Favoriser l'habitat en zones de revitalisation rurale
M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi tendant à favoriser l'habitat en zones de revitalisation rurale tout en protégeant l'activité agricole et l'environnement, présentée par M. Pierre Louault et plusieurs de ses collègues, à la demande du groupe Union Centriste.
Discussion générale
M. Pierre Louault, auteur de la proposition de loi . - Depuis vingt ans, plus de dix grandes propositions de loi ont été votées sur l'urbanisme et le logement, mais aucune mesure spécifique ne s'est attachée aux territoires ruraux. Ainsi, on applique aux campagnes des dispositions conçues pour les milieux urbains et périurbains.
Ma proposition de loi ciblait initialement les zones de revitalisation rurale (ZRR). Elle vise désormais les territoires ruraux en déprise démographique - ceux qui, depuis dix ans, voient leur population baisser régulièrement.
J'ai à l'esprit un couple avec un enfant handicapé qui veut construire une extension de plain-pied, une dame qui partage son terrain de 2 000 mètres carrés pour que sa fille puisse construire sa maison, un éleveur de chèvres et ses deux fils qui demandent à construire une habitation en continuité du bâtiment d'élevage. À chaque fois, permis refusé...
M. Laurent Burgoa. - Lamentable !
M. François Bonhomme. - Insupportable !
M. Pierre Louault. - Je pourrais multiplier les exemples tout aussi absurdes.
La moitié des communes de ma communauté de communes sont en perte de vitesse démographique. Le code de l'urbanisme prévoyant la prise en compte de l'évolution de la démographie, il n'est plus possible de construire. Bref, on dit aux communes pauvres : puisque vous êtes pauvres, vous n'avez droit à rien !
Nos règles d'urbanisme sont adaptées aux territoires urbains et périurbains, mais empêchent toute possibilité de construire dans les territoires ruraux.
Ce texte prévoit notamment la possibilité de changer l'affectation du patrimoine bâti ancien : fermes et granges abandonnées pourraient devenir des habitations. Il ménage des souplesses pour construire en continuité du bâti existant.
La définition des territoires concernés serait confiée aux élus, puis le préfet déciderait. On n'ouvre pas la boîte de Pandore...
Je propose de mobiliser le dispositif Denormandie pour la réhabilitation du bâti ancien dans les centres bourgs. Ce sont souvent des habitants locaux - commerçants, artisans, agriculteurs - qui créent du locatif, mais la rentabilité n'est pas toujours assurée.
Enfin, le texte donne aux agriculteurs un droit à vivre sur leur exploitation et renforce la protection des activités agricoles, en s'inspirant des observations du Conseil d'État.
Je remercie la rapporteure et la ministre d'avoir pris le temps de travailler sur ma proposition de loi. Elle vise à donner la possibilité de vivre en territoire rural : d'un interdit, cela doit devenir un droit ! (Applaudissements sur les travées des groupes UC, Les Républicains et du RDSE)
Mme Valérie Létard, rapporteure de la commission des affaires économiques . - (Applaudissements sur les travées du groupe UC ; M. Yves Bouloux applaudit également.) Je remercie Pierre Louault de nous offrir ce débat. Notre collègue met en lumière une réalité dans les territoires ruraux en déprise démographique.
En matière d'urbanisme, les projets de loi sont nombreux mais les propositions de loi, rares. Faisons la démonstration de la qualité de l'initiative sénatoriale !
Nous connaissons le contexte : mouvement des Gilets jaunes, loi Climat et résilience, dynamique de retour vers la campagne de nombreux citadins. Les élus ruraux sont soumis à des injonctions contradictoires : enrayer le déclin de leur territoire, lutter contre la périphérisation, encourager le développement agricole, protéger les sols de l'artificialisation - des exigences multiples parfois difficiles à concilier.
Notre droit de l'urbanisme est pensé avant tout pour les territoires urbains dynamiques. Est-il adapté aux enjeux de la ruralité ?
En milieu rural, une partie du bâti se dégrade, faute d'occupation. Le coût des rénovations est souvent prohibitif, mais les règles d'urbanisme aussi sont un obstacle, avec des verrous inadaptés aux petites communes rurales, accentuant parfois le sentiment de relégation.
