Comptes rendus analytiques officiels du 22 janvier 2015

Mme la présidente.  - L'ordre du jour appelle la nouvelle lecture du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, relatif à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures.

Discussion générale

M. André Vallini, secrétaire d'État auprès de la ministre de la décentralisation et de la fonction publique, chargé de la réforme territoriale .  - Je vous prie d'excuser Mme Taubira. Ce projet de loi a fait l'objet d'âpres discussions. Les points qui nous opposent portent davantage sur la méthode que sur le fond. Ce texte contient des dispositions variées, toutes orientées vers le même but : simplifier les normes et faciliter l'accès de nos concitoyens à des démarches tendant à faire valoir leurs droits, tout en garantissant la sécurité juridique. Équilibre d'autant plus subtil qu'il concerne souvent des personnes en situation de faiblesse vis-à-vis de la justice ou de l'administration.

La commission a péché par excès de prudence sur la question de la preuve de la qualité d'héritier dans les successions modestes, alors que le risque de fraude est mineur ; son ajout aux dispositions relatives à la communication électronique en matière pénale fait perdre tout intérêt au dispositif. Je regrette de même qu'elle ait considéré inutile l'article premier bis relatif aux droits de l'animal, alors qu'il répond à une attente raisonnable de l'opinion.

La présence du commissaire du gouvernement au tribunal foncier de Polynésie française, que la commission des lois a supprimé, se justifie pleinement ; le commissaire apportera son expertise mais ne participera pas aux délibérations.

Notre désaccord le plus important, plus de méthode que de fond, porte sur l'article 3, qui habilite le gouvernement à réformer le droit des contrats par voie d'ordonnance. Ce droit est pour l'essentiel issu du code Napoléon de 1804. (M. Jean-Pierre Sueur s'exclame) Exclure par principe le recours aux ordonnances...

M. Jean-Pierre Sueur.  - Cela dépend du sujet !

M. André Vallini, secrétaire d'État.  - ... compromet l'issue d'une réforme travaillée de longue date par des professeurs de droit, des parlementaires et la Chancellerie. Mme la garde des sceaux s'est engagée à déposer un projet de loi de ratification spécifique, sur lequel le Parlement aura un droit de regard. Il s'agit en outre de codifier à droit constant en intégrant des solutions dégagées au fil du temps par la jurisprudence. Cette réforme inscrit le droit français dans un dialogue avec d'autres droits européens, allemand et britannique notamment, tout en préservant la singularité de notre droit civil, en maintenant un contrôle du juge sur l'équilibre du contrat et en consacrant la notion de « violence économique ». Cela renforcerait l'attractivité de la France. Cette réforme est conforme aux principes d'intelligibilité et de lisibilité de la loi, dégagés par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 16 décembre 1999. C'est pourquoi je vous demande d'adopter ce texte. (Applaudissements sur les bancs socialistes et écologistes)

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur de la commission des lois .  - Nous sommes saisis en nouvelle lecture du projet de loi relatif à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures.

Ce texte comportait à l'origine plus de quinze demandes d'habilitation. Nous avons appliqué en première lecture quelques principes simples de bonne législation : contenir le champ des habilitations à légiférer par ordonnance dans des limites strictes ; privilégier l'intégration dans la loi des réformes proposées sans renvoyer à une ordonnance future ; éviter l'accumulation d'amendements qui étendraient excessivement le périmètre du texte.

Nous nous sommes avant tout opposés à ce que la réforme du droit des obligations soit abandonnée à la procédure de l'ordonnance : ses enjeux politiques méritaient d'être soumis à la décision de la représentation nationale. La majorité de l'Assemblée nationale s'est, elle, laissée convaincre par les arguments du gouvernement sur la technicité du texte ou l'encombrement du calendrier parlementaire - arguments que nous avons une nouvelle fois écartés. Ce désaccord de principe entre les deux assemblées a conduit à l'échec de la commission mixte paritaire.

