Équilibre territorial et vitalité de la démocratie locale
Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi relative à l'équilibre territorial et à la vitalité de la démocratie locale, présentée par MM. Philippe Bas, Bruno Retailleau et Mathieu Darnaud. (Demande du groupe Les Républicains)
Discussion générale
M. Philippe Bas, auteur de la proposition de loi . - (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains) Cette proposition de loi d'ajustement de la loi NOTRe résulte du travail mené, à la suite de MM. Hyest et Vandierendonck, par Mathieu Darnaud...
M. Didier Guillaume. - Excellent !
M. Philippe Bas. - ... et la mission de la commission des lois de contrôle et de suivi des lois de réforme territoriale.
Cette proposition de loi, aux ambitions limitées, traduit le besoin exprimé par nos collègues élus locaux de marquer une pause dans les réformes territoriales et d'obtenir plus de souplesse dans la gestion des collectivités territoriales, en surmontant les rigidités.
M. Charles Revet. - Il y a du travail !
M. Philippe Bas. - Elle ne prétend pas bouleverser les équilibres territoriaux : après les deux grandes vagues de révision de la carte intercommunale, en janvier 2014 puis en janvier 2017, nos collectivités ont besoin de stabilité.
Lors de la discussion de la loi NOTRe, nous avions longuement débattu du nombre d'habitants minimal pour créer une intercommunalité - le Gouvernement de l'époque voulait 20 000, le Sénat 10 000, nous avions transigé à 15 000 - mais jamais d'un nombre maximal. Résultat : certains préfets ont pu imposer, par voie d'autorité, la constitution d'énormes intercommunalités rurales, parfois même dénommées communautés d'agglomération alors qu'elles ne regroupent que des territoires ruraux !
M. Charles Revet. - Pas mal !
M. Philippe Bas. - Or le cadre légal prévu par la loi NOTRe n'est nullement adapté, personne n'ayant envisagé un instant qu'il pût être rationnel de constituer de tels groupements, sinon des préfets férus de modernisation !
Le Sénat n'entend pas remettre en cause ces groupements mais faciliter leur fonctionnement. Le centralisme intercommunal est aussi mauvais que le centralisme d'État. Respectons le principe de subsidiarité ! Encore faut-il pour cela que l'échelon local puisse s'organiser. C'est l'objet de cette proposition de loi qui renforce les pôles territoriaux, afin de combler un vide et d'organiser un espace non exploré.
Après deux remodelages, à trois ans d'intervalle, de la carte intercommunale, il est temps de faire une pause : les élus locaux veulent qu'on leur fiche la paix ! Après le travail réalisé par les préfets, toute évolution - regroupement ou division d'intercommunalité - doit résulter de leur propre initiative. La commission départementale de coopération intercommunale n'aura pas moins à réfléchir au devenir des syndicats.
Il fallait aussi combler les imprécisions et insuffisances de la loi NOTRe sur les départements et les régions. Cette proposition de loi conforte la vocation de solidarité territoriale des départements, collectivité territoriale la plus proche de la commune et de l'intercommunalité, et encourage les politiques contractuelles. La compétence agricole du département est aussi renforcée, comme son rôle d'aménageur, à travers des sociétés d'économie mixte.
La réforme des régions de 2015 ne comportait, pour la première fois s'agissant de ce type de texte, aucune mesure de décentralisation. Résultat, les régions sont des colosses aux pieds d'argile, plus grandes mais plus fragiles, dénuées d'affectio societatis. La réforme est inaboutie. Nous proposons d'accroître leurs responsabilités par délégation de l'État en matière de politique de l'emploi et d'enseignement supérieur. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains ; M. Hervé Maurey applaudit également.)
M. Mathieu Darnaud, rapporteur de la commission des lois . - Après ce train de réformes territoriales, pas question de réitérer un big bang territorial. Nous avons préféré distinguer ce qui fonctionne de ce qui ne fonctionne pas. Ce texte important traite avec pragmatisme les problématiques identifiées sur le terrain par la mission de suivi et de contrôle des réformes territoriales.
La philosophie de ce texte : améliorer ce qui doit l'être sans perdre de temps, supprimer les entraves et les culs-de-sac juridiques pour rendre aux élus la liberté d'administrer leurs collectivités qu'ils connaissent mieux que personne. Pouvions-nous rester sourds aux dysfonctionnements, aux rigidités dénoncées par les acteurs locaux ?
