Épargnants et exploitations agricoles françaises
Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi visant à associer les épargnants à la transmission des exploitations agricoles françaises, présentée par Mme Vanina Paoli-Gagin et plusieurs de ses collègues.
Discussion générale
Mme Vanina Paoli-Gagin, auteur de la proposition de loi . - (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP et du RDPI ; M. Paul Toussaint Parigi applaudit également.) J'ai eu l'occasion de visiter un lycée agricole dernièrement ; professeurs et élèves partagent la même passion, le travail de la terre, la même ambition, nourrir le pays, mais aussi la même préoccupation, la transmission.
Pour la première fois, ces lycéens ne sont pas nécessairement issus du monde agricole. C'est une modification sociologique de long cours. La majorité des agriculteurs de demain ne seront plus des enfants de paysans. Cette évolution est générale ; en témoignent les chiffres du rapport de la Cour des comptes remis à notre commission des finances.
Premier chiffre : le nombre d'agriculteurs a été divisé par cinq depuis 1955, passant de 2,5 millions à 500 000. La proportion des agriculteurs dans la population active s'est effondrée.
Deuxième chiffre : un exploitant agricole sur deux partira à la retraite d'ici dix ans. Il est urgent de préparer la relève.
Troisième chiffre : depuis l'an 2000, la surface moyenne des exploitations est passée de 42 à 69 hectares. Acquérir une exploitation est de plus en plus difficile.
Même si les terres françaises sont moins chères qu'ailleurs en Europe, le coût du foncier demeure une barrière à l'entrée. L'acquisition des outils de production en est une autre : ce sont les deux leviers sur lesquels agir.
Monsieur le ministre, ces problématiques ont été abordées lors des travaux préparatoires à votre plan pour l'avenir de l'agriculture. Je suis sûre que vous ferez des propositions concrètes, mais le Sénat ne perd jamais son temps quand il veut contribuer à l'avenir de notre agriculture. D'où cette proposition de loi.
De quoi s'agit-il ? Créer un nouveau véhicule pour acquérir du foncier agricole, qui sera ensuite donné à bail à long terme à un agriculteur, sous le statut du fermage. Je proposais de le nommer groupement foncier agricole d'épargnants (GFAE) afin de drainer l'épargne privée vers l'acquisition de terres et renforcer notre souveraineté alimentaire. La mobilisation de l'épargne privée est un vrai levier pour réaliser les investissements nécessaires sans alourdir notre dette, qui bat des records, ou augmenter les impôts. L'épargne accumulée durant le covid, c'est trois fois le plan de relance ou encore la valeur de l'ensemble du foncier agricole français !
Ces capitaux seront utilisés de la même manière que dans un groupement foncier agricole (GFA) classique. Le dispositif porte sur la collecte, non la destination.
Contrairement à ce que d'aucuns voudraient faire croire, je ne remets pas en question le fermage ou le rôle des sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (Safer). Une fois l'argent collecté et le terrain acquis, toutes les règles des GFA s'appliqueront aux GFAE.
Le risque de prédation par des acteurs étrangers n'est donc pas un argument opposable - même, si élue d'un terroir viticole, je suis consciente du problème.
Non, un investissement dans un groupement foncier n'a pas vocation à être un produit d'épargne liquide. Ces groupements seront soumis aux dispositions du code monétaire et financier. Je m'en suis remise à la sagesse de notre rapporteur, qui a renommé les GFAE en groupements fonciers agricoles d'investisseurs (GFAI), sur le modèle des groupements forestiers d'investissement (GFI), qui ont prouvé leur efficacité sans pour autant transformer nos forêts en places de marché.
Ce texte ne remet en cause ni les GFA, ni les Safer ni les aides à l'installation. Il vise à préparer la relève, ce qui suppose d'adapter notre modèle aux aspirations des jeunes générations. L'hybridation progresse et le rapport à la propriété évolue. Pour beaucoup de jeunes, c'est l'usage qui prime, non la propriété. Nous devons fédérer les énergies autour de l'objectif clé de la souveraineté alimentaire et de l'excellence agricole. Ma proposition de loi apporte une petite pierre à ce vaste édifice ; j'espère qu'elle enrichira votre plan, monsieur le ministre. (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP, du RDPI et du RDSE ; Mme Sylvie Vermeillet applaudit également.)
M. Christian Klinger, rapporteur de la commission des finances . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Nous prenons conscience du déclin de notre secteur agricole. Les constats sont connus : conditions de travail peu enviables, rémunération insuffisante, enjeux environnementaux prégnants, concurrence de pays non soumis aux mêmes normes. Or la réaction du Gouvernement se fait attendre, tout comme le calendrier du projet de loi d'orientation et d'avenir agricoles.
En moins de soixante-dix ans, le nombre d'exploitants a été divisé par cinq. Pas moins de 43 % des agriculteurs partiront à la retraite d'ici à 2033. Le sujet du renouvellement générationnel est majeur, alors que la moitié des candidats n'est plus issue du monde agricole et ne dispose donc pas d'un capital foncier. Cela suppose de faire évoluer notre modèle. Régulation, droit du travail, accompagnement des cédants, fiscalité, portage du foncier : les pistes sont nombreuses.
Cette proposition de loi ne prétend pas résoudre toutes les difficultés - qui le pourrait ? -, mais elle s'attache au portage collectif du foncier, au soutien à l'installation et à la transmission des exploitations.
