense.
• La discussion des projets de loi de Finances
rectificatives peut aussi ouvrir la voie à des investigations plus
larges.
C'est ainsi que l'augmentation de 45 % de la contribution de la France au FMI, prévue dans le projet de loi de Finances rectificative pour 1998 a conduit les députés à demander des comptes au Gouvernement sur l'argent public engagé par la France auprès des institutions financières internationales, et à discuter le bien-fondé des objectifs, des moyens et des méthodes du FMI et de la Banque Mondiale.
En vue d'approfondir le débat sur le système financier international, l'Assemblée nationale a décidé, sur proposition du rapporteur général, de demander au Gouvernement un rapport annuel sur les activités du FMI et de la Banque Mondiale.
A la suite des deux premier rapports remis en 1999 et 2000 par le Gouvernement, la commission des Finances de l'Assemblée nationale, assistée du Haut Conseil de la Coopération internationale, a élaboré en décembre 2000 un rapport d'information sur « les activités et le contrôle du FMI et de la Banque Mondiale ». Elle proposait notamment la création d'une mission permanente d'information et de contrôle qui assurerait le suivi des activités des institutions économiques et financières internationales et fournirait aux députés une information sur les grands débats qui se déroulent au sein de ces instances 5 ( * ) .
C) A titre individuel, les parlementaires ne manquent pas d'interroger le Gouvernement
a) En premier lieu, ils posent des questions écrites sur les différents aspects de la politique étrangère et de défense.
Ces questions ont trait pour la plupart à des sujets de préoccupation permanents : aide humanitaire, situation des droits de l'homme ou de l'enfant dans certains pays, relations culturelles, francophonie...
b) Mais le domaine d'élection de la politique étrangère est celui des questions au Gouvernement.
En plus des questions orales, avec ou sans débat, une procédure de questions au Gouvernement a été instaurée dès 1974 à l'Assemblée nationale, puis au Sénat en 1982, en marge de la Constitution, par un accord direct avec l'Exécutif.
Le temps de parole est réparti entre les groupes en fonction de leur importance numérique ; tous les membres du Gouvernement sont présents dans l'hémicycle.
L'Assemblée nationale consacre deux séances hebdomadaires aux questions au Gouvernement ; le Sénat, deux séances mensuelles. Cette procédure permet aux parlementaires de s'informer sur l'actualité la plus brûlante et peut donner lieu à des annonces, de la part du Premier ministre, ou du ministre des Affaires étrangères.
Au cours de la XIème Législature, les questions au Gouvernement et les questions écrites, portant sur des sujets de politique étrangère et de défense -hors Affaires européennes- ont représenté respectivement 12 % et 4 % environ de l'ensemble de ces deux types de questions, la proportion étant quasiment identique dans les deux assemblées.
D) Le Gouvernement peut aussi recourir à des procédures d'information plus « solennelles »
a) Le Premier ministre peut engager, devant l'Assemblée nationale, la responsabilité du Gouvernement sur une déclaration de politique générale ayant pour objet la politique étrangère.
Ce fut le cas, par exemple, en 1991, au moment de la guerre du Golfe : l'approbation massive des députés a permis au Gouvernement d'engager des troupes françaises dans le conflit. De même, en 1992 et 1993, la responsabilité du Gouvernement a été engagée sur les négociations internationales du GATT.
b) En fait, s'agissant de politique étrangère, le Gouvernement choisit habituellement de faire une déclaration avec ou sans débat, qui ne donne pas lieu à un vote, selon une procédure prévue par les Règlements des assemblées.
Ainsi, en mars 1999, deux jours après le déclenchement des bombardements alliés contre la République Fédérale de Yougoslavie -auxquels participaient la France- le Premier ministre a usé de cette faculté au sujet de la situation au Kosovo.
Il - L'INFORMATION ET LE CONTRÔLE DOIVENT ENCORE ÊTRE AMÉLIORES
Il faut préciser tout d'abord que dans le système majoritaire, caractéristique de la Vème République, le Parlement cherche davantage, à travers sa fonction de contrôle à s'informer, qu'à mettre en cause la responsabilité du Gouvernement ; cela se vérifie d'autant plus dans le domaine de la politique extérieure que règne un consensus sur la plupart des questions fondamentales.
