Comptes rendus analytiques officiels du 27 novembre 2018

M. le président.  - L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi de finances rectificative pour 2018 (Nouvelle lecture).

Discussion générale

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'action et des comptes publics .  - L'examen de ce texte en nouvelle lecture est l'occasion pour le Gouvernement d'exprimer sa perplexité sur le rejet de ce texte et le dépôt d'une motion de renvoi. Ce collectif correspond en effet aux attentes des parlementaires. Il y a quelques mois, le rapporteur général plaidait pour un projet de loi de finances rectificative (PLFR) limité aux seuls mouvements de crédits de l'année en cours. Vous aviez raison. Trop souvent, les collectifs de fin d'année servent de voiture-balai du projet de loi de finances et comportent mesures fiscales nouvelles et décrets d'avance. Ce n'est pas le cas cette année : les ouvertures de crédits supplémentaires font toutes l'objet d'un vote du Parlement. Le rapporteur général s'est d'ailleurs félicité que le projet de loi de finances rectificative de fin d'année retrouve son objectif d'origine. D'où mon incompréhension, car ce texte marque le point d'aboutissement de la démarche de sincérisation entamée par ce Gouvernement. Le rapporteur général salue d'ailleurs une exécution plus saine des crédits que sous le précédent quinquennat...

Ce texte démontre la prudence des prévisions gouvernementales ainsi que la sincérité des hypothèses retenues et prouve la solidité de notre budget 2018.

Ce texte se borne à des annulations sur les crédits mis en réserve, sans surgel ni taxation interministérielle qui dilue les responsabilités - tout en dégelant plus de 2 milliards d'euros de crédits.

Enfin, ce PLFR, à la demande de votre commission, sincérise le schéma d'emploi des ministères. Nous permettrons ainsi aux gestionnaires publics de piloter librement leur masse salariale dans le respect de leur plafond d'emplois.

En dépit des divergences politiques, je suis convaincu que ce changement de forme est favorable, tant du point de vue de l'autorisation parlementaire qu'à raison de l'effort de sincérité engagé.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances .  - Le ministre m'a cité mais n'a pas cité tous mes propos ! (Sourires) Oui, ce projet de loi de finances rectificative de fin d'année est réduit à des ajustements principalement budgétaires et je me réjouis de l'absence de décrets d'avance : le PFLR retrouve sa vocation initiale, en se concentrant sur les mesures ayant uniquement un impact sur l'année en cours.

Du point de vue macroéconomique, il repose sur un scénario inchangé par rapport au projet de loi de finances pour 2019, en dépit de signaux conjoncturels défavorables. La reprise est plus faible qu'escomptée, consommation des ménages et investissement des entreprises sont en berne.

L'objectif de déficit devrait pouvoir être tenu mais c'est un minimum, tant il manque d'ambition.

Avec 80 milliards d'euros, le déficit reste à un niveau très élevé.

L'augmentation des recettes fiscales est due au transfert de 600 millions d'euros supplémentaires de TICPE, conséquence de la moindre dépense sur le CAS « Transition énergétique ». Je regrette que le Gouvernement n'ait pas affecté ces recettes à la transition énergétique plutôt qu'au budget général. (M. Philippe Dallier renchérit.)

Quant aux dépenses de l'État, elles sont en hausse de 500 millions d'euros. Le surcoût des OPEX sera pris en charge par le ministère des Armées, au mépris du principe de solidarité interministérielle posé dans l'article 4 de la loi de programmation militaire. Le dégel des crédits de la mission opéré depuis est un moindre mal.

Pour le reste, ce texte s'inscrit dans le droit fil du projet de loi de finances initiale auquel nous nous étions opposés. Le Sénat l'a rejeté en n'adoptant pas l'article d'équilibre. L'Assemblée nationale a rétabli son texte sans modification après l'échec attendu de la CMP. C'est pourquoi je vous propose de confirmer notre position et de voter la question préalable afin de nous concentrer sur l'essentiel : l'examen du PLF pour 2019. (Applaudissements sur les bancs des groupes Les Républicains et UC.)