Je salue le travail de Mme Paoli-Gagin et l'intérêt de nos échanges. La commission a estimé que l'abondance d'épargne des Français devait être mobilisée dans des formes éthiques au service des agriculteurs, de la souveraineté alimentaire et d'un retour à la terre. La création d'un nouveau véhicule d'investissement, le GFAI, est un outil parmi d'autres qui pourrait convenir à certains agriculteurs, notamment en raison du coût du foncier dans leur territoire.
Ces groupements ont suscité des interrogations ; ce n'est pourtant pas le grand soir du monde agricole !
« Il faut que tout change pour que rien ne change ». Que tout change : le but est de mobiliser l'épargne de personnes physiques pour aider les agriculteurs à s'installer. Que rien ne change : les GFAI ne remettent nullement en cause le régime des baux ruraux. Les détenteurs de parts de GFAI ne pourront pas s'immiscer dans la vie de l'agriculteur, qui doit rester maître chez lui.
Nous avons modifié le nom du GFAE, devenu GFAI. Comme tout produit financier, il comporte des risques. Peu liquide, aux perspectives de rendement faible ? Il est en réalité directement inspiré du modèle des GFI. La commission a rendu la composition des actifs un peu plus liquide et prévu que les apports en numéraire devaient être utilisés sous deux ans - et non trois - pour des investissements à vocation agricole.
L'article 2 prévoit que les Safer pourront préempter des parts de GFAI - là encore, rien ne change.
Les règles protectrices des GFA sont conservées ; par exemple, l'article 3 précise que les personnes physiques disposeront d'un droit de vote double de celui des personnes morales.
Aux termes de l'article 4, les donataires de parts de GFAI bénéficient d'une exonération des droits de mutation à titre gratuit (DMTG), et les détenteurs de ces parts, d'une exonération partielle ou totale de l'impôt sur la fortune immobilière (IFI), afin d'inciter davantage d'épargnants à acquérir ces produits et pour compenser des rendements limités.
La commission des finances vous propose donc un dispositif équilibré. Compte tenu de la hausse du coût du foncier dans certaines régions, il favorisera l'installation des agriculteurs et la transmission des exploitations sans remettre en cause ce principe cardinal : l'agriculteur doit rester maître chez lui. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains, INDEP et RDSE)
M. Marc Fesneau, ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire . - (Applaudissements sur les travées du RDPI) Prix du foncier et statut du fermage sont un atout pour la compétitivité de notre agriculture, mais la difficulté d'accès au foncier est un frein pour les jeunes générations, qui, de plus en plus souvent, ne sont pas issues du monde agricole.
La souveraineté alimentaire figurait au coeur des concertations sur le pacte d'orientation pour le renouvellement des générations annoncé par le Président de la République. Je tiens à saluer cet exercice démocratique inédit, mené à l'échelle nationale, avec un volet ultramarin. Outre les écosystèmes agricole et alimentaire, celui-ci a mobilisé les secteurs de l'éducation, de la recherche ainsi que le monde associatif, les élus locaux, les parlementaires, les jeunes de l'enseignement agricole et la société civile.
Ces consultations montrent qu'il est possible d'oser le consensus, au-delà des excès et des caricatures. (Marques d'ironie sur les travées du GEST) La concertation a mis en exergue le besoin de faciliter l'accès aux outils de production et de développer le portage du foncier.
Les GFA sont utiles pour drainer les capitaux en faveur de l'agriculture et décharger les agriculteurs du poids de l'investissement dans le foncier, mais ne peuvent ouvrir leurs parts sociales au public. La faible rentabilité du foncier agricole, la responsabilité illimitée de l'investisseur en cas de pertes, la faible liquidité, l'absence d'un marché des parts et la difficile négociation des conditions de sortie des propriétaires freinent le recours aux GFA.
Pour y remédier, vous proposez un nouvel outil, inspiré des GFI. Je salue la qualité des travaux du rapporteur et de la commission.
J'y vois une capacité à augmenter le nombre d'investisseurs et à apporter de nouveaux capitaux dans les exploitations agricoles. Nous pourrions atteindre une profondeur de marché de 100 millions d'euros par an avec cette mesure.
La proposition de loi ne remet pas en cause les baux ruraux. Elle n'est pas une solution miracle, mais s'avérera utile, combinée avec d'autres dispositifs, dont les 400 millions d'euros de soutien aux solutions de portage innovantes dans le cadre du fonds de soutien aux entrepreneurs du vivant, financé par France 2030.
Ainsi, l'État abondera différentes structures en complément de l'outil que vous créez.
Ensuite, le GFAI présente des garanties de maîtrise des capitaux - la souveraineté sur le foncier est stratégique. Tel n'est pas le cas de certains outils actuels. La commission a exprimé ces préoccupations : je sais l'auteure du texte attentive à ce sujet.
Nous entendons préserver la diversité des modèles agricoles.
Les débats répondront aux difficultés de mise en oeuvre des GFAI.
Le foncier est crucial au renouvellement des générations, tout comme la formation et la capacité des exploitants à mener les grandes transitions. Nous avons besoin d'un discours plus positif, mais aussi des perspectives d'avenir pour les jeunes et les moins jeunes qui veulent rejoindre l'agriculture : foncier, investissements, transitions. Le vote du Parlement sera un signal fort. Je serai attentif à cette question dans le cadre de la concertation - je m'y engage. (Applaudissements sur les travées du RDPI, du RDSE et des groupes INDEP et UC)
M. Raphaël Daubet . - Dans mon département du Lot, les parcelles sont petites, mais l'attachement à la terre est grand. Mon grand-père paysan, né en 1904, se déclarait propriétaire dans les actes d'état civil, alors qu'il ne possédait que quelques hectares de vallée et de lande sur le causse - une fierté pour moi aussi.