Ainsi, le recours à la motion de censure spontanée, prévue par l'article 49.2 de la Constitution, qui permet aux députés de sanctionner le Gouvernement par un vote en faveur de la motion à la majorité absolue, reste exceptionnel 6 ( * ) .
Le contrôle parlementaire de l'application des conventions internationales est quasi-inexistant ; l'information et le contrôle de la politique de Défense demandent à être élargis, même si des progrès ont été accomplis.
A) L'absence d'un contrôle parlementaire sur l'application des conventions internationales
a) Le Parlement n'est éventuellement associé à la conclusion des accords internationaux que lorsqu'une loi est nécessaire pour en autoriser la ratification ou l'approbation.
L'article 53 de la Constitution de 1958 en dresse une liste limitative ; il s'agit de textes qui engagent les finances de l'État, ceux qui modifient des dispositions de nature législative, ceux relatifs à l'état des personnes, ceux qui comportent cession, échange ou adjonction de territoire.
Encore la consultation du Parlement dépend-elle largement du bon vouloir du Gouvernement qui dispose d'une marge d'appréciation discrétionnaire pour décider si une convention entre dans l'une des catégories visées ; à l'inverse, aucune disposition n'empêche le Gouvernement de saisir le Parlement, même lorsqu'une loi n'est pas nécessaire 7 ( * ) .
b) La prééminence de l'Exécutif, l'imprécision des textes et l'existence d'une pratique diplomatique largement livrée à elle-même rendent quasiment impossible le suivi par le Parlement des lois d'autorisation et donc le contrôle de l'application des conventions internationales.
La compétence pour ratifier les traités appartient au Président de la République (cf. article 51.3 de la Constitution), qui n'est tenu par aucun délai, et peut refuser de ratifier, même si une loi l'y a autorisé. Par ailleurs, le Gouvernement est seul habilité à dénoncer un engagement international, même si sa ratification a été subordonnée à l'autorisation du Parlement.
Enfin, les engagements internationaux, pour être introduits en droit interne, doivent être publiés (cf. article 55 de la Constitution) ; cette publication s'effectue par l'insertion au Journal Officiel. Mais l'objectif étant de rendre le traité ou l'accord opposable aux citoyens, la publication n'est nécessaire que pour les engagements internationaux de nature à affecter, par leur application, les droits et obligations des particuliers (cf. décret du 14 mars 1953). Par conséquent, seule une partie des engagements internationaux conclus par la France paraît au Journal officiel.
B) Le renforcement de l'information et du contrôle sur la politique de défense doit être poursuivi
a) Les progrès accomplis
Nous avons vu en introduction que le cadre institutionnel de la défense laisse peu de place au Parlement, l'Exécutif ayant la prééminence en ce domaine pour des raisons d'efficacité et de confidentialité.
Néanmoins, les relations entre pouvoir civil et pouvoir militaire évoluent avec les transformations majeures que connaissent les armées dans leur composition et leurs missions : disparition de la conscription, restructuration des forces, diminution du format des troupes, interventions dans un cadre multilatéral et changement complet des objectifs stratégiques.
Couplé avec la montée en puissance des pouvoirs d'investigation du Parlement, ce mouvement conduit à une plus grande transparence de l'information, même si le Gouvernement peut toujours opposer le secret de la défense nationale aux interrogations des parlementaires.
Ainsi, des missions d'information parlementaires sur des sujets aussi sensibles que la tragédie Rwandaise ou les risques sanitaires spécifiques encourus par les militaires français lors de la guerre du Golfe et des Balkans (plus communément appelé « syndrome du Golfe et des Balkans ») 8 ( * ) n'auraient pas pu être envisagées il y a une dizaine d'années.
