Comptes rendus analytiques officiels du 12 janvier 2016

M. le président.  - J'ai le regret de vous faire part du décès de notre ancien collègue Marcel Debarge, qui fut sénateur de la Seine-Saint-Denis de 1977 à 1991 et de 1995 à 2004.

M. le président.  - M. le président du Sénat a reçu une lettre de Mme Natacha Bouchart par laquelle elle s'est démise de son mandat de sénateur du Pas-de-Calais, à compter du lundi 11 janvier 2016, à minuit.

En application de l'article L.O. 320 du code électoral, elle est remplacée par M. Jean-François Rapin, dont le mandat de sénateur du Pas-de-Calais a commencé le mardi 12 janvier 2016, à 0 heure. Au nom du Sénat tout entier, je lui souhaite la plus cordiale bienvenue.

M. le président.  - Par lettre en date du 22 décembre 2015, M. le Premier ministre a annoncé la fin, à compter du 1^er janvier 2016, de la mission temporaire sur le régime local d'assurance maladie d'Alsace-Moselle confiée à Mme Patricia Schillinger, sénateur du Haut-Rhin, et M. André Reichardt, sénateur du Bas-Rhin, auprès de Mme Marisol Touraine, ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes, et de M. Stéphane Le Foll, ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, porte-parole du Gouvernement, dans le cadre des dispositions de l'article L.O. 297 du code électoral.

M. le président.  - M. le Premier ministre a demandé au Sénat de bien vouloir procéder à la désignation d'un sénateur appelé à siéger au sein du Conseil national du développement et de la solidarité internationale, en remplacement de M. Christian Cambon. La commission des affaires étrangères a été invitée à présenter une candidature. La nomination au sein de cet organisme extraparlementaire aura lieu ultérieurement, dans les conditions prévues par l'article 9 du Règlement.

M. le président.  - Le Conseil constitutionnel a communiqué au Sénat, par courriers en date des 17 et 29 décembre 2015, le texte de quatre décisions du Conseil constitutionnel qui concernent la conformité à la Constitution : de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 ; de la loi organique portant dématérialisation du Journal officiel de la République française ; de la loi de finances pour 2016 ; et de la loi de finances rectificative pour 2015.

M. le président.  - Le Conseil constitutionnel a informé le Sénat qu'il a été saisi le 21 décembre 2015, en application de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, par plus de soixante députés et soixante sénateurs, de la loi de modernisation de notre système de santé. Le texte de la saisine du Conseil constitutionnel est disponible au bureau de la distribution.

M. le président.  - En application de l'article 45, alinéa 2, de la Constitution, le Gouvernement a engagé la procédure accélérée pour l'examen de la proposition de loi visant à permettre l'application aux élus locaux des dispositions relatives au droit individuel à la formation, déposée sur le Bureau du Sénat le 23 décembre 2015.

M. le président.  - En raison des voeux de M. le président de la République aux bureaux des assemblées et en accord avec le groupe socialiste et républicain, les commissions concernées et le Gouvernement, l'espace réservé au groupe socialiste et républicain lors de la séance du mercredi 13 janvier 2016 commencerait à 21 heures et se terminerait à 1 heure du matin.

Il en est ainsi décidé.

M. le président.  - Le Conseil constitutionnel a informé le Sénat, le vendredi 18 décembre 2015, qu'en application de l'article 61-1 de la Constitution, le Conseil d'État a adressé au Conseil constitutionnel une décision de renvoi d'une question prioritaire de constitutionnalité portant sur l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales (Répartition des sièges de l'organe délibérant de la métropole Aix-Marseille-Provence). Le texte de cette décision de renvoi est disponible à la direction de la séance.

Le Conseil constitutionnel a communiqué au Sénat, par courrier en date du mardi 22 décembre 2015, une décision du Conseil relative à une question prioritaire de constitutionnalité portant sur la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit de « l'article 6 de la loi du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence dans sa rédaction résultant de la loi du 20 novembre 2015 ».

Le Conseil constitutionnel a informé le Sénat, le 23 décembre 2015, qu'en application de l'article 61-1 de la Constitution, le Conseil d'État a adressé au Conseil constitutionnel la décision de renvoi d'une question prioritaire de constitutionnalité portant sur le II de l'article 34-2 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 (Distribution de services de radio et de télévision par les réseaux n'utilisant pas des fréquences assignées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel). Le texte de cette décision de renvoi est disponible à la direction de la séance.

Le Conseil constitutionnel a informé le Sénat, le 28 décembre 2015, qu'en application de l'article 61-1 de la Constitution, le Conseil d'État a adressé au Conseil constitutionnel la décision de renvoi d'une question prioritaire de constitutionnalité portant sur l'article 13 de la loi n° 64-1330 du 26 décembre 1964 (Prise en charge et revalorisation de droits et avantages sociaux consentis à des français ayant résidé en Algérie). Le texte de cette décision de renvoi est disponible à la direction de la séance.

Le Conseil constitutionnel a informé le Sénat, le 6 janvier 2016, qu'en application de l'article 61-1 de la Constitution, la Cour de cassation a adressé au Conseil constitutionnel un arrêt de renvoi d'une question prioritaire de constitutionnalité portant sur l'article L. 1142-1, I, alinéas premier et 2, du code de la santé publique (Charge de la preuve pour les patients ayant contracté une infection nosocomiale à l'occasion de soins dispensés par des professionnels de santé, exerçant leur activité à titre libéral). Le texte de cet arrêt de renvoi est disponible à la direction de la séance.

Le Conseil constitutionnel a communiqué au Sénat, par courriers en date du 7 janvier 2016, deux décisions du Conseil relatives à des questions prioritaires de constitutionnalité portant sur : les sanctions pécuniaires prononcées par l'Autorité de la concurrence ; les décisions de la commission spécialisée composée d'éditeurs en matière de distribution de presse.

Le Conseil constitutionnel a informé le Sénat, le 7 janvier 2016, qu'en application de l'article 61-1 de la Constitution, la Cour de cassation a adressé au Conseil constitutionnel une décision de renvoi d'une question prioritaire de constitutionnalité portant sur les articles 836 du code de procédure pénale et L. 532-8 du code de l'organisation judiciaire (Composition du tribunal de première instance de Wallis et Futuna). Le texte de cet arrêt de renvoi est disponible à la direction de la séance.

Le Conseil constitutionnel a communiqué au Sénat, par courrier en date du 8 janvier 2016, une décision du Conseil relative à une question prioritaire de constitutionnalité portant sur le délit de contestation de l'existence de certains crimes contre l'humanité.

M. le président.  - M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre : la convention entre l'État et la Caisse des dépôts et consignations relative au programme d'investissements d'avenir, action « Fonds de fonds de retournement » ; l'avenant n° 1 à la convention du 23 décembre 2013 entre l'État et la Caisse des dépôts et consignations relative au programme d'investissements d'avenir, action « capital risque-capital développement technologique » ; la convention entre l'État et la Caisse des dépôts et consignations relative à la gestion des fonds du programme d'investissements d'avenir, action « développement de l'économie numérique » et du plan « France très haut débit » ; la convention entre l'État et la Caisse des dépôts et consignations relative au programme d'investissements d'avenir, action « innovation numérique pour l'excellence éducative » ; l'avenant n° 5 à la convention du 28 octobre 2015 entre l'État, l'Agence nationale de la recherche et la Caisse des dépôts et consignations relative au programme d'investissements d'avenir, action « Instituts hospitalo-universitaires - volet Recherche hospitalo-universitaire ».

M. le président du Sénat a également reçu de M. le Premier ministre le rapport sur la mise en application de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt ; la contre-expertise de l'évaluation socio-économique du projet de construction du réseau de transport public du Grand Paris - ligne 17 Nord, accompagnée de l'avis du Commissariat général à l'investissement ; le rapport recensant au 31 décembre de l'année précédente le volume des emprunts structurés souscrits par les collectivités territoriales et les organismes publics ; le rapport évaluant le fonctionnement et l'évolution du fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales ; le rapport sur la mise en application de la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 ; le rapport sur la mise en application de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 ; le rapport sur la mise en application de la loi n° 2014-1662 du 30 décembre 2014 portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière ; le neuvième rapport du Haut Comité d'évaluation de la condition militaire ; le rapport sur l'opportunité de la mise en place d'une cellule opérationnelle de décèlement précoce des escroqueries à la taxe sur la valeur ajoutée en vue de lutter contre les infractions mentionnées aux articles 313-1 et 313-2 du code pénal ; le rapport sur l'écart budgétaire de la taxe sur la valeur ajoutée ; et le rapport sur la mise en application de la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises et portant diverses dispositions de simplification et de clarification du droit et des procédures administratives.

Ces documents ont été transmis aux commissions compétentes.

M. le président.  - J'informe le Sénat que la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relative à la prévention et à la lutte contre les incivilités, contre les atteintes à la sécurité publique et contre les actes terroristes dans les transports collectifs de voyageurs, dont la commission des lois est saisie au fond, est envoyée pour avis, à sa demande, à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.

M. le président.  - J'informe le Sénat que le groupe Les Républicains a fait connaître à la présidence le nom du candidat qu'il propose pour siéger à la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes, en remplacement de Mme Marie Annick Duchêne, démissionnaire.

Cette candidature a été publiée et la nomination aura lieu conformément à l'article 8 du Règlement.

M. le président.  - L'ordre du jour appelle un débat sur le thème : « Les incidences du crédit d'impôt recherche sur la situation de l'emploi et de la recherche dans notre pays ».

Mme Brigitte Gonthier-Maurin, au nom du groupe communiste républicain et citoyen .  - (Applaudissements sur les bancs du groupe communiste républicain et citoyen) Alors que la dépense publique directe est toujours soumise à contrôle et évaluation, ce n'est pas le cas de la dépense fiscale - en témoigne le sort fait au rapport de la commission d'enquête sur ce sujet. La sanctuarisation d'une créance publique de 5,5 milliards d'euros ne saurait justifier l'absence de débat et d'évaluation. C'est pourquoi notre groupe s'est mobilisé pour la tenue de ce débat.

Entre 2007 et 2012, les dépenses de crédit d'impôt recherche ont bondi de 1,8 à 5,3 milliards d'euros à la suite de la réforme conduite sous la présidence de Nicolas Sarkozy. C'est normal pour un dispositif incitatif ? Le doute est permis - que j'évoquais dans mon rapport. Les données macroéconomiques ne sont en effet pas rassurantes.

Si la charge du CIR a considérablement augmenté, ce n'est pas le cas de la dépense intérieure de recherche et de développement. Or celle-ci n'est supérieure en 2012 que de 5,3 milliards d'euros à ce qu'elle était en 2007 ; et la production de brevets reste atone. Le décalage est patent entre l'avantage fiscal et son effet. Les auditions des économistes m'ont conduit à recommander dans mon rapport la réalisation d'une étude économétrique pluraliste et incontestable.

Intéressons-nous aux facteurs de l'augmentation du CIR. Si près de 8 951 entreprises en bénéficiaient en 2008, leur nombre est passé à 16 200 en 2015 et à 20 465 en 2016. Le dispositif n'est pas stabilisé... Les grandes entreprises ont vu leurs créances de CIR doubler ou tripler, sans que leur effort de R et D progresse dans les mêmes proportions. Peu de réponse aux multiples questions qui se posent pour l'utilisation du CIR dans les PME, faute d'instrument de suivi...