Annoncée au Sénat le 17 juillet dernier par le président de la République, reprenant une proposition du président Larcher, la création de l'Agence nationale pour la cohésion des territoires est inscrite au titre I de la proposition de loi. Cette agence du quotidien donnera des raisons d'espérer aux territoires en difficulté et changera la donne pour nos concitoyens vivant en marge des métropoles. Ce titre I a été délégué au fond à la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire.
Autre sujet, la revitalisation de l'échelon communal et l'assouplissement de la coopération intercommunale.
Non, la commune et le bloc communal ne sont pas dépassés ! L'époque change mais la communauté humaine demeure. C'est au sein de la commune que se tisse le lien social, que se fait l'apprentissage de la solidarité, l'engagement citoyen... Si elle est favorable aux communes nouvelles, la commission des lois a préféré que les dispositions relatives au nombre de représentants au conseil communautaire soient examinées lors de la prochaine proposition de loi de Mme Gatel.
Sur l'intercommunalité, il s'agit de concilier deux principes : ne pas défaire les cartes récemment redessinées tout en redonnant de l'oxygène à certaines communes ayant subi des mariages forcés, en octroyant le droit, pour un bloc de communes contigües, de se retirer d'un EPCI pour constituer un nouvel établissement.
En 2018, nous croyons plus que jamais à la décentralisation, non comme à un totem mais parce que les bonnes décisions sont celles qui coïncident avec la réalité. La politique de l'emploi répond à des situations hétérogènes, des publics disparates ; c'est pourquoi la recentralisation de la formation professionnelle engagée par le Gouvernement ne nous paraît pas opportune. Mieux vaut charger les régions de coordonner les acteurs publics de l'emploi et les associer à la gouvernance de Pôle Emploi. La commission des lois a également renforcé le rôle des régions dans la politique nationale de l'enseignement supérieur et de la recherche et la gouvernance des établissements.
La baisse des vocations et le désintérêt pour l'exercice des mandats locaux inquiètent. La délégation aux collectivités territoriales fera des propositions sur le sujet. D'ores et déjà, nous renforçons le statut des élus locaux pour faciliter la conciliation entre le mandat et la vie professionnelle.
Enfin, le texte propose des délégations partielles de compétences et des dispositions techniques, circonstancielles, fort attendues par les élus. Je n'émouvrai personne ici en évoquant la faculté de percevoir un droit de timbre pour certains actes.
Faire oeuvre utile et concrète, donner de l'air à ceux qui mettent leur énergie au service de nos concitoyens pour que nos territoires ne deviennent ni des musées, ni des déserts : tel est l'objet de cette proposition de loi. Nous le devons à la République qui n'existerait pas sans ses communes, ses départements, ses régions... Le Sénat est pleinement dans son rôle en légiférant au service des territoires. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains.)
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur pour avis de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable . - La commission de l'aménagement du territoire et du développement durable a examiné au fond, par délégation, les sept articles du titre I relatifs à la création d'une agence pour la cohésion des territoires.
Ce projet, souhaité depuis un an par le président du Sénat, a été annoncé par le président de la République le 17 juillet 2017 lors de la Conférence nationale des territoires. Depuis, rien. Il ne doit pas devenir un serpent de mer. L'idée d'un guichet unique au service des territoires ruraux et périurbains pour répondre à leurs besoins d'ingénierie et de conseil figurait déjà parmi les 26 propositions de notre rapport d'information de 2017.
Notre commission approuve l'idée de s'inspirer de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), dans un objectif de déconcentration. Nous avons besoin d'une politique volontariste d'aménagement du territoire et de rééquilibrage face à une polarisation croissante entre métropoles dynamiques et territoires ruraux et périurbains.
La commission a souhaité prendre en compte le développement durable dans les actions menées par l'agence et lui donner une assise juridique solide.
Nos réflexions convergent avec la proposition de loi Pointereau-Bourquin qui crée une agence de revitalisation des centres-villes et centres-bourgs. Les deux structures ne se juxtaposeront pas ; la nouvelle agence devra au contraire agréger et fédérer les interventions de l'État dans la politique de cohésion. Il serait peu opportun qu'elle soit créée par décret, Madame la Ministre, car cela empêcherait la représentation nationale de participer à sa définition. Des précisions sur le calendrier ?