En nouvelle lecture, de nombreuses modifications apportées par le Sénat ont pourtant été reprises par l'Assemblée nationale. Celle-ci a amélioré, en première lecture, la rédaction de certaines dispositions, ou proposé des dispositifs pertinents - ainsi en matière de successions aux articles 2 et suivants, sur les scellés judiciaires à l'article 8, sur la signalétique de protection des mineurs apposée sur les jeux vidéo à l'article 14 bis A, ou encore sur les créations d'un tribunal foncier en Polynésie française. Nous avons rétabli les garanties offertes en matière de signification électronique.

Nous avons supprimé les articles 9 bis et 9 ter, sans lien avec l'objet du texte, de même que l'article premier bis relatif au statut juridique des animaux, introduit à l'Assemblée nationale. Pourquoi avoir légiféré à la va-vite sur un tel sujet, d'autant que la rédaction retenue, loin d'être parfaite, soulève de réelles interrogations ? Ses promoteurs estiment qu'il faut assurer une reconnaissance symbolique de la spécificité des animaux dans le code civil en affirmant qu'ils sont des êtres doués de sensibilité. Mais une loi à vocation symbolique est-elle normative ? Le code civil doit-il être un code symbolique ? La loi n'a pas à dire ce qui est vrai ou faux, elle doit dire ce qui est juste ou injuste, autorisé ou interdit.

M. Jean-Pierre Sueur.  - Absolument !

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur.  - Sur la réforme du droit des contrats, évitons d'opposer une Assemblée nationale pragmatique à un Sénat qui refuserait par principe les ordonnances. D'abord, la voie la plus rapide se révèle souvent celle du Parlement. La réforme des successions a pris deux jours dans chacune des chambres, tandis que celle de la filiation, par ordonnance, n'a toujours pas abouti... Le problème de l'encombrement du calendrier peut être résolu par le biais de l'ordre du jour parlementaire - M. Sueur a proposé de s'engager en ce sens.

L'absence d'intérêt des parlementaires ? Nous nous devons à notre mandat plus qu'à notre confort. La réforme serait trop technique ? L'argument n'est pas recevable, alors qu'elle engage des choix sur notre conception de la société. Nos travaux pourraient utilement éclairer le juge. L'importance de cette réforme justifie pleinement la saisine du Parlement. Comment renoncer aux principes au nom du pragmatisme ? Nous ne pourrons corriger les imperfections du projet de loi gouvernemental qu'a posteriori, après la publication des ordonnances, par exemple sur le dispositif relatif aux créances, où le droit civil français apportait des garanties face à des montages hasardeux comme celui des subprimes.

L'Assemblée nationale n'a pas proposé de modifier une virgule du texte présenté par le gouvernement... Une fois l'ordonnance promulguée, elle entrera en vigueur immédiatement, donc régira le droit des contrats en cours, avant que le Parlement n'y apporte éventuellement des corrections lors de l'examen de la loi de rectification, ce qui risque de créer une grande insécurité juridique. S'il ne modifie rien, la réforme aura complètement échappée au Parlement. Il nous parait plus judicieux de l'en saisir directement. Quid, de surcroît, du respect des exigences constitutionnelles, au vu de l'étendue des choix laissés au pouvoir réglementaire ? Vu l'ampleur des sujets débattus et l'amplitude des options possibles, les termes de l'habilitation sont trop généraux pour que le Parlement se dessaisisse. La question de sa constitutionnalité est posée.

MM. Jean-Jacques Hyest et Philippe Bas, président de la commission des lois.  - Absolument.

