Projet de loi de finances pour 2016 (Suite)
M. le président. - L'ordre du jour appelle la suite du projet de loi de finances pour 2016, adopté par l'Assemblée nationale. Nous entamons l'examen de la seconde partie par celui de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte spécial « Avances aux collectivités territoriales ».
Relations avec les collectivités territoriales
Compte spécial : Avances aux collectivités territoriales
M. Charles Guené, rapporteur spécial de la commission des finances . - Depuis deux ans, le Parlement et le Gouvernement réfléchissent à une refonte de la dotation générale de fonctionnement (DGF), qui aurait dû aboutir à l'occasion de ce projet de loi de finances. On espérait une réforme dans la transparence, à l'issue d'un travail approfondi, évaluant toutes les hypothèses et appuyé sur des simulations fines. La réalité a été très différente. Le rapport Pires Beaune-Germain a posé quelques principes assez consensuels, mais le travail était loin d'être achevé. Les associations d'élus du bloc communal ont donc pris une résolution le 16 juillet, considérant que les conditions n'étaient pas réunies pour un examen dans le projet de loi de finances, et appelant à un texte spécifique.
M. François Marc. - Pas réunies... Le seront-elles un jour ?
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - Le Gouvernement a hélas persisté. Mais c'est seulement deux semaines après le dépôt du projet de loi de finances que le Gouvernement nous a transmis des simulations, et encore, pas pour les communes du Grand Paris... Autrement dit, il ne connaissait pas les effets de la réforme qu'il proposait !
Une dotation de plus de 30 milliards d'euros peut-elle être réformée à la va-vite, monsieur le ministre ? L'administration elle-même n'est pas prête ; votre propre majorité à l'Assemblée nationale a déposé quelques centaines d'amendements. Enfin, la répartition dépend de la carte intercommunale... en cours de remaniement ! La situation est absurde.
Le Gouvernement a fini par entendre raison. Sa retraite se veut ordonnée, ainsi les députés ont-ils inscrit dans la loi le principe d'une réforme applicable en 2017. Plus cohérente, notre commission des finances proposera de supprimer ces dispositions, pour se donner le temps de préparer la réforme. Le Sénat y est prêt, car c'est son coeur de métier.
S'agissant de la mission elle-même, la commission se félicite de la création d'un fonds de soutien à l'investissement local - qui ne suffira sans doute pas... Elle a donné un avis favorable à l'adoption des crédits.
Quant à la péréquation communale et intercommunale, nous proposerons de corriger les effets pervers - par exemple le sort des communes pauvres dans un EPCI riche - sans bouleverser l'architecture globale du dispositif. N'oublions pas que le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (Fpic) est un outil intercommunal et que la situation des communes ne saurait s'apprécier indépendamment de l'ensemble auquel elle appartient. (Applaudissements au centre et à droite)
M. Claude Raynal, rapporteur spécial de la commission des finances . - N'ayant qu'un goût limité pour le comique de répétition, je ne répèterai pas mes interrogations sur la réforme de la DGF, je les ai exprimées dans des débats récents... Dans une période de baisse des dotations, il importe d'améliorer la péréquation et d'évaluer la robustesse d'un critère renouvelé d'effort fiscal. La DGF doit être rendue plus lisible et plus équitable ; nous le devons aux élus, comme nous leur devons un calendrier que les députés ont bien fait d'inscrire à l'article 58.
Chaque année on propose de revoir les règles du Fpic. Les élus souhaitent toujours plus de souplesse. (Mme Jacqueline Gourault confirme) Peut-on considérer que l'absence de délibération d'une commune vaut accord ? Serait-ce contraire au principe de non-tutelle ? À nos yeux, il faut empêcher tout blocage. De l'audace, nous verrons ce que dit le Conseil constitutionnel !
Les relations de l'État avec les collectivités territoriales doivent s'inscrire dans le long terme avec la fixation d'un objectif d'évolution des finances publiques locales qui ferait l'objet d'un débat.
À la minoration des baisses de dotations, je préfère la création du fonds de soutien à l'investissement local de 800 millions d'euros et la reconduction de l'abondement exceptionnel de 200 millions d'euros des crédits de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR).
À titre personnel, je considère que réduire le taux de cotisation des collectivités territoriales au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) à 0,8 % fragilisera cet établissement.
Privé de 800 millions d'euros de recettes, le Centre devra limiter son offre de formations, ce qui se répercutera sur les collectivités territoriales. (Applaudissements à gauche ; M. Marc Laménie applaudit aussi)
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis de la commission des lois . - Si la commission des lois a donné un avis défavorable à ces crédits, c'est en raison de la baisse des dotations.
La mission « Relations avec les collectivités territoriales », dotée de 3,8 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de 3 milliards d'euros en crédits de paiement, ne représente que 3,8 % des transferts financiers de l'État en faveur des collectivités territoriales.
La majoration de 200 millions de la DETR est bienvenue. Mais plus globalement, la baisse brutale des dotations plonge les collectivités territoriales dans le désarroi et menace l'investissement local.