La commission de l'aménagement du territoire et du développement durable vous propose d'adopter les sept articles dont elle est saisie. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains ; M. Hervé Maurey applaudit également.)
Mme Jacqueline Gourault, ministre auprès du ministre d'État, ministre de l'intérieur . - Cette proposition de loi est une excellente occasion de débattre d'un sujet structurant, la cohésion des territoires.
M. Philippe Bas. - Eh oui.
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Collectivement, État, collectivités territoriales, acteurs semi-publics et privés, nous devons répondre au défi des fractures territoriales. Seule une politique volontariste d'ensemble répondra au besoin d'équilibre territorial.
Chaque Français doit avoir les mêmes chances, où qu'il naisse. Les oppositions entre urbain et rural, entre métropoles et périphéries doivent être déposées au profit d'une vision dynamique et solidaire. Tout territoire a un potentiel de développement.
Face à la perception d'un certain déclassement, la politique des territoires doit être volontariste, concrète et adaptée à chaque territoire.
Premier levier : la transition numérique, pour lutter contre l'exclusion et favoriser l'accès aux services publics essentiels.
Nous souhaitons adapter l'élaboration et la mise en oeuvre des réformes à la diversité des enjeux locaux. C'est le principe du dispositif Action Coeur de ville, et c'est le sens de l'inscription dans la Constitution du principe de différenciation.
Nous souhaitons aussi développer les interventions ciblées de l'État sur les territoires les plus fragiles, comme le bassin minier du Nord et du Pas-de-Calais, le Calaisis ou l'Amiénois.
La création de l'Agence nationale de la cohésion des territoires, appelée de leurs voeux par le président de la République et le président du Sénat, le 17 juillet dernier, est un signe très positif. Le préfet Serge Morvan, présent à mes côtés, rendra son rapport de préfiguration dans les tout prochains jours. Le Gouvernement souhaite une agence agile, émancipatrice et accompagnatrice des dynamiques territoriales...
M. Philippe Bas, auteur de la proposition de loi - Nous aussi !
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - ...qui libère les énergies, qui facilite les projets de territoire portés par les élus...
M. Philippe Bas, auteur de la proposition de loi - Nous aussi !
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Nous souhaitons qu'elle soit un guichet unique, un outil de financement et un apport en ingénierie et en conseil.
M. Philippe Bas, auteur de la proposition de loi - Nous aussi !
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Je me réjouis que vous partagiez les orientations du président de la République !
M. Philippe Bas, auteur de la proposition de loi - Ce sont les nôtres.
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Nous souhaitons qu'elle s'adresse aux territoires à accompagner dans une logique de rattrapage.
M. Philippe Bas, auteur de la proposition de loi - Nous aussi !
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Nous ne souhaitons pas ajouter un arbre à la forêt des institutions intervenant dans ce champ.
M. Philippe Bas, auteur de la proposition de loi - Et la montagne accoucha d'une souris...
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Le Gouvernement engage un dialogue de confiance avec les collectivités dans le cadre de la Conférence nationale des territoires. Un chantier sur l'exercice des mandats locaux a été ouvert ; la Délégation aux collectivités territoriales du Sénat présentera ses conclusions en juillet, elles seront examinées à l'automne dans le cadre de la Conférence nationale des territoires. Mieux vaut donc renvoyer l'examen des articles 19 et 20 à un véhicule législatif plus global.
Notre modèle français, attaché à l'égalité et à l'équilibre, a subi des transformations majeures : révolutions agricole, industrielle et numérique ; essor des métropoles, moteurs de croissance économique pour elles-mêmes et, si elles jouent le jeu, pour les territoires avoisinants ; évolution du rôle des collectivités et de l'État en matière de développement et de solidarité ; réformes institutionnelles successives visant à rendre l'action publique locale plus claire, lisible et efficace.
Depuis la loi Chevènement de 1999, tous les gouvernements ont développé l'intercommunalité.
M. Pierre-Yves Collombat. - C'est un phénomène volontaire !
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - La loi de réforme des collectivités territoriales de 2010 a rendu obligatoire le regroupement des communes en EPCI à fiscalité propre.
M. Pierre-Yves Collombat. - C'était une erreur !
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - La loi Maptam a créé les métropoles, la loi NOTRe a augmenté le seuil des EPCI à 15 000 habitants, hors dérogation. Sur le plan fiscal, la suppression de la taxe professionnelle en 2010 a eu des conséquences. Enfin, la loi NOTRe a réparti les compétences entre les différents niveaux de collectivités.