La question de l'équilibre entre transparence et nécessité de défense suscite toujours des tensions avec l'Exécutif -on l'a vu lors de l'enquête sur le génocide au Rwanda-. Néanmoins, les parlementaires peuvent se féliciter d'avancées notables, et notamment d'avoir obtenu la déclassification de documents « secret défense » pour permettre des investigations sur les massacres de Srebrenica 9 ( * ) ou sur les « syndromes du Golfe et des Balkans » 1 ( * )0 .
b) Mais si d'une façon générale, le Gouvernement informe les parlementaires des données techniques de la politique de défense nationale, les principales décisions politiques sont rarement discutées préalablement devant le Parlement.
A cet égard, les opérations extérieures sont l'exemple d'un domaine d'où le Parlement est largement absent, alors que ces opérations tendent à devenir un mode d'engagement militaire de plus en plus significatif et courant.
1) La Constitution de 1958 ne soumet le déploiement des forces en dehors du territoire national à aucune procédure d'autorisation parlementaire dès lors que les armées ne sont pas engagées dans des opérations de guerre. De ce fait, elle restreint le champ du contrôle parlementaire sur ces opérations, l'engagement des forces à l'extérieur intervenant dans la totalité des cas hors de toute déclaration de guerre.
2) En conséquence, la consultation du Parlement sur les interventions militaires hors du territoire national dépend formellement, pour l'instant, d'une initiative du Premier ministre, par le biais d'une déclaration avec ou sans débat.
Ainsi, malgré la demande réitérées par des parlementaires de la majorité et de l'opposition, le Gouvernement n'a pas jugé utile de convoquer le Parlement en session extraordinaire pour discuter de la crise ouverte par les attentats du 11 septembre et fixer le cadre d'un éventuel engagement de la France aux côtés des États-Unis. La session parlementaire s'ouvrant le 2 octobre, le Premier ministre a fait savoir qu'un débat aurait lieu le 3 octobre, à l'Assemblée nationale et qu'en cas d'engagement des forces françaises, le Parlement serait consulté. Le Sénat a pour sa part organisé une séance exceptionnelle le 10 octobre.
L'information du Parlement s'est donc limitée dans un premier temps aux auditions des ministres des Affaires étrangères, de la Défense et de l'Intérieur, organisées par les commissions des Affaires étrangères et de la Défense de chaque assemblée, le 14 septembre. Et dans ce cadre, de même que lors des débats qui ont eu lieu par la suite dans chaque assemblée, les interventions des parlementaires ont été restreintes à un représentant par groupe politique, en plus de celles des Présidents des commissions des Affaires étrangères et de la Défense.
3) Lors des travaux parlementaires, la participation de la France à une force internationale peut être évoquée soit au cours de débats sur des déclarations du Gouvernement, soit au cours de l'examen des crédits initiaux des ministères des Affaires étrangères et de la Coopération, ou de la Défense. Cependant, à aucun moment n'est véritablement discutée la justification de la création, du maintien ou du retrait du contingent français.
Il est vrai que dans le cadre des lois de Finances rectificatives, le Gouvernement demande au Parlement les crédits nécessaires au paiement des « surcoûts » des interventions extérieures. Mais les débats qui s'engagent alors n'ont lieu qu'a posteriori, et dans le cadre d'un examen global des équilibres budgétaires, ce qui rend difficile une discussion détaillée des modalités et des justifications de telle ou telle opération.
c) Une réflexion est en cours sur de possibles aménagements
• Le ministre de la Défense, M. Alain
Richard, a présenté en février 1999 des propositions
destinées à améliorer le dialogue avec le Parlement :
établissement d'un rapport annuel au Parlement sur les opérations
extérieures de l'année écoulée ;
présentation aux commissions de la Défense des deux
assemblées de toute nouvelle opération extérieure dans le
mois suivant son déclenchement ; organisation de
déplacements semestriels des parlementaires mandatés par leur
commission sur les théâtres d'opérations
extérieures. Ces propositions n'ont reçu qu'une application
partielle.
• Un groupe de travail constitué par la
commission de la Défense de l'Assemblée nationale a rendu en mars
2000 un rapport d'information sur le contrôle parlementaire des
opérations extérieures
1
(
*
)1
.