Ce dispositif souffre de plus d'une sous-administration flagrante. Le taux de contrôle affiché de 7 % est trompeur ; il n'est certainement pas supérieur à celui de l'impôt sur les sociétés, soit 1,7 %. Sans compter que le CIR n'est jamais contrôlé en dessous d'un certain montant, soit pour 30 % du total. Les abus et possibilités d'optimisation fiscale sont nombreux, grâce à la localisation de l'immatriculation de brevets ou de leurs redevances dans des paradis fiscaux, ou encore la manipulation des prix de transfert, sans bénéfice pour le tissu économique français. Ces pratiques sont en outre une aubaine pour les cabinets de conseil. Le chevauchement d'assiettes entre crédit recherche et CICE est un autre motif d'inquiétude - estimé entre 360 et 600 millions.

J'entends dire que le nombre de chercheurs en entreprise est en forte progression ; mais qui sont-ils ? Des ingénieurs ou des chercheurs du public cumulant les activités... On ne note pas en tout cas d'effet d'entraînement sur l'embauche de jeunes docteurs. Il est intéressant de remarquer que les pays où le coût des chercheurs est le plus élevé sont ceux où le niveau de R et D en entreprise est le plus fort.

Le dispositif est aveugle et non ciblé. En l'absence de consensus pour une réforme plus radicale, j'avais proposé un encadrement plus affirmé. Le CIR s'apparente davantage à une diminution de l'impôt sur les sociétés que d'une stimulation des efforts de la recherche et développement.

Le législateur a la responsabilité de s'interroger sur l'efficacité d'une telle dépense publique, c'est un impératif démocratique. C'est d'autant plus vrai dans un contexte de paupérisation et de précarisation de la recherche publique. (Applaudissements sur les bancs des groupes communiste républicain et citoyen et écologiste)

M. le président.  - Au nom du Sénat tout entier, je salue les militaires de l'opération Sentinelle présents en tribunes. (Mmes et MM. les sénatrices et sénateurs se lèvent et applaudissent)

Mme Françoise Laborde .  - Le CIR avait pour objectif de renverser la tendance à la baisse de la recherche en entreprise en France. La commission d'enquête aurait dû permettre d'évaluer son efficacité au vu de son coût élevé.

Le bilan est favorable en termes de dépenses de recherche ou d'emplois scientifiques, puisque les premières ont augmenté de 19,2 % entre 2008 et 2013 et que 33 000 chercheurs supplémentaires ont été embauchés depuis 2008. Mais il l'est moins en termes de brevets, souvent exportés sitôt déposés.

La commission d'enquête a traité de différents moyens de détournement, moyens légaux comme le calcul du seuil de 100 millions filiale par filiale ou le cumul d'assiettes avec le CICE, moyens illégaux aussi. Et le contrôle est malaisé.

La difficulté est d'estimer le rapport coût/efficacité du dispositif. La recherche française souffre de maux bien identifiés... Le baromètre de l'attractivité de la France publié en 2015 montre que l'environnement administratif et juridique est la première préoccupation des entreprises, notamment des PME qui, lorsqu'elles grossissent, peinent à surmonter les effets de seuil.

Nous devons agir pour créer un environnement propice à l'investissement. Les autres pays de l'OCDE font mieux que nous. En 2013, la Cour des comptes notait que le dispositif devait aussi être regardé comme une manière de compenser un taux facial d'impôt sur les sociétés élevé. Sa réforme devrait donc passer par une remise à plat de l'ensemble du système fiscal : baisser la pression fiscale générale pour baisser le poids du CIR. Ce n'est pas la voie empruntée par le Gouvernement... À défaut, il faut le simplifier, mieux le cibler, améliorer les relations entre les entreprises et l'administration fiscale. À cet égard, la mise en place d'un comité consultatif et d'une procédure de déclaration dématérialisée va dans le bon sens.

Le montant du CIR semble désormais contenu... à un niveau très élevé. Ce débat est utile, je salue le travail de la commission d'enquête et surtout de Brigitte Gonthier-Maurin. (Applaudissements sur les bancs du groupe communiste républicain et citoyen et du groupe RDSE ; Mme Corinne Bouchoux applaudit également)

M. Francis Delattre .  - La commission d'enquête que j'ai présidée s'est malheureusement ouverte sur un malentendu, dès son intitulé... Le mot « détournement » conduisait à s'interroger sur l'objectivité du rapport ; et la sélection par Mme la rapporteure des personnes auditionnées contenait en filigrane les conclusions...

Mme Éliane Assassi.  - Idéologie !

M. Francis Delattre.  - Auditions et déplacements nous ont permis cependant de rencontrer ces véritables pépites que sont nombre de startups françaises. Il est d'ailleurs réjouissant de voir le monde se les arracher, comme en témoigne ces temps-ci le Consumer Electronics Show de Las Vegas...

Le CIR est en phase avec les besoins du pays. Il réduit de 10 % en moyenne le coût des ingénieurs dans la recherche et développement. Il a permis et permet aux ETI de prendre des positions stratégiques malgré leurs difficultés à se financer, faute d'une vraie politique favorisant le capital-risque. La question n'est pas celle des moyens de la recherche publique, d'autant qu'une partie de celle-ci se développe dans des projets mixtes - le directeur des études du CNRS évalue à 500 millions la contribution du CIR à ces projets.

Des détournements massifs ? Nous avons rencontré les services fiscaux qui n'ont jamais confirmé, pas plus que le ministre Christian Eckert, le constat fait par Mme la rapporteure. Quant au périmètre des dépenses de recherche, il doit être évalué par un tandem de fonctionnaires des services fiscaux et d'experts - ces derniers ne sont pas assez nombreux.

La création d'emplois ? Le directeur de la recherche de Thalès nous l'a dit, le recrutement d'un chercheur entraîne celui de dix personnes en développement et production.

Le CIR est aussi efficace pour les grandes entreprises que pour les PME. Celles-ci financent leurs dépenses de recherche à hauteur de 30 % grâce au CIR, les plus grandes, de 13 %... Le recours aux filiales est utilisé par moins de dix groupes. Je dénonce à ce propos un reportage mensonger et à charge de France 2. Alors que la commission d'enquête semblait se diriger vers des conclusions quasi unanimes, M. Pujadas a accusé Renault d'instrumentaliser ses filiales, alors que l'entreprise localise 75 % de sa recherche et développement en France - et 20 % de sa production... Les technologies autour de la voiture connectée font le succès des startups françaises au Consumer Electronics Show et la filiale présentée comme une pompe à fric est un succès industriel...

L'effet d'entraînement du CIR est avéré : un euro supplémentaire entraîne une dépense par l'entreprise de 1,5 euro. M. Berson avait évalué le surcroît de croissance potentielle à long terme à 0,5 %... L'enjeu est important pour la croissance et la compétitivité.

Il faut sans doute faciliter l'élaboration des dossiers, accroître le nombre d'experts, clarifier le rôle de la sous-traitance, redéfinir le rôle des cabinets de conseil. Mais la priorité est aujourd'hui d'assurer la longévité d'un dispositif originellement mis en place par Pierre Mauroy et modernisé par François Fillon -  il y a de pires auteurs... (Mme Éliane Assassi ironise ; applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains)

M. Michel Canevet .  - Merci au groupe communiste républicain et citoyen d'avoir demandé la création de cette commission d'enquête, à la rapporteure et au président. Nous ne pouvons pas être d'accord cependant sur son intitulé : parler de détournement n'est pas de bonne méthode alors que toutes nos forces doivent être jetées dans la bataille de l'emploi.

Près de 90 % des 21 000 entreprises bénéficiaires du CIR sont des PME ; les grands groupes n'en perçoivent que 2,4 milliards d'euros sur 5,5. Toutes les personnes auditionnées nous ont affirmé que le dispositif était pertinent. Il est vrai qu'un reportage audiovisuel a attaqué l'un des trois constructeurs automobiles français - n'oublions pas le troisième, Bolloré, qui a ouvert récemment une nouvelle usine à Quimper...

Mme Cécile Cukierman.  - En voilà, une PME !

M. Michel Canevet.  - Les membres du groupe UDI-UC n'ont pas pu adopter les conclusions de la commission d'enquête...

Mme Brigitte Gonthier-Maurin.  - Pourquoi ?

Mme Éliane Assassi.  - La faute à Pujadas !

M. Michel Canevet.  - Cet outil que le monde entier nous envie... (Marques d'ironie sur les bancs du groupe communiste républicain et citoyen ; applaudissements sur les bancs des groupes Les Républicains et UDI-UC) doit être préservé.

La France a validé la stratégie de Lisbonne et l'objectif de 3 % du PIB affecté à la recherche privée et publique. Nous n'y sommes pas encore. Nous devons poursuivre nos efforts. Or l'action publique, dans le contexte budgétaire dégradé que nous connaissons, ne pourra y suffire. Il faut encourager les entreprises ; c'est l'objet du CIR.

En 2007 les chercheurs étaient 216 000 -  et 250 000 en 2012... Preuve que le CIR stimule la recherche. (Mme Brigitte Gonthier-Maurin le conteste) Avec plus de 5 millions de demandeurs d'emploi, ce n'est pas rien.

Le groupe UDI-UC est attaché à la stabilité fiscale. Et au CIR ! (Applaudissements sur les bancs des groupes UDI-UC et Les Républicains)

M. Éric Bocquet .  - Les dépenses de CIR représentaient 5,34 milliards d'euros en 2015 et s'élèvent à 5,58 milliards dans la loi de finances 2016. Il est dommage, comme en juillet 2014 pour celui de Michelle Demessine qui concluait à la non-efficacité des exonérations de charges sur l'emploi, que le rapport de la commission d'enquête que nous avons initiée n'ait pas pu être publié. D'autant que la rapporteure y recommandait, non une suppression radicale et idéologique mais un meilleur ciblage... Une malédiction pèserait-elle sur notre groupe ? Il est regrettable que le Parlement abdique ses pouvoirs de contrôle et s'autocensure ainsi ; c'est une atteinte au principe de la démocratie représentative...

Mme Éliane Assassi.  - Très bien !

M. Éric Bocquet.  - Quelques semaines après la COP21, nous devons renforcer notre potentiel de recherche sur les énergies renouvelables, le recyclage, les modes de transport économes... Le coût du CIR est élevé, alors que les investissements dans la recherche bénéficient déjà de la TVA déductible : 5,5 milliards d'euros, soit 10 % de l'impôt sur les sociétés, 40 % des crédits ouverts aux universités ou encore deux fois les moyens alloués à l'amélioration des conditions de vie de nos 2,2 millions d'étudiants... Les mesures fiscales dérogatoires, il y en a tant que nous pouvons nous demander si la France n'est pas un paradis fiscal légal... Leur montant cumulé atteint 175 milliards d'euros, alors que l'impôt sur les sociétés ne rapporte plus que 30 milliards d'euros...

Les grands groupes multiplient les petites structures pour en bénéficier : la précarisation de l'emploi dans le secteur privé s'ajoute ainsi à celle présente dans le secteur public.

Pendant le quinquennat de Nicolas Sarkozy, le record des aides aux entreprises a été battu, sans résultats ni contrôle des aides allouées. Le CIR a besoin d'être repensé, comme le proposait Brigitte Gonthier-Maurin : il ne peut plus être aveuglément distribué ; il doit être contrôlé par les conseils régionaux ou les instances représentatives du personnel des entreprises. L'argent public est rare - ce n'est pas le cas de l'argent privé. Il doit être dépensé avec parcimonie. (Applaudissements sur les bancs du groupe communiste républicain et citoyen ; Mme Corinne Bouchoux applaudit aussi)

M. Michel Berson .  - Le CIR continue de faire débat : détournement, optimisation fiscale, coût trop élevé... Les critiques sont nombreuses même si son efficacité est reconnue.