Or cette proposition de loi remet en cause le principe de stabilité institutionnelle réclamé par les élus et contrevient à des principes fondateurs.
Ainsi, les articles 9 à 11 vont à l'encontre de la nécessaire rationalisation en supprimant les schémas départementaux de coopération intercommunale. Les articles 12 à 16 contreviennent à la répartition des compétences entre échelons, la clause de compétence générale pour les régions et départements ayant été supprimée par la loi NOTRe.
Quant aux articles 17 et 18, ils sont partiellement en contradiction avec le futur projet de loi sur la formation professionnelle.
Enfin, les articles 20 à 22 et ceux introduits en commission alourdissent le fonctionnement des EPCI.
Nous avons l'ambition partagée de trouver des solutions aux fractures territoriales, de faciliter l'expression des besoins des territoires et de les accompagner. C'est ce qui doit guider nos débats. (Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM ; M. Raymond Vall applaudit aussi.)
Question préalable
Mme la présidente. - Motion n°59 rectifiée bis, présentée par M. de Belenet et les membres du groupe La République En Marche.
En application de l'article 44, alinéa 3, du Règlement du Sénat, le Sénat décide qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération sur la proposition de loi relative à l'équilibre territorial et à la vitalité de la démocratie locale (n° 539, 2017-2018).
M. Arnaud de Belenet . - L'empressement des auteurs de la proposition de loi témoigne de notre détermination, au Sénat, à agir au service des territoires. Il semble être dicté par la nécessité d'opérer certains ajustements aux récentes réformes territoriales. Si des ajustements ponctuels sont inévitables, ce texte est de nature à fragiliser les arrangements qui viennent d'être trouvés. Il n'a rien d'un texte d'ajustement !
Pis, le Sénat s'en saisit alors que des travaux sont en cours, sur la revitalisation de l'échelon communal en assouplissant les règles de coopération intercommunale ou sur le statut des élus locaux - de la part de la délégation aux collectivités territoriales et du Gouvernement ; il prend aussi de court la mission de préfiguration de Serge Morvan, chargée de délimiter les contours de l'Agence nationale de la cohésion des territoires.
La question des politiques de l'emploi, de la formation et de l'apprentissage empiète en outre sur un très prochain projet de loi.
Plus étonnant, ce texte contient des mesures d'affichage dont la philosophie est à l'opposé de l'excellent rapport d'information de Mathieu Darnaud, qui demandait qu'on laisse respirer les territoires. Faisons confiance aux élus plutôt que d'introduire complexité et instabilité. Ils sont las des modifications successives de la législation ; le président Bas l'a dit, fichons la paix aux collectivités territoriales !
La création de l'agence de cohésion des territoires est novatrice mais il est prématuré de parler champ d'intervention, missions et statut alors que le préfigurateur s'apprête à rendre ses conclusions.
Formation, apprentissage, statut des élus, organisation des territoires : chacune de ces questions mérite un texte approfondi. Des travaux en cours, notamment au Sénat, sont sur le point d'aboutir ; ne les compromettons pas.
Adopter cette proposition de loi, est-ce atteindre nos objectifs communs ? Est-ce un gage de stabilité pour nos territoires ?
M. Philippe Bas, auteur de la proposition de loi. - Oui !
M. Arnaud de Belenet. - Je suis convaincu du contraire.
L'usage, m'a-t-on dit, est de ne pas déposer de question préalable sur une proposition de loi pour éviter de mettre en difficulté les groupes minoritaires.
Mme Cécile Cukierman. - Ici, c'est le Gouvernement qui est minoritaire !
M. Arnaud de Belenet. - La motion ne remettra pas en cause une proposition de loi présentée par le groupe majoritaire. Son esprit n'est nullement de rompre avec les usages de cette belle maison mais de partager une interrogation de fond. Elle n'a d'autre but que de servir au mieux nos collectivités territoriales, de manière collective, sans effet d'affichage. (Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM et Les Indépendants)
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Ne voyez pas dans cette proposition de loi une volonté de refaire un big bang territorial. Ce n'est pas un texte révolutionnaire, le président Bas l'a dit. Mais pour bien mettre en oeuvre la loi NOTRe, commençons par reconnaître que certaines de ses dispositions sont très complexes, en matière d'urbanisme, d'eau et d'assainissement, de consentement, d'articulation entre collectivités, etc. Ce texte donne des outils de mise en application.
