Droit applicable aux collectivités locales
M. le président. - L'ordre du jour appelle les explications de vote et le vote sur la proposition de loi tendant à améliorer la lisibilité du droit applicable aux collectivités locales, présentée par M. Vincent Delahaye et plusieurs de ses collègues, à la demande du groupe UC.
Mme Nathalie Delattre, rapporteure de la commission des lois . - Pour la troisième fois depuis 2019, notre assemblée examine un texte dit balai, issu des travaux du Bureau d'abrogation des lois anciennes et inutiles (Balai), créé par Vincent Delahaye en 2018.
Déjà rapporteure du précédent texte, j'avais pu mesurer à quel point la complexité du droit est susceptible d'égarer les administrés : en 2016, Jean-Marc Sauvé estimait que la simplification et la qualité du droit sont l'un des ressorts de la confiance de nos concitoyens dans la légitimité de l'action publique.
Malgré cela, en 2023, 347 017 dispositions législatives et réglementaires étaient en vigueur, soit 27 000 de plus que lors de l'examen de la loi Balai 1, qui avait abrogé 48 lois obsolètes, votées entre 1819 et 1940 ; la loi Balai 2 en a supprimé 115, adoptées entre 1941 et 1980.
La présente proposition de loi Balai 3 diffère sur deux points : son ampleur et sa nature. Elle obéit à une logique sectorielle, ciblée sur les collectivités territoriales. Son étendue est large : elle touche des articles adoptés entre 1942 et très récemment : ainsi, elle supprime les articles 55 et 58 de la loi relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire (Agec).
Elle comporte 19 articles ; le seul article 15 abroge une soixantaine de lois obsolètes. De manière inédite, elle codifie, abroge des articles du code général des collectivités territoriales (CGCT) ou les corrige.
De très nombreux rapports insistent sur les désavantages d'un droit trop complexe. À chaque examen, nous devrions avoir le réflexe d'abroger des lois antérieures devenues caduques.
Attention cependant à ne pas abroger des dispositions qui sont le fondement légal d'un acte ou d'une situation actuelle. C'est pourquoi la commission a fait preuve de la plus grande prudence ; le doute l'a toujours conduite à renoncer.
De plus, les modifications de fond méritant un débat spécifique, elle a agi à droit constant. Nous avons travaillé main dans la main avec le Conseil d'État et les administrations centrales concernées.
La commission a adopté 50 amendements : soit ceux-ci reviennent sur des dispositions caduques, soit ils procèdent à des coordinations manquantes, soit ils reviennent sur des dispositions initiales du texte lorsque leur caractère obsolète n'était pas évident.
Je vous proposerai un amendement supplémentaire à l'article 15, afin de corriger une erreur matérielle.
Enfin, il est temps d'évaluer les trois lois Balai et d'en tirer une méthodologie.
Sous réserve de l'adoption de mon amendement, la commission des lois vous propose d'adopter cette proposition de loi. (Applaudissements sur les travées du RDSE, du RDPI, et des groupes UC, INDEP et Les Républicains)
Mme Prisca Thevenot, ministre déléguée chargée du renouveau démocratique, porte-parole du Gouvernement . - « Les lois inutiles affaiblissent les lois nécessaires », disait Montesquieu. La clarté de la loi est seule à même de garantir l'effectivité et la légitimité de l'action publique. Je salue donc votre travail, monsieur Delahaye.
Devant le Congrès, le Président de la République avait indiqué dès 2017 que la loi trop complexe perdait de sa vigueur.
La loi Essoc, la loi relative à la croissance et la transformation des entreprises (Pacte), la loi d'accélération et de simplification de l'action publique (Asap) ont permis de supprimer plusieurs comités Théodule.
Le 16 mars dernier, Christophe Béchu a signé avec Gérard Larcher et Françoise Gatel une charte pour la simplification des normes applicables aux collectivités territoriales.
Nous devons passer d'une culture de production de la norme à une culture de résultat.