La réforme de la DGF eût été prématurée, la refonte de la carte intercommunale n'étant pas achevée. Le Sénat réclame un projet de loi dédié, pour un débat serein. Le Gouvernement reverra-t-il sa position ? (Applaudissements au centre)
Mme Marie-France Beaufils . - Les collectivités territoriales sont mises à contribution pour réduire les déficits publics. La potion est amère - 11 milliards d'euros en trois ans - et contre-productive. Quant à la réforme de la DGF, souhaitable, impossible de l'adopter alors que la refonte de la carte intercommunale n'est pas achevée. La notion surprenante de « centralité » risque de créer autant d'inégalités qu'actuellement... Il faut aussi penser dès maintenant à une péréquation plus efficace, en mettant à contribution les entreprises, principales bénéficiaires de l'action publique locale, via une taxation des produits financiers inutiles à l'économie. Voilà les conditions d'une réforme efficace de la DGF ! (Applaudissements sur les bancs du groupe communiste républicain et citoyen)
M. Ronan Dantec . - Une fois n'est pas coutume, le groupe écologiste soutient la position de la majorité sénatoriale. Une baisse brutale de 3 milliards d'euros des dotations aux collectivités territoriales, qui représentent 70 % de l'investissement public local, pèsera lourdement sur l'économie réelle.
D'autant plus lourdement que l'investissement public a des effets leviers. Si l'on ferme une bibliothèque municipale, l'impact sur l'emploi est immédiat ! Le maire de Grenoble, après avoir rationalisé l'ensemble des dépenses, s'interroge à présent sur le maintien des services publics, car les dotations continuent de diminuer.
Pour les écologistes, la dépense publique est utile. Comparez donc la politique budgétaire de la Grèce et des États-Unis depuis la crise ! Nous avons toujours souhaité plus de souplesse dans la mutualisation.
J'ai proposé une DGF additionnelle pour le climat, maintenant que les intercommunalités sont compétentes en la matière, financée par une hausse de la taxe carbone.
La réforme territoriale n'a de sens que si elle se fonde sur une vision claire des interactions locales. Nous ne sommes plus à l'époque de Regain de Pagnol, n'opposons par artificiellement les villes dynamiques aux campagnes en déshérence ! Ne restons pas à la surface des choses, adoptons une vision partagée de l'aménagement du territoire. (M. François Marc applaudit ainsi que MM. Jean-Claude Requier et Yvon Collin)
M. Jacques Mézard . - (Applaudissements sur les bancs du RDSE) Cent fois sur le métier remettez l'ouvrage, tel est le bon sens, telle est la sagesse... Il n'est pas judicieux de tenter d'imposer au forceps une réforme aussi importante que celle de la DGF. Comment être constructif quand il a fallu batailler pour obtenir des simulations - dont la compréhension exige le recours à l'alchimie. Elles semblent faites à la boule de cristal, puisqu'elles ne tiennent pas compte de la baisse des dotations. En outre, le périmètre des nouvelles intercommunalités, imposées par les préfets, ne sera connu qu'en 2016...
Le Gouvernement a décidé de repoussé la réforme d'un an, tout en inscrivant ses principes dans la loi. Mais les principes et leur déclinaison ne sauraient être séparés. L'architecture globale de la réforme est bonne, mais les critères choisis aboutissent à l'inverse de l'objectif poursuivi sur le terrain. La dotation de centralité aurait des effets calamiteux.
La baisse de dotations aura lieu, sous quelque majorité que ce soit. Mais elle doit être répartie équitablement. Des territoires sont plus fragiles que d'autres. En même temps que la DGF, c'est la péréquation, en particulier horizontale, qui doit être revue. Or les collectivités riches, toutes sensibilités confondues, résistent !
Le fonds pour la réparation des dommages aux biens des collectivités territoriales provoqués par les calamités naturelles, créé à l'initiative du RDSE, est fusionné avec le fonds de solidarité catastrophes naturelles : pourquoi pas, à condition que l'enveloppe globale ne diminue pas.
Montrez votre esprit d'ouverture, monsieur le ministre. Acceptez de revoir votre copie, une réforme aussi importante que celle de la DGF mérite quelques mois de réflexion de plus. (Applaudissements sur les bancs du groupe RDSE ; M. François Patriat applaudit également)
M. François Marc . - Depuis trente ans, nous vivons la longue marche vers l'autonomie des collectivités territoriales et la décentralisation. Les collectivités territoriales se sont vu confier toujours plus de missions, mais avec quels moyens ? Telle est la question. L'enveloppe globale des dotations diminue cette année de 3,67 milliards, beaucoup le contestent. Le groupe socialiste, lui, s'estime tenu par son vote sur la trajectoire pluriannuelle des finances publiques.
M. Francis Delattre. - Elle est loin d'être respectée ! (M. François Grosdidier renchérit)
M. François Marc. - Le Gouvernement a compris qu'il fallait soutenir l'investissement local, via un fonds de 800 millions et l'élargissement de l'assiette du FCTVA. La péréquation est renforcée.
La République doit avoir le souci de l'égalité de traitement des citoyens. Est-il normal que le potentiel financier des collectivités territoriales varie de un à trois ? Que la DGF varie, à l'intérieur d'une même strate de collectivités, du simple au double ?
Il faut revoir le potentiel financier, d'autant que les allocations de compensation ont cristallisé les écarts antérieurs. Qu'il faille, en outre, réformer la DGF, tout le monde s'accorde à le dire.
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Est-ce une raison pour se précipiter ainsi ?
M. François Marc. - Les principes sont simples : une dotation de base égale, assortie d'une dotation pour charges de centralité ou de ruralité. Inévitablement, à enveloppe constante, il y aura des gagnants (les deux tiers des communes) - et des perdants (un tiers). Ces chiffres méritent d'être dits.
Le projet du Gouvernement est bon, l'article 58 aussi, même si des problèmes, techniques subsistent...