En 2016, il s'agira de la deuxième dépense fiscale de l'État après le CICE, il représente 40 % du budget de la recherche publique, 0,26 % du PIB, - le niveau le plus élevé dans l'OCDE, devant les 0,21 % qu'y consacre le Canada. Les dépenses de recherche et développement des entreprises sont passées de 24,7 à 30,5 milliards d'euros entre 2008 et 2014, pour atteindre 1,5 % du PIB, contre 2,18 % en Allemagne en l'absence de CIR. Pourquoi ? Outre-Rhin, le taux de l'impôt sur les sociétés est de 30 % et non de 38 % en France, qui a fait le choix d'un taux plus élevé assorti d'exonérations et de déductions multiples. D'après un rapport du ministère de la recherche faisant autorité, l'intensité en recherche et développement des entreprises industrielles françaises est légèrement supérieure à celle de l'Allemagne. Ce qui est en cause, c'est le poids des secteurs à faible intensité de recherche, comme le bâtiment, l'agroalimentaire ou l'énergie...

En réalité, la hausse des dépenses de recherche et développement a plus que compensé la désindustrialisation, même si nous pâtissons toujours de la faiblesse de notre socle industriel. Depuis 2008, le CIR a joué un rôle anti-crise.

Plusieurs études économétriques concluent à un effet positif du CIR sur les dépenses en recherche et développement, excluant tout effet d'aubaine, puisque un euro de CIR entraîne une dépense de 1,5 euro de la part des entreprises. Il faut néanmoins mieux coordonner les contrôles exercés par le fisc et le ministère de la recherche et maîtriser le coût du dispositif. La question de la répartition entre les 14 milliards d'euros de dotations à la recherche publique et les 5,5 milliards d'euros soutenant la recherche privée se pose.

À la lumière de ces chiffres, le souhait d'un rééquilibrage des efforts en faveur de la recherche publique, qui limiterait le coût du crédit d'impôt, se comprend. La sanctuarisation décidée par le président de la République empêche toute amélioration - conditionner plus strictement l'éligibilité au CIR à l'embauche de docteurs, par exemple. La réforme du CIR paraît inéluctable. (Applaudissements sur quelques bancs du groupe socialiste et républicain)

Mme Corinne Bouchoux .  - Je remercie le groupe CRC d'avoir demandé la tenue de ce débat. Avec plus de 5,5 milliards d'euros, le CIR doit être évalué. Il est par conséquent curieux que la commission d'enquête se soit fait hara kiri... Je tâcherai de reconstituer les conclusions - disparues, donc - de ses travaux. Personne ne voulait que ce rapport soit adopté, ce qui est regrettable compte tenu de la qualité des travaux menés. C'est du masochisme ! (Applaudissements sur les bancs du groupe communiste républicain et citoyen)

Les 5,5 milliards d'euros profitent essentiellement aux grands groupes - certes pas exclusivement. Le CIR est, deuxième aberration, un facteur d'attractivité du territoire, mais est-ce là son rôle ? Troisième constat, l'effet sur l'embauche des scientifiques est très contestable : de nombreuses requalifications, dans le secteur bancaire, ouvrent ainsi l'accès à l'aide publique...

Surtout, la dépense totale de recherche et développement n'est pas en proportion de la dépense fiscale - nous ne disons pas que le CIR ne sert à rien mais que ses résultats sont modestes.

Le type de recherche encouragée gagnerait à être précisé : le nucléaire, par exemple, profite plus du CIR que d'autres secteurs. Nous appelons de nos voeux un CIR vertueux, tourné vers la transition écologique, destiné à changer la société et le tissu industriel plutôt qu'à préserver des rentes de situation. Le dispositif actuel pose d'ailleurs problème eu égard au droit européen.

Faut-il que nous ayons soulevé des éléments à ce point tabous pour que nos travaux passent ainsi à la trappe ? J'en appelle à nos concitoyens, aux journalistes, aux enseignants-chercheurs pour relancer le débat... (Applaudissements sur les bancs du groupe écologiste et du groupe communiste républicain et citoyen ; Mme Françoise Laborde applaudit également)

M. Michel Vaspart .  - L'initiative de ce débat part d'une bonne intention : il est nécessaire d'évaluer les dispositifs fiscaux, qui sont, il faut bien le dire, pléthoriques et coûteux... Si coûteux qu'on se demande comment le budget peut encore les supporter lorsque les résultats en termes de compétitivité ne sont pas au rendez-vous.

Membre de la commission d'enquête, j'ai participé à ses travaux et constaté dès les premières auditions, présidées par notre collègue Delattre, l'utilité du CIR. Le malaise au sein de la commission d'enquête est venu d'abord de son intitulé, affirmation péremptoire qui témoignait de la prégnance de certains dogmes... Certes, l'État doit contrôler et sanctionner les abus, mais le terme « détournement » était excessif.

En décembre 2015, le rapport de l'observatoire du CIR publié par le cabinet de conseil Acies pointait le rôle capital du crédit d'impôt pour la compétitivité de nos entreprises. Son montant s'est stabilisé autour de 5,5 milliards d'euros, et le nombre de ses bénéficiaires autour de 21 000 entreprises. Mais l'effet du CIR est net : 33 500 chercheurs recrutés entre 2008 et 2013, contre 22 800 en Allemagne. Les investissements étrangers sont trois fois plus importants chez nous, ce qui a créé 9 500 emplois. Le nombre des rectifications après contrôle fiscal, lui, a diminué. L'efficacité du CIR est incontestable, et en progression : pour 1 euro, il générait 1,63 euro de dépenses de recherche privée en 2013 contre 1,5 euro en 2012. Le Gouvernement socialiste a choisi de le préserver. Le ministre Eckert l'a défendu devant la commission d'enquête ainsi qu'en réponse à une question orale.

À Saint-Malo, 80 chercheurs viennent d'être recrutés par l'entreprise Roullier, grâce au CIR, pour un centre de recherche qui sinon se serait délocalisé en Amérique du Sud... Cessons d'opposer recherche publique et privée, les deux sont nécessaires.

Mme Brigitte Gonthier-Maurin et Mme Éliane Assassi.  - Qui le conteste ?

M. Michel Vaspart.  - Le CIR doit être maintenu et conforté. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains)

Mme Dominique Gillot .  - Je me concentrerai sur l'emploi scientifique. En 2013, 21 000 entreprises ont déclaré 20 milliards d'euros de dépenses de recherche et développement, générant 5,5 milliards de dépenses de CIR. L'effet d'entraînement du CIR augmente, qui atteignait 1,63 pour 1 en 2013. Sa vocation est de favoriser la coopération entre recherche publique et privée, et l'embauche de docteurs, qui sont une source d'innovation majeure.

En dépit du dispositif actuel, les jeunes docteurs se tournent encore davantage vers la recherche publique tandis que les entreprises leur préfèrent des ingénieurs.

Le CIR nous permet toutefois de nous comparer favorablement à nos voisins européens par le nombre de recrutements : notre progression est la meilleure avec celle de la Chine, la Corée du Sud et des États-Unis. Le CIR profite majoritairement à l'industrie manufacturière, même si la part des services reflète les évolutions de l'économie.

La loi Enseignement supérieur et recherche de juillet 2013 a donné droit aux revendications des jeunes chercheurs, en limitant les effets d'aubaine. Le renforcement des conditions d'éligibilité a été opportun, mais les PME restent insuffisamment ciblées : pourquoi ne pas favoriser l'embauche conjointe d'un chercheur par deux startups ?

Monsieur le ministre, vous avez annoncé des mesures en faveur de l'insertion professionnelle des jeunes docteurs, notamment dans la fonction publique. Où en êtes-vous ? Concernant l'insertion professionnelle dans le secteur privé, quand le rapport commandé par Mme Fioraso nous sera-t-il remis ?

Autre chantier souhaitable : la réforme des diplômes de troisième cycle, où les doctorants étrangers représentent toujours 40 % du vivier. Quel sera le calendrier de la concertation annoncée ?

Les investisseurs étrangers sont de plus en plus nombreux à choisir la France, plus compétitive que Singapour et qui réduit même son écart avec la Chine. Le CIR n'y est pas pour rien.

L'année 2016 devra enregistrer les dividendes d'un des dispositifs les plus incitatifs dont nous disposons, et que l'on nous envie. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et républicain)

M. Thierry Mandon, secrétaire d'État auprès de la ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, chargé de l'enseignement supérieur et de la recherche .  - Je me réjouis de la tenue de ce débat. Que le Gouvernement soit favorable à la stabilisation du CIR n'empêche nullement l'évaluation de ses effets. La recherche publique représente une part plus importante que la recherche privée en France, ce qui nous singularise, et constitue une source de préoccupation. M. Berson l'a souligné.

La création par Pierre Mauroy du CIR en 1983 visait à y remédier, ainsi qu'à augmenter le niveau global de dépenses de recherche. Mais l'écart perdure avec l'Allemagne ou les États-Unis, en raison d'une structure économique différente.

La réforme de 2008 a substantiellement augmenté le nombre d'entreprises bénéficiaires et a donné lieu à de nombreux rapports d'évaluation qui ont mis en évidence certains éléments factuels. La dépense de CIR était de 5,567 milliards en 2014, contre 5,609 milliards en 2013. Bref, le crédit d'impôt se stabilise. Qui sont les bénéficiaires ? La réalité est plus nuancée qu'on ne le dit.

Mme Laurence Cohen.  - Bien sûr.

M. Thierry Mandon, secrétaire d'État.  - Les entreprises de moins de 100 salariés représentent 31 % des dépenses. Le CIR concerne beaucoup plus de grandes entreprises mais exerce un effet redistributeur à l'attention des plus petites. Alors que le secteur industriel a fondu depuis des années, le CIR s'y concentre toujours à 61 %, ce qui montre son rôle stabilisateur.

L'augmentation du CIR est loin d'être incontrôlée. D'où la décision du président de la République de le pérenniser, d'autant que nos entreprises ont besoin de stabilité.

Plus de 33 000 chercheurs supplémentaires ont été embauchés depuis 2008, Mme Laborde et d'autres l'ont rappelé, grâce au CIR : c'est une autre raison de le conserver.

Je le redis, cela ne nous dispense nullement d'évaluer le dispositif. De nombreuses études sont en cours, qui bénéficient de l'ouverture des données publiques. Il sera donné droit à toutes les demandes légitimes.

Le rapport Développement et impact du crédit d'impôt recherche : 2003-2011, publié en 2014, a fait le bilan des études menées. Le premier objet du dispositif est de stimuler la recherche privée. Or un euro de CIR entraîne, d'après le chiffre sur lequel tout le monde s'accorde, 1,1 euro de dépense de recherche et développement.

Autre effet avéré : l'embauche de jeunes docteurs, grâce à un crédit d'impôt majoré. Une étude récente révèle un impact décisif, quoique encore insuffisant. Un travail devra être mené pour rapprocher les jeunes scientifiques du monde de l'entreprise.

Tous les travaux de recherche et développement externalisés sont éligibles au CIR. En 2013, 3 000 entreprises ont déclaré 550 millions de dépenses engagées par voie contractuelle, entraînant 274 millions de dépenses de CIR.

