Résiliation des contrats de complémentaire santé (Conclusions de la CMP)
M. le président. - L'ordre du jour appelle l'examen des conclusions de la commission mixte paritaire chargée d'élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi relative au droit de résiliation sans frais de contrats de complémentaire santé.
Discussion générale
M. Michel Amiel, rapporteur pour le Sénat de la commission mixte paritaire . - Le 15 mai, la CMP est parvenue à un accord, fruit d'échanges constructifs avec mon homologue rapporteur Dominique Da Silva, sur cette proposition de loi initiée par le groupe En Marche de l'Assemblée nationale.
Ce texte ouvre la possibilité de résilier un contrat de complémentaire santé à tout moment passée la première année de souscription, pour les ménages comme pour les entreprises.
L'objectif est de faciliter la vie des assurés, dans le sillage des lois Chatel, Hamon et Bourquin, et de renforcer la concurrence sur un marché de 36 milliards d'euros.
Ce texte a suscité de vifs débats, notamment quant à son impact sur les mécanismes de solidarité des mutuelles. Il me semble apporter une souplesse utile ; il faudra en évaluer les effets sur le comportement des assurés et sur les tarifs.
Au Sénat, les quatre articles, initialement supprimés par la commission des affaires sociales, ont été rétablis en séance publique. Le texte du Sénat était très proche de celui de l'Assemblée nationale.
La CMP n'a apporté que quelques ajustements. L'Assemblée nationale voulait simplifier les modalités de résiliation ; nous avons voulu rétablir le formalisme de la lettre recommandée, pour mieux protéger les assurés.
La CMP a confirmé la rédaction du Sénat pour l'article 3 bis qui complète l'information des assurés sur le taux de redistribution des contrats.
Elle a maintenu la suppression par le Sénat d'une demande de rapport sur l'application par les complémentaires des engagements en matière de lisibilité des contrats. Nous resterons néanmoins vigilants sur ce dossier qui est à l'ordre du jour du comité de suivi de la réforme du reste à charge zéro.
La CMP a supprimé, en revanche, l'interdiction des pratiques de remboursement différencié par les complémentaires dans le cadre de réseaux de soins, une demande du Sénat que nous réitérerons dans le PLFSS.
La CMP a enfin réintroduit, dans une rédaction moins ambiguë, un article sur le suivi du déploiement de services numériques et partagé l'objectif de sécuriser le tiers payant, mais le déploiement de logiciels métier et des interfaces compatibles reste nécessaire, à l'hôpital notamment.
Le texte issu des travaux de la CMP constitue un excellent compromis (M. André Gattolin approuve.) même s'il faudra rester vigilant sur son application. (Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM ; Mme Véronique Guillotin applaudit également.)
Mme Agnès Buzyn, ministre des solidarités et de la santé . - Les débats ont été riches et animés sur ce texte et l'on ne peut que se satisfaire de l'accord trouvé en CMP.
Pouvoir résilier à tout moment et sans frais, après un an, un contrat de complémentaire santé est une mesure attendue par les assurés. Cette mesure aligne le régime de ces contrats sur celui des assurances automobile et des contrats emprunteur.
Ce texte s'inscrit dans la continuité des mesures prises fin 2018 pour répondre à l'urgence économique et sociale et soutenir le pouvoir d'achat. En décembre dernier, les organismes complémentaires ont accepté de neutraliser la hausse des tarifs et se sont engagés à réduire leurs frais de gestion, qui représentent 20 % des cotisations.
Le texte a pour objet de faciliter les résiliations pour laisser plus de liberté aux ménages et réduire les tarifs des complémentaires en faisant davantage jouer la concurrence.
Nous avons entendu le Parlement et nous engageons à suivre attentivement la mise en oeuvre de ce texte, notamment son effet sur l'accès à la complémentaire santé. Le coût des primes ne devra pas augmenter ; au contraire, nous espérons que les assureurs seront incités à réduire leurs frais de fonctionnement. Sur l'assurance emprunteur, la concurrence a d'ailleurs fait baisser leur montant.