M. Francis Delattre. - Et des problèmes politiques !
M. François Marc. - ...notamment pour les villes moyennes. Tout sera fait pour que la réforme soit applicable en 2017. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et républicain)
M. Michel Bouvard . - La baisse des dotations est, chacun le sait, nécessaire. Mais, d'après la Cour des comptes, la seule réforme des rythmes scolaires coûte aux collectivités territoriales entre 300 et 620 millions d'euros, l'amélioration de la rémunération des fonctionnaires plus d'un milliard, et je ne parle pas des dépenses que nous imposent les préfectures, pour nous protéger par exemple contre les crues centenaires, millénaires...
Quant à la péréquation, si nul n'en conteste le bien-fondé, elle ne peut compenser à elle seule la baisse des dotations pour les collectivités fragiles, sauf à susciter des tensions. À l'heure où les frontières intercommunales sont revues, il est à craindre que des décisions de rapprochement soient prises pour des raisons purement budgétaires... Dommage aussi de pénaliser les collectivités dynamiques, qui ne sont pas toutes dans une logique de rente. Le Fpic pèse par exemple sur les communes de montagne, la montée de la péréquation entraînant dans certains cas des dotations « négatives » de l'État. Dans quatre départements, toutes les communes sont considérées comme riches : or, pour la majorité, ce sont des départements de montagne ! C'est une aberration.
La dégradation de l'équilibre financier se poursuit, avec un effet ciseaux pour les départements, qui doivent assumer à la fois le versement d'aides sociales en augmentation et une triple péréquation, y compris sur la DGF, dont le calcul prend en compte le niveau de fiscalité départementale. Il en résulte des effets pousse-au-crime : on nous recommande d'augmenter la fiscalité de 10 % pour moins contribuer à la péréquation !
Une remise à plat s'impose. Nous espérions recevoir du Gouvernement quelques indications utiles : hélas le contenu du rapport sur la soutenabilité du Fpic est hors sujet...
De même, la réforme de la DGF ne prend pas assez en compte les charges des collectivités. En matière de risques naturels, l'État demande même aux entreprises et aux collectivités de payer pour lui sur certaines sections domaniales ! (Applaudissements à droite et au centre)
M. Vincent Capo-Canellas . - La baisse des dotations pose un problème de rythme, d'ampleur et de répartition. Comme pour l'impôt sur le revenu, les ponctions sont concentrées sur les collectivités moyennes. Un moratoire s'impose pour évaluer les effets sur l'économie et les collectivités. Certaines communes moyennes éligibles à la dotation de solidarité urbaine (DSU), au Fpic, au fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France (FSRIF) voient leur DGF diminuer de moitié ! Il en va de même dans le secteur rural. En 2016, la marche sera haute. N'oublions pas qu'une toute petite partie du budget des collectivités territoriales est élastique ! N'ayons pas une vision uniquement « macro », loin de la réalité concrète du terrain.
Nous approuvons le principe d'une réforme de la DGF, mais elle mérite un débat serein et ad hoc. Comment « mieux répartir quand il y a moins à répartir » ? C'est déjà l'effet de la DSU-cible.
Le risque est double, pour les villes moyennes, car les communes seront affaiblies si les intercommunalités se voient reconnaître un rôle prépondérant dans la répartition de la DGF territorialisée.
M. Bouvard a parlé des dépenses imposées par les risques naturels. D'autres collectivités doivent assurer la sécurité sur leur sol. Au Bourget, je dois former quatorze agents de la police municipale !
Le groupe UDI-UC soutiendra donc les amendements de la commission des finances. DGF, péréquation, valeurs locatives... Tous les sujets doivent être abordés ensemble, dans un projet de loi autonome. (Applaudissements sur les bancs du groupe UDI-UC)
M. Christian Favier . - Tous les départements connaissent une situation dramatique, une dizaine est au bord du dépôt de bilan, plusieurs dizaines l'an prochain. La crise qui perdure, conjuguée à la baisse des dotations et à la non-compensation des charges transférées, a des effets catastrophiques. Dans mon département du Val-de-Marne, la perte cumulée est de 38 millions d'euros en 2015, sera de 93 milliards en 2017, au prétexte de faire contribuer les collectivités territoriales au redressement des comptes publics. Cette politique va à l'encontre des besoins de la population, tandis que des milliards sont distribués sans contrôle à des entreprises qui font des profits et licencient.
Le remboursement par l'État des allocations individuelles de solidarité (AIS) n'augmente pas au rythme de la hausse des populations éligibles. Le reste à charge du Val-de-Marne s'élèvera à 93 milliards en 2015, 785 millions depuis le transfert du RMI en 2002. Et que dire du transfert en 2017 de la moitié de la cotisation sur la valeur ajoutée (CVAE) des départements aux régions, sous prétexte du transfert de compétences, alors qu'en Île-de-France, par exemple, nous continuons à contribuer au Stif ?
M. Éric Doligé. - Cela n'a aucun sens.
M. Christian Favier. - Il faut revoir cette politique absurde. Madame la ministre, je vous proposerai de revoir les aides accordées aux entreprises sans contrepartie pour cesser de réduire les dotations. Une pétition circule dans le Val-de-Marne, elle a déjà recueilli 16 612 signatures ; elle réclame la compensation des AIS ou la reprise par l'État du RSA. (Applaudissements sur les bancs du groupe communiste républicain et citoyen)
M. René Vandierendonck . - Évitons d'avoir des débats que nous avons déjà eus... Devant la situation, on ne peut guère s'exonérer de demander aux collectivités territoriales de participer à l'effort de redressement.