Notre commission a adhéré à la démarche de la proposition de loi : l'urbanisme est un gisement d'améliorations pour revitaliser les zones rurales.
Nous avons tenu à rassurer sur les équilibres du texte en encadrant certaines mesures. Ce travail a été mené en liaison avec M. Louault. Les objectifs de la loi Climat et résilience, notamment en matière de lutte contre l'artificialisation, ne sont pas remis en cause.
Nous avons mieux ciblé le coeur de la ruralité, soit les communes peu denses en déprise démographique. Le zonage ZRR, de nature fiscale, est trop large et mouvant.
Nous avons territorialisé la politique de revitalisation en nous inspirant du dispositif Pinel-Breton : les intercommunalités participeront à la définition des périmètres. Ce sont les élus locaux qui connaissent le mieux les besoins de nos territoires !
Nous voulons soutenir la rénovation du parc existant en mobilisant le dispositif Denormandie dans l'ancien ; nous le prolongeons jusqu'en 2025 et l'étendons aux petites communes rurales.
Nous avons recentré les assouplissements sur les hébergements et encadré le droit au logement des agriculteurs sur leur exploitation.
Nous proposerons plusieurs amendements, notamment pour instaurer une meilleure transparence des avis de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF), à travers des lignes directrices départementales.
Ce texte équilibré et constructif réconcilie droit de l'urbanisme et développement rural. Je souhaite qu'il reçoive un soutien transpartisan. Puisse-t-il aboutir à des avancées concrètes en faveur des territoires ruraux ! (Applaudissements sur les travées du groupe UC et du RDSE, ainsi que sur de nombreuses travées du groupe Les Républicains)
Mme Bérangère Abba, secrétaire d'État, chargée de la biodiversité . - Je remercie le sénateur Louault de nous offrir cette occasion de débattre d'une problématique qui suscite de nombreuses inquiétudes dans les territoires ruraux - en tant qu'élue de la Haute-Marne, je le sais bien.
Nous sommes tous animés par la recherche d'un équilibre entre attractivité des territoires et transition environnementale.
Que chacun puisse accéder à un logement là où il veut vivre, c'est une priorité du Gouvernement.
La demande de logements est forte dans les grandes villes. Pour y faire face, le Gouvernement a créé les contrats de relance du logement dans les zones tendues, financés à hauteur de 175 millions d'euros par le plan de relance. La loi de finances pour 2022 prévoit une compensation intégrale de la taxe foncière sur les propriétés bâties pour les logements sociaux agréés en 2021. En outre, le fonds Friches a été pérennisé, et son montant a plus que doublé.
Il est tout aussi nécessaire de limiter la consommation d'espace, de construire mieux, de préserver nos sols et nos paysages. Or l'artificialisation reste élevée, menaçant la qualité de vie comme les habitats naturels : l'étalement urbain est quatre fois plus rapide que la hausse de la population !
C'est pourquoi nous avons fait évoluer les règles d'urbanisme. (Murmures sur les travées du groupe Les Républicains)
M. François Bonhomme. - Parlez-nous de la proposition de loi !
Mme Bérangère Abba, secrétaire d'État. - Le principe de zéro artificialisation nette à l'horizon de 2050, inscrit dans la loi Climat et résilience, est largement partagé. Il faut l'entendre dans une logique de flux : il s'agit d'atteindre un équilibre entre les sols artificialisés et ceux rendus à une destination naturelle ou agricole.
Une trajectoire lisible a été fixée : l'artificialisation sera réduite de moitié par tranches de dix ans. Pour la première tranche, nous nous fondons sur la notion, mieux connue, de consommation d'espace. La mise en oeuvre de l'objectif sera confiée aux échelons territoriaux, car les histoires comme les perspectives diffèrent d'un territoire à l'autre.
Il faut le redire : les communes les plus rurales pourront toujours délivrer des permis de construire. (Exclamations sur les travées du groupe Les Républicains)
MM. Laurent Burgoa et François Bonhomme. - Enfin !