Le Gouvernement s'est d'ores et déjà engagé pour plus de transparence, pour favoriser l'embauche des jeunes docteurs, et en faveur d'une bonification en cas de recherche partenariale. Nous poursuivons nos efforts pour améliorer le dispositif, en faveur de notre recherche. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et républicain)

M. le président.  - Je rappelle au Sénat que le groupe Les Républicains a présenté une candidature pour la délégation aux droits des femmes. Le délai prévu par l'article 8 du Règlement est expiré. La présidence n'a reçu aucune opposition. En conséquence, je déclare cette candidature ratifiée et je proclame M. Didier Mandelli, membre de la délégation aux droits des femmes, en remplacement de Mme Marie-Annick Duchêne, démissionnaire.

M. le président.  - Le groupe Les Républicains a fait connaître à la présidence le nom du candidat qu'il propose pour siéger à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, en remplacement de Mme Natacha Bouchart, démissionnaire de son mandat de sénateur. Cette candidature a été publiée et la nomination aura lieu conformément à l'article 8 du Règlement.

La séance, suspendue à 16 h 10, reprend à 16 h 20.

M. le président.  - En application de l'article 45, alinéa 2, de la Constitution, le Gouvernement a engagé la procédure accélérée pour l'examen de la proposition de loi pour l'économie bleue, déposée sur le Bureau de l'Assemblée nationale le 8 juillet 2015.

M. le président.  - L'ordre du jour appelle le débat sur le thème : « La forêt française en questions ».

M. Philippe Leroy, au nom du groupe Les Républicains .  - Ce débat sur la forêt vise à rappeler au ministre ses engagements et à faire écho aux travaux du groupe d'étude sénatorial sur la forêt. Il relaiera les inquiétudes exprimées ces derniers jours dans les journaux.

La forêt a un rôle productif, écologique et social. Je ne parlerai ici pas de la forêt guyanaise qui mériterait un débat à elle seule. Nous y reviendrons peut-être. Bref, la forêt, plurifonctionnelle, doit être valorisée. On dit toujours qu'elle se porte mal : c'est faux ; elle représente près de 4 000 à 5 000 emplois.

Deuxième question, le morcellement de la forêt privée entre plusieurs millions de propriétaires est-il un problème dominant ? Oui, car 2 millions d'hectares de forêt sont répartis entre des millions de propriétaires, mais la plus grande partie fait l'objet d'un aménagement raisonné, via les plans de gestion et les organisations professionnelles. Monsieur le ministre, quel intérêt accordez-vous aux regroupements des très petites parcelles, menés sur internet ?

Troisième question : quid de la permanence de la gestion communale de la forêt par l'Office national des forêts (ONF) ? Vous avez en fin d'année, pour calmer les inquiétudes communales, trouvé de brillantes solutions, mais provisoires.

D'autres questions sont liées à la nature même de nos forêts, essentiellement composées de feuillus -  alors que nous manquons de résineux, et donc en importons. Nos exportations de feuillus vers la Chine sont-elles une nécessité ou un danger ? Je crois que, ayant trop de chênes, nous pouvons les exporter, au bénéfice d'un rééquilibrage de notre balance commerciale.

Le déficit de la filière bois ne se résorbera pas en une année. Ce n'est pas à la forêt de se réformer pour s'adapter au marché, car elle ne pourra le faire que sur un temps très long, mais plutôt au marché de s'adapter à la forêt telle qu'elle est. Notre déficit commercial est structurel. Il ne sert donc de rien de le mettre sur le dos de nos forestiers, même s'ils ont des progrès à faire en termes de créativité.

La forêt française croît de 100 millions de m³ par an, nous n'en récoltons que 60 millions. Plutôt que de stocker toujours davantage, mettons plus de bois sur le marché et développons ainsi nos industries.

Vous n'êtes hélas pas le seul ministre en charge de la forêt d'une manière ou d'une autre. Certains de vos collègues, faisant feu de tout bois, voudraient brûler même de gros chênes en bois de chauffage au nom de la transition énergétique. Il faut y mettre le holà !

Stimulons aussi la recherche biologique, et relançons le reboisement sauf à immobiliser de nombreuses parcelles forestières et à empêcher la forêt de s'adapter au réchauffement. Espérons que les logiques financières n'entravent plus à l'avenir le développement forestier ! (Applaudissements à droite et au centre)

M. Louis-Jean de Nicolaÿ .  - Tandis que le rapport de la Cour des comptes de 2015 a souligné l'inefficacité du contrôle public sur la forêt, le rapport Botrel-Houpert nous situe au niveau d'un pays en développement... Produire plus, valoriser la ressource bois, préserver la biodiversité, adapter la forêt au réchauffement : voilà les enjeux d'aujourd'hui.

La fiscalité n'y est plus adaptée, alors que d'importants investissements sont nécessaires pour reboiser, accroître la part des résineux, etc. Elle favorise aujourd'hui l'acquisition et la détention plus que l'investissement productif. Parmi différents dispositifs, l'ISF-Tepa a créé un décalage entre la valeur économique des forêts et leur valeur vénale de 15 à 30 %. La filière n'aurait pas besoin de cette bulle. Ne faudrait-il pas la limiter aux restructurations du capital ?

Nous devons aussi convaincre les propriétaires privés d'anticiper le changement climatique. À l'État de jouer son rôle d'impulsion. Le contrat stratégique de filière de 2014 est une aubaine à cet égard. Le programme national devra définir les actions à mener, les semences et essences à privilégier et inciter à une sylviculture plus dynamique. Des peuplements pauvres, d'un faible intérêt économique et écologique, devraient être remplacés par des « plantations d'espèces adaptées au réchauffement ».

L'objectif pour les dix prochaines années est de disposer de données scientifiques fiables et de les diffuser auprès des propriétaires, grâce à une fiscalité propice. (Applaudissements à droite)

Mme Anne-Catherine Loisier .  - En mai, nous parlions du contrat d'objectifs et de performance de l'ONF, finalement signé le mois dernier, alors même qu'il remet en cause la liberté d'administration des communes et les affouages. Il serait temps que l'ONF se montre plus respectueux des communes.

La COP21 a rappelé l'importance des puits de carbone forestiers, et l'importance d'une gestion durable des forêts.

Avec 31 % de son territoire, la France est le quatrième pays le plus boisé d'Europe. La filière bois emploie 450 000 personnes, soit plus que l'automobile, et son chiffre d'affaires représente 3 % du PIB.

Certains parlent de la forêt française comme d'une belle endormie : qu'ils chaussent leurs bottes et aillent s'y promener, ils verront combien l'activité y est dynamique !

Hélas, la forêt est trop peu valorisée, le fonds d'aide national ayant été supprimé - les forestiers ne sont guère revendicateurs...

Notre forêt étant majoritairement peuplée de feuillus, les industriels déplorent l'insuffisance des résineux. Est-ce à dire qu'il faut arracher partout les chênes pour planter des sapins, au risque d'appauvrir les sols ? Mieux vaut inciter les industriels à exploiter les feuillus - cela exigera certes de la recherche. Il faut investir dans la transformation et le reboisement.

Nous pâtissons de la faiblesse de notre industrie de papier et de carton. Résultat, un commerce déficitaire.

Le déchet bois doit aussi être valorisé, dans une logique de proximité. Attention à ne pas valoriser le bois énergie au détriment du reste, la Cour des comptes réclame une instance interministérielle unique de pilotage, en effet souhaitable.

Enfin, il est fâcheux que l'Agence de la biodiversité ignore les forestiers. On continue à empiler les structures... (Applaudissements au centre et à droite)

M. Michel Le Scouarnec .  - La France doit produire plus de bois, la forêt française est sous-exploitée : chaque rapport publié dresse ce constat sans appel. La politique de l'État manque de cohérence. L'ONF s'éloigne de ses missions d'origine, son personnel est désorienté et soumis à de fortes pressions.

La filière bois souffre aussi de la logique mercantile des réformes successives dans ce domaine, qui tournent le dos à l'impératif d'une gestion durable. Mme Delga reconnaissait elle-même certains abus : les propriétaires forestiers perçoivent des avantages fiscaux indépendamment de tout service rendu à la société ! Il en résulte une véritable bulle spéculative.

La diversité des essences ne saurait être négligée. Hélas, on ne cesse de réclamer l'expansion des résineux, au risque d'acidifier les sols et de réduire la biodiversité. Les coupes rases appauvrissent les sols, déstockent le CO2 du sol, favorisent l'érosion et polluent les nappes.

Il faut plutôt développer les filières courtes, comme les bourses au bois locales, rechercher des débouchés diversifiés pour le bois : non pas seulement le chauffage, mais la charpente, par exemple, ce qui suppose de retrouver des savoir-faire perdus. Des scieries mobiles apparaissent. Je connais un peu cela : mon fils est menuisier.

Nous appelons aussi de nos voeux un outil de gestion foncière efficace, via une extension des droits de préemption des Safer, et respectueux des prérogatives des communes.

Le groupe CRC appelle à dresser un bilan de la législation passée en vue d'une grande loi d'avenir, différente de celle de l'agriculture..., qui ne devra pas faire feu de tout bois. (Applaudissements à gauche)

M. Yannick Botrel .  - Je rejoins largement M. Leroy. Au croisement d'enjeux écologiques et économiques, la forêt est aussi partagée entre le public et le privé, et révélatrice de certains dysfonctionnements français.

Après deux rapports d'information parlementaires en 2015, la COP21, le plan gouvernemental pour l'agro-foresterie, la loi d'avenir pour l'agriculture, le programme national pour la filière bois et le nouveau COP de l'ONF, le temps d'un bilan est venu.

Je salue l'engagement du Gouvernement pour une gestion durable des forêts, créatrice d'emplois et destinée à réduire la consommation de carbone autant qu'à anticiper le changement climatique. Je m'interroge cependant sur la nécessité d'une réorientation de la fiscalité. Personnellement favorable à la suppression de niches incitant à une gestion patrimoniale, je souhaite qu'elles soient remplacées par un soutien à l'investissement.

Ne sous-estimons pas non plus les enjeux sanitaires. Des professionnels évoquent l'expansion d'insectes tropicaux. En savez-vous plus, monsieur le ministre ? (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et républicain)

M. Joël Labbé .  - M. Leroy parlait à juste titre des aménités de la forêt. Elle couvre 30 % du territoire métropolitain, 96 % du territoire guyanais. Par leur flore et leur faune, les forêts françaises sont parmi les plus riches du monde en termes de biodiversité. Pensons aussi aux ethnies amérindiennes en danger : je nous renvoie au rapport de Mme Archimbaud sur le suicide des jeunes dans ces populations.

L'agro-foresterie se développe, le bocage est mieux préservé. Avec le changement climatique, les paysages vont se transformer, des espèces vont migrer - l'expression fait drôle pour un arbre... À l'ère post-glaciaire, les chênes ont mis 2 000 ans à traverser la France. Demain, quel sera le rythme des migrations ? Maladies, champignons et parasites vont aussi se répandre : la chenille processionnaire du pin n'allait pas au-delà du Massif central, elle est arrivée en Île-de-France.

Trouvons donc le moyen de rendre la forêt résiliente, en passant d'une monosylviculture à une futaie plurielle et jardinée, hôtesse de la biodiversité. Selon l'Inra, les arbres, les plus rapides à croître sont les plus vulnérables à la sécheresse : cela va à l'encontre de la préférence économique pour ces espèces...