Bien sûr, cette proposition de loi semble loin de ces préoccupations anthropologiques, mais elle répond à de nouvelles réalités, en d'autres lieux, en d'autres temps. Longtemps, un principe a été au centre de notre conviction : « La terre, à ceux qui la travaillent ». En dissociant les deux, ce texte touche à une fibre sensible.
Ainsi, par principe, mon premier élan était de m'opposer à un apparent pas de plus vers la marchandisation de la terre. Mais l'écueil serait l'enjeu idéologique. Ce qui compte, c'est plus la stabilité du foncier que la propriété, et le bail rural y suffit souvent. Les Safer conserveraient leurs droits de préemption : les garde-fous existent donc.
L'exploitant sera-t-il encore plus un exploité ? Pas sûr. Le mal est ailleurs. En une génération, nous avons perdu les deux tiers des agriculteurs. Selon Jérôme Fourquet, l'agriculture est le plus grand plan social silencieux de notre histoire contemporaine. Attirer l'épargne des Français vers le foncier n'est donc pas inintéressant.
Cependant, les capitaux devraient aller non au foncier mais à la recherche et au développement, face à l'abandon planifié de la chimie, à la pénurie de main-d'oeuvre et à l'abandon des fossiles. Les agriculteurs ne pourront y répondre seuls. Capitaux publics et privés devront répondre à cette nouvelle ère du machinisme agricole : c'est le prix de la souveraineté alimentaire.
Le RDSE votera malgré tout cette proposition de loi. (Applaudissements sur les travées du RDSE et des groupes INDEP et UC ; M. Thierry Cozic applaudit également.)
M. Martin Lévrier . - Cette proposition de loi s'inscrit dans le contexte de transformation de l'agriculture française. La baisse du nombre des exploitations, dont la taille augmente, n'est pas une exception française. Ainsi, 6 000 exploitants ne sont pas remplacés chaque année. Il faut donc soutenir le renouvellement.
La Cour des comptes a ainsi souligné récemment les insuffisances dans les instruments d'aide et la faiblesse de la politique de transmission des exploitations. La proposition de loi de Mme Paoli-Gagin vise donc à associer les épargnants à cette transmission, via les GFAE. Un agriculteur conclurait alors un bail de long terme sous statut de fermage, distinguant l'acquisition du foncier de l'appareil productif.
Le rendement et la liquidité du GFAE risquent de décourager des investisseurs, mais nous devons explorer de nouvelles voies. Les pistes du ministère de l'agriculture pourraient corriger des angles morts de cette proposition de loi.
La question de la transmission des exploitations est cruciale, comme la sauvegarde de la souveraineté alimentaire. Cette proposition de loi a émergé dans le cadre des concertations ouvertes par le ministre de l'agriculture en décembre 2022. Nous remercions son auteure, mais il faudra y travailler dans le cadre de la future loi d'orientation de l'agriculture.
C'est pourquoi notre groupe est favorable à cette proposition de loi tout en appelant à cette future discussion. (Applaudissements sur les travées des groupes INDEP et UC)
Mme Isabelle Briquet . - Le foncier est crucial pour la souveraineté alimentaire de la France, alors que le nombre d'exploitations et d'exploitants diminue. La méthode de ce texte ne nous convient pas. Les GFAE, devenus GFAI à la commission des finances, renforcent en effet une approche capitaliste de la gestion agricole : le foncier devient un investissement financier, non un outil de production.
Cette financiarisation illustre les défis actuels de l'agriculture : changement climatique, gestion de l'eau, entre autres. Cette approche capitaliste nous en écarte. Ce dispositif, sans étude d'impact, comporte un risque d'éviction, notamment au détriment des forêts, et d'inefficacité économique.
De plus, les problèmes d'installation demeureront, car le seul outil capable d'y remédier, la régulation foncière, est laissé de côté. L'agriculture à taille humaine disparaît.
L'acquisition du foncier est un frein, mais elle ne résume pas le problème de la transmission - n'oublions pas la reprise du capital de l'exploitation.
En outre, la perspective d'une loi d'orientation rend cette proposition de loi peu opportune.
Il faut repenser notre agriculture dans le sens des enjeux environnementaux et de biodiversité.
Enfin, le texte repose sur une baisse de la fiscalité, ce qui affaiblit la capacité de l'État à financer les services publics.
En conclusion, nous privilégions une approche plus globale et plus durable, qui devra être abordée durant l'examen de la loi d'orientation. Il faut prendre en compte les besoins de la société, les défis environnementaux et la responsabilité budgétaire. Le groupe SER votera donc contre cette proposition de loi. (Applaudissements sur les travées du groupe SER ; M. Éric Bocquet applaudit également.)
M. Laurent Somon . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains ; M. Dany Wattebled applaudit également.) Il y a urgence : la moitié des agriculteurs a plus de 50 ans et transmettra bientôt son exploitation. Je salue le travail de Christian Klinger qui a encadré la proposition de loi au bénéfice de l'agriculteur. Maintien des baux ruraux, renouvellement de droit, barème des loyers établi par le préfet, droit de préemption des Safer garantissent une jouissance paisible d'un bien par son fermier. Néanmoins, des interrogations demeurent.