M. François Grosdidier. - Un peu court !
M. René Vandierendonck. - Ce budget ménage un soutien à l'investissement public local. Il faudra encourager la création des communes nouvelles - il y aura des réglages à faire, M. Hyest l'avait dit - et des départements nouveaux - je redépose l'amendement qui avait reçu le soutien du groupe Les Républicains...
Comme M. Raynal, j'attends un débat pour sortir le financement des pratiques vertueuses des collectivités territoriales de l'enveloppe fermée de la DGF. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et républicain)
M. Daniel Laurent . - Au total, les collectivités territoriales verront leurs dotations se réduire de 15,5 milliards. Nous l'avons dit et répété, les collectivités territoriales doivent participer à l'effort national ; mais leurs efforts sont déjà tangibles, elles oeuvrent pour se rationaliser, se moderniser, mutualiser.
La DGF, créée en 1979, a un rôle central ; devenue illisible, elle doit être revue. Comme le président Larcher, je pense que sa réforme mérite un projet de loi spécifique, précédé de simulations fiables, qui devra tenir compte de la nouvelle carte intercommunale achevée au 31 mars 2016.
Je soutiens les sages propositions de la commission des finances pour modérer la baisse des dotations des collectivités territoriales et la prise en compte du coût des normes comme de la réforme des rythmes scolaires.
J'espère que les autres propositions de la commission des finances seront retenues. Je prends acte de la mise en place du fonds de soutien à l'investissement local mais les décaissements seront progressifs et il ne concerne que le bloc communal. D'ici 2017, l'investissement public pourrait chuter de 30 % en 2015 et entraîner la perte de 600 000 emplois.
La perte de confiance des élus est une réalité. Ils ont des projets d'investissement, de nouveaux services, alors que l'État leur fait financer son impéritie. Quelles solutions s'offrent-elles à eux ? Une hausse de la fiscalité locale ? Une diminution des services ? Le report des investissements, auxquels participent largement les intercommunalités ? Pour le Fpic, le relèvement du critère de l'effort fiscal à 1 coûtera 400 000 euros à mon intercommunalité de plus de 15 000 habitants...
Enfin, pour la bonne information des élus locaux, les dotations doivent être notifiées suffisamment à l'avance, et les textes clairs. Je voterai les crédits de cette mission tels que modifiés par le Sénat. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains)
M. Jacques Bigot . - Maire, je sais combien il est difficile pour les collectivités territoriales de participer à l'effort pourtant nécessaire de redressement. Plutôt que de relever les taux de notre fiscalité locale, ne faut-il pas réviser ses bases et revoir les dépenses locales de fonctionnement ? Les marges de manoeuvre sont faibles... Il faut aussi se souvenir que certains départements, j'en connais, qui participaient largement aux investissements des communes, reviennent aujourd'hui sur leurs engagements...
La réforme de la DGF est attendue, on demande son report. Oublie-t-on ce qui s'est passé pour la réforme de la taxe professionnelle ? Elle a été annoncée sur un plateau de télévision...
M. Philippe Dallier. - Justement !
M. Jacques Bigot. - Pour moi, la rédaction de l'article 58 est satisfaisante. Mme la rapporteure de la commission des lois s'est dite inquiète de la situation des départements et s'est interrogée sur la pertinence des trois niveaux de collectivités territoriales. Le débat n'est pas clos... (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et républicain)
M. François Bonhomme . - Maires, présidents d'intercommunalités et de conseils départementaux sont inquiets. (Mouvements divers sur les bancs du groupe socialiste et républicain) Et cette inquiétude n'est pas feinte. Les exécutifs locaux ont de grandes difficultés à boucler leur budget.
La parole du président de la République est d'or. Son engagement n°54 annonçait un pacte de confiance avec les collectivités et le maintien de leurs dotations à leur niveau de 2012.
M. Philippe Dallier. - C'était avant...
M. Didier Guillaume. - ... de découvrir l'ampleur des déficits que vous nous laissiez !
M. François Bonhomme. - Au lieu de cela, les dotations baissent brutalement alors que l'État transfère aux collectivités territoriales de nouvelles charges et leur impose des dépenses via les normes. Résultat, une diminution des investissements du bloc communal de 8 % en 2014, de 10 % en 2015, sans doute autant en 2016. L'équation que les élus ont à résoudre est intenable.
La création d'un fonds de soutien d'un milliard étonne. Le Gouvernement fait mine de rendre d'une main ce qu'il prend de l'autre, mais le fonds ne sera doté que de 150 millions de crédits de paiement en 2016... 3,6 milliards d'un côté, 150 millions de l'autre, cela se passe de commentaire !
Comment en outre évaluer les conséquences de la réforme quand la carte de l'intercommunalité n'est pas achevée ? Le report d'un an est un soulagement. Nous appelons de nos voeux un texte dédié au printemps prochain après une véritable concertation avec les élus. Le candidat victorieux de 2012 ne doit pas être le président oublieux de 2015. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains)
Mme Marylise Lebranchu, ministre de la décentralisation et de la fonction publique . - Débat difficile, parfois, à saisir par nos concitoyens qui disent parfois ne pas comprendre les mots que nous utilisons...
