Comptes rendus analytiques officiels du 23 juillet 2019

Mme la présidente.  - L'ordre du jour appelle la nouvelle lecture du projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2018.

Discussion générale

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'action et des comptes publics .  - Il y a deux semaines, le Sénat n'a pas adopté le projet de la loi de règlement - qui n'est pourtant qu'une constatation a posteriori ; vous avez pourtant reconnu, comme le Haut Conseil des finances publiques, que les comptes étaient sincères. Peut-être était-ce plutôt les choix politiques que les budgets retracent, qui vous dérangeaient.

Constatons à nouveau que l'année dernière, le déficit public a diminué de 0,3 point de PIB, à 2,5 % contre 2,8 % en 2017, soit un montant inférieur de 10 milliards d'euros à la prévision initiale, que l'année dernière, le ratio de dépenses publiques est passé de 55 % à 54,4 % du PIB, crédibilisant notre objectif de baisse de 3 points sur le quinquennat ; que l'année dernière, le taux de prélèvements obligatoires a diminué de 0,2 point de PIB, pour s'établir à 45 % du PIB et, enfin, que l'année dernière, le résultat patrimonial de l'État s'est établi à - 51,9 milliards d'euros, soit le meilleur résultat depuis 2008 et que la dette publique s'est stabilisée à 98,4 % du PIB, ce qui n'était pas arrivé depuis des années.

C'est vrai, les collectivités territoriales ont joué le jeu de la contractualisation, avec une hausse des dépenses de moins de 0,4 %. Même chose pour la santé avec un Ondam en amélioration de 3,9 milliards d'euros, tandis que l'État présente un déficit inférieur de près de 10 milliards d'euros à la prévision en loi de finances initiale et une sous-exécution de 1,4 milliard d'euros par rapport à la norme de dépense.

Le Gouvernement sans renoncer à la baisse de la dépense publique de 3 points de PIB, finance malgré tout la plus forte baisse d'impôts depuis longtemps, avec notamment la suppression de la taxe d'habitation, la baisse de l'impôt sur le revenu et la montée en puissance des politiques prioritaires de sécurité, d'éducation et de transition énergétique.

Je suis convaincu que les efforts de sincérité n'ont de sens que si le Parlement se saisit pleinement de ses pouvoirs d'évaluation. Tout va dans le bon sens, à l'Assemblée nationale comme au Sénat : votre proposition de réforme de la TVA dans le e-commerce et la mobilisation de la commission des finances du code-source de l'impôt en témoignent. Il faudra aller plus loin ; je sais que le Parlement relèvera le défi. Ces encouragements sont sincères, bien sûr, parce que nous sommes tous d'accord pour que nos débats budgétaires soient plus transparents, plus informés et plus démocratiques, mais aussi intéressés : nous espérons en effet que vous pourrez ainsi mieux partager nos choix.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances .  - Je n'ai malheureusement pas été convaincu par l'excellent discours du ministre... (Sourires)

La CMP, réunie à la suite du vote négatif du Sénat, n'a pu arriver à un accord.

Nous ne contestons pas les chiffres, ni leur sincérité. Mais une loi de règlement est d'abord le résultat concret de la politique budgétaire et fiscal menée par le Gouvernement.

Le Parlement n'est pas un comptable comme peut l'être la Cour des comptes ; il juge aussi cette politique.

Les deux tiers de la réduction du déficit à 2,5 % en 2018 sont conjoncturels. La France ne respecte pas les règles européennes. (M. Jean Bizet s'en désole.) alors que les autres pays sont bien plus vertueux.

La dépense publique continue d'augmenter en volume, à 0,7 %, plus qu'en 2017.

Alors que les collectivités territoriales et les administrations de sécurité sociale consolident leur excédent, l'État voit le déficit se creuser de plus de 8 milliards d'euros par rapport à 2017, jusqu'à 76 milliards d'euros en 2018. Les dépenses des ministères augmentent de 1,4 milliard d'euros. Le coût des dépenses fiscales dépasse 100 milliards d'euros. L'année 2018 a été celle de l'application d'une politique fiscale que le Sénat ne soutient pas.