Mme Bérangère Abba, secrétaire d'État. - Le projet de loi 3DS prévoit un assouplissement de calendrier : il offre six mois supplémentaires pour la première étape, cruciale, de la territorialisation. Il faut prévoir le temps nécessaire à l'appropriation de l'enjeu.
Cette proposition de loi vise à favoriser l'habitat dans les territoires en déprise. Je salue le travail de M. Louault et de Mme Létard.
Le droit existant satisfait déjà certaines de vos propositions. Ainsi, il est possible d'habiter sur une exploitation agricole et d'y construire, dans un cadre précis. Plutôt que changer la loi, il faut surtout faire mieux connaître les mécanismes en vigueur et valoriser les bonnes pratiques.
L'article premier inscrit l'outil des ZRR dans le code de l'urbanisme. J'y suis favorable, même si les objectifs généraux de ces zones figurent déjà à l'article 101-2 de ce code.
La plupart des mesures prévues par l'article 2 sont déjà possibles. Nous ne souhaitons pas accentuer la consommation d'espace en élargissant les dérogations prévues.
L'article 3 est satisfait par l'article L. 141 - 8 du code de l'urbanisme.
Quant à l'article 4, relatif à l'extension du dispositif Denormandie dans l'ancien pour la rénovation de l'habitat dégradé, il est intéressant, mais relève d'une loi de finances.
Je suis défavorable aussi à l'article 5, qui risque d'aggraver la consommation d'espaces agricoles. (Murmures à droite)
L'article 6 est satisfait par l'article L. 113-8 du code de la construction et de l'habitation. (Nouveaux murmures sur les mêmes travées)
Enfin, je suis réservée sur l'article 7. J'en comprends l'esprit, mais les élus peuvent déjà être représentés dans les CDPENAF. (Même mouvement)
Je vous remercie pour ces propositions constructives et ce débat éclairant. (Exclamations ironiques sur les travées du groupe Les Républicains ; M. Pierre Louault applaudit.)
M. Jean-Marc Boyer . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Cette proposition de loi n'est pas la première initiative pour simplifier notre droit de l'urbanisme. Le Sénat appelle de longue date à desserrer l'étau normatif sur la construction en milieu rural.
Je pense en particulier à la proposition de loi visant à relancer la construction en milieu rural, déposée par notre ancien collègue Jacques Genest en 2016, et à nos nombreux amendements à la loi Climat et résilience pour territorialiser les objectifs en matière d'artificialisation.
Le droit de l'urbanisme paralyse le développement rural et bride l'aménagement du territoire. C'est une réalité, pas une hallucination collective... Songez que 71 % de l'artificialisation est imputable à 10 % des communes, essentiellement métropolitaines ! Quant aux communes rurales, elles voient leurs surfaces constructibles amputées de 60 %...
Madame la ministre, vous affirmez que les maires ruraux pourront continuer à délivrer des permis de construire. Actuellement, c'est faux ! Des centaines de permis de construire et de documents d'urbanisme sont refusés dans les communes rurales.
Que pensez-vous des propos de votre collègue Mme Wargon, pour qui la maison individuelle est un modèle dépassé ?
M. Laurent Duplomb. - Elle pense la même chose !
M. Jean-Marc Boyer. - Les maires ruraux sont réfléchis et responsables. Ils sont les premiers protecteurs de la biodiversité ! (On renchérit à droite.)
Faute de rationaliser la construction dans les métropoles, les territoires ruraux deviennent les victimes expiatoires de notre impuissance.
Même l'hypocrisie sur les éoliennes : les élus doivent justifier la constructibilité d'un abri de jardin de 15 mètres carrés, mais la non-constructibilité d'éoliennes de 150 mètres... C'est à contre-vent ! (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)
La Convention européenne des droits de l'homme garantit théoriquement le développement des territoires ruraux, qui consacre la liberté de choisir son domicile.
Si le Gouvernent refuse de libérer la construction en milieu rural, qu'il prenne au moins ses responsabilités en matière de rénovation énergétique : 2 milliards d'euros seulement y sont consacrés, sur les 35 milliards d'euros de la politique du logement.