M. Francis Delattre. - Rassurez-vous ! Nous aussi !
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Oui, on peut toujours faire mieux. Mais il a beaucoup été fait en amont, on ne peut parler d'impréparation. L'absence de participation de l'opposition aux travaux de la mission Pires Beaune nous a coûté en clarté, en transparence, en échanges, sans doute en démocratie. (On le confirme sur les bancs du groupe socialiste et républicain)
Le constat est partagé : la DGF est injuste. Elle ne prend pas assez en compte certaines charges de centralité, de sous-densité ou liées à la géographie ; elle amplifie les inégalités, faisant passer l'écart type après fiscalité de 292 à 305 euros par habitant. La situation n'est ni juste ni porteuse d'avenir. D'où la création en son temps du Fpic par l'ancienne majorité pour corriger les écarts par la péréquation. J'entends qu'il est difficile d'y faire appel en temps de baisse des dotations. On peut peut-être y faire moins appel que prévu, mais faut-il le supprimer ? Ce serait une option dangereuse.
Merci à M. Raynal d'avoir souligné l'importance de l'effort fiscal dans la réforme de la DGF - nous l'avions insuffisamment pris en compte. Les simulations, à l'heure où je vous parle, ne correspondent pas à ce que devrait être la justice. Je suis incapable aujourd'hui de vous proposer un indicateur unique. Nous continuons à travailler ; toutes les simulations vous seront transmises.
Comme vous, je pense que l'élargissement du FCTVA et la création d'un fonds de soutien sont utiles. Si nous pouvions ne pas réduire la dépense publique, nous le ferions ! Mais notre endettement est trop fort et il est à craindre que les taux d'intérêt repartent à la hausse. Ne laissons pas une situation insupportable à nos enfants.
M. François Grosdidier. - Et l'État continue de recruter à crédit !
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Je le dis comme je le pense, il n'y aura pas de projet de loi dédié pour l'an prochain. L'ordre du jour parlementaire ne le permet pas. En revanche, nous prendrons le temps de la discussion avant la prochaine loi de finances ; vous aurez tous les éléments nécessaires.
Madame Beaufils, on ne réduit pas les dotations de gaité de coeur. Nous donnons priorité à l'éducation nationale, aux forces de l'ordre - 13 000 postes ont été supprimés, il faut un rattrapage. Tout choix est critiquable, bien sûr. Je prends l'engagement que tout sera sur la table - j'ai de mauvais souvenirs de la réforme de la taxe professionnelle... La réforme de la DGF est une question de justice : nos concitoyens ne peuvent pas accepter les écarts que j'ai dits tout à l'heure.
Y aura-t-il une DGF additionnelle climat, monsieur Dantec ? Je l'ignore, mais il existe déjà un accompagnement des collectivités territoriales pour le développement durable et la transition énergétique. Je voulais donner aux communes la compétence de la qualité de l'air - on sait ses conséquences sur la santé - mais la proposition, je me souviens, a plutôt fait rire le Sénat...
Oui, plus on débat mieux on légifère, monsieur Mézard. Pour cela, nous avons besoin de l'article 58 et de temps. Vous êtes l'un des seuls à vous opposer au gel du Fpic.
Aucun choix n'est parfait, d'où notre proposition de modérer sa montée en charge.
La réforme de la DGF est nécessaire. Elle se fait sur la base de travaux nombreux, dont ceux sur la révision des bases, ce vieux serpent de mer... Certaines de ses modalités peuvent être revues mais la suppression de l'article 58 compliquerait beaucoup les choses. M. Marc a eu raison de rappeler que les deux tiers des collectivités y gagneront, souvent en grande difficulté.
Nous sommes prêts à regarder avec M. Bouvard les charges particulières liées à certaines situations, par exemple les charges de centralité dans certaines intercommunalités de montagne.
Monsieur Capo-Canellas, sans réforme de la DGF nous reprenons tous les outils de péréquation avec les imperfections que vous avez décrites. Je suis convaincue que la réforme de la DGF conjuguée à une révision de la péréquation nous sortirait des difficultés.
Je n'ai pas été surprise que M. Favier souligne les difficultés des départements... Nous apportons une aide exceptionnelle à ceux qui sont le plus en difficulté mais nous ne nous arrêterons pas là. Leur reste à charge sur les AIS a baissé de 18 % en 2014 - l'État n'avait jamais encore reconnu sa quasi-dette à leur égard. Leurs compétences ont diminué avec la loi NOTRe, des marges de manoeuvre ont été libérées. Ce qui est vrai, c'est qu'il faut un débat public sur le financement du RSA. Doit-il reposer sur les DMTO ? Sur les hauts revenus ? Est-ce à la solidarité nationale de prendre le relais ? Le débat est ouvert, j'espère que nous aurons trouvé une réponse le 31 mars...
Monsieur Daniel Laurent, l'idéal serait d'adresser aux collectivités territoriales des simulations sur toutes les dotations au moment du débat d'orientation budgétaire. J'essaierai de vous les donner le plus en amont possible, tout dépend du nombre de fonctionnaires dont je disposerai. Vrai sujet que celui du bâti nouveau des collectivités territoriales ! Il faut en tenir compte dans le calcul des dotations. Des emplois détruits à cause de la baisse des dotations ? Les entreprises du bâtiment profitent du CICE...
M. Bonhomme a parlé de la stabilisation des dotations annoncée par le président de la République dans un engagement... dont le numéro m'échappe.
M. Dominique de Legge. - Quel aveu !
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Je n'ai pas l'habitude d'apprendre par coeur les programmes de campagne...