Quant à l'avenir, le manque d'ambition pour le redressement des comptes publics se confirme comme en témoigne la Cour des comptes. Il ne faut pas reporter des efforts qu'il aurait été possible de fournir sans mettre en danger la croissance.

Compte tenu de ces éléments, la commission des finances propose au Sénat de ne pas adopter ce projet de loi. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains, ainsi que sur quelques bancs du groupe UC)

M. Didier Rambaud .  - Il y a dix jours, le Sénat a voté l'article liminaire de ce projet de loi, il a entériné la tenue des finances publiques - avec un déficit amélioré de 0,3 point de PIB par rapport à la prévision initiale du budget. Il a voté l'article premier, l'article 2, l'article 3, l'article 4, l'article 5, l'article 6... Il a voté l'article 7 et l'article 8. Il a ainsi voté chacun des articles du texte, avant de rejeter le texte dans son entier !

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général.  - Décision politique !

M. Didier Rambaud.  - Au regard de la première lecture, nos concitoyens auront vu un passé politique qu'ils souhaitent révolu...

Grâce au premier document budgétaire favorable, nous saurons que les priorités iront à la lutte contre la pauvreté, l'investissement pour les armées et le capital humain, en augmentation de 1,7 milliard d'euros, les crédits de l'Éducation nationale, l'écologie, avec l'adoption d'un budget vert, dont chaque décision sera analysée par rapport à nos engagements environnementaux et à l'accord de Paris.

En parallèle, des chantiers de réforme majeure pour notre pays seront menés : réforme de l'assurance chômage, plus juste, en stoppant l'abus des contrats courts ; réforme des retraites, pour clarifier l'organisation complexe des différents régimes et les rendre plus équitables, avec des transferts entre ceux-ci ; réorganisation de l'État dans les territoires, conformément aux circulaires du 24 juillet 2018 et du 5 juin 2019 qui prévoient la simplification du paysage administratif et une nouvelle déconcentration.

Face à ces chantiers, nous devons nous rassembler autour de la réussite de notre pays. Le projet de loi « proximité et engagement » porté par Sébastien Lecornu corrigera de nombreux défauts et confortera les initiatives locales. Nous espérons que la discussion du projet de loi de finances pour 2020 sera l'occasion pour les membres de notre Assemblée qui voudront se tourner vers les Français, de le faire collectivement.

Notre groupe votera ce texte. (Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM)

M. Pascal Savoldelli .  - Afin d'avoir un échange utile, j'ai choisi un poste particulier de dépense : les baisses d'impôt et de cotisations censées réduire le chômage. Un petit cadeau de 3,4 milliards d'euros avec la suppression de l'ISF que vous avez poursuivie, 1,2 milliard d'euros pour la diminution du taux de l'impôt sur les sociétés, 3 milliards d'euros pour la première étape de la suppression de la taxe d'habitation pour 80 % des foyers, 1,6 milliard d'euros abandonnés à ceux qui touchent des revenus financiers grâce au prélèvement forfaitaire unique... Tout cela au nom de la lutte contre le chômage !

Pourtant, cela ne marche pas. Le taux marginal de l'impôt sur les revenus, à l'époque de 65 %, et celui de l'impôt sur les sociétés, alors de 45 %, est en baisse depuis 1986. Mais la courbe du chômage, elle, n'est jamais passée durablement depuis lors sous le seuil 9 %. Notre vote exprime notre refus de cette politique.

On parle souvent de la zone euro : bravo, monsieur le ministre ! Nous sommes le leader, le champion européen... des allègements de cotisations sociales ! Vous avez ajouté 3,5 milliards d'euros aux presque 100 milliards d'euros que nous a coûté le CICE depuis 2013... Pour quel effet tangible sur l'emploi ? Aucun ! Les premiers allègements ont été décidés en 1993, sous Balladur ! Dans le Val-de-Marne, le chômage est passé entre 1989 et 2000 de 6,2 % à 7,2 %. A suivi la ristourne Juppé en 1993, accentuée par celle de M. Fillon en 2003 et d'autres... sans la moindre efficacité : dans mon département, le taux de chômage grimpait à 8,3 % en 2005 !