Mme Sophie Taillé-Polian .  - (Applaudissements sur les bancs du groupe SOCR) Le calendrier est étrange, brouillon, pour ne pas dire irrespectueux. Hier, nous avons parlé écologie et taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) ; un amendement de notre groupe, repoussé par le Gouvernement, proposait d'ailleurs évoquant une TICPE flottante. Aujourd'hui, on apprend que l'idée est à l'étude !

M. Philippe Dallier.  - Hier, c'était hier, aujourd'hui, c'est aujourd'hui... et demain sera demain ! (Sourires)

Mme Sophie Taillé-Polian.  - Lors de la première lecture, Claude Raynal était revenu sur les prévisions de croissance très optimistes et souligné que l'amélioration du solde budgétaire ne doit rien à ce Gouvernement.

Le rapporteur général l'a dit avec raison en CMP, le Gouvernement a fait le choix politique d'en faire moins en matière de transition énergétique. Nous, nous choisissons d'en faire plus ! La transition énergétique n'a pas besoin d'un haut conseil mais d'un haut budget ! (Applaudissements sur les bancs des groupes SOCR et CRCE)

La prise en charge des OPEX par le seul ministère des Armées revient sur les engagements votés dans la loi de programmation militaire. « Sincérité budgétaire », disiez-vous ?

Pour la politique de l'emploi, c'est la double peine : une baisse drastique des crédits de paiement de la mission « Travail et emploi », de 2,1 milliards d'euros à périmètre constant, et l'annulation d'un demi-milliard de crédits dans le projet de loi de finances rectificative ! Je m'étonne que la question préalable n'évoque pas ce point. Le Sénat avait rejeté les crédits de la mission l'an dernier, au vu de la baisse drastique des contrats aidés : 100 000 emplois supprimés, un périmètre réduit et un taux de prise en charge revu à la baisse. Au total, 1 milliard d'euros de moins en autorisations d'engagement, et 953 millions en crédits de paiement par rapport à 2017.

Cette décision brutale a fragilisé les associations et certains services publics locaux. Les Ehpad, déjà exsangues, ont dû trouver des ressources internes. Les centres sociaux ont été pénalisés, avec 313 programmes petite enfance fragilisés et 344 programmes jeunesse en moins. Le contrat aidé est devenu le parcours emploi compétences (PEC). La sous-consommation des crédits du programme 102 tient à l'excessive complexité du PEC, vécue par les élus locaux comme une défiance. Ajoutons l'obligation de formation non financée, la baisse de la prise en charge, l'appréhension des employeurs devant l'instabilité des annonces... La politique de l'emploi est devenue une variable budgétaire et non un outil pour favoriser l'insertion, alors que précarité et chômage augmentent : 22 000 demandeurs d'emplois et 16 000 précaires en plus en un an.

L'anticipation conduisant à baisser la subvention à Pôle emploi relève de la politique-fiction. Les chiffres du chômage sont mauvais et le chômage de longue durée s'aggrave.

Le programme 155 sur l'amélioration de la qualité de l'emploi et des relations de travail voit ses crédits amputés de 12,4 millions, signe que la protection des salariés, comme l'accompagnement des chômeurs, ne sont pas une priorité.

C'est pourquoi le groupe socialiste s'opposera à ce projet de loi de finances rectificative. (Applaudissements sur les bancs des groupes SOCR et CRCE)

M. Emmanuel Capus .  - Nous pouvons avoir un regret. La semaine dernière, notre discussion a été interrompue de manière brusque. En dépit d'avis plutôt positifs de la commission des finances, le Sénat n'a pas adopté l'article d'équilibre. Le rapporteur général avait pourtant préconisé l'abstention sur un texte qui contient de réels motifs de satisfaction. En effet, ce collectif de fin d'année revient à sa vocation initiale ; il ne contient ni décret d'avance ni mesures fiscales. Refuser la discussion est une posture qui affaiblit notre assemblée. Par principe, le groupe Les Indépendants souhaite aller au bout de la discussion. Je sais que les Radicaux partagent cette opinion.