Je sais la commission des lois du Sénat appliquée à un travail d'archéologie législative, qui doit toutefois s'en tenir au strict nécessaire, sous peine de créer de l'insécurité juridique. Le Conseil d'État, saisi de la proposition de loi initiale, a émis des réserves et des recommandations le 25 mai dernier. Le texte a été amendé en ce sens par Mme la rapporteure, dont je salue la méthode rigoureuse.
Nous émettons un avis favorable sur ce texte, dont nous partageons pleinement la philosophie.
M. le président. - Ce texte est examiné selon la procédure de législation en commission prévue au chapitre XIV bis du Règlement du Sénat.
Par courrier en date du 18 janvier, M. Hervé Marseille, président du groupe UC, a demandé le retour à la procédure normale pour l'examen de l'article 15.
Le vote sur les autres articles de la proposition de loi est donc réservé.
Discussion des articles
Article 15
M. le président. - Amendement n°3, présenté par Mme N. Delattre, au nom de la commission.
Alinéa 52
Après la référence :
84,
insérer la référence :
95,
Mme Nathalie Delattre, rapporteure. - Cet article tend à rectifier une erreur matérielle. L'article 95 de la loi relative aux libertés et aux responsabilités locales, votée en 2004, ne doit pas être abrogé, car il sert de base légale à l'inventaire général du patrimoine culturel.
Mme Prisca Thevenot, ministre déléguée. - Avis favorable.
L'amendement n°3 est adopté.
L'article 15, modifié, est adopté.
M. le président. - Nous examinons à présent les articles qui font l'objet de la procédure de législation en commission.
En application de l'article 47 quater, alinéa 1, de notre Règlement, seuls sont recevables en séance sur ces articles les amendements visant à assurer le respect de la Constitution ; opérer une coordination avec une autre disposition du texte en discussion, avec d'autres textes en cours d'examen ou avec les textes en vigueur ; procéder à la correction d'une erreur matérielle.
Article 17 (Réservé - LEC)
M. le président. - Amendement n°1 rectifié, présenté par Mme Saint-Pé, MM. Bitz, Bonnecarrère, Buis, Capo-Canellas, Cazabonne et Chauvet, Mme de La Provôté, MM. Delcros, Dhersin, Duffourg et Hingray, Mme Jacquemet, MM. Kern, Laugier et Maurey, Mmes Perrot, Romagny, Sollogoub et Vermeillet et M. Wattebled.
Alinéa 34
Après les mots :
en tant
insérer les mots :
qu'autorités organisatrices de la distribution publique d'électricité et de gaz et en tant
Mme Denise Saint-Pé. - Cet amendement assure la cohérence du CGCT avec l'article 111-51 du code de l'énergie. Il est indispensable de conserver la notion d'autorité organisatrice de la distribution d'énergie (AODE), pour l'électricité et le gaz.
Si le développement des réseaux relève bien de la mission concédée, les concessions de distribution ne sont pas des affermages.
La mission de service public de distribution du gaz est bien plus étendue selon les termes de l'article 322-8 du code de l'énergie que dans le CGCT : le premier expressément que les AODE sont chargées de la fourniture d'électricité au tarif réglementé et de la distribution d'électricité.
Substituer la notion d'autorité concédante à celle d'autorité organisatrice se ferait au détriment de la lisibilité du droit applicable aux collectivités territoriales - objectif de cette proposition de loi.
L'amendement identique n°2 n'est pas défendu.
Mme Nathalie Delattre, rapporteure. - Avis tout à fait favorable. Cette simplification pourrait créer une insécurité juridique : il n'y a pas que la concession, il y a aussi l'exploitation. Nous réintroduisons donc la notion d'AODE.
Mme Prisca Thevenot, ministre déléguée. - Même avis.
L'amendement n°1 rectifié est adopté.