Je vous en conjure : sortez des dogmes qui règnent depuis des décennies ! Imaginez que vous êtes salarié de Conforama...

M. Jean Bizet.  - Comme par hasard !

M. Pascal Savoldelli.  - ... et que vous apprenez que cette entreprise a touché 62 millions d'euros d'aides publiques ! Ne croyez-vous pas qu'une colère, sourde, pour le moins, soit justifiée ?

L'emploi est la première préoccupation des Français et vous réduisez les moyens de la lutte contre le chômage. Le niveau d'exécution de la mission Travail et emploi a baissé de 2 323 millions d'euros par rapport à 2017. C'est la fin de l'aide à l'embauche des PME et des contrats aidés. Les missions Travail et emploi ont diminué de 700 millions d'euros par rapport à ce que nous avions voté en projet de loi de finances initiale.

Mme la présidente.  - Concluez.

M. Pascal Savoldelli.  - Vous avez supprimé 280 ETP du ministère du travail. (M. Patrice Joly applaudit.)

M. Rémi Féraud .  - Nous voterons comme en première lecture. Nous reconnaissons les points positifs : réduction des sous-budgétisations, déficit inférieur à ce qui était prévu en projet de loi de finances initiale.

Mais ce résultat est en trompe-l'oeil. La croissance a été de 1,7 % en 2018, en recul par rapport à l'année précédente. La consommation y contribue à hauteur de 0,7 % du PIB. L'année 2018 n'a pas été celle du pouvoir d'achat et nous en avons vu les conséquences.

Le déficit budgétaire est loin du niveau qui permettrait de stabiliser la dette ; malgré une plus-value de 8,8 milliards d'euros de recettes fiscales.

La sous-consommation des crédits, en revanche, touche la défense, la justice, les collectivités territoriales. La mission Travail et emploi a été sacrifiée ; les actions dédiées à l'emploi et à la solidarité ont été amputées.

En 2018, 90 000 contrats aidés seulement ont été signés, contre 162 000 prévus. Ce sont donc bien les plus fragiles qui auront été sacrifiés. Le mouvement des gilets jaunes est dû autant au budget qu'aux coups de rabots de l'exécution.

En guise de réforme structurelle, l'année 2018 a consisté à aider les grandes fortunes, sans que le ruissellement annoncé soit autre chose qu'un mirage.

De ce fait, le groupe SOCR votera contre ce texte. (« Très Bien ! » et applaudissements sur les bancs du groupe SOCR)

M. Éric Jeansannetas .  - En l'absence de modifications, les positions de notre groupe ne devraient pas varier : nous soutiendrons cette loi de règlement.

Comme en première lecture, je soulignerai la sincérité, la stabilisation de l'endettement... malgré une certaine thérapie de choc, qui pourrait avoir des effets récessifs. Il est trop tôt pour constater les conséquences de la crise des gilets jaunes, qui se traduiront davantage lors de l'exécution du budget 2019.

La loi de règlement permet de constater l'exécution et ses écarts avec la prévision. Outre la conjoncture, que le rapporteur général compare volontiers à la météorologie, certains d'entre eux sont révélateurs du respect de ses engagements par le Gouvernement.

On constate une mise en réserve des crédits plus faibles et un arrêt du recours aux décrets d'avance. On peut aussi saluer le retour d'un véritable budget rectificatif en fin d'année, et non d'un « second PLF ». Il est vrai toutefois que des mesures d'urgence ont été présentées en décembre...

On observe 6,6 milliards d'euros d'annulations d'autorisations d'engagement sur les missions Travail et emploi, Défense et Agriculture.

En crédits de paiement, les annulations se limitent à moins d'un milliard et portent sur le service de la dette, grâce aux taux d'intérêt faibles, mais aussi la cohésion des territoires, notamment les missions Urbanisme et habitat. Il faut remonter à 2015 pour constater des annulations supérieures.

