Assainissement cadastral (Procédure accélérée)
Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, visant à favoriser l'assainissement cadastral et la résorption du désordre de propriété.
Discussion générale
M. Jean-Michel Baylet, ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales . - Le 8 novembre dernier, l'Assemblée nationale adoptait à l'unanimité cette proposition de loi déposée par les députés Rocca Serra, Gandolfi-Sheit, Giacobbi, Marcangeli et Pupponi. La liste des signataires qu'elle a rassemblés au-delà des clivages politiques montre bien son importance pour l'avenir de la Corse.
C'est pour cette raison que le Gouvernement l'a mise à l'ordre du jour sur son temps, car elle n'avait pas pu prendre place sur le temps réservé au groupe Les Républicains. Je connais l'enjeu de ce texte pour toutes les familles corses.
Les amendements déposés par le RDSE à l'ordonnance relative à la Corse ont hélas été déclarés irrecevables au titre de l'article 45 par la commission des lois.
M. Philippe Bas, président de la commission des lois. - Qui a fait son travail !
M. Jean-Michel Baylet, ministre. - Pour des raisons qui ne sont pas évidentes, ou qui le sont trop...
Cela fait un peu plus de deux siècles que la Corse se trouve dans un inextricable désordre foncier.
En 1801, l'administrateur général de la Corse, André François Miot, nommé par le Premier Consul, avait abrogé les pénalités encourues par le défaut de déclaration des successions dans le délai de six mois ; cela a occasionné ce désordre qui devrait cesser.
Les différents gouvernements, les notaires qui s'attachent depuis trente ans à rétablir des titres de propriété, sont arrivés à une position commune : le nécessaire retour au droit commun.
La loi du 22 janvier 2002, modifiée par la loi de finances rectificative pour 2008, prévoyait une exonération de droits de succession de 100 % jusqu'en 2012, puis de 50 % jusqu'en 2017.
En 2007, la loi a autorisé la création du Groupement d'intérêt public pour la reconstitution des titres de propriété (Girtec), composé de magistrats, de notaires, de fiscalistes. Mais cela a soulevé des difficultés d'ampleur inattendue au regard de la tâche à accomplir. En 2010, il est apparu que 405 727 parcelles sur les 995 386 cadastrées appartenaient à des « propriétaires apparents », c'est-à-dire nés avant 1910... Les notaires doivent donc rechercher des centaines d'héritiers. De plus, 34 % des parcelles sont encore sans titre.
Il faut laisser le Girtec faire son travail jusqu'à son terme, avec des moyens exceptionnels. Pour connaître de mieux en mieux la Corse, je sais que son travail est attendu.
Le Premier ministre Manuel Valls s'est engagé le 4 juillet devant l'assemblée de Corse - dont je salue le président Jean-Guy Talamoni et le président de l'exécutif Gilles Simeoni - à examiner avec bienveillance ces questions.
Les articles premier et 2 sécurisent la prescription acquisitive ou usucapion Avec leur rédaction initiale, ils avaient concerné tout le territoire national. Monsieur le président-rapporteur, vous avez voulu les restreindre à la Corse, et à la durée de vie du Girtec, soit 2027. Le Gouvernement se rangera à la rédaction du Sénat. L'article 3 porte de 50 % à 30 % l'exonération de DTMG lors de la première mutation. Le coût de ce dispositif est modique et sera compensé par les recettes fiscales supplémentaires.
L'article 4 proroge le dispositif dérogatoire d'exonération partielle de droits de succession à hauteur de 50 %.
L'article 5 prévoit une exonération du droit de 2,5 % à hauteur de la valeur des immeubles pour les actes de partage de succession ou les licitations de certains biens héréditaires.
L'article 7 a été ajouté par la commission des lois pour toiletter l'article 24 de la loi de 1884, permettant l'utilisation de la prescription acquisitive en Alsace-Moselle. J'ai découvert ces dispositions avec intérêt : elles interdisent l'agrandissement des propriétés par prescription acquisitive dans ces départements. Elles avaient été rejetées comme cavaliers par le Conseil constitutionnel. Je ne m'y opposerai pas.