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur.  - C'est pourquoi votre commission des lois vous propose d'adopter ce projet de loi dans la rédaction qu'elle a élaborée. (Applaudissements)

M. David Rachline .  - Comme les nouveaux sénateurs, je prends le train en marche et il est légitime qu'un des rares parlementaires représentant le premier parti de France donne son avis... Simplifier ? Oui, nul n'est censé ignorer une loi proliférante que nous n'avons même pas le temps de lire. Ce projet de loi va dans ce sens, manifestement. Mais simplifier, ce n'est pas empiler tout et n'importe quoi, y compris des réformes de fond qui mériteraient un vrai travail législatif. C'est le cas ici, si j'en crois des débats antérieurs et notre commission des lois. Il y a un désaccord entre exécutif et législatif. Puisque les réformes souhaitées par le garde des sceaux n'ont-elles pas fait l'objet d'un projet de loi, au regard du temps écoulé depuis le dépôt du projet de loi - malgré la procédure accélérée ? J'ai du mal à le comprendre... Je m'étonne aussi de l'ajout d'éléments parasitant le texte. Je me félicite que la commission ait supprimé les dispositions relatives aux animaux.

Les tragiques évènements de ces derniers jours montrent l'échec patent de notre système judiciaire. La Chancellerie n'a-t-elle pas d'autres chats à fouetter ? Je voterai néanmoins ce texte, dans la rédaction de la commission des lois.

M. Yves Détraigne .  - Le gouvernement s'est lancé depuis deux ans dans un choc de simplification, objectif auquel nous souscrivons évidemment. Ce projet de loi n'y répond que partiellement. Il balaie tous les sujets, sans grande cohérence. Quoi de commun entre la communication électronique en matière pénale et le régime juridique de la conduite de véhicules sans permis, pour ne citer que deux exemples de ce texte fourre-tout ?

La méthode, plus encore que le contenu, pose problème. Le gouvernement dessaisit le Parlement et veut légiférer lui-même... Nous n'y sommes pas favorables, quel que soit le gouvernement aux affaires. Pour le juriste Guy Carcassonne « l'usage immodéré » des ordonnances « est inquiétant », conduisant à « des textes généralement défectueux dont les malfaçons ne sont détectées qu'a posteriori ». Un parlementaire, ajoute-t-il, les auraient signalées...

Le comble, c'est que le gouvernement nous propose de recourir à l'article 38 de la Constitution dans une matière hautement symbolique, régie par notre code civil. Le droit des contrats est en passe d'être remanié de fond en comble, sans intervention du Parlement ? Est-ce envisageable ? Évidemment, non. Un débat public doit avoir lieu, car il s'agit du quotidien de nos concitoyens. Le droit civil a toujours été réformé directement par le Parlement, à deux exceptions près, la réforme de la filiation en 2005 et celle du droit des sûretés en 2006. Nous continuons à soutenir cette doctrine, pour les raisons de fond et de forme exposées par le rapporteur. Nous le soutiendrons, ainsi que le président de la commission des lois.

Nous approuvons aussi la suppression des dispositions relatives au statut des animaux, imparfaites, qui laissent sans réponse de grandes interrogations. Il est difficile d'évaluer en effet l'impact de l'article premier bis sur le droit en vigueur, mais il peut être désastreux sur le plan économique.

Quant à l'article 8, la solution retenue par la commission des lois nous convient également. Nous voterons, en suivant le rapporteur, le projet de loi rédigé par elle, en souhaitant que le gouvernement et l'Assemblée nationale nous entendent et que le Parlement exerce pleinement sa mission. (Applaudissements)

M. Jean-Jacques Hyest .  - Nous voici donc réunis pour débattre à nouveau de ce projet de loi, en procédure accélérée, bien entendu... Un an après, belle accélération, en effet ! J'avais en première lecture exposé mon point de vue sur l'article 3 sur lequel portent nos divergences avec le gouvernement et l'Assemblée nationale. Je ne me résous toujours pas à ce que le droit des contrats et des obligations soit réformé par ordonnance. J'y vois un risque réel d'inconstitutionnalité.

On invoque la réforme par ordonnance de la filiation en 2005. C'était tout à fait différent. Le Parlement avait fixé les grandes lignes ; seule l'adaptation s'est faite par ordonnance. Le Parlement n'aurait pas le temps de réformer le droit des contrats ? L'argument ne tient pas, il a déjà conduit de grandes réformes du droit civil et bien mieux que ne le permet la procédure des ordonnances. L'avant-projet d'ordonnance n'est pas exempte d'imperfections, voire de monstruosités... J'espère qu'il évoluera.