L'objectif de notre mission de contrôle et de suivi de la mise en oeuvre des lois de réforme territoriale est de corriger des dysfonctionnements unanimement reconnus : sur la pêche, la DGCL a abondé dans notre sens ! Pourquoi s'interdire d'apporter des correctifs ?
Sur l'agence de cohésion des territoires, la ministre ne semble pas désavouer notre ambition. Les résultats de la mission de préfiguration étaient attendus pour le 15 mai, nous sommes à la mi-juin... Sur le guichet unique, nous sommes en phase. Il n'est pas anormal d'exprimer les aspirations profondes des territoires.
La mission de suivi et de contrôle s'est rendue dans tous les territoires ; elle fait remonter les préoccupations des élus.
Mme la présidente. - Veuillez conclure.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Il est malheureux d'empêcher, par cette question préalable, la Haute Assemblée de débattre d'un sujet qui est sa raison d'être, à un moment où les élus attendent des réponses concrètes. (Applaudissements sur les bancs des groupes Les Républicains et CRCE ; M. Alain Marc applaudit également.)
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Cette motion préalable recueille l'assentiment du Gouvernement. (Exclamations sur les bancs du groupe Les Républicains)
Mme Cécile Cukierman. - Comme c'est surprenant !
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Sur le titre I, la mission de préfiguration est sur le point de s'achever et il ne fait pas de doute que nombre de vos propositions seront entendues. (Mouvements sur les bancs du groupe Les Républicains ; M. François Patriat applaudit.)
M. Philippe Bas, auteur de la proposition de loi. - Le Sénat de la République a une tradition non écrite qui repose sur l'accord de tous les groupes et qui a toujours été respectée dans les années récentes : quand une proposition de loi est déposée par un groupe, quel qu'il soit, petit ou grand, le débat doit avoir lieu ! (Marques d'approbation et applaudissements sur les bancs des groupes Les Républicains et UC) Il n'est pas acceptable d'y déroger unilatéralement.
Le Sénat, représentant des collectivités territoriales de la République, a mis en place une mission au sein de la commission des lois chargée d'évaluer, en se rendant sur le terrain, les difficultés rencontrées dans la mise en oeuvre des lois de réforme territoriale. Cette proposition de loi en reprend les conclusions ; nous sommes au coeur de nos missions.
M. Bruno Sido. - Absolument !
M. Philippe Bas, auteur de la proposition de loi. - Il convient d'en débattre.
Enfin, le Gouvernement a son rythme, le Sénat a le sien. Il n'a pas, pour se prononcer, à attendre que le travail gouvernemental arrive à maturité, surtout quand il est lent ! Les annonces du président de la République datent du 17 juillet, et l'on en est encore au stade de la mission de préfiguration ! Certes, son titulaire a été désigné tardivement. M. de Belenet souhaite attendre que le rapport du commissaire général vienne nous éclairer mais nous pourrions aussi imaginer que le Sénat se prononce par un vote pour éclairer le Gouvernement ! (Applaudissements sur les bancs des groupes Les Républicains et UC)
Je suis las de cette conception de nos institutions qui voudrait que le Parlement ne puisse jamais débattre sans que le Gouvernement l'ait saisi ! (« Très bien ! » et applaudissements sur les bancs des groupes Les Républicains et UC)
M. Didier Marie. - Le groupe socialiste ne votera pas cette motion, dont certains arguments sont pourtant recevables, pour une question de principe. On ne saurait brider l'initiative parlementaire, de quelque groupe qu'elle émane. Jamais de motion sur une proposition de loi ? Il avait fallu rappeler ce gentlemen's agreement pour que soit retirée une motion préjudicielle du rapporteur sur la proposition de loi du groupe socialiste sur le devoir de vigilance des multinationales...
J'attire l'attention du groupe LaREM sur le droit des minorités : imaginez que le groupe majoritaire vote une question préalable à chaque proposition de loi émanant d'un groupe minoritaire ! Il faut défendre l'initiative parlementaire. (Applaudissements sur les bancs des groupes SOCR et Les Républicains)
M. Bruno Sido. - Très bien.
La séance est suspendue à 16 h 30.
présidence de M. Gérard Larcher
La séance reprend à 16 h 45.