Ainsi, le dispositif doit répondre aux besoins des agriculteurs tout en étant attractif pour les épargnants, sans devenir un objet de spéculation foncière ni contrarier la liberté d'entreprendre ou de s'organiser entre producteurs. Ne risque-t-il pas de financiariser encore plus l'agriculture, alors que 60 % de la surface agricole utile - 80 % dans la Somme - est déjà portée par des tiers et louée en fermage ? Les Safer interviennent déjà sur 25 % à 30 % des ventes.
Les GFAI ne contraindront-ils pas encore les fermiers en posant des conditions agronomiques ou variétales ? Les agriculteurs ne seront-ils pas dépossédés de leur liberté d'assolement ou de plan d'élevage ?
Le rapporteur souligne les limites de cette proposition de loi qu'il présente comme une piste de réflexion parmi d'autres - comme celle de développer des GFA mutuels, dans le cadre de l'élaboration des projets alimentaires territoriaux (PAT), auxquels collectivités territoriales, Safer et investisseurs privés pourraient participer, pour offrir à l'exploitant une forme de maîtrise du foncier.
Le rapport du ministère de l'agriculture de 2023 comme le rapport Gendron-Granger de 2017 appellent à définir des objectifs clairs, à faire évoluer les outils de régulation et à diversifier les outils de portage du foncier. La loi d'orientation agricole sera l'occasion de fixer un cadre. Rappelons que les GFA ont été créés dans la foulée des lois d'orientation de 1960 et 1962. Discuter des outils avant de définir les objectifs et de stabiliser le cadre réglementaire, c'est mettre la charrue avant les boeufs. Nous nous associons à la prudence du rapporteur. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)
M. Dany Wattebled . - (Applaudissements sur les travées du RDPI) Le foncier agricole est stratégique pour notre souveraineté alimentaire et économique. Je salue le travail de Vanina Paoli-Gagin, dans la continuité des travaux de notre groupe sur le sujet. Nous remettons l'ouvrage sur le métier. Les problématiques varient d'un territoire à l'autre. Dans la plupart des territoires frontaliers, les tensions tiennent aux écarts de prix d'un pays à l'autre : 6 000 euros l'hectare en France, contre 12 000 en Espagne, 21 000 en Allemagne, 30 000 en Suisse, 63 000 aux Pays-Bas. Ce différentiel facilite le rachat des terres agricoles françaises par les étrangers, comme dans les Flandres.
Il faut garder à l'esprit ces tensions, alors que ces frontières sont partagées avec nos amis européens. Le sentiment de dépossession est bien présent. Ne le négligeons pas, car nous savons à quoi il mène.
J'espère que cette proposition de loi renforcera notre souveraineté. Les GFAI permettront aux Français de se mobiliser. L'enjeu est d'attirer davantage de capitaux vers le foncier agricole.
Quoi qu'il en soit, monsieur le ministre, votre plan pour l'avenir de l'agriculture devra apporter des solutions concrètes, notamment pour les territoires frontaliers comme le Nord. Plus que jamais, l'Europe doit jouer collectif pour préserver notre souveraineté, mais notre pays, qui a su conserver des prix relativement bas grâce aux Safer, ne doit pas être perdant dans l'affaire. (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP ; M. Martin Lévrier applaudit également.)
M. Michel Canévet . - (Applaudissements sur les travées du groupe UC) Nous remercions le groupe Les Indépendants et Vanina Paoli-Gagin pour cette proposition de loi importante. La France est un grand pays rural. Nous sommes attachés à l'avenir de cette ruralité, nous tenons à ce que nos campagnes restent actives et assurent notre souveraineté alimentaire.
Or le nombre d'exploitants a été divisé par cinq depuis 1955 : il reste moins de 500 000 exploitants, pour 400 000 exploitations. Il faut inverser cette érosion, alors que 45 % des exploitants ont plus de 55 ans. C'est dire le défi auquel nous sommes confrontés pour assurer le renouvellement des générations.
Je salue le travail du rapporteur ainsi que celui de la Cour des comptes, dont le rapport, remis à la demande de la commission des finances du Sénat, appelait à « promouvoir une palette d'instruments juridiques, financiers et comptables » pour assurer la variété des formes d'exploitation. Il s'agit de compléter les outils existants.
Je ne crois pas à une marchandisation de l'agriculture : 60 % des exploitations fonctionnent déjà en location. C'est un Finistérien célèbre, François Tanguy-Prigent, qui a institué le statut du fermage en 1946 ! (M. Ronan Dantec le confirme.)
Réfléchissons plutôt à faciliter les transmissions, difficiles pour beaucoup d'exploitations, en mobilisant l'épargne publique. On rencontre les mêmes difficultés dans le secteur maritime pour le renouvellement des flottilles ; là aussi, il faut mobiliser l'épargne.
Le groupe UC votera cette proposition de loi sans réserve.
Nous devons agir pour une agriculture plus vertueuse. En Bretagne, le succès des mesures agro-environnementales (MAE) nous mène dans une impasse financière ! Les exploitants sont nombreux à s'engager dans des pratiques plus vertueuses ; il faut les accompagner davantage pour favoriser une agriculture plurielle, en trouvant de nouvelles formes de financement. (Applaudissements sur les travées des groupes UC, INDEP et Les Républicains)
M. Daniel Salmon . - (Applaudissements sur les travées du GEST) Les enjeux sont immenses. La régulation du foncier agricole est indispensable pour favoriser l'installation de nouveaux agriculteurs, lutter contre l'agrandissement excessif des exploitations et l'accaparement des terres, assurer la transition écologique et garantir une vraie souveraineté alimentaire.