Si l'exécution budgétaire est améliorée, la situation des finances publiques reste préoccupante avec un encours en valeur absolue qui continue d'augmenter. La France se trouve dans une situation paradoxale avec un fort taux d'endettement et une dépense qui continue d'augmenter. Pourtant, contrairement à l'Espagne ou à l'Italie, durement touchées par les mesures de rigueur consécutives à la crise de 2010, la France est parvenue à maintenir notre système social à l'instar des pays nordiques.

Si de nettes améliorations par rapport aux années précédentes justifient un vote favorable, l'inquiétude reste de mise. (Applaudissements sur les bancs des groupes RDSE et LaREM)

M. Vincent Delahaye .  - (Applaudissements sur les bancs du groupe UC) Le Sénat rejette aujourd'hui la loi de règlement après avoir rejeté la loi de finances initiale. C'est logique et respectable. Le groupe UC a choisi une autre logique, de la main tendue et des encouragements. Talleyrand disait : « Quand je me regarde, je me désole ; quand je me compare, je me console. »

La France est incapable de se regarder et d'assainir ses dépenses publiques. Pour rembourser la dette, de 2 300 milliards d'euros, il faudrait multiplier nos impôts par sept, y compris la TVA, donc doubler le prix de tous les produits !

Si l'on se compare, on se désole encore plus...

M. Jérôme Bascher.  - Eh oui !

M. Vincent Delahaye.  - Alors que treize pays d'Europe sont en excédents budgétaires, nous sommes les seuls à ne pas baisser avec Chypre et la Roumanie.

Malgré cela, nous tenons à vous encourager. Le Premier ministre disait récemment que toute initiative en matière de réduction de dépense publique était forcément impopulaire. Mieux vaut être impopulaire qu'irresponsable ! Nous ne maîtrisons pas notre dépense publique et privilégions une logique de guichet ouvert, d'open bar... Preuve en est l'aide médicale d'État (AME) dont les dépenses ont augmenté de 400 millions d'euros, dont 100 millions d'euros l'an dernier.

Politiquement, vous avez sans doute raison de laisser filer la dépense. Peu de Français déterminent leur vote en fonction de la dépense publique. Mais vous avez moralement tort de faire peser lourd fardeau de cette dépense sur les générations futures. (M. Jean Bizet approuve.)

Le groupe centriste votera favorablement ce texte pour vous encourager à prendre des engagements en matière de baisse de la dépense publique. Les 6 milliards d'euros de baisse d'impôts ne seront compensés que très partiellement par les niches fiscales. Nous souhaitons de vrais engagements. (Applaudissements sur les bancs des groupes UC, Les Républicains, RDSE et LaREM)

M. Jérôme Bignon .  - Je ne suis pas un habitué des discussions budgétaires. Je remplace mon collègue Emmanuel Capus. L'échec de la CMP était prévisible puisque le Sénat avait voté tous les articles, avant de rejeter l'ensemble du texte, situation pour le moins paradoxale, mais n'appelant aucun compromis.

Pourtant, l'exigence n'exclut pas la bienveillance. Nous avons la responsabilité collective de faire baisser la dette publique. Mais ne cédons pas à l'impatience : il nous faut tâcher de discerner avec lucidité ce qui va mieux et ce qui peut être amélioré.

La crédibilité de la puissance publique vis-à-vis de nos concitoyens et de nos partenaires européens, reconnaissons-le, s'est renforcée avec la diminution du déficit public et la stabilisation de la dette. Les collectivités territoriales ont su faire les efforts nécessaires dans l'intérêt général. Nous les saluons.

La sincérité dans l'exécution du budget n'est pas contestable, conformément au satisfecit délivré par le rapporteur général, puisqu'aucun décret d'avance n'a été pris.

Certes, nous sommes aussi d?accord avec la commission pour constater que les efforts de l'État en matière de réduction de ses dépenses n'ont pas été suffisants. La baisse des prélèvements obligatoires n'a pas été suivie d'une baisse équivalente des dépenses publiques. Les bons résultats de 2018 sont surtout dus à une conjoncture favorable.