Le Gouvernement s'honore d'avoir créé les conditions pour que le débat ait lieu au Sénat, pour un retour au droit commun dans l'intérêt de la Corse. (Applaudissements)
M. Philippe Bas, président de la commission des lois, en remplacement de M. André Reichardt, rapporteur . - Près de 33 % des parcelles cadastrées appartiennent à des propriétaires décédés, à cause de l'application d'un régime dérogatoire depuis les arrêtés Miot de juin 1801. De nombreuses successions anciennes n'ont donc jamais été réglées. Les propriétaires ne peuvent jouir pleinement de leurs droits et les pouvoirs publics ne peuvent recouvrer l'impôt, faute de propriétaires identifiés.
Rendons hommage aux auteurs de cette proposition de loi, M. Camille de Rocca-Serra et ses collègues. Le dispositif était initialement applicable à l'ensemble du territoire, la commission des lois l'a restreint à la Corse.
Les deux premiers articles facilitent la constatation de la prescription acquisitive ; les suivants concernent la fiscalité.
À l'article 3 par exemple, il fallait éviter que la mise en ordre du droit applicable en Corse s'accompagne d'une forme de matraquage fiscal.
La commission des lois a déclaré irrecevable l'amendement qui introduisait ces dispositions dans une ordonnance car elle a voulu leur éviter une censure par le Conseil constitutionnel, comme cela avait eu lieu auparavant, de votre propre aveu. Cela ne remet aucunement en cause la qualité des travaux de nos collègues, qui ont inspiré la commission des lois.
Nous réglons le problème de la propriété foncière outre-mer dans un autre texte - adopté récemment - comme nous le faisons aujourd'hui pour la Corse. Nous avons assoupli les règles de gestion des biens indivis.
Je salue l'initiative d'André Reichardt d'ajouter des dispositions autorisant l'utilisation de la prescription acquisitive en Alsace et Moselle. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains)
M. David Rachline . - Je me félicite de l'inscription de ce texte à l'ordre du jour. Cela règlera un problème qui empoisonne la vie de nos compatriotes corses, et le texte est issu d'un modèle de concertation. La question sera réglée dans sa globalité. Il est raisonnable que l'État abandonne les droits de mutation à 50 % - peut-être une exonération totale aurait-elle été préférable pour des familles qui pourraient se voir contraintes de vendre leurs biens ?
Le Girtec doit aller au terme de son travail - il faudra sans doute aller plus loin que le délai de dix ans prévu, les dossiers pendants étant les plus complexes. Il évalue lui-même à vingt ans le temps de travail restant.
La Corse a des spécificités qui font la richesse de la culture française, dont elle est une composante ; faisons confiance aux Corses pour les défendre contre l'uniformisation mondialiste qui nous guette.
M. Éric Bocquet . - Avec ce texte, la Corse devrait enfin disposer d'un cadastre, outil indispensable à toute activité économique : on pourra définir une véritable stratégie de conservation du patrimoine naturel. Les arrêtés Miot étaient la manifestation de l'état de droit de l'époque.
La Corse de 1801 n'est pas la région la plus riche du pays, avec des voies et chemins à la qualité médiocre. L'administration a donc estimé - souvent à zéro - les biens à distance. Ajoutez à cela deux cents ans de mutations et vous arrivez au désordre foncier. Toute la Corse n'est pas concernée. En Corse du sud, les communes perçoivent de la taxe d'habitation, mais de manière très inégale : 17 millions pour Ajaccio, 2 000 euros pour les petits villages de l'Alta Rocca. Les inégalités de taxe sur le foncier bâti sont aussi importantes : 13 millions pour Ajaccio, contre moins de 4 000 euros pour les petites communes.
Depuis 2012, le passif cadastral est peu à peu apuré ; il nous reste beaucoup à faire. Il ne faut pas cependant négliger la faiblesse des moyens dont dispose le Girtec. Avec 25 membres et un conseil d'administration de 11 membres, il ne compte que 7 agents seulement alors que 15 % du territoire corse reste à cadastrer ! La prolongation du dispositif prévu à l'article 1135 bis du Code général des impôts à laquelle procède l'article 4 est donc peu opportune.
Mme la présidente. - À ceux qui assistent à nos débats, je veux indiquer qu'à cette heure se réunissent en même temps la commission des affaires économiques, une commission d'enquête, une mission d'information, le groupe Les Républicains et le groupe de suivi du Brexit...
M. Joseph Castelli . - Ce sujet est capital pour notre île. Rassurons nos collègues du groupe Les Républicains et en particulier mon ami M. Panunzi : mon amendement lors du débat sur les ordonnances avait pour but de rappeler à tous l'urgence à examiner cette proposition de loi, portée par toutes les tendances politiques de nos îles. C'est si rare qu'il faut le souligner.