La création d'un nouveau véhicule de portage, les GFAI, nous laisse perplexes.
M. Michel Canévet. - Dommage !
M. Daniel Salmon. - Loin de faciliter la transmission de terres agricoles, cet outil offre surtout aux investisseurs un traitement fiscal et successoral favorable. En étant conditionné à la conclusion de baux à long terme, plus chers, il risque de de provoquer une augmentation des loyers, donc de freiner l'installation de nouveaux actifs. C'est du reste ce qu'on observe depuis la création des GFI forestiers, modèles de vos GFAI : le prix du foncier a augmenté pour les forestiers locaux.
En l'absence d'encadrement, ce nouvel outil risque de renforcer la concentration des terres et le développement de l'agro-industrie. Les dispositifs de portage foncier doivent, au contraire, favoriser des exploitations à taille humaine, pourvoyeuses d'emplois et vertueuses.
Le glissement vers une logique de financiarisation du foncier ne garantit ni le renouvellement générationnel ni la transition écologique.
Ce texte ne tient pas compte de la nécessité de changer de modèle, alors que les crises climatiques et environnementales nous poussent à agir. La terre agricole devrait être considérée comme un bien commun.
Le débat sur le foncier agricole se résumera-t-il à cette proposition de loi, ou y consacrerons-nous le temps nécessaire lors de l'examen du projet de loi d'orientation agricole ? Monsieur le ministre, vous ne pourrez pas faire l'impasse sur la question de la régulation du foncier. Vous pourrez compter sur notre groupe pour avancer des propositions.
Vu la faiblesse du revenu agricole, est-il pertinent de mettre le foncier dans les mains d'investisseurs préoccupés avant tout de rendement ? (Applaudissements sur les travées du GEST)
M. Éric Bocquet . - « Préserver le caractère familial de l'agriculture » et « faciliter l'accès au foncier » sont les objectifs assignés à l'État par l'article 1er du code rural. Or une exploitation sur cinq dépasse les 136 hectares, et les deux tiers des cessions se font au profit de l'agrandissement. Les exploitations sont devenues si grandes que seules des firmes peuvent les reprendre. Ce phénomène empêche la transmission en faveur d'une agriculture de proximité, à taille humaine, susceptible de faire évoluer les pratiques agricoles.
Le besoin de renouvellement générationnel est énorme. Il y a urgence à favoriser l'installation de jeunes, qui, à 60 %, ne sont pas issus du milieu agricole, et à suivre enfin le cap agricole que nous nous sommes fixé. C'est impératif si nous voulons la cohabitation de plusieurs modèles agricoles et la survie d'un modèle familial.
Face au renchérissement et à la raréfaction du foncier, les textes proposés depuis deux ans ne sont pas à la hauteur. Pis, ils étendent la logique de marché à ce bien commun qu'est la ressource foncière.
Le présent texte propose un nouveau véhicule d'investissement défiscalisé en direction des plus aisés, sans aucune étude d'impact. Les terres concernées pourront être louées à tout agriculteur, grand ou petit. Comment être sûr que le dispositif ne bénéficiera pas essentiellement aux grandes structures, qui pourront payer des loyers plus élevés ?
Comment éviter le risque de renchérissement des baux ruraux ? Le GFAI est un produit financier à risque, dont le détenteur recherchera une rentabilité plus importante. La maîtrise du coût du fermage s'oppose à la recherche du rendement.
Ce produit prétendu éthique n'est, en outre, pas ciblé. À qui profitera-t-il : à l'installation, à l'agrandissement, au verdissement de l'agriculture ? Prenons garde à ce que la terre ne devienne pas un nouveau terrain de jeu pour les fonds d'investissement - bref, une marchandise.
Nous devons répondre à la banalisation d'une vision capitalistique de l'agriculture, où les travailleurs agricoles sont salariés et où les conditions de travail sont une variable d'ajustement pour des détenteurs du capital foncier toujours plus éloignés du monde agricole. Nous appelons à une réforme en profondeur de la régulation foncière et des Safer, dans le cadre de la prochaine loi d'orientation agricole.
Destiné aux gros patrimoines en quête de défiscalisation, le GFAI tourne le dos à la logique coopérative des GFA et risque d'accélérer la tendance à la concentration des terres dans les mains de grands groupes financiers, au détriment des jeunes agriculteurs. (Applaudissements sur les travées des groupes CRCE-K et SER)
M. Guillaume Chevrollier . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Les difficultés d'installation et de transmission sont bien connues de notre assemblée. Baisse du nombre d'exploitants, augmentation de la surface moyenne, disparition progressive du modèle familial : ces tendances se poursuivent. Si les agriculteurs ne peuvent plus s'installer dans de bonnes conditions, comment défendre notre modèle et notre puissance agricole ? Dans la Mayenne, nous avons perdu plus de mille exploitations, et 17 % des chefs d'exploitation. Le coût d'installation pour un jeune agriculteur avoisine le million d'euros.
La région Pays-de-la-Loire a lancé le dispositif « territoire pilote » pour faciliter la transmission ; son efficacité réside dans l'animation d'un réseau local au plus près de nos territoires agricoles. Le défi est de taille : une véritable transformation des modèles agricoles.