La mesure ne devra pas non plus déstabiliser le marché, puisque la résiliation est déjà possible à chaque échéance annuelle.
Une attention particulière sera portée aux conséquences de cette mesure pour les personnes âgées. Les mutuelles ne pourront recueillir d'informations médicales auprès de leurs membres ni fixer de cotisation en fonction de l'état de santé des assurés. Ce sont les personnes âgées qui sont le plus soumises aux augmentations brusques de cotisations et les moins familiarisées avec les nouvelles technologies.
Le délai prévu avant l'entrée en vigueur est essentiel pour permettre aux acteurs de se préparer.
Nous veillerons aussi à ce que les professionnels qui pratiquent le tiers payant aient accès aux droits des assurés en temps réel.
Le Gouvernement souhaite poursuivre dans un climat de confiance les travaux conduits avec les complémentaires qui ont déjà donné lieu à des avancées majeures, comme la réforme du 100 % santé.
Cette proposition de loi importante, concrète et pragmatique, répond aux attentes des Français. Le Gouvernement est favorable à son adoption. (Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM, ainsi que sur quelques bancs du groupe UC)
M. Yves Daudigny . - La CMP est parvenue à un accord le 15 mai dernier sur cette proposition de loi.
Supprimés en commission, les articles 1, 2, 3 et 4 ont été réintroduits en séance et le Sénat a finalement adopté un texte proche de celui de l'Assemblée nationale pour autoriser la résiliation infra-annuelle des contrats de complémentaire santé, selon l'idée, en filigrane, que la concurrence, dont le Gouvernement a loué à l'envi les bienfaits pendant la navette, fasse baisser les prix, au profit des adhérents.
La CMP est donc parvenue assez facilement à un accord, sauf que l'absence de concurrence supposée engendrer de larges marges, est une idée reçue : il y a 500 acteurs sur le marché des mutuelles, et leur résultat net ne dépasse pas 0,7 % du montant des cotisations.
Les comparaisons avec la loi Hamon, madame la ministre, sont abusives et infondées : une complémentaire santé ne se confond pas avec une assurance habitation ou automobile. Ce n'est pas un bien de consommation courante, pour lequel la seule question qui vaille serait le calcul individuel des coûts et des avantages. Cette proposition de loi heurte la valeur de solidarité, pilier de notre système de protection sociale. Certes, il conviendra aux assurés solvables, actifs, jeunes et bien portants, soucieux d'individualiser la protection de leurs risques, dans une logique purement assurantielle. Cette individualisation et cette segmentation se feront au prix de la solidarité intergénérationnelle, et du modèle prudentiel français, ainsi dynamités.
Les comportements consuméristes, opportunistes, seront libérés, même si cette conséquence est sans doute secondaire.
Les gains de pouvoir d'achat seront par ailleurs assez illusoires : les flux de dossiers augmenteront les frais de gestion, sans parler des coûts de publicité excessifs.
L'accès aux soins de nos concitoyens sera-t-il facilité ? Non. Les inégalités liées à l'âge seront-elles amenuisées ? Certainement pas. Les coûts de gestion vont-ils baisser ? Pas davantage. Les actions de prévention conduites par nombre de mutuelles seront-elles renforcées ? Aucunement. Le nombre de personnes sans complémentaire santé, qui est de quatre millions aujourd'hui, sera-t-il réduit ? La réponse est encore négative !
Nous approuvons la suppression de l'article 3 bis AA - introduit au Sénat - qui interdit les remboursements différenciés par les réseaux des soins.
Sur le suivi des services numériques permettant de suivre les dossiers et les droits des associés en temps réel, le choix de la CMP de la confier à l'Union nationale des organismes d'assurance maladie complémentaire (Unocam) nous semble baroque.
Un rapport de l'IGAS de février 2018 souligne la difficulté pour les professionnels de s'équiper en logiciels compatibles...
Alors que notre sécurité sociale aborde un virage décisif vers le modèle beveridgien - un système universel financé par l'impôt dans un budget indifférencié de celui de l'État -, la question du rôle des complémentaires se pose avec plus d'acuité : et ce ne sont pas de petites évolutions.