M. Roger Karoutchi. - Personne, ni d'un côté ni de l'autre, et cela vaut mieux !
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Je me reproche de ne pas avoir choisi une baisse plus douce et de ne pas l'avoir engagée dès 2012. Une dette sur le papier et une dette qui contraint l'action, ce n'est pas la même chose. Non, nous ne faisons pas mine de soutenir l'investissement local ; si le fonds de soutien n'est doté que de 150 millions, c'est que tous les marchés ne sont pas passés ni même lancés.
La situation n'est pas facile. Le Gouvernement a fait des choix, la sécurité, l'éducation, le soutien à ceux qui en ont le plus besoin. Choix compliqués mais réalistes. Je salue la sérénité de nos débats et espère qu'elle perdurera.
La séance est suspendue à 13 heures pour reprendre à 14 h 30.
1
M. le président. - Amendement n°II-25, présenté par M. de Montgolfier, au nom de la commission des finances.
Alinéa 33
Remplacer cet alinéa par deux alinéas ainsi rédigés :
4° Le I de l'article L. 2531-13 est complété par une phrase ainsi rédigée :
« À compter de 2016, les ressources du fonds sont fixées à 270 millions d'euros. » ;
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - Le Gouvernement a proposé qu'à partir de 2015, le montant du fonds de solidarité pour les communes de la région d'Île-de-France (FSRIF) soit stabilisé à 270 millions d'euros. L'Assemblée nationale a adopté un amendement qui le fixe à 290 millions d'euros. Stabilisons-le à son niveau actuel.
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - J'ai donné un avis de sagesse à l'Assemblée nationale, je ne peux donc y être favorable...
L'amendement n°II-25 est adopté.
M. le président. - Amendement n°II-110, présenté par M. F. Marc et les membres du groupe socialiste et républicain.
Alinéa 36
Remplacer la date :
2014
par la date :
2015
M. François Marc. - Cet amendement précise les modalités de calcul du fonds de péréquation des ressources régionales et de la collectivité territoriale de Corse pour tenir compte de la nouvelle délimitation des régions sans modifier les règles d'éligibilité : les ressources régionales à prendre en compte pour le calcul de la péréquation en 2016 sont celles perçues en 2015, et non en 2014 comme indiqué dans le texte.
M. Claude Raynal, rapporteur spécial. - Avis favorable.
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Bien vu ! Excellent amendement : avis favorable.
L'amendement n°II-110 est adopté.
L'article 61, modifié, est adopté.
ARTICLE ADDITIONNEL
M. le président. - Amendement n°II-2 rectifié, présenté par Mme Estrosi Sassone.
Après l'article 61
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Le I de l'article L. 2336-3 du code général des collectivités territoriales est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« ...° Par dérogation aux alinéas précédents, les ensembles intercommunaux dont au moins la moitié des communes font l'objet d'une constatation de l'état de catastrophe naturelle, et les communes n'appartenant à aucun groupement de fiscalité propre et faisant l'objet d'une constatation de l'état de catastrophe naturelle sont exonérées de la contribution au fonds, pour l'année au cours de laquelle a été pris l'arrêté portant reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle et dans la limite d'un plafond fixé par décret en Conseil d'État. »
II. - La perte de recettes résultant pour les collectivités territoriales du I est compensée, à due concurrence, par une majoration de la dotation globale de fonctionnement.
III. - La perte de recettes résultant pour l'État du paragraphe précédent est compensée, à due concurrence, par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.
Mme Dominique Estrosi Sassone. - De terribles intempéries ont frappé de nombreuses communes des Alpes-Maritimes le 3 octobre dernier. Alors que le montant de la DGF est en baisse, il faut engager la remise en état de bâtiments et d'équipements publics. Le présent amendement prévoit d'exonérer de leur contribution au Fpic, dans la limite d'un plafond fixé par décret en Conseil d'État, les communes faisant l'objet d'une constatation de l'état de catastrophe naturelle. Ce serait une expression de la solidarité nationale. La constatation de l'état de catastrophe naturelle ne suffit pas à rééquilibrer les budgets, certains équipements n'étant pas assurables...
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - La commission des finances n'est pas insensible à la situation des communes de votre territoire, mais il existe un fonds d'indemnisation spécial pour les catastrophes naturelles et les calamités, doté de 40 millions en autorisations d'engagement et 29 en crédits de paiement. Avis défavorable à votre proposition, qui revient à faire payer les autres communes...
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - L'État verse des crédits au titre de la solidarité nationale. Faire contribuer les autres collectivités serait injuste. Quant aux communes victimes de catastrophe naturelle qui ne sont pas contributrices au Fpic, elles n'auraient plus que leurs yeux pour pleurer. Nous regarderons de plus près la question des équipements non assurables et ferons des propositions.
M. Michel Bouvard. - La solidarité nationale est sollicitée pour reconstruire les ouvrages détruits, mais quid des travaux préventifs, parfois hors de portée financière pour les petites communes ? En Savoie, que de catastrophes naturelles cette année ! Chute de 12 300 mètres cubes de boue au Val Cenis, poches d'eau glacée à plus de 3 000 mètres d'altitude n'ayant jamais connu le dégel mais qui fondent en raison du réchauffement climatique, 30 mètres cubes de chute de rochers au col de l'Iseran, inondations dans la cluse de Chambéry, et je pourrais continuer, en citant la route des Aravis près de Morzine, la Haute-Maurienne ou les coulées de boue à Modane... Les communes de Savoie doivent parfois, pour se protéger, s'endetter pour trente ans. Et encore, heureusement que le service de restauration des terrains en montagne fait son travail en n'imposant pas des ouvrages faramineux.