Une première réponse, dans les années 1970, a été la création des GFA. Dans la continuité, cette proposition de loi crée des GFAE, pour financer un système de fermage visant à faciliter l'installation des jeunes. Cet outil complémentaire, quoiqu'intéressant, appelle quelques réserves. Comme le rapporteur, je doute de son attractivité, car sa portée est limitée. Je regrette l'absence d'étude d'impact. S'il peut faciliter l'installation, ce projet peut-il favoriser la transmission ? Veut-on vraiment promouvoir le modèle de la location ? Certes, un candidat sur deux à l'installation n'est désormais plus issu du milieu agricole.
Face à l'érosion du potentiel de production, nous devons promouvoir la diversité des modèles et adapter l'agriculture française aux mutations.
Monsieur le ministre, nous vous interpellons sur l'enjeu majeur de la transmission dans un contexte de transition environnementale. Le foncier est un enjeu, mais la rentabilité économique de nos exploitations en est un autre. Il faut aussi lutter contre l'agribashing. Nous attendons le projet de loi d'orientation agricole annoncé. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains ; M. Raphaël Daubet applaudit également.)
M. Marc Fesneau, ministre. - Faut-il toucher à de grands équilibres, mettre le doigt dans cet engrenage ? Ce n'est pas dit. Le monde a changé, il faut des outils nouveaux. Certes, le renouvellement des générations est lié à la souveraineté alimentaire, mais pas seulement. Il dépend aussi des capacités de dialogue du monde agricole avec la société : l'Irlande compte 5 millions d'habitants et 135 000 exploitations agricoles. En Italie, où le nombre d'habitants est moindre qu'en France, il y a plus de 1 million d'exploitations agricoles. En Espagne, pour 47 millions d'habitants, on compte 900 000 exploitations. Le renouvellement est un fait économique, écologique et sociologique. Le rapport entre le nombre d'exploitants agricoles et la population est un sujet majeur.
L'outil créé par cette proposition de loi ne vise pas à résoudre l'ensemble des problèmes, mais à poser une pierre pour le renouvellement des générations par l'accès au foncier.
Monsieur Bocquet, il y a déjà des risques d'éviction ; c'est la raison de cette proposition de loi, destinée à lutter contre l'éviction liée aux difficultés d'accès au foncier. Dans le Loir-et-Cher, une terre qui coûtait 5 000 euros est désormais achetée 10 000, voire 14 000 euros, par des gens qui n'ont rien à voir avec l'agriculture. Ne nions pas la réalité. Il y a un besoin de régulation.
Cela ne vient pas remettre en cause le statut du fermage. Le risque d'éviction est donc limité. C'est un élément de sécurisation. Le statut du fermage et son encadrement constituent des avantages comparatifs immenses.
La loi Sempastous vient de se déployer, attendons qu'elle produise ses effets de régulation.
Une approche plus globale - sociétale, environnementale, mais aussi en termes de souveraineté - est nécessaire.
N'oublions pas que les groupements fonciers forestiers ont été créés en 2014 dans une loi proposée par... Stéphane Le Foll.
Telle que la proposition de loi a été rédigée, l'objectif n'est pas de rajouter des contraintes à ceux qui veulent s'installer. L'agriculteur reste maître chez lui, sans que les investisseurs interviennent. Monsieur Chevrollier, vous envisagez que des collectivités s'impliquent... Le risque d'immixtion est le même : je connais des collectivités qui pourraient exiger telle culture plutôt que telle autre.
Le sentiment de dépossession peut être double. Monsieur Wattebled, votre territoire frontalier rencontre des problèmes spécifiques - même s'ils peuvent se retrouver ailleurs -, car le prix de nos terres agricoles est le plus bas d'Europe. C'est, certes, le facteur le plus puissant de notre compétitivité, mais nos voisins peuvent être intéressés par les terres à vendre. Le risque d'éviction est donc plus élevé. Nous devons travailler avec les Safer pour renforcer la régulation.
Monsieur Canévet, il faut multiplier les outils, en effet. Celui proposé par la proposition de loi nous semble intéressant. La puissance du statut du fermage est cruciale, mais certains exploitent en dehors de ce statut. Nous avons besoin de le remettre au coeur du dispositif.
J'en viens aux mesures agroenvironnementales territoriales (MAET) et à la question bretonne... Les moyens de l'État sont certes plus importants que dans la précédente programmation, mais les candidats sont encore plus nombreux - ce qui est plutôt une bonne nouvelle. Nous travaillons avec les agences de l'eau pour que les agriculteurs ne soient pas découragés de choisir des MAE systèmes, les plus intéressantes pour la Bretagne.
Monsieur Salmon, les groupements forestiers ne fonctionneraient pas ? Le prix du foncier forestier augmente car c'est devenu une valeur refuge, que certains y ont intérêt, mais surtout parce qu'on paie enfin le bois à sa juste valeur ! Pendant trente à quarante ans, il était le plus souvent considéré comme un résidu, hormis le chêne ou certains résineux dans le Sud-Ouest. L'augmentation de son prix est plutôt une bonne nouvelle, y compris pour le renouvellement forestier, car cela attire les investissements. Tant mieux si des gens découvrent l'intérêt de la forêt !
Cette proposition de loi ne prétend pas tout résoudre. Seulement 1,7 % des terres en France appartiennent à la puissance publique. Le foncier agricole est privé. Ce n'est pas un gros mot ! L'enjeu est de trouver des mécanismes de régulation. En Bretagne, la régulation fonctionne : le taux de renouvellement est plus important qu'ailleurs, car les acteurs se sont mis autour de la table. Nous avons besoin de travailler sur le foncier, par les capitaux et par la régulation.