Le groupe socialiste ne votera pas ce texte, à la boussole libérale très affirmée, au détriment de l'intérêt collectif de nos concitoyens. (Applaudissements sur les bancs des groupes CRCE et SOCR)
M. Éric Gold . - Le groupe RDSE manifeste sa satisfaction sur ce texte issu d'une CMP conclusive, symbole d'une bonne intelligence entre les deux assemblées. Les choses étaient pourtant mal engagées en commission, la position initiale de celle-ci ne reflétant pas celle de la majorité du Sénat.
La résiliation infra-annuelle offrira une souplesse bienvenue aux usagers, et fera diminuer les coûts de cotisation qui ont augmenté de manière exponentielle ces dernières années. Ils sont constitués à 21 % par les frais de gestion. Les organismes seront contraints de communiquer le taux de redistribution et le niveau des frais de gestion, alors que la population vieillit et que les maladies chroniques explosent. Il ne devrait pas pour autant y avoir de résiliation en masse en 2021. Le changement de mutuelle, d'usage beaucoup plus fréquent, est plus délicat que celui d'assurance habitation. L'objectif est d'améliorer l'information des assurés et de leur donner plus de souplesse, afin d'éviter le renoncement aux soins dû à un reste à charge trop élevé.
Je regrette la suppression de l'interdiction des taux de remboursements différenciés pour les réseaux de soins mais il est vrai que c'était un cavalier.
La ministre a rappelé elle-même que le rapport de force entre assurés et complémentaires doit être rééquilibré et que les hausses de cotisations rendaient les choses difficiles pour les assurés. Cette proposition de loi y contribue dans un contexte de tension croissante entre pouvoirs publics et organismes complémentaires.
S'agissant du prix des cotisations, gageons que la concurrence fera son effet. Je me contenterai de rappeler l'attachement du RDSE à l'accès de tous les Français à des soins de qualité et notre soutien à toute mesure qui renforcera dans ce but la transparence et diminuera le reste à charge. Notre groupe votera très majoritairement le texte élaboré par la CMP.
M. Olivier Henno . - Je veux d'abord saluer le travail du rapporteur, son flegme, sa volonté d'aboutir, au-delà de l'écume des choses.
Cette proposition de loi prolonge les avancées rendues possibles par le législateur avec les lois Chatel en 2005, Hamon en 2014 et Bourquin en 2018.
Le taux de résiliation annuelle atteindrait 15 % à 20 % pour les complémentaires santé contre 15 % pour l'assurance dommage habitation ou automobile.
Les trois premiers articles proposent, au fond, une simplification. Je suis favorable à l'interdiction des taux de remboursement différenciés pour les réseaux de soins.
Je ne partage pas l'idée que ce texte assimile la santé à un bien de consommation courante ou ferait augmenter les prix. Les mutuelles, sont les premiers acteurs de ce secteur avec 51 % des parts du marché français de l'assurance santé en 2017 ; les sociétés d'assurance, qui peuvent être des sociétés mutuelles à but non lucratif, ou des sociétés anonymes à but lucratif, représentent 31 % du marché ; enfin, les institutions de prévoyance (IP), organismes paritaires à but non lucratif exerçant uniquement dans le champ des risques sociaux, représentent la même année18 % du marché.
L'assurance complémentaire santé représente 85 % du chiffre d'affaires des mutuelles ; 50 % de celui des institutions de prévoyance mais 5 % de celui des sociétés d'assurance.
En 2016, les cotisations et primes collectées au titre de la complémentaire santé s'élevaient à près de 36 milliards d'euros. On peut très bien porter un regard bienveillant sur les mutuelles et voter ce texte qui les aide et pérenniser leur modèle.
Si l'accès aux soins est d'abord porté par l'assurance maladie obligatoire - 76 % des dépenses - les complémentaires forment un second étage très significatif auquel a recours la quasi-totalité de la population.