Vote sur l'ensemble des articles examinés, en application de l'article 47 ter du Règlement, selon la procédure de législation en commission (articles 1er à 14 et 16 à 19)
M. le président. - Avant d'en venir aux explications de vote sur l'ensemble, conformément à l'article 47 quinquies, alinéa 2, du Règlement, je vais mettre aux voix l'ensemble des articles ayant fait l'objet de la procédure de législation en commission.
Les articles 1er, 2, 4, 6, 7, 9, 11, 13, 14, 17 à 19 sont adoptés.
Les articles 3, 5, 8, 10, 12 et 16 demeurent supprimés.
Explications de vote
M. Pierre Jean Rochette . - Trop de textes, trop de normes, trop de contraintes : nous dénonçons tous l'inflation réglementaire et législative. Pas moins de cinq groupes ont ainsi cosigné cette proposition de loi.
Les acteurs de mon territoire me disent souvent que la loi est trop complexe - même pour les fonctionnaires, comme le ministre Fesneau l'a dit hier aux questions d'actualité.
Tout cela est un véritable frein à l'attractivité de notre pays : le sac à dos législatif et normatif est trop lourd pour les entreprises. Les maires se retrouvent démunis : comme nos concitoyens, ils ont besoin de lisibilité.
Cette proposition de loi s'inscrit dans la lignée de la mission balai créée en 2018 pour chasser les fossiles législatifs.
Deux premiers textes ont permis d'abroger 163 lois. Le Conseil d'État a souligné l'ampleur du présent texte, qui modifie vingt codes différents. Il poursuit des objectifs constitutionnels de clarté de la loi.
Je salue le travail de notre rapporteure, dont les amendements permettent de mieux répondre aux remarques du Conseil d'État. Notre groupe votera la proposition de loi. (Applaudissements sur les travées du RDPI)
M. Vincent Delahaye . - Je suis sénateur depuis treize ans : depuis le début de mon mandat, je plaide pour la simplification. Je suis ravi que l'Union européenne ait adopté la même démarche.
Je me suis d'abord attaqué à des textes anciens, de 1819 à 1980. C'était plus facile que le travail mené sur ce texte sectoriel. Nous y avons passé beaucoup de temps, avec l'aide du Conseil d'État.
Nous devons nous interroger sur la suite. Le président Larcher a repris dans son programme pour les trois prochaines années l'objectif de simplification.
Merci à Denise Saint-Pé pour sa vigilance : une erreur matérielle s'était glissée dans la proposition de loi. En tout état de cause, le groupe UC votera ce texte.
Deux pistes sont à creuser. Premièrement, supprimer au moins deux textes anciens pour chaque nouveau texte ; cela nécessite un travail en amont. Nous allons bientôt examiner un texte sur le logement ; nous pourrions commencer par là. Deuxièmement, réactualiser les textes, par le biais d'amendements portant sur des dispositions pouvant encore être utiles.
Ce travail peut être utile et apprécié de nos compatriotes. Si nul n'est censé ignorer la loi, bien peu de gens savent s'y retrouver.
Nul n'est capable de dire combien de textes sont en vigueur - j'estime à 11 000 le nombre de lois.
Je suis disponible pour poursuivre ce travail ; je sais que l'une des clés de la réussite est la persévérance. (Mme Nathalie Delattre le confirme.)
Merci pour vos propos agréables sur cette initiative et à mon endroit. (Applaudissements)
M. Guy Benarroche . - La démarche de voter une loi balai honore le Sénat. Elle poursuit les objectifs constitutionnels d'accessibilité, de lisibilité et d'intelligibilité de la loi.
Nous avons salué la création de la mission Balai. Depuis 2018, par deux fois, nous avons procédé à un toilettage nécessaire.
Nul n'est censé ignorer la loi, mais la frénésie du législateur ne permet plus aux collectivités territoriales de s'y retrouver entre les textes qui ne s'appliquent plus ou ceux qui n'ont jamais été appliqués - trop de lois sont plus adoptées par affichage que pour modifier le droit...
Je remercie Mme Delattre et les services - c'est un travail important ! (Mme Nathalie Delattre le confirme.)