Mme Dominique Estrosi Sassone. - Les dernières intempéries ont coûté 800 millions à 1 milliard d'euros... L'État débloque 10 millions d'euros, le fonds comporte 40 millions d'euros, la solidarité départementale joue aussi : mais nous sommes loin du compte, malgré les enveloppes exceptionnelles.
L'amendement n°II-2 rectifié est retiré.
ARTICLE 61 BIS
M. le président. - Amendement n°II-26, présenté par M. Guené, au nom de la commission des finances.
Remplacer la référence :
I bis
par la référence :
1° bis du V
L'amendement rédactionnel n°II-26, accepté par le Gouvernement, est adopté.
L'article 61 bis, modifié, est adopté.
ARTICLE 61 TER
M. le président. - Amendement n°II-176, présenté par le Gouvernement.
Supprimer cet article.
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - En supprimant ces dispositions, nous simplifions et clarifions le texte.
M. Claude Raynal, rapporteur spécial. - Il s'agit de supprimer les règles de majorité introduites par l'Assemblée nationale concernant les attributions de compensation. Comme sur le Fpic, avis plutôt défavorable. Le délai d'un mois est effectivement court...
L'amendement n°II-176 est adopté.
L'article 61 ter est supprimé.
L'amendement n°II-62 rectifié bis devient sans objet.
L'article 61 quater est adopté.
ARTICLES ADDITIONNELS
M. le président. - Amendement n°II-30, présenté par M. Abate et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.
Après l'article 61 quater
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
La troisième phrase du premier alinéa du VI de l'article 1609 nonies C du code général des impôts est remplacée par deux phrases ainsi rédigées :
« Elle est répartie en tenant compte prioritairement de l'importance de la population, du rapport entre la part des habitants des communes dont les revenus sont situés en dessous du revenu médian par habitant de l'intercommunalité et la part des habitants dont les revenus sont situés en dessous du revenu médian par habitant dans l'ensemble de l'intercommunalité, du rapport entre la part des logements sociaux de la commune dans son parc total de logements et la part des logements sociaux dans le parc total de logements de l'intercommunalité et du potentiel fiscal ou financier par habitant. Les autres critères sont fixés librement par le conseil, qui ne peut toutefois contrevenir au principe général de solidarité de la dotation. »
M. Patrick Abate. - Cet amendement intègre dans les critères obligatoires pour le calcul de la dotation de solidarité communautaire (DSC) le revenu médian par habitant pour chaque commune ainsi que le taux de logements sociaux. Le principe de libre administration des collectivités territoriales n'est pas remis en cause. Simplement, nous renforçons la solidarité.
M. le président. - Amendement n°II-31, présenté par M. Abate et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.
Après l'article 61 quater
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Le VI de l'article 1609 nonies C du code général des impôts est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Le poids dans les modalités de calcul de la dotation de solidarité communautaire des critères fixés par la loi doit représenter a minima 75 % du mode de calcul de cette dotation. »
M. Patrick Abate. - Cet amendement précise la part minimale que doivent représenter les critères obligatoires dans le calcul de la DSC, afin d'affirmer la mission de solidarité de cette dotation.
M. Claude Raynal, rapporteur spécial. - Les EPCI ne pourraient plus déterminer librement les modalités de répartition de la DSC.
La loi prévoit déjà deux critères prioritaires, importance de la population et potentiel fiscal, à hauteur de plus de 50 %. Pourquoi pas aussi la longueur de voirie ? N'en rajoutons pas, nous arriverions à 75 % : avis défavorable aux deux amendements.
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Même avis.
Mme Marie-France Beaufils. - Cette question revient fréquemment, et sur tous les bancs. Les critères garantissant la solidarité sont trop peu pris en compte dans le calcul des DCS. Les EPCI gagneraient à approfondir cette question.
M. Patrick Abate. - Les arguments du rapporteur sont peu convaincants. On ne multiplie pas les critères à l'infini... On en ajoute deux aux deux existants, et ils ne sont pas compliqués à prendre en compte. Le seuil de 50 % a été fixé par la jurisprudence ; si le juge a eu à en connaître, c'est que les choses ne fonctionnent pas si bien. Du reste, si le conseil intercommunal ajoute un critère tel que la contribution foncière des entreprises, la commune qui accueille une grosse usine automobile ou une centrale nucléaire sera bénéficiaire, aux dépens de celles qui ont besoin de la solidarité, et le juge n'aura pas les moyens de s'y opposer ; d'où ces amendements.
M. Daniel Raoul. - Chez moi, c'est même le carré du pourcentage de logements sociaux qui est pris en compte.
M. Claude Raynal, rapporteur spécial. - Que le juge précise la loi, c'est parfois son rôle. Votre groupe en appelle souvent à la confiance envers les élus locaux : je vous y invite ici ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UDI-UC)
M. Jean-Marc Gabouty. - D'autres critères seraient également pertinents, comme les effectifs à l'école primaire... Sur la DSC non obligatoire, gardons-nous d'imposer des contraintes fortes, afin de ne pas dissuader les EPCI...
L'amendement n°II-30 n'est pas adopté, non plus que l'amendement n°II-31.
L'article 61 quinquies est adopté.
ARTICLE 61 SEXIES
M. le président. - Amendement n°II-27, présenté par M. Guené, au nom de la commission des finances.
Rédiger ainsi cet article :
Avant le 1er octobre de chaque année, le Gouvernement remet au Parlement un rapport sur le fonctionnement et l'évolution du fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales. Ce rapport évalue notamment la soutenabilité des prélèvements pour les communes contributrices et l'effet des reversements sur les communes bénéficiaires.