Quant au droit de l'animal... Tout cela est bien sympathique... Pourquoi l'animal est-il considéré comme un bien par le code civil ? Parce qu'on peut le louer ou l'acheter. D'autres textes dans d'autres codes ont déjà établi que l'animal est un être sensible. On méconnaît ici la nature même du droit civil. Certes, la marge de manoeuvre du Sénat est limitée, mais réfléchir au droit de l'animal aurait nécessité un autre débat. De l'amendement, restera peut-être le nom de son auteur...

Ce texte contient bien d'autres dispositions diverses et variées... Pour finir sur un point positif, la rédaction de l'article 14 modifiée par le Sénat et reprise par l'Assemblée nationale est bonne.

Le groupe UMP soutient la position de la commission des lois, tout en se réservant le droit de saisir le Conseil constitutionnel. (Applaudissements à droite)

Mme Esther Benbassa .  - Ce texte allonge la liste des projets de loi d'habilitation dans le cadre du programme de modernisation du droit, de simplification des procédures, pour en améliorer la lisibilité, faciliter les démarches des citoyens. Le groupe écologiste soutient ces objectifs. Mais la forme nous dérange. Le recours à l'article 38 de notre Constitution implique une absence de débat sur certaines mesures fort nombreuses. Nous déplorons ce choix.

M. Charles Revet.  - Eh oui !

Mme Esther Benbassa.  - À l'origine, ce projet de loi comportait plus de quinze demandes d'habilitation... Je salue le travail de notre rapporteur et la cohérence de notre commission des lois, qui s'est opposée, à toutes les étapes de la navette, à ce que la réforme du droit des obligations échappe au Parlement. Ce fut le nerf de la guerre, si j'ose dire, entre l'Assemblée nationale et le Sénat. Ce désaccord de principe explique l'échec de la CMP. Notre commission des lois est restée fidèle à ses principes et à son vote de première lecture en supprimant l'article 3. Le Parlement est saisi depuis plus d'un an - il n'en a pas fallu autant pour la réforme technique et ambitieuse du droit des successions.

Je regrette la suppression de l'article premier bis relatif au statut de l'animal, en espérant que cette question sera reprise pour que change le regard de la société sur l'animal et que cessent certaines pratiques cruelles. (M. André Gattolin approuve)

Il est toujours difficile pour nous, sous couleur de simplification, de voir le code civil réécrit par ordonnance. La commission des lois, à l'initiative de son rapporteur, a fait preuve de pugnacité. Le groupe écologiste soutient un texte désormais équilibré. (Applaudissements)

Mme Cécile Cukierman .  - Difficile de ne pas répéter. Comme vous le savez, monsieur le ministre, le Sénat s'oppose à cette multiplication de demandes d'habilitation. En septembre 2013, à l'Assemblée nationale, le gouvernement invoquait l'urgence, la technicité du texte. La discussion au Sénat a débuté seulement en janvier 2014 ; finalement, le temps n'était pas si compté...

Bravo à notre commission des lois d'avoir tenu bon, en supprimant des demandes d'habilitation que l'Assemblée nationale avait acceptées.

S'il s'agit de donner du sens au débat parlementaire, de respecter le travail des deux chambres, je regrette que nous prenions ce texte entre la poire et le fromage dans un menu territorial déjà bien copieux. (Sourires)

M. Jean-Pierre Sueur.  - C'est vrai !

Mme Cécile Cukierman.  - Cela ne participe pas à l'impératif de qualité et de clarté de nos débats, alors qu'il est de notre responsabilité de faire en sorte que le fossé entre la vie politique et nos concitoyens, ne se creuse pas encore davantage. Multitude des sujets évoqués, imprécisions ; le risque d'inconstitutionnalité de l'article 3, souligné par le rapporteur, est réel.