Comme dit le proverbe chinois, le meilleur moment pour planter un arbre, c'était il y a vingt ans ; le deuxième meilleur moment, c'est aujourd'hui ! (Applaudissements)

M. Gilbert Barbier .  - Élu du Jura, je connais les difficultés de la filière ! Avec tous ses atouts, elle n'en représente pas moins 10 % du déficit commercial. Le Jura compte ainsi la forêt de Chaux, où étaient coupés les chênes pour les mâts de la Royale et représente le berceau de l'industrie du jouet. Il est insupportable de voir d'une part des camions chargés de grumes partir pour l'Italie ou la Chine, tandis que la matière première des industriels vient d'Autriche ou des pays nordiques.

L'offre est mal adaptée à la demande, les politiques publiques mal conduites. Les millions d'euros d'aides publiques à la filière bois sont-ils, par exemple, bien ciblés ?

Dès les années 70, des rapports sonnaient l'alarme sur la disparition des scieries, qui ne sont plus que 2 000 quand elles étaient 10 000 en 1960. On privilégie le bois de chauffage, à grands coups de crédits d'impôt pour les chaudières à bois... et il faut aller chercher le bois à 50 kilomètres à la ronde. Le bilan carbone est médiocre !

Les interprofessions doivent se rapprocher. La fiscalité, elle, doit inciter à une gestion plus dynamique.

L'innovation n'est pas moins essentielle, tant les feuillus, peu appréciés par les industriels, dominent notre forêt.

Le pavillon français de l'Exposition universelle de Milan, en bois du Jura, est la marque de l'excellence française. Il suffirait d'une impulsion forte des acteurs publics et privés, pour faire de la France un acteur de premier rang de la filière bois ! (Applaudissements sur les bancs RDSE)

M. Jackie Pierre .  - Sénateur des Vosges, troisième département le plus boisé de France, je connais l'importance de la forêt française.

Notre écosystème ne s'adapte aux changements que dans certaines limites, une gestion durable des forêts est indispensable.

La forêt produit des énergies renouvelables, fournit un cadre de vie et d'activité à des millions de Français. Les volumes de bois disponibles en France suffiraient, d'après l'Académie d'Agriculture de France, à couvrir les besoins en carburant liquide du trafic aérien !

Si nous voulons atteindre en 2030 l'objectif de 30 % d'énergie renouvelable, aidons notre filière bois à s'adapter et à résorber son déficit commercial. Par son abondance et sa diversité, la forêt française est une richesse de demain, dont la pérennité doit être assurée.

Que le Gouvernement aide les professionnels publics et privés à reboiser plutôt qu'à laisser en l'état, des années durant, des parcelles coupées à blanc. (Applaudissements à droite)

M. Alain Duran .  - L'important n'est pas d'augmenter la surface de nos forêts mais de mieux les exploiter. La France n'est pas la puissance forestière qu'elle pourrait être, la propriété y est trop dispersée. C'est ainsi qu'en Ariège, on n'utilise que 18 % de la production de bois. Et la forêt, surexploitée aux XVII^e et XVIII^e siècles, a reconquis une grande partie du territoire.

L'émiettement du foncier n'incite pas les propriétaires à avoir une approche économique de leurs bois : 90 % des parcelles font moins de quatre hectares. Le regroupement est donc un enjeu majeur. Mon département encourage donc la création de groupements d'intérêt économique qui constituera un lieu de gouvernance partagée et de mutualisation. C'est en développant les circuits courts que l'on rendra à la forêt son attractivité économique. Les élus locaux sont tout indiqués pour y travailler.

La forêt, perçue comme un danger lorsqu'elle n'est pas exploitée, peut être demain un atout majeur des collectivités de montagne. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et républicain)

Mme Nicole Duranton .  - La forêt française souffre. Parmi les plus vastes d'Europe, couverte de bois de qualité, elle est mal exploitée, et notre déficit commercial se creuse - il atteint 5 milliards d'euros. Le dernier rapport de la Cour des comptes a souligné les lacunes de la gouvernance publique, qui rappelle celle d'un pays en développement.

Comparons-nous avec nos amis allemands, dont la filière représente 117 milliards d'euros de chiffre d'affaires, contre 60 chez nous, pour une surface moindre. Il est invraisemblable que cinq ministères soient concernés par le sujet, avec chacun leur vision des choses. Aucun dialogue interministériel : voilà ce que constate la Cour des comptes. Il faut un chef de file, une clarification et une stratégie cohérente. Le Gouvernement ne peut pas imposer un Big Bang territorial, tout en ne s'appliquant pas à lui-même une clarification des compétences.

Les politiques seraient mieux articulées avec une délégation interministérielle...

M. Jean-Louis Carrère.  - Qui paiera ?

Mme Nicole Duranton.  - Il faut aussi redonner une dimension économique à la filière. Nous exportons la matière première, importons panneaux de bois, portes et fenêtres en perdant une scierie tous les trois jours. Nous vendons 80 euros le mètre cube de chêne et l'importons 500 euros une fois séché et scié, voire à 2 000 euros s'il est transformé en meuble... Agissons, pour doter enfin la filière d'une instance de pilotage interministérielle. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains)

Mme Gisèle Jourda .  - Les communes forestières ont besoin d'être rassurées sur le nouveau contrat d'objectif et de performance (COP) 2016-2020 signé avec l'ONF, et le respect, monsieur le ministre, de vos engagements de Nancy. Vous avez su prendre en compte leurs préoccupations : absence de hausse de leur contribution, stabilisation des effectifs de l'ONF, maintien du versement compensateur. Pour autant, des délégations régionales, comme dans le Languedoc-Roussillon, s'inquiètent d'une diminution du service aux communes, de l'absence de réforme structurelle de l'ONF - statut, fonctionnement, financement.

Le régime forestier apporte des garanties et est le fondement d'une gestion durable et multifonctionnelle. Pourquoi ne pas associer les communes à l'élaboration des nouveaux dispositifs ? Synergies, mutualisation des moyens de collecte - que vous appelez de vos voeux - sont souhaitables. Merci, monsieur le ministre, de ne pas nous avoir fait retomber dans les errements du dernier COP, avec ses objectifs mirobolants.

M. Stéphane Le Foll, ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, porte-parole du Gouvernement .  - Nous avons tous en tête les sujets d'inquiétude : morcellement, déficit commercial, valorisation industrielle insuffisante, transformation du bois ou utilisation à des fins énergétiques... Le déficit commercial est de 6 milliards d'euros, dont deux pour les meubles et deux pour la pâte à papier - nous avons fait depuis longtemps le choix de ne pas utiliser notre forêt pour celle-ci. La France, avec une surface boisée de l'ordre de 16 millions d'hectares ne produit que 2,6 milliards de mètres cubes contre 3,6 milliards en Allemagne, qui ne compte que 11 millions d'hectares de forêt. Et ne parlons pas de la Suède...

Il faut trouver aux forêts françaises, désormais, un destin. Il n'y a pas une mais des politiques forestières, par bassin. Le morcellement, par exemple, n'est pas une question dans le coeur du bassin forestier des Landes.

Nous devons également développer une stratégie et ce n'est pas seulement un problème lié à l'ONF, ne nous trompons pas de diagnostic. Depuis trois ans à la tête du ministère de l'agriculture - et de la forêt, j'y tiens  - je m'y emploie. C'est un des objectifs de la loi d'avenir.

Je vous présenterai un plan national dans moins d'un mois. Cela a pris un peu de temps de mettre tout le monde d'accord, producteurs, transformateurs, utilisateurs. Constater que tout va mal, c'est plus facile que de travailler à ce que cela aille mieux... Le plan sera décliné régionalement. Madame la sénatrice, la création d'un délégué interministériel de plus ne résoudrait rien. Je préfère mettre tout le monde autour de la table, avec pour objectif le contrat stratégique de filière.

Je suis attaché au fonds forestier qui permet à la forêt publique d'être gérée partout ; il fallait le stabiliser sans solliciter davantage les communes forestières. C'est le sens du nouveau COP de l'ONF, avec un volume cible de mobilisation de 15 millions de m³, 8,5 en forêt communale, 6,5 en forêt domaniale, objectif raisonnable. Vous l'avez souligné, madame la sénatrice, le COP offre de la visibilité. Dans le contexte actuel, il est équilibré.

La question de M. Leroy est essentielle ; le plan national y répond. Le bois énergie d'abord ; l'appel à manifestation d'intérêt que nous avons organisé a été un succès. La forêt qui a gagné sur la déprise agricole peut être productrice de bois énergie. Il faudra regrouper l'offre au sein de groupements d'intérêt économique et forestiers publics et privés ; il y aura des expérimentations, ce n'est pas tout à fait ce qui avait été voté...

Les enjeux de repeuplement sont majeurs, notamment avec le réchauffement climatique, y compris au nord de la Loire. Le fonds stratégique de 15 millions d'euros en 2015 pourrait être abondé à hauteur de 25 millions d'euros à terme. S'y ajouteront un cofinancement Feder de 40 à 50 millions d'euros - nous en débattrons avec les régions. Je veux proposer au Sénat de fixer un objectif en 2016 de mobilisation de 100 millions d'euros pour décliner une stratégie de repeuplement : 25 millions d'euros du Fonds stratégique, donc, 25 millions du Feader, 25 millions pour le programme d'investissement d'avenir et 25 millions de financement privé. Nous travaillons à des financements innovants dans le cadre du plan Innovation 2025.

Le proverbe chinois de Joël Labbé le dit bien, la forêt d'aujourd'hui a été plantée il y a quarante ou cinquante ans ; celle que nous plantons aujourd'hui est celle de demain. Nous devons être offensifs, comme avec la labélisation, la certification à l'export pour éviter d'être un producteur d'une matière première transformée ailleurs, exportant des billes et important des meubles.

Nous devons ouvrir des débouchés pour le bois. C'est l'objet de l'appel à manifestation d'intérêt sur la construction d'immeubles de grande hauteur en bois. Tous les sénateurs présents ici peuvent être intéressés, leurs propositions seront les bienvenues... Nous en sommes au stade du recensement des projets.

Nous organiserons aussi un concours international d'architecture : il faut faire du beau avec le bois !

Sur la fiscalité, nous garantissons le dispositif d'encouragement fiscal à l'investissement en forêt (DEFI), le compte d'investissement forestier et d'assurance (CIFA)... Aller au-delà est possible, mais il faudrait auparavant évaluer ce qui est en place - le Sénat pourrait y travailler - pour voir comment faire mieux.

Nous avons besoin d'innovation dans les domaines de la production. J'ai bien entendu vos avertissements contre la monoculture, les coupes rases, la technique de taillis-sous-futaie... Les sols forestiers peuvent stocker du carbone. Plus vous avez de bois et plus vous stockez, plus il faut valoriser...

Nous avons mis en place une mission innovation forêt-bois 2025, en cohérence avec les autres ministères concernés. La collecte du bois par dirigeable doit être explorée : les infrastructures au sol en milieu difficilement accessible coûtent très cher. Nous mettrons tout cela en forme. Les financements aussi devront être innovants. De plus en plus de fonds peuvent être mobilisés, au regard des enjeux en termes de carbone. Je présenterai notre stratégie au Sénat.

Ce n'est pas si simple d'organiser les filières. Les sections résineuses ne l'empêcheront pas ; les interprofessionnels auront la capacité de lever les fameuses contributions volontaires obligatoires... Tous ces éléments devront redonner à la forêt française non seulement son rôle patrimonial, écologique mais aussi économique. La forêt participe au développement des territoires. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et républicain et du groupe du RDSE)

M. le président.  - Je rappelle au Sénat que le groupe Les Républicains a présenté une candidature pour la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.