Le système existant à trois étages est contradictoire avec l'objectif d'une politique de solidarité exigeante. La ministre semblait partager ce point de vue. Il serait opportun de redéfinir le niveau de prise en charge par la solidarité nationale et de laisser à chacun la liberté d'adapter précisément sa couverture en fonction de ses besoins et de ses propres risques.
En attendant, la majorité des membres du groupe UC votera ce texte. (Applaudissements sur les bancs des groupes UC et LaREM)
M. Daniel Chasseing . - Cette proposition de loi porte une mesure favorable au pouvoir d'achat de nos concitoyens et en particulier aux personnes âgées. Elle devrait aussi favoriser la libre concurrence.
La hausse des cotisations, de près de 30 % en dix ans, est une source d'insécurité financière pour les plus démunis. Le groupe Les Indépendants se félicite du succès de la commission mixte paritaire.
Nous aurions certes pu aller plus loin en prévoyant une entrée en vigueur plus précoce que la date prévue, décembre 2020, et en interdisant les remboursements différenciés pour les réseaux de soins, comme la commission des affaires sociales l'avait fait à mon initiative. Le désaccord entre les deux assemblées à ce sujet n'est pas nouveau. Cette pratique va à l'encontre de la liberté de choisir son praticien. Elle est particulièrement répandue dans l'optique, où un tiers des complémentaires fonctionnent avec des réseaux fermés d'opticiens, et des modèles imposés de verres et de lentilles. J'espère que nous reviendrons sur la suppression opérée en CMP, que je regrette. Notre groupe reste engagé pour faire aboutir l'évolution législative que nous souhaitons.
Mme Catherine Deroche. - Ah !
M. Daniel Chasseing. - Nous sommes très favorables à l'objectif principal de ce texte, la résiliation infra-annuelle des complémentaires santé, associée au renforcement de la lisibilité des contrats. Cette proposition de loi permettra à chacun de mieux comparer la qualité des prestations et ainsi de choisir en conscience le service qui lui convient le mieux. Le groupe Les Indépendants votera le texte en souhaitant que le changement soit notifié très rapidement afin de ne pas pénaliser les remboursements en pharmacie. (M. Martin Lévrier applaudit.)
M. Alain Milon . - (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains) Je salue le travail de Michel Amiel qui a recentré le texte sur son objet principal et permis le compromis.
Même si je la regrette, je comprends la suppression de la disposition relative aux remboursements différenciés qui n'avait pas de lien direct avec le texte initial.
Cette proposition de loi poursuit un objectif de transparence auquel le groupe Les Républicains souscrit. Je répète - pédagogiquement - que les frais de gestion de la sécurité sociale se situent à 4,5 % quand ceux des complémentaires santé s'élèvent en moyenne entre 20 % et 25 %, voire 42 % dans certains cas.
Le monde des complémentaires santé a fait l'objet de nombreuses réformes ces dernières années, que j'ai énumérées en première lecture. Le marché de la complémentaire santé est très administré, dans un cadre réglementaire et fiscal particulièrement sophistiqué, mais peu protecteur pour les jeunes, les inactifs, les retraités qui n'entrent dans aucune catégorie spécifique.
Nous avons vu des secteurs entiers' que la puissance publique n'avait pas su réguler, connaître une transformation radicale sous l'effet d'une concurrence accrue. Cela ne sera sans doute pas le cas pour les complémentaires santé sous le seul effet de ce texte, mais donner de la souplesse, c'est à nos yeux, renforcer la marge de manoeuvre des assurés.
L'évaluation de l'impact de cette proposition de loi est difficile à effectuer : baisse des coûts ? Nomadisme ? Démutualisation ? Les débats ont été nourris, en commission comme dans l'hémicycle !
Cette disposition ne devait pas bouleverser le marché des contrats collectifs des grandes entreprises.
Il reste des efforts à faire en matière de lisibilité des contrats. Il ne suffit pas de donner le choix, il faut aussi donner à nos concitoyens les moyens de décrypter le contenu de leurs contrats !
Ce texte ne répond donc pas, à lui seul, à tous les enjeux du secteur. À titre personnel, je souhaite que la sécurité sociale se réapproprie l'ensemble des besoins de santé de base, conformément aux objectifs de ses fondateurs, mais nous sommes loin d'une telle réforme systémique... (Mme Catherine Deroche approuve vivement.)