Le Parlement et le Gouvernement sont responsables de l'inflation législative. Nous devons sortir du cycle infernal qui nous conduit à adopter trop de textes inutiles.
Nous sommes loin de la circulaire du 26 juillet 2017, qui prévoyait la compensation de toute nouvelle norme réglementaire par la suppression d'au moins deux normes existantes, ou de la promesse d'insérer dans chaque projet de loi un volet dédié à la simplification !
La délégation aux collectivités territoriales a entendu les doléances des élus locaux, qui perdent leur énergie à naviguer dans les méandres des normes.
Les codifications sont utiles, comme l'article 10 sur la réduction de la consommation de plastiques à usage unique. À cet égard, je regrette le retrait de l'ordre du jour de la proposition de loi adoptée à l'Assemblée nationale sur ce sujet, que nous aurions eu plaisir à soutenir.
Nous serons sans doute unanimes pour améliorer la lisibilité du droit et faciliter le travail des collectivités. J'invite le Gouvernement à amplifier le processus de codification.
Mme Cathy Apourceau-Poly . - Lors de sa conférence de presse du 16 janvier dernier, le Président de la République a évoqué « les complexités qui découragent les entrepreneurs, les industriels, les commerçants, les agriculteurs, les artisans, les maires ». Ce n'est pas un hasard si ces derniers sont cités en fin de liste...
Un maire sans argent est un maire sans pouvoir, démuni face à ses administrés. Or depuis 2010, le bloc communal a perdu 72 milliards d'euros de recettes du fait de la non-indexation de la DGF sur l'inflation. Dépossédés du levier fiscal, sans pouvoir de taux ni d'assiette, les maires sont mis hors-jeu. Sans autonomie financière, quelle autonomie politique ?
Le droit des collectivités territoriales est poussiéreux, c'est peu de le dire. Un nouveau coup de balai s'imposait. Cette troisième proposition de loi Balai contient 43 abrogations totales ou partielles du CGCT, et abroge entièrement ou en partie 65 lois ou ordonnances. Merci au groupe UC de faire le travail du Gouvernement ! (M. Laurent Burgoa renchérit.)
La rapporteure s'est attachée à respecter le sens de la loi. Ainsi de la loi Marcellin de 1971 sur les fusions et regroupements de communes, loi fondatrice, remplacée par celle de 2010 créant les communes nouvelles. Le remplacement d'une loi par une autre ne doit pas forcément aboutir à l'abrogation de la première : le droit est aussi affaire de symbole, le législateur doit en conserver les traces.
Le Conseil national d'évaluation des normes (CNEN) évalue à 2,5 milliards d'euros le coût de la réglementation entre 2019 et 2022, et a justifié 102 avis défavorables par les charges supplémentaires créées.
La tendance à légiférer pour exister mine la démocratie et entérine une impuissance à transformer la société.
Cessons pour notre part de renvoyer systématiquement au pouvoir réglementaire. Alain Lambert, ancien président du CNEN, nous alertait sur le risque qu'une mesure simple ne tombe entre les mains d'experts qui prévoiront « un contrôle à cracher le sang »...
Nous voterons ce texte, afin d'élaguer un maquis législatif qui nuit notamment aux petites communes.
M. Michel Masset . - Voici le troisième volet de la saga Balai, après les propositions de loi de décembre 2019 et de février 2022. Le Sénat peut se féliciter de ces travaux.
Cette fois-ci, le texte vise spécifiquement le droit des collectivités territoriales, et ouvre un nouveau chantier, celui de la codification et non plus seulement de l'abrogation. Je salue le travail minutieux de Vincent Delahaye et Nathalie Delattre, qui ont abouti à un texte précis et prudent. Notre commission des lois a scrupuleusement vérifié que les abrogations n'entraîneraient pas de conséquences juridiques.