Le délai prévu par l'article 8 du Règlement est expiré. La présidence n'a reçu aucune opposition. En conséquence, je déclare cette candidature ratifiée et je proclame M. Jean François Rapin, membre de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, en remplacement de Mme Natacha Bouchart, démissionnaire de son mandat de sénateur.

La séance, suspendue à 18 h 05, reprend à 18 h 15.

M. le président.  - M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre le rapport sur l'application de la loi du 1^er octobre 2014 relative aux taxis et aux voitures de transport avec chauffeur.

Acte est donné du dépôt de ce rapport. Il a été transmis à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.

M. le président.  - L'ordre du jour appelle l'examen d'une proposition de loi constitutionnelle relative à la compensation de toute aggravation par la loi des charges et contraintes applicables aux collectivités territoriales.

Discussion générale

M. Rémy Pointereau, auteur de la proposition de loi constitutionnelle .  - Il y a vingt-cinq ans, le Conseil d'État déplorait dans son rapport public sur la sécurité juridique l'inflation normative et la logorrhée législative et réglementaire ; il dénonçait la prolifération désordonnée des textes et la dégradation de la norme. Ce signal d'alarme n'a hélas rien perdu de son actualité. Les collectivités territoriales sont les premières victimes du zèle normatif, dans une situation très dégradée des finances locales. Face à l'effet de ciseaux entre la hausse des dépenses et la baisse des recettes liée à celle des concours financiers de l'État, il est urgent de desserrer l'étau normatif, de lutter contre une inflation normative qui paralyse l'action publique locale. Selon l'AMF, on compte 400 000 normes applicables aux collectivités territoriales... Le Conseil national d'évaluation des normes (CNEN) chiffre à 6 milliards d'euros le coût brut des textes qui lui ont été soumis de 2008 à 2014. La France serait 121^e sur 144 en termes de compétitivité administrative, selon le Forum économique mondial. C'est un frein à l'activité économique et à la croissance. Enfin, les normes contradictoires confuses posent des problèmes de sécurité juridique et font courir des risques contentieux aux élus locaux, qui ne s'y retrouvent plus. Et pour cause : 80 % des dispositions législatives et 50 % des dispositions réglementaires du code général des collectivités territoriales ont été modifiées en dix ans... En définitive, c'est au principe de la libre administration des collectivités territoriales qu'il est porté atteinte.

Le Sénat, représentant constitutionnel des collectivités territoriales, doit apporter une réponse aux élus. La délégation aux collectivités territoriales s'est engagée dans cette voie. La prolifération normative est un sujet de préoccupation ancien pour le Sénat, comme en témoignent les travaux de Claude Belot, Jean-Pierre Vial ou Éric Doligé. La délégation s'est concentrée sur le flux, avant de s'intéresser au stock des normes dans le secteur de l'urbanisme, jugé prioritaire par les élus locaux, et au fonctionnement du CNEN.

Cependant, ces initiatives ciblées, utiles, n'endiguent pas à elles seules l'inflation normative. Il faut poser des bornes claires, inciter au changement de pratiques et de mentalités. Cette proposition de loi et mon amendement entendent protéger les collectivités territoriales contre la furie normative.

Le premier principe serait : pour une norme créée, une norme supprimée. Selon le CNEN, une nouvelle norme applicable aux collectivités territoriales est créée chaque jour. Le mécanisme a déjà été consacré dans le domaine réglementaire par la circulaire du Premier ministre du 17 juillet 2013 ; érigeons-le, pour le domaine législatif, au niveau constitutionnel. Le deuxième principe est le principe « prescripteur payeur », comme le disait déjà Claude Belot dans son rapport de 2010. Le dernier principe : l'interdiction de la surtransposition des normes européennes, qui représentent, selon l'OCDE, 50 % de nos normes. Suivons la règle allemande : la transposition ne doit reprendre que les termes du texte européen stricto sensu.

Les élus attendent des résultats tangibles. Le Sénat doit être aux avant-postes de la simplification administrative. (Applaudissements au centre et à droite)

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur de la commission des lois .  - L'inflation normative est un enjeu majeur et déjà ancien, dénoncé par de nombreux rapports.

Le Parlement, et en particulier le Sénat, s'est engagé pour la simplification, comme en témoigne la création à l'initiative d'Alain Lambert de la Commission consultative d'évaluation des normes, devenue conseil national doté de larges pouvoirs grâce à Mme Gourault et M. Sueur. Je pense aussi à la proposition de loi de simplification déposée en 2011 par M. Doligé et dont plusieurs dispositions ont été reprises dans la loi NOTRe.

Il faut cependant aller plus vite et plus loin. Le poids des normes est devenu trop lourd pour les collectivités territoriales. C'est l'objet de la proposition de loi constitutionnelle en discussion.

Néanmoins, l'article premier de la proposition de loi initiale qui subordonnait l'initiative législative au respect des objectifs de stabilisation et d'allègement des charges pesant sur les collectivités, oubliait que le législateur n'est pas le seul producteur de normes. La commission des lois a aussi souligné des difficultés juridiques. Se posait d'abord la difficulté à apprécier le caractère équivalent d'une charge, ce qui imposait de s'assurer de la sincérité de l'évaluation de celle-ci et de disposer d'une instance susceptible d'y veiller. Plus important encore, en prévoyant un mécanisme de gage autorisant la discussion d'une disposition créant une charge supplémentaire, l'article premier entrait en contradiction avec l'article 40 de la Constitution et introduisait une inégalité entre collectivités territoriales et autres personnes publiques au regard du principe de l'irrecevabilité des dispositions aggravant le solde du budget.

L'article 2 proposait de limiter voire d'interdire la surtransposition de directives européennes. Or la commission des lois considère que le droit d'amendement des parlementaires doit s'exercer pleinement... Il relève de l'appréciation du politique d'aller au-delà de ce que prescrit la réglementation européenne.

Le législateur doit certes s'astreindre à plus de rigueur dans l'adoption de dispositions nouvelles. Pour ne pas en rester à des formules incantatoires, nous nous sommes attachés en commission à trouver un équilibre. Selon l'article premier, toute mesure nouvelle ou aggravation d'une mesure nouvelle devra être précédée d'une évaluation sérieuse. Et, cela va de pair, la compensation devra faire l'objet d'une évaluation sincère.

À l'article 2, le législateur et le pouvoir réglementaire verraient leur marge de manoeuvre en matière de transposition de normes européennes implicitement soumise à un principe de proportionnalité.

Commission et délégation ont travaillé de concert pour parvenir à une bonne rédaction de l'article premier. Si nos amendements sont adoptés, les parlementaires disposeront de nouveaux outils pour juguler l'inflation normative. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains)

M. André Vallini, secrétaire d'État auprès de la ministre de la décentralisation et de la fonction publique, chargé de la réforme territoriale .  - La norme est nécessaire, elle n'est pas, en elle-même, à combattre. Le problème réside davantage dans l'inflation normative, dont le coût, de 2008 à 2013, a été estimé à 5,8 milliards d'euros.

Le président de la République a voulu un choc de simplification et le Gouvernement de M. Valls a engagé un combat résolu pour maîtriser l'expansion des normes, grâce au CNEN et à deux circulaires respectivement du 17 juillet 2013 et du 9 octobre 2014. L'objectif est, en flux, « une norme supprimée pour toute norme créée ». En stock, la simplification doit progresser par vagues.

La tendance est claire : le coût des nouvelles normes pesant sur les collectivités territoriales tend à décroître et l'objectif « zéro pour cent de charges nouvelles » a été tenu en 2015.

Il y a certes encore une marge d'amélioration dans l'évaluation financière des normes nouvelles. Les évaluations réalisées par les administrations centrales pour le CNEN sont de qualité inégale. Les procédures d'urgences devant le CNEN sont encore trop nombreuses. Le président Lambert m'en a fait part, malgré les progrès observés en 2015.

Dès la fin 2014, des actions ont en outre été engagées pour résorber le stock. La mission diligentée a dressé en juillet 2015 une liste de 76 propositions. Mon cabinet a réuni les élus locaux et les acteurs de terrain, praticiens des normes - directeurs généraux des services et des services techniques de collectivités territoriales de toutes tailles, au cours de six ateliers thématiques consacrés aux bâtiments publics, aux installations sportives, au fonctionnement des collectivités territoriales, aux marchés publics et aux règles budgétaires et comptables, ainsi qu'au secteur social.

En ont résulté 16 mesures de simplification dans la loi NOTRe, dont 12 issues des propositions de M. Doligé ; puis 18 mesures annoncées à Vesoul le 14 septembre. Les normes concernent de nombreux cas très concrets - l'implantation des poteaux de terrain de football par exemple, mais je garde le meilleur pour le débat de demain. Une nouvelle vague de simplification est en cours.

En 2016, une équipe du Secrétariat général pour la modernisation de l'action publique (SGMAP) sera dédiée à la préparation des ateliers et surtout au suivi des mesures. Le rôle du CNEN sera renforcé, le décret relatif à la saisine modifié, conformément à mon engagement : tout élu pourra désormais saisir le Conseil sur une norme à l'efficacité douteuse. Le Conseil d'État l'a validé. À vous de faire connaître cette possibilité aux élus de vos territoires !

J'assiste moi-même régulièrement aux travaux du CNEN. Un guide pratique pourra être élaboré, dont la rédaction gagnerait à être concertée avec les praticiens et les élus. En matière d'équipements sportifs notamment, les attentes de simplification sont grandes.

Les petites communes, à faibles moyens techniques et d'expertise, sont également désireuses de trouver auprès des services de l'État des explications et un accompagnement. La réforme en cours de l'administration territoriale de l'État y pourvoira. Préfets et chefs de service déconcentrés seront destinataires dans les prochains jours d'une circulaire leur enjoignant d'avoir une interprétation « facilitatrice » des normes - les Québécois ont un autre terme : « accommodement raisonné » - et d'accompagner les élus plus encore qu'aujourd'hui.

La loi du 12 novembre 2013 disposant que le silence de l'administration vaut acceptation est applicable depuis le 12 novembre 2015 aux collectivités territoriales ; il concerne 70 % des procédures existantes.

J'en viens à cette proposition de loi constitutionnelle. L'article premier, qui interdisait dans sa version initiale d'imposer des contraintes ou charges nouvelles aux collectivités territoriales sans en supprimer d'équivalentes, aurait eu des conséquences fâcheuses. Faudra-t-il, si l'on confie aux régions une compétence nouvelle d'accompagnement vers l'emploi, leur retirer concomitamment une compétence équivalente ?

Quant à l'article 2, comment limiter la sur-transposition sans méconnaître le droit d'amendement protégé par l'article 44 de la Constitution ? Il appartient au pouvoir politique d'apprécier l'opportunité d'aller plus loin que le droit européen.

Je comprends donc la démarche de la commission qui a profondément modifié le texte ; mais elle en a fait une déclaration d'intentions...

Par sa portée générale, le nouvel article premier pourrait conduire au développement d'une jurisprudence très contraignante et déstabilisatrice : les objectifs de simplification et de clarification du droit pourraient être invoqués à l'encontre de toute loi à l'occasion d'une question prioritaire de constitutionnalité !

Inutile de réviser la Constitution pour enrayer l'inflation normative... Privilégions la volonté politique, celle dont fait preuve le Gouvernement. Il ne faut pas adopter cette proposition de loi constitutionnelle. (Applaudissements sur quelques bancs du groupe socialiste et républicain)

La discussion générale est close.