M. Roger Karoutchi.  - Alors... (Sourires)

M. Emmanuel Capus.  - Ainsi il y a deux ans, le Sénat a rejeté sans débat le projet de loi de finances pour 2017, laissant passer une mesure sur la fiscalité des indemnités des élus locaux. Le retour de bâton, nous l'avons eu la semaine dernière ; deux ans après, il est plus difficile de régler les problèmes !

Le financement des OPEX aurait mérité un débat devant la représentation nationale. Nous ne l'aurons pas. C'est dommage, nous étions plusieurs, avec le président Cambon, à avoir déposé des amendements visant à rétablir la solidarité interministérielle...

Je partage les interrogations de nombreux collègues sur l'affectation de la TICPE. Là encore, nous ne pourrons en débattre publiquement...

Les Indépendants s'opposeront à la question préalable, car nous n'aurons finalement jamais débattu du projet de loi de finances rectificative, ni en première, ni en deuxième lecture. Il ne faudrait pas que les débats budgétaires finissent par ne plus être menés dans cette enceinte mais sur les réseaux sociaux. Le débat parlementaire a sa temporalité propre, qui ne se résume pas à 280 signes !

M. Michel Canevet .  - (Applaudissements sur les bancs du groupe UC) Le groupe UC abordait l'examen de ce projet de loi de finances rectificative avec optimisme. Les sujets de satisfaction étaient nombreux : pas de mesure fiscale nouvelle ni de décret d'avance, une baisse des mises en réserve de 8 % à 3 %.

Nous avions rejeté le projet de loi de finances 2017 car il était insincère, comme l'a relevé par la suite la Cour des comptes. Mais tel n'est pas le cas de ce collectif. Le déficit budgétaire devrait être inférieur de 5,7 milliards aux prévisions initiales. Toutefois, nous restons loin d'une baisse significative du déficit et faisons moins bien qu'en 2017.

La situation économique nous préoccupe. Selon un récent sondage, le moral des ménages est nettement en baisse ; la crise sociale qui s'exprime dans la rue doit nous interpeller. Les inquiétudes des Français sont parfois exagérées mais souvent légitimes.

Ce collectif était une occasion d'apporter des réponses. Espérons que les mesures de taxation supplémentaire annoncées pour 2019 ne transformeront pas la crise en révolte.

Quant aux prévisions de croissance, le consensus des économistes table sur 1,6 % plutôt que 1,7 %. L'investissement est en baisse, l'inflation ne serait que de 1,5 %. Tout cela risque de rendre incertaine le fin de l'exercice budgétaire.

Le groupe centriste est partagé. Certains voteront la question préalable, d'autres voteront contre. (Applaudissements sur les bancs du groupe UC)

Mme Christine Lavarde .  - (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains) Monsieur le ministre, je partage vos propos liminaires : ce PLFR ne comporte pas de mesures fiscales, il se limite à des ajustements de prévisions et de crédits, ce dont nous nous félicitons. Mais il ne nous satisfait pas.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État.  - Cela n'a pas duré longtemps !

Mme Christine Lavarde.  - Les ajustements de crédits traduisent la réalité. Et la réalité est une traduction de la politique du Gouvernement : augmentation de la dépense publique de 300 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale, alourdissement de la charge de la dette avec 500 millions d'euros de plus que prévu. C'est ce que coûterait le relèvement du plafond du quotient familial à son niveau antérieur, une mesure de pouvoir d'achat pour les familles....

L'endettement moyen de la zone euro est de 86,3 % et 81 % dans l'Union européenne - où elle est en baisse de 2,4 points - mais frôle les 100 % pour la France ; la dette de l'État a progressé à elle seule de plus de 19,5 milliards d'euros sur le deuxième trimestre.

