Nouvelle organisation territoriale de la République (Procédure accélérée - Suite)
M. le président. - Nous reprenons la discussion des articles du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (procédure accélérée).
Discussion des articles (Suite)
ARTICLE 14 (Suite)
L'amendement n°556 n'est pas défendu.
M. le président. - Amendement n°691, présenté par M. Mercier et les membres du groupe UDI-UC.
Supprimer cet article.
Mme Jacqueline Gourault. - Nous sommes opposés au fait que de nouveaux SDCI soient arrêtés avant le 31 décembre 2016.
M. le président. - Amendement identique n°871, présenté par M. Favier et les membres du groupe CRC.
Supprimer cet article.
Mme Cécile Cukierman. - Dès 2010, nous avons dénoncé l'autoritarisme de la procédure qui contraint les communes à se regrouper, sans véritable projet commun. L'intercommunalité doit être un outil de coopération. Nous contestions ainsi l'agrandissement et le renforcement des compétences des intercommunalités. Comment accepter le relèvement du seuil à 20 000 habitants, quand nous ne voulions pas du seuil de 5 000 habitants ?
Les élus commencent seulement à travailler ensemble. Une nouvelle procédure bloquerait tous les projets. N'incitons pas à l'attentisme, alors que l'heure est à la mobilisation. Les intercommunalités peuvent d'ores et déjà se regrouper si elles le souhaitent.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Puisse chacun être aussi concis et aussi clair que Mme Gourault ! Le Sénat débat, sans être soumis au temps de parole programmé, qui nuit à la qualité du débat parlementaire, mais il faut faire preuve de discipline. On vient de nous rajouter le vendredi soir et le samedi, pourquoi pas dimanche ?
Le Gouvernement voulait fixer un nouveau seuil, obligeant à refondre la carte. Il faut sans doute regrouper les syndicats qui font double emploi. La commission des lois, qui n' pas jugé pertinent le seuil de 20 000 habitants, considère cependant qu'il faut conserver la possibilité de revoir les choses ici et là. L'intercommunalité, ce n'est pas la supra-communalité. Relisez le rapport Krattinger/Raffarin. Nous sommes contre la suppression de l'article mais comparez le texte de la commission des lois à celui du Gouvernement ! Avis défavorable.
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Avis défavorable.
Mme Cécile Cukierman. - Je ne crois pas que nous abusions de notre droit à nous exprimer. Le Sénat ne doit pas adopter le temps de parole programmé, vous avez raison sur ce point, Monsieur le rapporteur. Nous maintenons l'amendement.
Les amendements nos691 et 871 ne sont pas adoptés.
M. le président. - Amendement n°1105, présenté par le Gouvernement.
Alinéas 2 à 4
Remplacer ces alinéas par huit alinéas ainsi rédigés :
1° Le I est complété par quatre alinéas ainsi rédigés :
« Ces établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre regroupent au moins 20 000 habitants.
« Il est toutefois possible d'adapter ce seuil de population, pour les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la densité de population est inférieure à la moitié de la densité moyenne du département où se trouve le siège ou dont le territoire comprend des zones de montagne délimitées conformément à l'article 3 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne.
« Il est également possible d'adapter ce seuil de population, pour les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont le périmètre a évolué entre le 1er janvier 2012 et la date de la publication de la loi n° ... du .... portant nouvelle organisation territoriale de la République.
« Il est également possible d'adapter ce seuil pour les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre regroupant toutes les communes d'un territoire insulaire. » ;
1° bis Au début du premier alinéa du II, les mots : « Ce schéma » sont remplacés par les mots : « Le schéma départemental de coopération intercommunale » ;
1° ter Le III est ainsi modifié :
a) Le 1° est abrogé ;
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Le texte initial portait le seuil des intercommunalités à 20 000 habitants. Pour aider les communes, les intercommunalités doivent avoir des bases fiscales suffisantes. Après avoir entendu les arguments des élus et lu attentivement les travaux du CGET, nous avons envisagé non pas des dérogations, mais des adaptations lorsque la densité démographique ou la géographie l'imposent. La première concernait les intercommunalités dont la densité démographique est inférieure de moitié à celle du département. Nous avons pensé à d'autres critères, comme la distance, mais le critère de densité démographique suffit à résoudre les problèmes.