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - L'Assemblée nationale a adopté un amendement prévoyant que le Gouvernement remet chaque année au Parlement un rapport sur « l'utilisation » des ressources du Fpic, pourtant libres d'emploi.
Le présent amendement propose plutôt de reconduire chaque année le rapport évaluant la soutenabilité du prélèvement, en ajoutant les conséquences pour les communes bénéficiaires.
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Si le rapport demandé n'est pas nécessaire, autant en supprimer la mention... Mais pourquoi est-ce important à vos yeux d'ajouter un volet sur les conséquences ?
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - Le rapport actuel se limite à la soutenabilité du prélèvement ; il serait bon d'étudier les effets produits sur les bénéficiaires. Le terme « utilisation » est, en toute hypothèse, un peu réducteur.
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Cela ne sera pas si simple à réaliser. Nous pourrons vous faire un à-plat des résultats, mais pas un double aveugle : une commune s'administrant librement, comment évaluer ce qu'elle aurait fait sans cet apport supplémentaire ?
M. Michel Bouvard. - La date du 1er octobre ne convient guère : nous serons presque déjà dans la discussion budgétaire.
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - Disposons plutôt que le rapport porte sur le « caractère péréquateur des reversements sur les communes bénéficiaires ».
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Ce sera plus clair. Avis favorable.
M. le président. - Il devient l'amendement n°II-27 rectifié.
L'amendement n°II-27 rectifié est adopté.
L'article 61 sexies, modifié, est adopté.
ARTICLE 62 (Supprimé)
M. le président. - Amendement n°II-28, présenté par M. de Montgolfier, au nom de la commission des finances.
Rétablir cet article dans la rédaction suivante :
L'article 12-2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique est ainsi modifié :
1° Au dixième alinéa, le taux : « 1 % » est remplacé par le taux : « 0,8 % » ;
2° Le onzième alinéa est supprimé.
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - Le présent amendement restitue 68 millions d'euros aux collectivités territoriales, en réduisant le plafond du taux de cotisation obligatoire des collectivités territoriales au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), de 1 % à 0,8 %, comme le proposait initialement le Gouvernement.
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Sagesse positive. J'ai entendu les inquiétudes du CNFPT. Un fonds de roulement de 55 millions en 2014, puis de 65 millions en 2015, ce n'est certes pas normal, mais je refuse un prélèvement sur la masse salariale. Lorsque le fonds de roulement aura été absorbé par la dépense nouvelle, nous reverrons le taux des cotisations. (Applaudissements de Mme Françoise Gatel et de MM. Marc Laménie et Michel Bouvard)
Mme Catherine Di Folco. - Je suis membre du conseil d'administration du CNFPT. Son fonds de roulement est de 44,8 millions, pas 55 millions, ni 65...
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Ce n'est pas ce que disent les documents budgétaires du CNFPT...
Mme Catherine Di Folco. - L'excédent cumulé est de toute façon amené à se réduire de 17 millions par an, le caractère payant de certaines formations étant supprimé ; à quoi s'ajoutera le doublement de la durée de formation pour les agents A et B, et d'autres mesures à financer.
Baisser de 1 % à 0,8 % le taux des cotisations réduira les ressources du centre de 70 millions par an. Celui-ci n'aura d'autre choix que de restreindre ses offres de formation, comme en 2012, où elles avaient baissé de 9 %.
Mme Marie-France Beaufils. - Je ne voterai pas la diminution des ressources du CNFPT car nous avons grandement besoin des formations qu'il délivre, notamment pour les agents de catégorie C.
M. Michel Canevet. - Le Sénat avait déjà procédé une première fois à une telle baisse, bienvenue pour lutter contre la « thésaurisation », pour reprendre le terme de la Cour des comptes. Il n'est pas le seul à offrir des formations : l'ensemble du secteur social par exemple recourt à d'autres opérateurs. Si ses ressources ne suffisent pas, il sera toujours possible de les augmenter l'an prochain.
L'amendement n°II-28 est adopté.
L'article 62 est rétabli.
ARTICLE 62 BIS
M. le président. - Amendement n°II-46, présenté par Mme S. Robert et les membres du groupe socialiste et républicain et apparentés.
Alinéa 5
Rédiger ainsi cet alinéa :
« 2° L'aide initiale renouvelable accordée pour un projet d'extension ou d'évolution des horaires d'ouverture des bibliothèques. » ;
M. Claude Raynal. - Le présent amendement reprend une préconisation du rapport Robert portant sur les horaires d'ouverture des bibliothèques publiques. Il précise que l'aide financière apportée par l'État aux collectivités territoriales afin de financer l'extension des horaires d'ouverture court sur trois années et qu'il est renouvelable une fois.
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - Précision utile : avis favorable.
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Cet amendement est du domaine réglementaire. Les ministres de la culture et du budget ne sont pas opposés à ce qu'une part de dotation générale de décentralisation (DGD) y soit consacrée. Mme Pellerin y travaille. Retrait ?
L'amendement n°II-46 est retiré.
L'article 62 bis est adopté, ainsi que les articles 62 ter et 62 quater.
Les crédits du compte spécial sont adoptés.
Prochaine séance aujourd'hui, jeudi 26 novembre 2015, à 10 h 30.
La séance est levée à minuit cinquante.
Jacques Fradkine
Direction des comptes rendus analytiques