La réalité, c'est que les dépenses en matière de transition énergétique ont été moins importantes que prévu en 2018. Les crédits du compte d'affectation spéciale « Transition énergétique » diminue de 577,6 millions d'euros ; certes, le Gouvernement tient compte de la décision de la Commission de régulation de l'énergie, les volumes de production ayant augmenté considérablement. Si le soutien public diminue alors que le volume produit augmente, c'est que les prix augmentent - avec la hausse du prix du pétrole.

Que faites-vous de cette « cagnotte » ? Vous ne l'affectez pas à la transition énergétique mais au budget général. C'est ce que nous vous reprochons. Vous renouvelez l'erreur de la trajectoire carbone. Comment rendre acceptable ces taxes écologiques si elles servent à financer tout autre chose ?

La réalité, c'est la fin de la solidarité interministérielle pour le financement des OPEX, pourtant prévue par l'article 4 de la loi de programmation militaire.

Pour toutes ces raisons, notre groupe s'était abstenu en première lecture. D'autres groupes ayant voté contre le texte, celui-ci a été rejeté par le Sénat. La CMP ayant échoué, le groupe Les Républicains votera pour la question préalable afin de reprendre au plus vite nos travaux du projet de loi de finances. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains)

M. Pascal Savoldelli .  - (Applaudissements sur les bancs du groupe CRCE) La CMP a échoué. Rien d'inédit ! Le dépôt d'une motion participe de cette discorde constante. Je m'étonne du traitement que vous réservez à ce collectif qui est loin des voitures-balais auxquelles on nous avait habitués.

M. Julien Bargeton.  - Bravo !

M. Pascal Savoldelli.  - La loi de finances pour 2018 répondait pourtant aux objectifs de la majorité sénatoriale : suppression de l'ISF, baisse de l'impôt sur les sociétés, allégement de la fiscalité de l'épargne avec le prélèvement libératoire unique....

La position de la majorité nous surprend donc. Serait-ce parce que les dépenses publiques ne diminuent pas assez vite ?

M. Philippe Dallier.  - Possible !

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général.  - C'est vrai !

M. Pascal Savoldelli.  - Le mouvement d'exaspération et de colère qui traverse le pays tient à cette absence de lien entre la contribution citoyenne de chacun aux charges publiques et les contreparties de cet effort. La question du consentement à l'impôt, nécessaire pour faire société, est celle du « pourquoi ». Quand l'école publique perd une classe, quand la gare ferme, quand les APL baissent, que les dotations aux collectivités territoriales sont exsangues, se pose la question : pourquoi cet effort ?

Ce collectif 2018 présente un sincère déficit de 80 milliards d'euros, soit une détérioration du solde budgétaire de 12,3 milliards.

Peut-on parler d'excès de dépenses publiques ? En 2018, 98 milliards d'euros d'allègements fiscaux pour les entreprises, 20,6 milliards de CICE, sans parler de la perte de 44,8 milliards d'euros d'impôt sur les sociétés, les taux de TVA privilégiés, la ristourne dégressive sur les bas salaires et les exonérations sectorielles de TICPE.

Pas un impôt, pas une taxe sans rabais, exception ou dérogation pour les entreprises et leurs actionnaires. Ils sont là, les 80 milliards de déficit !

Pour conclure, un dernier « haut conseil » humoristique : « Si tu mets ceux qui brassent de l'air d'un côté et ceux qui te pompent l'air de l'autre, tu as la climatisation gratuite » (Sourires ; Applaudissements sur les bancs du groupe CRCE ; Mme Nathalie Goulet applaudit également.)

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général.  - Il faudra m'expliquer !