Cette proposition de loi a considérablement évolué en commission. L'article 2 vise désormais les communes peu denses en déprise démographique. L'article 5 sécurise le droit au logement des agriculteurs sur leur exploitation.
Ce texte n'est pas parfait et ses effets mettront un certain temps à se concrétiser, mais il va assurément dans le bon sens. Le groupe Les Républicains le votera. Malgré le calendrier contraint, nous entendons proposer des mesures pour redonner aux maires du pouvoir de décision ! (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et INDEP ; Mme la rapporteure et M. Pierre Louault applaudissent également.)
M. Daniel Salmon . - Le GEST soutient l'objectif de revitalisation des territoires ruraux, car il faut désengorger les métropoles. Mais nous considérons que, plus que la construction de bâtiments neufs, il faut encourager le retour des services publics et des commerces et la rénovation du bâti existant.
Chaque année, 100 000 logements deviennent vacants ; de nombreux corps de ferme sont à l'abandon.
Pour encourager l'activité en milieu rural, nous voulons une PAC qui soutienne la création d'emplois agricoles plutôt que l'agrandissement des fermes.
Nous proposerons la suppression de l'article 2, qui risque de favoriser le mitage des terres agricoles. Il faut aussi réintroduire l'avis conforme des CDPENAF. Le changement de destination des bâtiments agricoles doit être strictement encadré. S'agissant de l'accès au logement des agriculteurs, il est possible d'agir sans risquer une artificialisation mal maîtrisée. Enfin, l'article 6 est inutile, le droit en vigueur étant très protecteur.
Si nous partageons certains constats à l'origine de ce texte, nous considérons que celui-ci n'est pas pertinent pour répondre à l'enjeu de la revitalisation. Notre priorité doit être de rétablir les services publics, de soutenir l'emploi paysan et d'encourager la rénovation des bâtiments. Le GEST votera contre la proposition de loi.
Mme Marie-Claude Varaillas . - Nous partageons les considérants et l'objectif du texte.
Il faut limiter l'étalement urbain, mais au prix d'une quasi-interdiction de construire dans les territoires ruraux. Pour eux, c'est une forme de double peine : déprise démographique et impossibilité d'accueillir de nouveaux habitants.
Ce texte est donc intéressant, d'autant que la commission l'a amélioré. Il vise désormais l'ensemble des petites communes, permet la construction en continuité urbaine dans les bourgs et les hameaux, assouplit la construction sur l'exploitation.
Le dispositif Denormandie dans l'ancien est plus adapté que le dispositif Pinel en zone rurale, où il y a 10 % de logements vacants - et jusqu'à 24 % à certains endroits !
Le gel des terres est aussi la conséquence d'une perte d'ingénierie, avec de grandes disparités territoriales.
Les documents d'urbanisme ont également une importance majeure : l'État doit mieux accompagner les communes qui souhaitent établir un PLU, plus adapté aux contraintes et aux besoins de chaque territoire que le règlement national d'urbanisme (RNU).
Attention aussi aux intercommunalités forcées. La loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR), la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) et la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (Maptam) ont obéré le libre choix des petites communes en matière d'aménagement du territoire.
Il faut donner des moyens suffisants aux collectivités territoriales et réinstaller des services publics locaux et nationaux pour améliorer l'attractivité des zones rurales.
Favorisons aussi l'activité agricole. Chaque agriculteur a le droit de vivre sur son exploitation. La réhabilitation des fermes en ruine est une bonne chose, tout comme une transmission plus aisée des exploitations.
Nous voterons ce texte. (Applaudissements sur les travées des groupes CRCE et Les Républicains)
M. Laurent Duplomb. - Bravo !
M. Jean-Pierre Moga . - (Applaudissements sur les travées du groupe UC) Grâce à Pierre Louault et à Valérie Létard, dont je salue l'engagement, cette proposition de loi donne à la ruralité les moyens de s'ouvrir à de nouvelles ambitions et de faire face à ses difficultés. Depuis un siècle, la population part, nos marchés se vident, les bras manquent dans les fermes... Ce tableau n'est pas nouveau.