Monsieur Bocquet, nous devons éviter d'avoir une vision de rentabilité excessive. Nous ne devons pas demander à l'agriculture un rendement qu'elle ne peut produire. Mais l'agriculture n'en a pas moins besoin de capitaux. Il faut distinguer spéculation capitalistique et besoin de capitaux, indispensables pour la transmission et l'installation, notamment dans le secteur de l'élevage. Le groupement foncier est là pour produire de l'installation, non de l'investissement : telle est notre logique.
Monsieur Chevrollier, ce dispositif vient en compléter d'autres. Vous vous interrogez sur la location, mais la moitié des agriculteurs français sont locataires ! (M. Michel Canévet le confirme.) Le statut du fermage vient consacrer et protéger le statut de locataire. Je n'ai pas d'avis préétabli sur la question, mais plus le nombre d'exploitants non issus du milieu agricole est élevé, plus le statut de locataire sera privilégié.
Si l'on évoque le renouvellement des générations, il faut parler aussi du foncier, des besoins en capitaux, de la formation, de la fiscalité et des conditions de travail, qui sont différentes d'il y a cinquante ans. Le sujet de la rémunération est en outre central : sans modèle économique tenable, nous n'y parviendrons pas.
On ne peut pas parler d'installation en agriculture quand, chaque jour, on démolit l'image de l'agriculture. (On renchérit sur les travées des groupes INDEP et Les Républicains.) Comment encourager les jeunes à devenir agriculteurs quand les murs sont tagués, voire qu'il y a des intrusions pour juger de tel système agricole ? C'est un beau métier, dont nous avons besoin. Encourageons les agriculteurs à réussir cette transition, au lieu de les décourager ! (Applaudissements sur les travées des groupes INDEP et UC et sur plusieurs travées du groupe Les Républicains ; M. Christopher Szczurek applaudit également.)
Discussion des articles
ARTICLE 1er
M. Daniel Salmon . - Cet article ne fait aucunement référence à l'installation. Le dispositif peut donc soutenir des logiques d'agrandissement et d'accaparement foncier.
Les baux de long terme permettent d'avoir un fermage de 15 à 25 % supérieur aux baux de court terme. Pourquoi les avoir choisis, sinon pour satisfaire les investisseurs ? Entre investisseur et spéculateur, il n'y a parfois qu'un pas...
Le fermage est un outil essentiel de la politique foncière. Cette proposition de loi est une petite pierre, mais n'est-ce pas une pierre qu'on enlève au bas du mur et qui fragilise tout l'édifice, notamment le statut du fermage ?
Nous voterons contre l'article 1er.
Mme la présidente. - Amendement n°4, présenté par M. Klinger, au nom de la commission.
Après l'alinéa 4
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
« ...° Les statuts prévoient au profit des membres du groupement autres que les personnes morales un droit de préférence pour l'acquisition des parts mises en vente. Les statuts peuvent accorder un droit de priorité aux associés participant à l'exploitation des biens du groupement, notamment en vertu d'un bail à long terme ;
M. Christian Klinger, rapporteur. - Avec cet amendement, les statuts du GFAI prévoiront un droit de priorité pour les membres du groupement et les associés, qui doivent toujours bénéficier des clauses protectrices du régime juridique des baux ruraux.
M. Marc Fesneau, ministre. - Sagesse. Cela permet de renforcer la protection des membres du GFAI, mais aussi de ne pas pénaliser les exploitants.
L'amendement n°4 est adopté.
Mme la présidente. - Amendement n°1, présenté par M. Bocquet et les membres du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky.
Alinéa 6
Remplacer les mots :
long terme
par les mots :
des personnes physiques ou des actifs agricoles, exploitant, après la conclusion du nouveau bail, moins de la surface agricole moyenne départementale, ou son équivalent par chef d'exploitation, s'engageant dans la transition agroécologique
M. Éric Bocquet. - Comme nombre d'organisations agricoles, nous pensons qu'il aurait fallu agir par la régulation foncière avant d'inventer un nouvel instrument de portage du foncier. Nous réservons dans cet amendement le bénéfice de ce portage à l'agriculture familiale et paysanne. Actuellement, 14 % des terres agricoles françaises appartiennent à des grands groupes comme Auchan, Chanel ou L'Oréal !
La spéculation et la mécanisation ont transformé l'outil de production. Elles augmentent les coûts de reprise, ce qui pose problème aux jeunes s'installant hors cadre familial. Sans ce calibrage, ce texte ne remplira pas ses objectifs affichés.
M. Christian Klinger, rapporteur. - Avis défavorable. Notre objectif est que la création des GFAI ne se traduise pas par de nouvelles règles pour les agriculteurs, qui doivent rester maîtres chez eux. Les baux consentis dans le cadre d'un GFAI doivent donc respecter strictement les règles des baux ruraux, ni plus ni moins. L'engagement dans la transition écologique est un objectif louable, mais ne l'introduisons pas ici. Cela répond aux interrogations de M. Somon.
En outre, la participation des personnes morales aux GFAI est très encadrée.
M. Marc Fesneau, ministre. - Attention : ne mettons pas dans le GFAI des choses qui n'ont pas lieu d'y être. À force de contraintes supplémentaires, on risque de pousser à l'agrandissement, non à la transmission ! À chaque installation, nous pouvons voir les moyens publics à mobiliser et nous demander si le modèle agricole est viable.
L'amendement n°1 n'est pas adopté.