M. Jean-Claude Requier .  - (Applaudissements sur les bancs du groupe RDSE) Je ne peux que redire ma satisfaction à une pratique du collectif budgétaire de fin d'année plus conforme à son principe. Le déficit public est ramené à 2,6 % du PIB, ce qui traduit l'amélioration de la conjoncture constatée en 2017 et 2018. À 54,6 % du PIB, le taux de dépenses publiques est en légère baisse. La prévision de croissance est plutôt optimiste - mais qui peut la prévoir avec précision ? Les recettes du compte d'affectation spéciale « Radars » sont réaffectées à l'Afitf ; la réaffectation des recettes non utilisées du CAS « Transition énergétique » s'explique par la nécessité pour les comptes d'affectation spéciale d'être en équilibre.

Ma proposition d'inscrire sur le fronton de Bercy le montant de la dette publique - ce que j'appelle le Téléthon de Bercy - reste d'actualité.

Chasser la mauvaise dépense sans décourager la bonne est une tâche ardue, dans laquelle nous continuerons de soutenir le Gouvernement. Je suis conscient des délais contraints mais je regrette la question préalable. Ce PLFR d'un genre rénové n'aura pas eu, malheureusement, une longévité au Sénat supérieure à celle d'un gazouillis ! (Sourires et applaudissements sur les bancs du groupe RDSE ; M. Bruno Retailleau applaudit également.)

M. Julien Bargeton .  - C'est paradoxal : ce texte va être rejeté alors que tout le monde en dit du bien. On trouve toujours un défaut à un cheval ! Je tenterai néanmoins un ultime plaidoyer.

Sincérisé par son inscription au moment du projet de loi de finances, dépourvu de décrets d'avance, comprenant des mises en réserve très limitées - passant de 8 % à 3 %, contre 10 % auparavant - dépourvu de mesures fiscales pour l'avenir... Ce n'est manifestement pas suffisant, et il sera quand même rejeté.

La semaine dernière, la majorité sénatoriale a voté l'ensemble des articles, mais a rejeté l'article d'équilibre, qui n'est autre que la synthèse de tous les autres. Paradoxalement, certains veulent refaire des débats. Ou bien on débat, ou bien on rejette un texte. On ne peut pas avoir le beurre, l'argent du beurre et le sourire de la crémière ! (Mouvements divers)

Connaissez-vous l'histoire racontée par Freud dans L'Interprétation des rêves ? Un homme prête un chaudron à son voisin, qui le lui rend fêlé. Il se défend ainsi : le chaudron n'est pas fêlé, tu ne me l'as pas prêté, et il était déjà fêlé quand tu me l'as prêté ! Bref, il faut choisir ses arguments ! (Mouvements divers)

Ce projet de loi de finances rectificatif ne mérite ni cet excès d'honneur ni cette indignité. Il n'y a ni rabot, ni yo-yo, ni bololo ! Il n'y a donc pas de raison de ne pas le voter. Nous voterons contre la motion. (Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM et RDSE ; exclamations sur les bancs du groupe Les Républicains)

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État .  - Le Gouvernement est déterminé à ce que le collectif de fin d'année retrouve sa vocation première ; il doit être présenté assez tôt de manière à éviter les décrets d'avance. Contraires au principe d'autorisation parlementaire, ceux-ci doivent être réservés aux situations imprévisibles et soudaines.

C'est un mauvais procès qui nous est fait sur le CAS « Transition énergétique », car nous avons dû tenir compte de la délibération de la Commission de régulation de l'énergie. Nous ne pouvions pas surcompenser la production d'énergies renouvelables par les opérateurs.

Le surcoût des OPEX s'élève à 400 millions d'euros ; la réserve du ministère des Armées y suffit sans avoir besoin de mobiliser la solidarité interministérielle. La mécanique retenue est la bonne.

Ce collectif illustre la gestion 2018, avec une évolution des dépenses publiques globales de 0 % en volume. Pour 2019, ce sera 0,6 %. Le premier chiffre n'avait jamais été atteint, pas plus que le deuxième. La prévision de dépenses pilotables de l'État en valeur est de 1 % en valeur pour 2019 - soit une diminution en volume compte tenu de l'inflation.