L'article 15 se lit presque avec mélancolie. C'est un voyage dans l'histoire de l'administration sous la Ve République : ordonnance du 5 janvier 1959 portant allègement du contrôle administratif sur les départements ; loi du 31 décembre 1966 relative aux communautés urbaines ; loi du 5 juillet 1972 portant création des régions ; loi du 13 juillet 1987 sur la fonction publique territoriale ou encore loi du 27 juillet 2022 relative à la démocratie de proximité. Plus d'un demi-siècle de décentralisation, mais aussi de renforcement du millefeuille administratif, souvent au détriment des communes et des départements.
Cette proposition de loi participe à une dé-complexification du droit, mais il reste du chemin à parcourir.
La codification est un moyen de rendre le droit plus simple, plus accessible et de meilleure qualité, selon la Commission supérieure de codification. L'histoire législative a été marquée par un élan codificateur au cours des années 1990 et 2000. Nathalie Delattre s'y est récemment attelée, concernant la médiation judiciaire. Nous sommes donc sensibles à cette initiative, surtout lorsqu'il s'agit du droit des collectivités.
À ce besoin de clarification des compétences et des institutions, s'ajoute celui de préciser les règles elles-mêmes. En effet, la complexité du droit va de pair avec la complexification de la décision publique locale, dont nos concitoyens se désintéressent de plus en plus.
Notre groupe votera unanimement cette proposition de loi. (Applaudissements sur les travées du RDSE)
M. Guy Benarroche. - Bravo !
Mme Patricia Schillinger . - Sous ses dehors techniques, ce texte poursuit une ambition républicaine : rendre le droit clair, intelligible et accessible pour le citoyen.
L'objectif de simplification fait consensus au sein de notre hémicycle. Ce texte parachève la démarche volontariste du Sénat en matière de simplification administrative, avec la mission Balai, créée en 2018, qui a déjà conduit à l'adoption de deux lois.
Je salue le travail méticuleux de Vincent Delahaye et de Nathalie Delattre, et la vigilance de la commission des lois.
Le Président de la République partage la volonté de simplification. Favorable à une maîtrise du flux législatif, il dit vouloir incarner « la France du bon sens plutôt que celle du tracas ».
Avec les lois Essoc, Pacte et Asap, le Gouvernement a supprimé des comités Théodule et simplifié les démarches administratives. Il a instauré la règle du « deux pour un » : l'abrogation de deux normes pour une norme autonome créée.
L'inflation législative et normative rend la loi illisible pour la plupart de nos concitoyens. Elle pénalise aussi les élus locaux qui se sentent dépossédés face à cette profusion de normes.
Ces difficultés sont décuplées outre-mer, et le RDPI plaide pour un travail de fond sur la question ultramarine.
Il appuie pleinement cette proposition de loi pour son ambition renforcée et pour son approche sectorielle. Elle contribuera à la clarté, à l'intelligibilité et à l'accessibilité du droit, qui sont des objectifs constitutionnels. (Applaudissements sur les travées du RDSE)
M. Guy Benarroche. - Bravo !
M. Christophe Chaillou . - La mission Balai, créée par le bureau du Sénat en 2018, visait à améliorer la lisibilité du droit. Après deux propositions de loi d'abrogation de textes obsolètes, en 2019 et 2022, ce troisième texte s'en distingue sur deux points : d'abord parce qu'il traite spécifiquement du droit des collectivités territoriales, ensuite parce qu'il vise la période qui va de 1980 à nos jours. Il toilette même des dispositions de la loi Agec, votée il y a à peine quatre ans ! En effet, le recours systématique à la procédure accélérée depuis sept ans nuit à la qualité du travail parlementaire.
Jusqu'à présent, nous n'avions abrogé que des lois entières. Avec cette proposition de loi, des abrogations partielles sont proposées.
Troisième différence, toujours de méthode, les auteurs de cette proposition de loi ont recodifié ou corrigé certaines dispositions.