Dans l'immédiat, le groupe Les Républicains votera ce texte dans sa très grande majorité. (Applaudissements sur les bancs des groupes Les Républicains, UC, Les Indépendants et LaREM)
Mme Laurence Cohen . - La grande majorité du Sénat a voté ce texte. En séance, c'est la majorité Les Républicains qui avait réécrit le texte.
Cette convergence en faveur de la concurrence ne nous a pas convaincus. Nous ne sommes pas au pays des bisounours, mais dans un système capitaliste où la concurrence fait rage.
Depuis la crise de 2008 et le règlement Solvabilité II, les mutuelles ont des obligations en matière de financement, que la volatilité accrue des adhérents rendra difficiles à respecter. Ce texte va à l'encontre du droit européen et des principes mutualistes qui prévoient l'absence de sélection des adhérents et du risque couvert, l'égalité de traitement, la solidarité et l'annualité des cotisations. Ce mécanisme solidaire où les plus jeunes cotisent pour les plus âgés fonctionne malgré une taxation à 14 % des contrats.
Ce texte fera gonfler les cotisations tout en réduisant les prestations - notamment pour financer les frais de publicité.
Toutes les réformes du Gouvernement vont dans le sens de la marchandisation de la santé. Celle-ci rapproche le modèle des mutuelles de celui des sociétés d'assurance, et confortera les mastodontes de la bancassurance, en amplifiant les renoncements aux soins.
Or la seule solution contre tous ces renoncements et contre toutes les inégalités accrues par la politique du Gouvernement, c'est le 100 % sécurité sociale. J'ai entendu M. Milon en faire l'éloge - j'imagine qu'un large consensus se dégagera sur ce principe au cours de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale...(Sourires)
Ne faisons pas de la complémentaire santé un bien comme un autre ! Nous voterons contre cette proposition de loi. (Applaudissements sur les bancs du groupe CRCE ; M. Yves Daudigny applaudit également.)
M. Martin Lévrier . - Je remercie M. Amiel, rapporteur de ce texte, pour la qualité de son travail.
Ce projet de loi s'inscrit dans le prolongement de la réforme du reste à charge zéro pour les prothèses auditives et dentaires, dans le projet global de réduire les coûts d'assurance et de lutter contre le renoncement aux soins.
Ce texte est très opérationnel : simplification des procédures, réduction des dépenses contraintes des adhérents.
D'après UFC-Que Choisir, les montants des cotisations de complémentaire santé ont augmenté de 47 % en dix ans - alors que l'inflation ne s'élève sur cette période qu'à 14,2 % ; les frais de gestion ont eux augmenté de 30 % depuis 2010, soit deux fois plus que les remboursements ! Ils devraient même dépasser ceux de l'assurance maladie, qui finance 78 % des dépenses de santé de notre pays ! Ce texte pourrait donc faire économiser près d'un milliard d'euros aux assurés.
Le cheminement de ce texte déposé par le groupe LaREM à l'Assemblée nationale semblait aller de soi ; mais la majorité du Sénat l'a vidé de sa substance, avant que des amendements de M. Dallier ne la rétablissent en séance.
Les textes des deux assemblées étant quasi-similaires, la CMP s'est concentrée sur des dispositions périphériques comme la procédure de résiliation et la suppression de l'interdiction de remboursements différenciés, ou le fait de confier à l'Unacom le suivi de déploiement des services numériques par les organismes complémentaires.
Cet accord est un très bon compromis, fruit d'échanges constructifs. Le groupe LaREM le votera, sans surprise.
La discussion générale est close.
M. le président. - Conformément à l'article 42, alinéa 12, du Règlement, je vais mettre aux voix l'ensemble de la proposition de loi dans la rédaction résultant du texte élaboré par la commission mixte paritaire.
La proposition de loi est définitivement adoptée.
La séance est suspendue à 12 h 45.
présidence de M. David Assouline, vice-président
La séance reprend à 15 heures.