Avis défavorable dès lors à la question préalable. (Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM)

La discussion générale est close.

Question préalable

M. le président.  - Motion n°1, présentée par M. de Montgolfier, au nom de la commission.

En application de l'article 44, alinéa 3, du Règlement du Sénat ;

Considérant que le projet de loi de finances rectificative pour 2018 repose sur un scénario macroéconomique inchangé, en dépit de signaux conjoncturels défavorables, et présente une prévision de déficit public qui devrait certes être atteinte mais qui s'avère particulièrement peu ambitieuse ;

Considérant que ce projet de loi s'inscrit dans la continuité de la politique fiscale et budgétaire du Gouvernement, telle qu'issue de la loi de finances initiale pour 2018, à laquelle le Sénat s'était opposé ;

Considérant que le projet de loi de finances rectificative prévoit le financement du surcoût des opérations extérieures (OPEX) et des missions intérieures (MISSINT) par la seule mission « Défense », contrairement au principe de solidarité interministérielle prévu à l'article 4 de la loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019 ;

Considérant que, si l'augmentation de près de 600 millions d'euros de la part du produit de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) reversée au budget général de l'État tire simplement les conséquences de moindres dépenses sur le compte d'affectation spéciale « Transition énergétique » à la suite d'une délibération de la Commission de régulation de l'énergie (CRE) du 12 juillet 2018, cette révision ne s'accompagne pas d'un accroissement des ressources consacrées à la transition énergétique, confirmant ainsi que la fiscalité énergétique remplit avant tout un objectif de rendement ;

Considérant qu'en nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli le projet de loi de finances rectificative pour 2018 sans modification, tel que déposé par le Gouvernement le 7 novembre dernier ;

Le Sénat décide qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération sur le projet de loi de finances rectificative pour 2018, adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture (n° 159, 2018-2019).

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général .  - J'avais proposé l'abstention sur l'article d'équilibre, monsieur Bargeton ! Les autres groupes ont donc été les arbitres de la décision.

M. Julien Bargeton.  - Cela revient au même !

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général.  - Hier, nous avons longuement discuté de fiscalité énergétique. Ce matin, le président de la République a fait des annonces. Comment vont-elles être traduites ? Y-aura-t-il des amendements en deuxième lecture ? Un nouveau collectif ? Dans quels délais ? Nous avons du mal à suivre...

Peut-être, monsieur le ministre, devriez-vous remercier le Sénat d'avoir introduit hier soir un article additionnel dans le projet de loi de finances - qui n'en traitait pas - pour supprimer la hausse de TICPE !

Nous avons l'occasion d'apporter des réponses aux Français. Si le Gouvernement souhaite saisir ce véhicule, je retire la motion. Dans le cas contraire, je vous invite à la voter, car une nouvelle lecture ne changera pas la position du Sénat.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État.  - Avis défavorable, comme je l'ai dit. Par principe, par hypothèse et par construction, je remercie toujours le Sénat de ses travaux ! (Sourires)

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général.  - Pas comme certains autres !

M. Roger Karoutchi.  - Très bien !

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État.  - Le calendrier du projet de loi de finances est ce qu'il est. Les articles 19 et suivants ont été discutés hier car ils avaient été appelés par priorité, alors que tout le monde savait que le président de la République allait s'exprimer ce matin.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général.  - Nous n'avons pris du retard qu'à cause de M. Darmanin ! (M. Philippe Dallier renchérit.)

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État.  - Nous préciserons dans les prochains jours comment ces annonces seront traduites dans la loi.

La motion n°1 est mise aux voix par scrutin public de droit.

M. le président. - Voici le résultat du scrutin n°26 :

Le Sénat a adopté.

La séance est suspendue à 15 h 35.

présidence de M. Gérard Larcher

La séance reprend à 16 h 45.