Le groupe CRC votera le texte de la commission des lois. (Applaudissements à gauche)

M. Guillaume Arnell .  - La simplification des procédures ressortit du principe incontestable et incontesté d'intelligibilité de la loi. Essentiel si l'on ne veut pas que le justiciable se dise, comme le héros kafkaïen, qu' « avoir un pareil procès, c'est déjà l'avoir perdu. » Cette simplification ne doit pas éluder la complexité inhérente au droit, reflet de notre société. La réforme des obligations occupe les esprits depuis longtemps ; tout doit être mis en oeuvre pour que le Parlement en débatte. C'est le noeud du désaccord entre le Sénat et l'Assemblée nationale.

Ce texte comporte néanmoins des mesures significatives qui faciliteront les démarches de nos concitoyens : droit des successions, paiement et contestation des amendes. Autre progrès, la possibilité de fusionner ou de supprimer des commissions consultatives qui ont fleuri ces dernières années. L'accessibilité de la justice, sa modernisation, passent par la dématérialisation des procédures, mais aussi par le renforcement des moyens humains et matériels.

En 2010, MM. Cointat et Frimas s'inquiétaient de la situation de la justice à Saint-Martin, le territoire que j'ai l'honneur de représenter au Sénat. Nous n'avons ni cour d'appel ni établissement pénitentiaire ; détachement d'un service de greffe, création d'un centre éducatif renforcé et d'une chambre dédiée du tribunal de grande instance de Basse-Terre en Guadeloupe, autant de sujets importants à discuter.

En attendant, le RDSE votera le texte de la commission. (Applaudissements sur les bancs du RDSE et écologistes)

M. Jean-Pierre Sueur .  - Félicitations à M. Thani Mohamed Soilihi pour l'argumentation très fournie qu'il a développée sur la suppression de l'article 3. Réformer un cinquième du code civil par ordonnance, cela est-il envisageable au Sénat, où l'on siège sous le regard de Portalis ? La commission des lois, au-delà des alternances, est unanime ; les six groupes politiques du Sénat ont envoyé un représentant à la tribune pour manifester notre désaccord. Cela devrait assurément troubler le gouvernement.

Un mot du droit funéraire à l'article 9. En 1993, secrétaire d'État, je défendais un texte de loi mettant fin au monopole des pompes funèbres. On m'avait expliqué que cela relevait du domaine réglementaire. Bien des années après, nous avons constaté que rien n'était encore fait pour protéger les familles endeuillées dans le choix délicat des services funéraires. Ce n'est pas une mince affaire que celle du coût des obsèques !

En 2008, nous avons certes progressé en prévoyant, au sein d'un projet de loi rapporté ici par M. Jean-René Lecerf, que chaque opérateur de pompes funèbres habilité dépose chaque année un devis type répondant aux termes d'un arrêté publié par le ministre de l'intérieur, et que les familles soient informées en mairie du coût des services funéraires. Hélas, le texte a été contesté. Désormais, avec l'article 9 de ce projet de loi, ce sera une obligation. Ainsi protégerons-nous enfin les familles durant ces heures après le décès où tout doit se décider, dans ce moment particulièrement sensible et douloureux.

Monsieur le ministre, j'en resterai là afin que vous puissiez défendre devant l'Assemblée nationale avec vélocité le texte que j'ai co-rédigé avec Mme Gourault sur les conditions d'exercice des mandats locaux ! (Applaudissements sur les bancs socialistes et écologistes)

La discussion générale est close.

Discussion des articles

L'article premier est adopté.

L'article premier bis demeure supprimé.

Les articles 2, 2 bis A, 2 bis, 2 ter, 2 quater sont adoptés.

L'article 3 demeure supprimé.

Les articles 4, 4 bis et 5 sont adoptés.

ARTICLE 7

Mme la présidente.  - Amendement n°2, présenté par MM. Mézard, Arnell, Bertrand, Castelli, Collin, Collombat, Esnol et Fortassin, Mme Laborde et M. Requier.