Merci à monsieur le ministre Baylet. En Corse, le droit de propriété ne peut s'exercer normalement à cause de l'absence de titre pour 33 % des parcelles cadastrées et 63 800 biens ne sont pas délimités, soit 6,4 % contre 0,4 % en moyenne sur le territoire national.
Cela produit des désordres : non seulement l'administration ne peut recouvrer les impôts, mais la revitalisation des territoires ruraux est freinée. Le Conseil constitutionnel a censuré à deux reprises les dispositions dérogatoires dans les lois de finances ; il était donc temps de mettre fin au désordre cadastral.
Le texte que nous examinons aujourd'hui a vocation à favoriser et à accélérer la reconstitution des titres de propriété, ainsi qu'à mettre fin au désordre foncier et cadastral avec des dispositifs incitatifs de nature civile et fiscale. Il s'articule autour de trois axes : améliorer le processus de titrisation des biens dépourvus d'acte de propriété ; faciliter les actes de conservation et de gestion des biens ; adopter une fiscalité spécifique incitative. Dans le prolongement des travaux du Girtec, on apporte des solutions concrètes aux Corses.
Je souhaite la même unanimité qu'à l'Assemblée nationale. (Applaudissements sur les bancs des groupes RDSE et socialiste et républicain)
M. Vincent Delahaye . - Le droit français repose sur le principe d'égalité : la loi est la même pour tous. C'est sa définition même. Pour des raisons liées à la coutume, le droit de la propriété foncière n'a pu s'appliquer pleinement en Corse.
Il est assez scandaleux que ce régime se prolonge depuis deux siècles. De facto, le tiers du foncier est soumis à une indivisibilité de fait qui empêche le développement du marché immobilier et plus généralement le développement de l'île. Le problème doit être résolu pour que la collectivité unique de Corse qui va naître puisse prospérer. Un territoire, même insulaire, ne peut ainsi échapper plus longtemps à l'impôt.
Cela fait deux siècles que la République tente de régler ce problème, tantôt par voie administrative, tantôt par voie juridictionnelle ou législative. Cette dernière méthode semble progressive et respectueuse des propriétaires. Il s'agit de porter de 30 à 50 % la valeur des biens exonérée de droits de mutation, idem pour les droits de succession et de clarifier les droits de partage.
Le Conseil constitutionnel avait censuré ces dispositions pour des raisons de procédure. Les droits de partage peuvent se justifier, mais pourquoi toutes ces exonérations, qui peuvent avoir des effets d'aubaine ? Pourquoi faire des efforts pour rétablir des titres de propriété sinon pour percevoir des impôts ? Le Conseil constitutionnel devra trancher : il suffirait pour cela d'une question prioritaire de constitutionnalité.
Ce texte est une tentative bienvenue d'arrimer encore plus la Corse à la République. Les sénateurs centristes suivant la recommandation de la commission des lois, voteront majoritairement ce texte. (Applaudissements sur les bancs du groupe UDI-UC)
M. André Gattolin . - Depuis deux siècles, la Corse a vu se développer un épais maquis cadastral, avec un régime de propriété de plus en plus informel. L'État, comme les propriétaires présumés, y perdent. Régler ce problème prend du temps : il faut rétablir le cadastre, puis détricoter des indivisions inextricables. Dans les années quatre-vingt, les notaires de Corse commencèrent à pratiquer la prescription acquisitive. Il fallut attendre trente ans pour voir arriver le Girtec.
Le rythme des régularisations reste insuffisant. Cette proposition de loi hâte le mouvement. La commission des lois a utilement encadré dans le temps et dans l'espace les dispositions des premiers articles, qui sont bienvenues.
Les trois articles fiscaux nous laissent plus circonspects. La nécessité d'une incitation n'est pas contestable. Dans certains cas, le coût de la régularisation double ou triple la valeur du bien lui-même... Mais enfin une régularisation sur dix ans est excessive. Nous regrettons que la commission des lois n'ait pas suivi ce point sur l'avis de la commission des finances, à qui elle avait pourtant délégué au fond l'examen de ces articles...