En commission, nous avons veillé à ce que les mesures de codification ne modifient pas le sens du droit ni ne nuisent à sa lisibilité. Notre cheffe de file a ainsi défendu des amendements inspirés des préconisations du Conseil d'État, notamment concernant les territoires ultramarins. Nous avons proposé d'abroger l'article 113 de la loi Defferre I, manifestement obsolète, et manifesté notre attachement symbolique au maintien dans notre droit de la loi Marcellin de 1971.
Parce que nous soutenons ce travail de simplification, le groupe SER votera la proposition de loi.
Mme Marie-Do Aeschlimann . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) En pleine crise agricole, le Premier ministre a proposé de simplifier la vie des agriculteurs face à des normes de plus en plus contraignantes.
Notre pays souffre de boulimie normative, avec 78 codes et 347 000 articles de loi en vigueur. Dans ces conditions, comment garantir l'accessibilité et l'intelligibilité de la loi, objectif de valeur constitutionnelle depuis 1999 ?
Simplifier le droit est une nécessité pour nos collectivités territoriales confrontées à un empilement de normes et de contraintes, alors qu'elles réalisent 60 % de l'investissement public.
Améliorer la lisibilité du droit est une condition de l'efficacité de l'action publique locale. C'est aussi une économie : le coût de l'inflation normative entre 2017 et 2022 est évalué à 2 milliards d'euros. L'allongement du délai entre la décision et la réalisation d'un projet suscite une perte de confiance dans la parole publique. La complexité du droit est à l'origine de retards, voire de l'abandon de projets, notamment dans les petites communes qui manquent cruellement d'ingénierie.
C'est aussi une source d'insécurité juridique pour les élus, qui concourt à la crise des vocations et à la vague de démissions. Les grandes collectivités ne sont plus épargnées, au vu des difficultés croissantes de recrutement dans les filières techniques.
Cette prolifération de normes traduit la verticalité d'un État qui légifère sur tout et fait trop peu confiance aux élus locaux. Le Parlement doit prendre sa part dans cette autocritique. Citons aussi la transposition des normes européennes. Le droit des collectivités territoriales devient illisible car nos élus locaux sont soumis à des injonctions contradictoires, comme construire davantage sans artificialiser les sols - un véritable casse-tête. (Marques d'approbation sur les travées du groupe Les Républicains)
M. Laurent Burgoa. - Tout va bien !
Mme Marie-Do Aeschlimann. - Les élus ont besoin d'un cadre législatif simple, clair et opérationnel.
Je salue l'initiative de Vincent Delahaye et du groupe Balai. Cette approche prend tout son sens au Sénat, chambre des collectivités territoriales. C'est une étape indispensable dans la réflexion sur la qualité de la loi. Les propos du président Larcher nous invitant à « combattre les lois de pulsion » et à « moins légiférer pour mieux légiférer » sont plus que jamais d'actualité. Nous avons tous une part de responsabilité pour redonner à la loi ses lettres de noblesse. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et UC)
La proposition de loi est adoptée.
M. le président. - Belle unanimité. (Applaudissements)
Prochaine séance, mardi 30 janvier 2024, à 15 heures.
La séance est levée à 15 h 40.
Pour le Directeur des Comptes rendus du Sénat,
Rosalie Delpech
Chef de publication
Ordre du jour du mardi 30 janvier 2024
Séance publique
À 15 heures et le soir
Présidence : M. Gérard Larcher, président, M. Alain Marc, vice-président, Mme Sophie Primas, vice-présidente
Secrétaires : M. Philippe Tabarot, Mme Véronique Guillotin
1. Lecture d'une déclaration du Gouvernement
2. Explications de vote des groupes puis scrutin public solennel sur la proposition de loi instituant des mesures judiciaires de sûreté applicables aux condamnés terroristes et renforçant la lutte antiterroriste, présentée par M. François-Noël Buffet et plusieurs de ses collègues (texte de la commission n°259, 2023-2024)
3. Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, portant mesures pour bâtir la société du bien-vieillir en France (texte de la commission n°253 rectifié, 2023-2024)