Question préalable

M. le président.  - Motion n°2, présentée par M. Vandierendonck et les membres du groupe socialiste et républicain.

En application de l'article 44 alinéa 3 du Règlement, le Sénat décide qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération sur la proposition de loi constitutionnelle tendant à favoriser la simplification du droit pour les collectivités territoriales et à encadrer la transposition des directives européennes (n° 265, 2015-2016).

M. René Vandierendonck .  - Nous partageons tous le constat et manifestons le même volontarisme. Sénateur depuis 2011, j'ai vu aux États généraux de la démocratie territoriale l'importance que les élus accordent à la simplification - c'est une priorité pour 70 % d'entre eux.

Les normes ne sont pas toutes infondées, c'est davantage leur accumulation et leur mise en oeuvre sur le terrain qui posent problème. Les rapports Belot, Doligé, Lambert-Boulard ont parfaitement analysé la sédimentation des couches normatives successives.

Le Gouvernement a engagé un plan d'action d'ampleur, portant sur le flux comme sur le stock de normes. À l'initiative de Mme Gourault et M. Sueur, la chenille est devenue papillon, le CCEN s'est transformé en un CNEN aux modalités de saisine élargies ; le Gouvernement a amplifié l'idée de gel des normes émise par François Fillon, selon le principe britannique one in, one out. Le comité interministériel pour les ruralités a, enfin, fait d'intéressantes propositions.

Faut-il, dès lors, réviser la Constitution pour aller plus loin ? Je ne le pense pas. La Cour des comptes en octobre 2011 a souligné que le poids des normes est mesuré par une instance politique, le CCEN, et une instance administrative, le Secrétariat général du Gouvernement (SGG).

Or les deux n'ont pas la même appréciation des fiches qui leur sont transmises. Bref, pour avancer, et c'est nécessaire, point n'est besoin de réviser la Constitution. Améliorons plutôt la conception des fiches d'impact et leur publicité ; et le suivi des suites données aux avis du CNEN.

Je salue le travail de M. Pointereau mais reste sur ma faim. Je ne vois pas, par exemple, l'articulation entre la loi organique prévue par l'article premier et celle relative aux études d'impact. Le dispositif d'encadrement des surtranspositions me semble à la périphérie de l'objet essentiel du texte et de nature à restreindre excessivement notre droit d'amendement. Philippe Bas disait que la Constitution, pacte fondamental qui unit tous les Français, ne devrait pas être révisée sans raison impérieuse : écoutons-le !

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur.  - Nous nous rejoignons sur le constat - même si certains chiffres, monsieur le ministre, pourraient être discutés. Il nous faut par-dessus tout engager une démarche d'ordre culturel. Sans doute sommes-nous trop cartésiens, à considérer que tout doit passer par une norme nouvelle.

En matière européenne, la transposition d'une directive ne saurait conduire à abaisser son niveau d'exigence, c'est entendu. Mais faisons un peu de droit comparé : chez nos voisins fédéraux par exemple, les directives sont transposées de manière très light au niveau central, et adaptées par chaque État fédéré à ses propres spécificités.

Nous nous opposons à cette question préalable car il nous semble qu'il faut aller plus loin. La loi organique précisera le niveau de détail requis.

M. André Vallini, secrétaire d'État.  - L'administration devra faire sa révolution, passer d'une culture du contrôle à une culture du conseil. Nous avons hérité de notre tradition jacobine et bonapartiste l'idée que le territoire français devait être administré uniformément - tandis que les provinces de l'Ancien Régime l'étaient de manière très diverse.

Les choses ont changé, il nous faut évoluer. Moi-même, je reste jacobin de coeur, mais suis girondin de raison. La loi Maptam engage cette transition, avec l'instauration de la Conférence territoriale de l'action publique (CTAP) notamment, qui permettra d'adapter l'application de la norme à chaque territoire.

Mme Cécile Cukierman.  - Le texte de la commission des lois n'est guère meilleur que le texte initial, qui n'apporte que des réponses inadaptées et incomplètes.

À l'insuffisance des ressources des collectivités territoriales, la rédaction ne répond que par le statu quo. Inflation normative ? Certes. Mais la norme, telle celle instaurant le système métrique sous la Révolution, est ce qui assure l'égalité de traitement de tous citoyens... Il y a sans doute un inventaire à faire, mais veillons à ne pas revenir sur ce qui constitue le fondement du pacte républicain.

Nous voterons la motion.

La motion tendant à opposer la question préalable est mise aux voix par scrutin public.

M. le président. - Voici le résultat du scrutin n°119 :

Le Sénat n'a pas adopté.

Discussion générale (Suite)

M. Jean-Marie Bockel .  - Le président Belot, qui intitulait son rapport La maladie de la norme, a initié une démarche que nous avons prolongée sous l'égide du président Larcher. Voyez le rapport Lambert-Boulard par exemple.

Cette maladie, dont nous, législateurs, sommes souvent responsables, affecte de longue date notre ordonnancement juridique. La loi du 17 octobre 2013 a opportunément renforcé le CNEN, et les commissions des lois fournissent un travail important, mais il faut aller plus loin.

Modifier la Constitution requiert de l'expérience, du tact. Il faut féliciter Rémy Pointereau pour son travail et saluer l'échange fructueux engagé avec Jean-Pierre Vial.

La maladie de la norme prend des formes diverses. Rémy Pointereau distingue finement diverses motivations conduisant à une aggravation des charges des collectivités territoriales : l'indifférence aux aspects financiers, la volonté de traduire le plus complètement possible un idéal politique...

Cette proposition de loi introduit d'abord une règle de sobriété normative, inspirée des pratiques observées chez nos voisins. Objectif : en finir avec la surtransposition du droit européen et supprimer une norme existante pour toute nouvelle norme créée.

Deuxième principe posé par ce texte : la responsabilité normative de l'État, qui doit supporter la charge financière des normes qu'il crée. L'article 72-2 de la Constitution mérite à cet égard d'être complété.

Enfin, si la simplicité et la clarté de la norme sont érigées en objectifs constitutionnels, le Conseil constitutionnel sera incité à développer sa jurisprudence.

J'espère que cette proposition de loi sera adoptée, prospérera et témoignera de la détermination du Sénat à juguler l'inflation normative. C'est un signal très fort ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UDI-UC et sur quelques bancs du groupe Les Républicains)

Mme Cécile Cukierman .  - La campagne des élections régionales a été l'occasion de relayer les inquiétudes des élus locaux subissant le déclin des dépenses publiques. Mais de qui se moque-t-on avec cette proposition de loi ? Les difficultés des collectivités territoriales n'auraient que des causes exogènes ? Qui vote les transferts de charges et les transpositions de normes européennes, sinon les parlementaires, et encore, souvent par voie d'habilitation à prendre des ordonnances ?

Le constat est juste, mais les solutions inadaptées. Certains des défenseurs de ce texte ont voté par exemple le transfert du RMI aux départements, sans se soucier de ses conséquences financières. D'autres, vent debout contre la réforme Sarkozy, ont voté la loi NOTRe...

La démagogie empêche d'appréhender les moyens de répondre aux maux de notre pays. La dépense publique est le salaire de celui qui n'en a pas ou guère. La réduire, c'est affaiblir le lien entre le citoyen et la République, et favoriser les dérives comme celles que nous constatons déjà... Éducation, logement, action sociale, infrastructure, culture... Les besoins sont nombreux. Et ceux qui fustigent les dépenses qui visent à y répondre sont souvent les plus négligents sur les dépenses fiscales, nous l'avons vu tout à l'heure...

Quant aux directives européennes, on ne peut dire qu'elles seraient surtransposées puisqu'elles ne constituent qu'un socle commun : les États membres sont libres d'aller au-delà, d'autant que cela peut être déjà le cas.

Vous surfez sur le ras-le-bol des élus locaux. N'oublions pas cependant que la norme est la garantie de la sécurité des individus comme de l'environnement, sauf lorsqu'elle résulte de la pression des lobbys privés. Certaines normes exigent certes un accompagnement.

Hasard sans doute de calendrier, cette colère anti normes s'accroit au moment où les conséquences de la RGPP se font sentir avec le départ de nombreux fonctionnaires d'État, ce qui pousse les élus locaux vers de coûteux cabinets de conseil. Cette colère s'accroît encore avec la baisse de dotation qui met les élus locaux dans l'incapacité d'investir.

Refusant vos solutions, nous voterons contre cette proposition de loi constitutionnelle. (Applaudissements sur les bancs du groupe communiste républicain et citoyen)

Mme Marie-Françoise Perol-Dumont .  - Contre le coût des normes, le Gouvernement agit. Mais cette proposition de loi constitutionnelle ne dit rien des charges les plus lourdes et les plus emblématiques des collectivités : les allocations individuelles de solidarité. Les dépenses liées au RSA, à l'APA et à la prestation de compensation du handicap sont passées de 11 milliards d'euros en 2007 à 15 milliards en 2012. Sur la même période, l'épargne nette des départements a fondu, passant de 7 à 4 milliards d'euros. La fiscalité locale augmente de 8 % pour la taxe d'habitation et de 18 % pour le foncier bâti. Ainsi c'est la capacité d'action des conseils départementaux qui est remise en cause, faisant planer la menace sur tout le tissu économique, associatif, social.

En 2013, le président de la République et le Premier ministre Jean-Marc Ayrault ont reconnu que le transfert du RSA n'avait pas été correctement compensé. En juillet 2013, les accords de Matignon prévoyaient de transférer aux départements le produit des frais de gestion des droits de mutation à titre onéreux sur les propriétés bâties et en relevaient le plafond. La situation a pu ainsi se stabiliser, tandis que les précédents gouvernements avaient refusé de reconnaître la dette de l'État. Le Gouvernement de M. Valls a rouvert les négociations.

Mauvaise évaluation dès le départ, refus de reconnaître un engrenage mortifère, hausse continue du nombre d'allocataires en période de crise, augmentation des allocations... Autant de facteurs qui conduisent aujourd'hui beaucoup de départements à demander que la gestion du RSA revienne à l'État, ce qui signerait l'échec de ce transfert mais ne manquerait pas de sens, car les départements ne jouent là qu'un rôle de guichet.

Tirons-en les enseignements sur les transferts de compétences. Départements et régions ont dû recruter des médecins du travail pour suivre le personnel technique des collèges et lycées ; autre exemple, relevé par la Cour des comptes dans son rapport de février 2012 : l'alignement du régime indemnitaire des agents de l'État sur celui des agents territoriaux a coûté 46 millions d'euros de frais supplémentaires.

Bref, le coût d'un transfert ne peut être évalué qu'avec du recul, ce qui rend nécessaires des clauses de revoyure. Les collectivités doivent aussi avoir de la visibilité sur leurs leviers fiscaux et leurs dotations.

Cette proposition de loi constitutionnelle ne ferait qu'alourdir notre arsenal juridique. Le groupe socialiste et républicain ne la soutiendra pas. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et républicain)

M. Ronan Dantec .  - Une taquinerie : l'inflation de propositions de loi constitutionnelle est-elle aussi concernée par ce texte ? Elle crée bien une charge supplémentaire pour le Sénat...

La présentation de M. Pointereau m'a laissé sceptique : normes, compétences et charges ne se recouvrent pas. M. le ministre lui a fait une réponse précise, et le groupe écologiste ne votera pas ce texte.