Cela aurait pu nous conduire à une abstention. Mais, sensible au consensus politique, le groupe écologiste montrera sa confiance dans le peuple et les institutions corses en votant ce texte. (Applaudissements sur les bancs du groupe RDSE)
M. Alain Richard . - Je ne reviens pas sur le contexte, bien rappelé par le ministre et le président-rapporteur. Voilà des années que le Girtec reconstitue les titres de propriété : le système rigoureux rendu possible par la prescription acquisitive doit être conforté : c'est l'objet de ce texte. Le processus est toutefois lent par définition, puisqu'il faut s'assurer au cas par cas de l'absence d'objections à la possession, dans les règles fixées par le code civil, d'un bien.
La commission a refusé d'inscrire une disposition dérogatoire dans le code civil : c'est de bon sens.
Il fallait ensuite en tirer les conséquences sur le plan fiscal, en s'appuyant sur la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Une exonération de 50 % des droits de mutation durant dix ans - un peu plus même puisque le délai va jusqu'à fin 2027 - paraît satisfaisante pour reconstituer un dispositif de preuve de la propriété foncière à peu près complet en Corse. Il nous appartiendra de le vérifier.
Contrairement à M. Gattolin, je ne ménagerai aucun suspense : le groupe socialiste et républicain soutiendra ce texte sans hésiter, y compris l'article 7 qui constitue, sous son apparence dérogatoire, un retour bienvenu au droit commun en Alsace et Moselle concernant la prescription acquisitive.
L'effort à poursuivre suppose la mobilisation de tous les acteurs économiques en Corse. La difficulté d'accès aux titres et le coût parfois disproportionné des actes constitutifs de la propriété par rapport à la valeur du bien représentent des obstacles à la restauration de la situation, qui est nécessaire au dynamisme de l'économie corse. Je salue l'engagement des collectivités et des élus corses. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et républicain)
M. Jean-Jacques Panunzi . - Nous avons à nous positionner sur un texte abouti, contrairement au projet de loi ratifiant des ordonnances examiné le 26 janvier, qui mettra fin au désordre foncier qui règne dans certains territoires, à commencer par la Corse.
Je veux remercier Camille de Rocca Serra à qui nous devons cette proposition de loi d'ensemble ; les parlementaires qui se sont associés à son initiative - Sauveur Gandolfi-Scheit et Laurent Marcangeli, Paul Giacobbi et François Pupponi ; les notaires qui ont accompagné cette démarche avec une mention spéciale pour Maître Pieri, présente dans nos tribunes ; l'assemblée de Corse qui a donné un avis très favorable au texte à l'unanimité le 24 septembre dernier ainsi que les présidents Simeoni et Talamoni, qui assistent à nos débats.
Je veux également remercier le Gouvernement : MM. Valls qui, Premier ministre, a démontré que la République savait être à l'écoute des territoires ; Bernard Cazeneuve qui a tenu ses engagements ; et vous-même, monsieur le ministre Baylet, qui n'avez pas ménagé votre peine pour que cette proposition de loi soit adoptée avant la fin de la législature. Merci enfin à l'Assemblée nationale qui l'a votée à l'unanimité le 8 décembre dernier.
Si le désordre cadastral est marginal à l'échelle nationale, les biens non délimités représentent 15,7 % de la surface cadastrée en Corse, contre 0,4 % en moyenne dans notre pays. D'autres territoires avaient néanmoins également besoin d'une incitation à la régularisation, parmi lesquels les Ardennes, l'Ariège, la Creuse, le Pas-de-Calais ou encore la Guyane.
Les fameux arrêtés Miot ont instauré l'absence de sanction en cas de non déclaration d'une succession ; la suppression de la contribution foncière sur laquelle reposait la liquidation des successions a généré en 1949 une exonération de fait. Cette situation a des conséquences économiques néfastes. La détention des biens par de multiples héritiers entraîne une dilution des responsabilités, complique l'entretien des biens et alimente de nombreux contentieux familiaux. Les autorités publiques se trouvent en difficulté pour collecter l'impôt, foncier, d'habitation et, surtout, de transmission, et faire appliquer la réglementation - environnementale, entre autres.
Le désordre cadastral n'est pas un privilège, il est un frein. Jusqu'alors, on s'était, à tort, concentré sur les aspects fiscaux. Or fiscaliser le désordre accroît la confusion. Ce texte s'inscrit dans la continuité de la volonté que le législateur a exprimée par les lois de 2002 et de 2006. Le Girtec, qui n'a été opérationnel que fin 2010, sera pérennisé jusqu'en 2027. Ce texte global apporte une véritable réponse au désordre cadastral en cinq articles.