Alinéa 25

Supprimer cet alinéa.

M. Guillaume Arnell.  - Cet amendement supprime un alinéa portant atteinte au caractère collégial du tribunal des conflits.

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur.  - Actuellement, le tribunal des conflits se réunit en formation collégiale dans tous les cas. La souplesse qu'apporte l'alinéa 25 me semble bienvenue quand la jurisprudence est constante ou que le cas est évident. J'ajoute qu'elle est bien encadrée. Avis défavorable.

M. André Vallini, secrétaire d'État.  - Même avis.

M. Jacques Mézard.  - Cet amendement a fait l'objet d'un débat très serré en commission ; il n'a été rejeté qu'à une ou deux voix près. Tout de même, il est étonnant que le tribunal des conflits, qui est rarement saisi, soit dessaisi au motif d'accélérer les procédures.

Relisez l'alinéa 25, il est juridiquement extraordinaire.

M. André Vallini, secrétaire d'État.  - C'est exact : jusque-là, le tribunal des conflits était peu souvent saisi. Mais la réforme proposée accroît considérablement sa tâche.

L'amendement n°2 est adopté.

Mme la présidente.  - Amendement n°3, présenté par M. Mohamed Soilihi, au nom de la commission.

Alinéa 38

Remplacer les mots :

l'entrée en vigueur

par les mots :

la promulgation

L'amendement rédactionnel n°3, accepté par le gouvernement, est adopté.

L'article 7, modifié, est adopté.

ARTICLE 8

Mme la présidente.  - Amendement n°4, présenté par M. Mohamed Soilihi, au nom de la commission.

Alinéa 5

Rédiger ainsi le début de cet alinéa :

- la première occurrence du mot : « lorsque » est remplacée par...

L'amendement rédactionnel n°4, accepté par le gouvernement, est adopté.

Mme la présidente.  - Amendement n°6, présenté par M. Mohamed Soilihi, au nom de la commission.

Alinéa 14

Remplacer les mots :

le procureur de la République peut ordonner

par les mots :

le juge des libertés et de la détention peut autoriser, sur requête du procureur de la République,

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur.  - La décision de destruction des scellés est une décision grave. Elle doit être soumise à l'autorisation du juge des libertés ou de la détention. Le procureur étant l'autorité de poursuite, ce n'est pas à lui à décider la destruction de pièces.

M. André Vallini, secrétaire d'État.  - Cet article 8 est conforme aux exigences que le Conseil constitutionnel a rappelées dans sa décision QPC du 11 avril 2014. Cette simplification est indispensable dans le souci d'une bonne administration de la justice. Avis défavorable.

L'amendement n°6 est adopté.

Mme la présidente.  - Amendement n°5, présenté par M. Mohamed Soilihi, au nom de la commission.

Compléter cet article par deux alinéas ainsi rédigés :

4° À la fin de la deuxième phrase du second alinéa de l'article 388-4, la référence : « à l'article 803-1 » est remplacée par la référence : « au I de l'article 803-1 » ;

5° À la fin de la deuxième phrase de l'article 624-6, la référence : « à l'article 803-1 » est remplacée par la référence : « au I de l'article 803-1 ».

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur.  - Amendement de coordination.

M. André Vallini, secrétaire d'État.  - Cet amendement n'est pas simplement de coordination. Il rompt l'équilibre entre les parties concernées. Retrait sinon défavorable.

L'amendement n°5 est adopté.

L'article 8, modifié, est adopté.

L'article 9 est adopté.

L'article 9 bis demeure supprimé, de même que l'article 9 ter.

L'article 13 est adopté, de même que les articles 14 bis A, 14 bis, 14 ter, 15, 15 bis et 16.

L'ensemble du projet de loi, modifié, est adopté.

La séance est suspendue à 11 h 5.

présidence de M. Gérard Larcher

La séance reprend à 15 heures.