La France a passé le pas de la modernité il y a cinquante ans, mais rien ne sert de regretter le passé. La ruralité regorge de ressources pour sortir de l'ornière, notamment son habitat, qui reste abordable et disponible. Le cadre de vie rural est plébiscité par nos concitoyens, plus encore depuis la crise sanitaire. De fait, l'exode urbain représente aussi une réalité. Entre 2013 et 2018, Paris a perdu 54 000 habitants.
Nos territoires ont besoin d'être mieux accompagnés pour valoriser leur parc de logements et leur patrimoine. La réhabilitation du bâti ancien et les nouvelles constructions doivent ainsi être facilitées, tout en surveillant l'artificialisation des sols. Le foncier agricole représente également un enjeu stratégique national à préserver. Mais les territoires ruraux sont pénalisés s'agissant des zones constructibles.
Seconde ressource de nos territoires ruraux : l'activité agricole.
Hélas, la diminution du nombre d'agriculteurs se poursuit. La moitié des 400 000 agriculteurs en exercice sera en âge de partir à la retraite d'ici dix ans. Or ils ne seront pas tous remplacés, loin s'en faut : on évoque un taux de remplacement d'un tiers seulement.
Nous nous faisons ici le relais des difficultés rencontrées par nos agriculteurs - économiques, administratives, climatiques. Elles découragent les plus jeunes comme les plus motivés.
Nous devons lever les freins à l'installation en zone rurale, comme le propose, avec des dispositions ambitieuses sur les deux leviers précédemment évoqués, cette proposition de loi.
La commission des affaires économiques a su enrichir ce texte avec justesse et bon sens, en remplaçant, par exemple, le ciblage sur les ZRR par un dispositif ouvert aux petites communes et aux communes peu denses en perte de population. La transformation de corps de ferme en logements y sera autorisée.
La commission a également sécurisé le droit au logement des agriculteurs sur leur exploitation et précisé que les troubles de voisinage ne pourront être considérés comme des dommages si l'activité agricole préexiste à l'habitat. Les coqs pourront continuer à chanter ! (Sourires)
En soutien aux territoires ruraux, le groupe UC votera naturellement ce texte. (Applaudissements sur les travées des groupes UC, INDEP et du RDSE, ainsi que sur quelques travées du groupe Les Républicains)
Mme Guylène Pantel . - (Applaudissements sur les travées du RDSE) La crise sanitaire a eu pour conséquence un regain d'intérêt pour nos territoires ruraux, dont nous nous réjouissons. Comme le montrait notre ancien collègue Alain Bertrand dans son rapport sur l'hyper ruralité, ils possèdent un immense potentiel à condition qu'ils puissent accueillir de nouveaux habitants.
La proposition de loi vise justement à lever les freins en assouplissant les règles applicables au logement. De fait, on ne peut appliquer la même contrainte à tous les territoires. L'application de conditions strictes en zone rurale relève de la double peine pour des territoires qui subissent déjà un recul constant des services publics. Faute d'espaces constructibles, on les empêche de créer de nouveaux logements, sous prétexte que nous aurions trop construit dans les métropoles ! Ils sont ainsi privés de droit à l'accueil.
Le droit de l'urbanisme doit être adapté, tout en conservant des garde-fous. La proposition de loi prévoit d'ailleurs des garanties en matière de préservation des paysages et des espaces naturels et agricoles.
Je m'interroge, en revanche, sur le recentrage du dispositif Denormandie dans l'ancien qui me semble rater sa cible.
Quelque 100 000 logements deviennent vacants chaque année en zone rurale : nous devons nous saisir de cette question, avec des aides fiscales efficaces pour leur rénovation, afin d'éviter toute nouvelle artificialisation des sols.
Nous sommes favorables à l'article 6 sur les troubles inhérents à l'activité agricole.
Nous voterons ce texte qui répond aux préoccupations des élus, mais n'oublions pas que nos difficultés ne se limitent malheureusement pas à l'habitat : l'emploi, les infrastructures, les services publics et le commerce représentent aussi des enjeux pour nos territoires. (Applaudissements sur les travées du RDSE et sur quelques travées du groupe Les Républicains ; M. Pierre Louault applaudit également.)