Plutôt que de nous perdre en généralités, discutons des normes concrètes dont se plaignent les élus - celles qui concernent l'accessibilité par exemple. Sans normes, notre retard aurait perduré dans ce domaine. Certes, des dérogations seraient quelques fois utiles, mais les associations sont échaudées... De même, sans normes, nous continuerions à dégrader notre environnement.

Plusieurs fois, j'ai défendu la simplification des normes sur l'installation d'éoliennes, et là, la majorité sénatoriale a fait preuve d'une étonnante créativité normative !

S'agissant du code des marchés publics par exemple, les normes sont nécessaires. La question de fond est celle de l'organisation et de la culture administratives françaises. Ailleurs, les territoires sont libres d'adapter la règlementation aux réalités locales ! Si ce débat est l'occasion de critiquer ce jacobinisme, tant mieux.

M. Michel Amiel .  - L'ambition de ce texte est simple : lutter contre l'inflation normative, fléau de nos collectivités. L'AMF compte 400 000 normes pesant sur les communes. L'article 72 de la Constitution, qui impose de compenser financièrement les charges nouvelles des collectivités, n'est pas respecté.

Simplification et clarification vont de pair. L'origine des normes est diverse : Parlement, Gouvernement, administration, autorités administratives indépendantes, Union européenne... C'est à leur qualité plutôt qu'à leur rareté qu'il faut veiller. Les conditions de saisine du CNEN gagneraient à être élargies - c'est moins le coût que le caractère inadapté des normes qui le conduisent à donner un avis défavorable.

L'article 40 de la Constitution interdit déjà aux parlementaires de prendre l'initiative d'une charge nouvelle.

Quant à l'article 2 de la proposition de loi constitutionnelle, le rapporteur a raison de souligner qu'il appartient au législateur d'examiner l'opportunité d'aller au-delà du droit européen.

Si j'ai bien compris la commission, une simple loi organique aurait suffi. Pourquoi ne pas viser les articles relatifs aux collectivités territoriales ?

La majorité du RDSE ne votera pas ce texte. Je voterai contre. (Applaudissements à gauche)

M. Éric Doligé .  - Depuis des mois, nous alertons le Gouvernement sur la situation financière périlleuse des collectivités territoriales et l'accumulation des normes et des charges. « Si la norme n'est pas en elle-même à combattre, l'inflation normative asphyxie l'action publique », avez-vous déclaré, monsieur le ministre. Passons aux travaux pratiques.

La loi Alur n'a aucunement compensé les charges nouvelles imposées aux collectivités territoriales, par exemple, sur la construction de logements sociaux, ou le transfert aux intercommunalités de la délivrance des permis de construire. Au reste, le nombre de logements sociaux, est-ce une norme ? Une simple règle ?

La loi NOTRe, elle aussi, a donné à certaines collectivités de nouvelles compétences - s'ajoutant à la réforme des rythmes scolaires - et créé une nouvelle couche au millefeuille.

Vous prétendez, monsieur le ministre, que la circulaire « Zéro norme nouvelle » a été respectée en 2015. Quel élu vous croira ? Aucun ne l'a ressenti. Peut-être des normes anciennes ne produisent-elles leurs effets que maintenant ?

L'outre-mer est particulièrement plombé par l'excès de normes. Nous faisons comme si ces territoires étaient à quelques encablures de chez nous !

Dès 2012, je préconisais d'arrêter de produire des normes et d'agir sur le stock comme sur le flux. Or les mesures de simplification prévues par la loi NOTRe et celles annoncées à Vesoul, bienvenues, sont loin de compenser toutes celles que vous avez créées.

Avec cette proposition de loi constitutionnelle, lorsque l'État créera une nouvelle charge, il devra la compenser : c'est le meilleur frein.

Bonne année et bonne santé, monsieur le ministre ! Il vous en faudra pour guérir la boulimie normative de nos administrations ! (Applaudissements à droite et au centre)

M. Dominique de Legge .  - Nombre d'entre nous ont fait l'expérience de normes kafkaïennes, inutilement pénalisantes : il en existe 400 000 sur les collectivités, dont le coût est évalué à 700 millions d'euros pour 2015...

Substituons à l'obligation de moyens incombant aux collectivités territoriales, une obligation de résultat. Privilégions le but au chemin. Les bonnes intentions du Grenelle de l'environnement ou de la loi Alur ont des effets paralysants !

Un principe de proportionnalité s'impose aussi : on ne peut imposer les mêmes investissements à une commune de 300 ou de 10 000 habitants.

Vous voulez un exemple d'absurdité ? Après la tempête Xynthia qui avait frappé des communes de l'océan Atlantique, les communes de la baie du Mont Saint-Michel ont subi une application tatillonne du PPR : alors qu'elles ne courent pas le même risque de submersion que les communes du littoral vendéen, leurs habitants doivent supprimer les chambres au rez-de-chaussée, ce qui est assez difficile lorsque les maisons n'ont pas d'étage. Mais on leur refuse des permis de construire en étage au nom de la loi Littoral !

La quantité l'emporte trop souvent sur la qualité. Pourquoi ne pas confier aux régions une faculté d'adaptation des règles aux réalités du terrain ? (Applaudissements à droite)

M. Charles Revet.  - Très bien !

M. Bernard Fournier .  - Cette proposition de loi constitutionnelle est bienvenue. Les collectivités territoriales sont à un tournant : l'effet de ciseaux auquel elles sont confrontées, hausse des charges et baisse des dotations, va profondément transformer nos territoires. Au total, les collectivités percevront 28 milliards d'euros de moins entre 2012 et 2017. Pendant ce temps, le coût du RSA explose. Les débats sur la compensation financière de la réforme des rythmes scolaires n'en finissent plus...

L'article 72-2 de la Constitution impose la compensation de tout transfert de compétences. Encore faudrait-il réévaluer régulièrement les évaluations initiales.

Voilà 25 ans que nous parlons de l'inflation normative sans la juguler. Persévérons et nous obtiendrons des résultats.

L'interdiction de la surtransposition des règles européennes est, quant à elle, frappée au coin du bon sens. Dans le contexte économique et institutionnel que l'on sait, il y a urgence à agir. Je voterai donc cette proposition de loi constitutionnelle. (Applaudissements à droite)

La discussion générale est close.

Discussion des articles

ARTICLE PREMIER

M. Antoine Lefèvre .  - Aux normes venues d'Europe s'ajoutent celles que nous nous imposons et pour lesquelles nous avons un goût immodéré : il en existe 400 000, et je ne me lancerai pas dans un inventaire à la Prévert qui n'aurait rien de poétique...

Assez d'attentisme. Cette proposition de loi constitutionnelle est un vibrant appel au Gouvernement pour en finir avec la sur-norme, voire la sur-sur-norme. Avançons ! (Applaudissements à droite)

M. le président.  - Amendement n°3, présenté par M. Vandierendonck et les membres du groupe socialiste et républicain.

Supprimer cet article.

M. René Vandierendonck.  - Défendu.

L'amendement n°3, repoussé par la commission et accepté par le Gouvernement, n'est pas adopté.

M. le président.  - Amendement n°1 rectifié bis, présenté par MM. Pointereau, Bockel, Carle et Mandelli, Mme Primas, MM. D. Laurent, Vogel et Grosdidier, Mme Canayer, MM. Charon, Cardoux et Joyandet, Mme Morhet-Richaud, MM. Chaize, Morisset, Reichardt, B. Fournier, Legendre et Karoutchi, Mmes Hummel et Duchêne, M. Mayet, Mme Deromedi, MM. Lemoyne, Laufoaulu, Cornu et Vaspart, Mme Lamure, MM. Huré, Laménie, Pierre, Houel, J.C. Leroy, J.P. Fournier et Doligé et Mme Deroche.

Alinéa 3

Rédiger ainsi cet alinéa :

« Toute mesure législative ou réglementaire ayant pour effet de créer ou d'aggraver une charge pour les collectivités territoriales fait l'objet d'une évaluation préalable et est assortie de la suppression de mesures représentant une charge équivalente ou d'une compensation financière, dans les conditions prévues par une loi organique. » 

M. Rémy Pointereau.  - Cet amendement inscrit dans la Constitution l'obligation pour l'État de compenser les conséquences financières des normes nouvelles, législatives ou réglementaires applicables aux collectivités territoriales.

Le maire de Châteauroux avait fait construire un terrain de football synthétique, pour 900 000 euros. La fédération s'en était félicitée et voici qu'elle modifie son article 117 pour interdire que les matchs de ligues 1 et 2 se déroulent sur de tels terrains ! (Applaudissements à droite)

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur.  - Avis favorable.

M. André Vallini, secrétaire d'État.  - Avis défavorable.

M. Alain Vasselle.  - J'aurais volontiers signé cet amendement : se contenter d'une évaluation du coût des normes légales serait un coup d'épée dans l'eau puisqu'une étude d'impact est d'ores et déjà obligatoire pour tout projet de loi. Il est vrai que le Conseil constitutionnel ne s'intéresse guère aux études d'impact, pourtant essentielles.

On n'a cessé de confier aux collectivités territoriales de nouvelles charges sans compensation. Il est un peu facile de les accuser aujourd'hui de mauvaise gestion ! (Applaudissements à droite)

L'amendement n°1 rectifié bis est adopté.

L'article premier, modifié, est adopté.

ARTICLE ADDITIONNEL

M. le président.  - Amendement n°5, présenté par M. Vial, au nom de la commission.

Après l'article 1^er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution est ainsi modifié :

1° À la première phrase, après le mot : « territoriales », sont insérés les mots : « ou entre collectivités territoriales » ;

2° À la seconde phrase, les mots : « déterminées par la loi » sont remplacés par les mots : « équivalentes à leur montant estimé » ;

3° Sont ajoutées deux phrases ainsi rédigées :

« Les ressources ainsi attribuées pour la compensation des transferts, créations ou extensions de compétences font l'objet d'une réévaluation régulière. Les modalités de mise en oeuvre du présent alinéa sont fixées par une loi organique. »

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur.  - Cet amendement élargit le principe de compensation aux transferts de compétences entre collectivités territoriales et introduit le principe d'une réévaluation régulière de la compensation des transferts, créations et extensions de compétences.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois.  - Très bien.

M. André Vallini, secrétaire d'État.  - Avis défavorable.

M. Marc Laménie.  - Je m'associe à cet amendement. Les normes, les transferts non compensés sont un tracas quotidien pour les élus. Il est temps de conclure un contrat de confiance entre l'État et les collectivités territoriales.

L'amendement n°5 est adopté et devient un article additionnel.

ARTICLE 2

M. le président.  - Amendement n°4, présenté par M. Vandierendonck et les membres du groupe socialiste et républicain.

Supprimer cet article.

M. René Vandierendonck.  - Défendu.

L'amendement n°4, repoussé par la commission et accepté par le Gouvernement, n'est pas adopté.

L'article 2 est adopté.

M. Rémy Pointereau.  - Merci à tous ceux qui ont soutenu cette proposition de loi. Pour une improvisation, ce n'était pas si mal ! J'ai connu M. Vandierendonck plus élégant et plus modéré !

La proposition de loi constitutionnelle est mise aux voix par scrutin public de droit.

M. le président. - Voici le résultat du scrutin n°120 :

Le Sénat a adopté.

(Applaudissements à droite et au centre)

M. le président.  - La commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi relative à la protection de l'enfant n'est pas parvenue à l'adoption d'un texte commun.

Prochaine séance demain, mercredi 13 janvier 2016, à 14 h 30.

La séance est levée à 20 h 35.

Jacques Fradkine

Direction des comptes rendus analytiques