J'invite le Sénat à le voter avec la même unanimité que les députés. (Applaudissements au centre et à droite et sur les bancs du groupe RDSE)
La discussion générale est close.
Discussion des articles
ARTICLE PREMIER
M. Jean Louis Masson . - Tous les Français doivent être égaux face à la loi et aux charges fiscales. Or en Corse, tout un tas de dispositifs permet de contourner la règle commune... Certains orateurs ont tenté de nous faire pleurer sur ces pauvres corses privés de cadastre alors qu'ils sont bien contents de ne pas payer d'impôts ! Il y a onze ans, on nous promettait déjà de mettre de l'ordre... et on exonère encore jusqu'à 2027 ? Je ne voterai rien de ce texte.
L'article premier est adopté, de même que l'article 2.
ARTICLE 3
Mme la présidente. - Amendement n°1, présenté par M. Bocquet et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.
Rédiger ainsi cet article :
Au premier alinéa du 8° du 2 de l'article 793 du code général des impôts, l'année : « 2017 » est remplacée par l'année : « 2020 ».
M. Éric Bocquet. - Les positions de la commission des lois et de la commission des finances étaient inconciliables sur cet article. Finalement, l'exonération partielle des droits de mutation est prolongée de dix années. Il faut saluer le travail du Girtec qui a permis de percevoir 42 millions d'euros de droits en 2015. Entre 2012 et 2017, l'abattement était de 30 % : il passerait à 50 % jusqu'en 2027, ce qui diminuerait les résultats obtenus par le Girtec.
N'oublions pas que chaque héritier en ligne directe est exonéré jusqu'à 100 000 euros de droits de mutation et que le conjoint survivant l'est totalement. Cet article, sans cet amendement, représenterait une prime aux ménages aisés qui ont tardé à régulariser leur situation.
Mme Catherine Troendlé, vice-présidente de la commission des lois - Commission des lois et commission des finances sont en parfait accord sur la rédaction de cet article. Cet amendement reprend une disposition écartée en commission, ramenant le taux de l'exonération à 30 % et le délai, de dix à trois ans. Vous voulez laisser au Girtec le temps de travailler ? Mieux vaut, dans ce cas, opter pour 2027. Avis défavorable.
M. Jean-Michel Baylet, ministre. - Votre amendement réduit totalement la portée de la prorogation du dispositif dérogatoire. Surtout, il relance la navette parlementaire, ce qui limiterait les chances de voir ce texte adopté avant la fin de la législature. Si vous souhaitez vraiment faciliter le travail du Girtec, je vous conseille de le retirer...
L'amendement n°1 est adopté.
L'article 3 est adopté.
ARTICLE 4
Mme la présidente. - Amendement n°2, présenté par M. Bocquet et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.
1° Alinéa 2
Remplacer l'année :
2027
par l'année :
2020
2° Alinéa 3
Remplacer l'année :
2028
par l'année :
2021
M. Éric Bocquet. - C'est un amendement de conséquence.
Mme Catherine Troendlé, vice-présidente de la commission. - Avis défavorable.
M. Jean-Michel Baylet, ministre. - Même avis.
L'amendement n°2 n'est pas adopté.
L'article 4 est adopté.
ARTICLE 5
Mme la présidente. - Amendement n°3, présenté par M. Bocquet et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.
Alinéa 2
Remplacer l'année :
2027
par l'année :
2020
M. Éric Bocquet. - Défendu.
L'amendement n°3, repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.
L'article 5 est adopté.
L'article 6 demeure supprimé.
L'article 7 est adopté.
La proposition de loi est adoptée.
M. Jean-Michel Baylet, ministre. - Je veux vous dire ma satisfaction d'avoir inscrit ce texte à l'ordre du jour gouvernemental. Sans cela, le Sénat n'aurait pas pu adopter ce texte, si important pour mettre fin au désordre cadastral en Corse. Vous avez fait preuve d'une belle unanimité ; tout au moins, aucun sénateur n'a voté contre.
Je veux également saluer l'auteur de la proposition de loi, M. de Rocca Serra et les présidents Talamoni et Simeoni présents en tribunes. Merci pour les Corses ! (Applaudissements des bancs du groupe socialiste et républicain aux bancs du groupe Les Républicains)