Le groupe Les Indépendants ne rejette pas en bloc ce texte. S'il n'approuve pas aveuglément les comptes de l'année passée et ne signe pas un blanc-seing au Gouvernement pour l'avenir, il votera néanmoins ce projet de loi.

Le groupe Les Indépendants sera force de proposition pour réduire la dépense publique et le déficit.

M. Jérôme Bascher .  - (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains) Nous n'allons pas reprendre le détail des arguments développés en première lecture pour justifier notre rejet de la politique budgétaire en 2018. Si la sincérité du budget est à noter, comment oublier que ce budget a aussi été celui de la crise des gilets jaunes, de la fiscalité punitive, comme le dit Jean-François Husson, de la baisse du pouvoir d'achat ?

Le déficit structurel repart à la hausse, ce qui représente une première depuis 2014 ! Si le déficit public diminue, c'est grâce aux collectivités territoriales, aux administrations de sécurité sociale, et à la bonne conjoncture. Notre vote est un signal d'alarme.

Les dépenses, notamment de personnel, continuent d'augmenter et la dette frôle 100 % du PIB.

Quand la commission des finances a rencontré le Gouverneur de la Banque de France, elle a été alertée par l'augmentation de la dette publique et privée : celle des entreprises et des ménages explose aussi !

Madame la ministre, ne nous rejouez pas le scénario du quinquennat précédent qui remettait systématiquement à demain les réformes. (M. Yannick Botrel proteste.)

Les fins de quinquennat ne sont pas propices aux grandes réformes et aux économies d'envergure. Il faut profiter de taux d'intérêt exceptionnellement bas pour mener des réformes vives.

Or les dépenses continuent de déraper, les économies sont toujours reportées et les Français ont le sentiment qu'ils n'en ont pas pour leur argent.

En conséquence, la grande majorité du groupe Les Républicains ne votera pas ce texte, ne pouvant cautionner l'absence de réduction des dépenses publiques et l'écart grandissant avec nos partenaires européens.

Il ne s'agit pas de faire des comptes pour faire des comptes mais pour veiller à la bonne situation financière de notre pays pour préparer son avenir. (Bravos et applaudissements sur les bancs des groupes Les Républicains et UC)

La discussion générale est close.

Discussion des articles

L'article liminaire n'est pas adopté non plus que les articles premier, 2 et 3.

ARTICLE 4

M. Dominique de Legge .  - Beaucoup de collègues nous ont dit qu'il n'y avait pas lieu de s'inquiéter. Le Gouvernement faisait cocorico en nous annonçant 1,8 milliard d'euros supplémentaires sur les crédits de la mission Défense ; or nous voilà à moins 1,2 milliard d'euros en autorisations d'engagement et une centaine de millions d'euros supprimés en crédits de paiement, sans compter que le ministère de la Défense doit prendre en charge l'intégralité du surcoût des OPEX ! Les engagements n'ont pas été tenus. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains ; M. Rémi Féraud applaudit aussi.)

M. Didier Rambaud.  - Donc il faut plus de dépenses publiques !

L'article 4 n'est pas adopté, non plus que les articles 5, 6 et 7.

ARTICLE 8

Mme la présidente.  - Si cet article n'est pas adopté, il n'y aurait pas lieu de voter sur l'ensemble du texte. Or, en application de l'article 59 de notre Règlement, le scrutin public est de droit sur l'ensemble du projet de loi de règlement.

En conséquence, l'article 8 est mis aux voix par scrutin public.

Mme la présidente. - Voici le résultat du scrutin n°172 :

Le Sénat n'a pas adopté.

Mme la présidente.  - Les articles du projet de loi ont été successivement supprimés par le Sénat.

Je constate qu'un vote sur l'ensemble n'est pas nécessaire puisqu'il n'y plus de texte.

En conséquence, le projet de loi n'est pas adopté.

Prochaine séance demain, mercredi 24 juillet 2019, à 14 h 30.

La séance est levée à 20 h 20.

Jean-Luc Blouet

Direction des comptes rendus