Outre l'amélioration de la procédure budgétaire pour permettre au Parlement d'exercer un contrôle a priori, dès le vote du budget, sur les implications financières des engagements extérieurs, le rapport propose des modifications d'ordre constitutionnel ou législatif pour associer les élus de manière effective et a priori aux opérations extérieures : transmission systématique aux assemblées des accords de défense et de coopération militaire qui ne présentent aucun caractère secret, ce qui limiterait les missions d'information a posteriori sur certains événements ; adaptation de l'article 35 de la Constitution concernant la déclaration de guerre au nouveau contexte d'intervention des forces.
Le rapport suggère par ailleurs d'élargir les moyens d'information du Parlement en instituant au sein de la commission de la Défense de chaque assemblée un groupe de suivi permanent des opérations extérieures, et en leur demandant d'émettre un avis sur le déclenchement de telles opérations.
Le Parlement mène une action sur plusieurs fronts pour développer ses pouvoirs d'information et être plus largement associé à un domaine jusque là considéré comme « réservé » à l'Exécutif.
Au cours des années récentes, les formes traditionnelles de la participation des assemblées aux relations internationales se sont enrichies d'instruments nouveaux, qui lui ont permis de forger progressivement une diplomatie parlementaire propre à lui assurer une certaine influence.
Mais c'est surtout dans le domaine de l'intégration communautaire que les avancées ont été les plus significatives, le Parlement français s'étant doté d'un dispositif spécifique d'information et de contrôle des affaires européennes.
J'aurai sans doute l'occasion de l'évoquer jeudi, lors de la séance consacrée aux « Parlements nationaux et supra-nationaux ».
* 2 La commission des Affaires étrangères a procédé à 19 auditions de membres du Gouvernement, et à 34 auditions de personnalités; la commission de la Défense à 10 auditions de membres du Gouvernement et à 45 auditions de personnalités.
* 3 Soit 19 auditions de ministres et 52, de personnalités
* 4 Ainsi, la commission des Affaires étrangères de l'Assemblée nationale a constitué à la fin de l'année 2001 une mission d'information sur les attentats du 11 septembre ; au cours de la même période, elle a réalisé, en commun avec la commission de la Défense, une mission d'information sur les événements de Srebrenica. Les missions d'information constituées par la commission des Affaires étrangères du Sénat portent sur des sujets tout aussi divers : Kazakhstan et Ouzbékistan en avril 2001, Jordanie en juillet 2001, premier bilan de la réforme de la coopération, à l'automne 2001, pour ne prendre que des exemples récents.
* 5 Cf. Rapport d'information sur les activités et le contrôle du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale -Assemblée nationale- décembre 2000.
* 6 Même si en 1992, une telle motion portant sur la politique agricole commune européenne a échoué à trois voix près.
* 7 Quantitativement, les projets de loi d'autorisation ou d'approbation représentent environ un tiers de la production législative annuelle.
* 8 Cf. Rapport d'information sur les opérations militaires menées par la France, d'autres pays et l'ONU au Rwanda entre 1990 et 1994 -commission de la Défense nationale et commission des Affaires étrangères de l'Assemblée nationale- décembre 1998.
Cf. Rapport d'information sur les conditions d'engagement des militaires français ayant pu les exposer, au cours de la guerre du Golfe et des opérations conduites ultérieurement dans les Balkans, à des risques sanitaires spécifiques -commission de la Défense nationale de l'Assemblée nationale- 15 mai 2001.
* 9 Cf. Rapport d'information sur les événements de Srebrenica (1995) -commission de la Défense nationale de l'Assemblée nationale- novembre 2001.
* 10 Cf entretien avec la presse de Paul Quilès, Président de la commission de la Défense de l'Assemblée nationale, ancien ministre de la Défense, le 27 février 2002, sur le bilan des travaux de la Législature.
* 11 Rapport d'information sur le contrôle parlementaire des opérations extérieures présenté par M. François LAMY -Assemblée nationale- mars 2000.