Mme la présidente. - Amendement n°3, présenté par M. Bocquet et les membres du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky.
Alinéa 6
Compléter cet alinéa par les mots :
en favorisant les projets d'installations
M. Éric Bocquet. - Nous souhaitons prioriser les objectifs de ce nouvel outil en faveur de l'installation, non de l'agrandissement. Les exploitants capables de payer des loyers plus élevés sont ceux qui ont déjà le plus de surface. Une exploitation sur cinq est une grande exploitation, et celles-ci représentent 40 % du territoire métropolitain.
Actuellement, deux tiers des terres libérées, selon Terres de liens, vont à l'agrandissement. En 2019, 21 000 départs ont concerné des exploitations de 69 hectares en moyenne, sur 1,5 million d'hectares, pour 14 000 arrivées sur 490 000 hectares, avec des exploitations de 35 hectares en moyenne.
M. Christian Klinger, rapporteur. - Retrait ou avis défavorable. La précision n'est pas nécessaire : le groupement supportant le coût du foncier, il s'adresse à un agriculteur qui s'installe. Elle pourrait aussi être contreproductive.
M. Marc Fesneau, ministre. - Même avis.
M. Daniel Salmon. - Il faut des garde-fous. Les amendements de M. Bocquet encadrent une proposition de loi qui va dans le sens de la spéculation foncière. J'espère que la future loi d'orientation abordera ce sujet.
L'amendement n°3 n'est pas adopté.
Mme la présidente. - Amendement n°5, présenté par M. Klinger, au nom de la commission.
Alinéa 12
Remplacer le mot :
épargnants
par le mot :
investissement
L'amendement de coordination n°5, sur lequel le Gouvernement a émis un avis de sagesse, est adopté.
Mme la présidente. - Amendement n°6, présenté par M. Klinger, au nom de la commission.
Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :
« ... - L'application des dispositions du présent article ne permet de déroger à aucune des règles applicables aux baux ruraux prévues au chapitre VI du titre Ier du livre IV du code rural et de la pêche maritime.
M. Christian Klinger, rapporteur. - Cet amendement prévoit que les règles des GFAI ne pourront en aucun cas déroger à celles des baux ruraux.
M. Marc Fesneau, ministre. - Sagesse, même si cela me semble satisfait.
M. Christian Klinger, rapporteur. - Ceinture et bretelles ! (Sourires)
L'amendement n°6 est adopté.
L'article 1er, modifié, est adopté.
ARTICLE 2
M. Daniel Salmon . - « Les Safer peuvent exercer leur droit de préemption sur la totalité des parts des groupements », dispose l'article 2. Or le code rural ne mentionne de préemption que sur une partie des parts. Devons-nous y voir une évolution ? Une préemption sur toutes les parts est quasiment impossible...
M. Marc Laménie . - Cette proposition de loi touche à des problèmes essentiels pour le monde agricole et ses jeunes. Les Safer ont été mises en place par la loi d'orientation agricole du 5 août 1960, à une époque où il y avait beaucoup plus d'agriculteurs. J'ai siégé au conseil d'administration de la Safer de Champagne-Ardenne comme représentant du conseil général. Le rôle des élus était très important pour favoriser l'installation des jeunes. Ouvrir la possibilité de préempter jusqu'à 100 % est positif. Je voterai cet article.
L'article 2 est adopté, de même que l'article 3.
ARTICLE 4
Mme la présidente. - Amendement n°2, présenté par M. Bocquet et les membres du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky.
Supprimer cet article.
M. Éric Bocquet. - Supprimons cette niche fiscale, qui s'ajoute aux 465 niches existantes, pour un coût total de 94 milliards d'euros, selon le rapport de la Cour des comptes de juillet dernier - un montant qui donne le tournis...
M. Christian Klinger, rapporteur. - Avis défavorable. Ce serait contraire à la position de la commission. Les GFAI doivent fonctionner comme les GFA.
M. Marc Fesneau, ministre. - Même avis : il ne faut pas dévitaliser le dispositif, qui doit rester incitatif pour nos concitoyens.
M. Daniel Salmon. - Nous sommes totalement opposés à l'exonération d'IFI de quelques personnes qui investiront dans le foncier agricole dans le seul but de voir leur part augmenter. Il faut toujours conditionner les politiques fiscales - là, on parle dans le vide, comme toujours !
Mme Vanina Paoli-Gagin. - Nous voulons permettre aux Français de mettre plus de sens dans leur épargne en reprenant un dispositif existant. Votre préoccupation est complètement déconnectée du fonctionnement des marchés. Les investisseurs, au vu de la durée et du blocage de l'épargne, ne viendront pas faire de la spéculation ni chercher les taux de rentabilité interne (TRI).
De plus, la petite musique selon laquelle on financerait des exploitations qui ne respectent pas les exigences de la transition environnementale est contracyclique : les investisseurs voudront bien évidemment financer des exploitations exemplaires. J'ai du mal à comprendre vos injonctions contradictoires. Ayez confiance ! (Ironie à gauche)
L'amendement n°2 n'est pas adopté.
L'article 4 est adopté.
La proposition de loi est adoptée.
(« Bravo ! » et applaudissements sur les travées du groupe INDEP ; applaudissements sur les travées du groupe UC, du RDPI et du RDSE, ainsi que sur quelques travées du groupe Les Républicains)
La séance est suspendue à 17 h 50.
Présidence de Mme Sylvie Vermeillet, vice-présidente
La séance reprend à 21 h 30.