Nous proposons, en outre, une dérogation : si des intercommunalités viennent seulement de se reconstituer depuis le 1er janvier 2012, ne les obligeons pas à recommencer pour trouver quelque milliers d'habitants de plus. Une dernière dérogation est prévue pour les îles. Les questions posées par Belle-Île ou l'île de Ré doivent être prises en compte. Une instruction sera adressée aux préfets en ce sens.
Conservons, cependant, un horizon. Des doutes se sont exprimés sur l'intercommunalité. Pour les communes, est-ce perdre leur identité ? Non. Mais une petite intercommunalité n'a pas beaucoup de chances de résister à cause de la concurrence entre territoires. Elle n'a pas la base fiscale nécessaire pour mener des projets d'ampleur. Certaines intercommunalités actuelles n'arrivent même plus à financer une école primaire...
De même, il faut gagner la bagarre de la préservation des terres agricoles. C'est aussi du ressort de l'intercommunalités. (Protestations à droite)
M. Rémy Pointereau. - C'est compliqué !
M. le président. - Sous-amendement n°1180 à l'amendement n° 1105 du Gouvernement, présenté par M. F. Marc.
Amendement n° 1105, alinéa 7
Compléter cet alinéa par les mots :
ou d'une presqu'île
M. François Marc. - J'ai entendu avec intérêt Mme la ministre. Oui, il faut une logique globale, une ambition pour que l'intercommunalité réussisse et serve l'intérêt général grâce à des bases fiscales significatives. Des adaptations n'en sont pas moins nécessaires, et l'adaptation proposée par le Gouvernement pour les territoires ruraux est de nature à rassurer les élus. Je propose qu'en plus des îles, on prenne en compte les presqu'îles : avec de l'eau devant, à gauche, à droite, et un peu de terre derrière, il peut être difficile de se regrouper et d'apporter aux habitants les services dont ils ont besoin.
M. le président. - Amendement n°600, présenté par M. A. Marc.
Après l'alinéa 2
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
...) Au 1° , les mots : « le représentant de l'État dans le département » sont remplacés par les mots : « la commission départementale de coopération intercommunale » ;
M .Alain Marc - Mme la Ministre vient de découvrir ce qu'est la France... Quant à moi, je ne veux pas de préfets tout puissants : ils réunissent déjà les présidents d'intercommunalités pour parler d'une réforme non encore votée ! Si vous promettez de faire cesser cet abus, je retirerai l'amendement.
M. le président. - Amendement n°76, présenté par M. Courteau.
Alinéa 3
Remplacer cet alinéa par quatre alinéas ainsi rédigés :
a) Le 1° est ainsi rédigé :
« La constitution d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre regroupant au moins 20 000 habitants ; toutefois ce seuil de population n'est pas applicable aux établissements publics dont le territoire comprend des zones de montagne délimitées conformément à l'article 3 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne ;
« Par ailleurs, ce seuil peut être abaissé soit par le représentant de l'État dans le département soit à la demande de la commission départementale de coopération intercommunale à la majorité des deux tiers des membres présents pour tenir compte des caractéristiques géographiques particulières de certains espaces, des bassins de vie, des schémas de cohérence territoriale et du territoire vécu au regard des compétences exercées par les établissements publics de coopération intercommunale du département.
« Afin de préserver des espaces de cohérence, de proximité, d'accessibilité aux services, les établissements publics de coopération intercommunale doivent comporter au maximum cinquante communes. Le représentant de l'État dans le département peut déroger à cette règle notamment pour les périmètres issus de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales. »
M. Roland Courteau. - Cet amendement vise à permettre au représentant de l'État dans le département mais aussi aux membres de la commission départementale de coopération intercommunale de déroger au seuil de 20 000 habitants pour la constitution d'un établissement public de coopération intercommunale et de limiter le nombre maximum de communes d'un EPCI afin de préserver la proximité et le territoire vécu.
L'amendement n°410 n'est pas défendu, non plus que l'amendement n°137 rectifié.
M. le président. - Amendement n°937, présenté par M. Delebarre et les membres du groupe socialiste et apparentés.
Alinéa 3
Remplacer cet alinéa par deux alinéas ainsi rédigés :
a) Au 1°, le nombre : « 5 000 » est remplacé par le nombre : « 15 000 » ;
... ) au 1°, après le mot : « département », sont insérés les mots : « sur demande motivée de la commission départementale de coopération intercommunale à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés de ses membres, »
M. Philippe Kaltenbach. - Le groupe socialiste unanime souhaite fixer un objectif pour inciter les intercommunalités à se regrouper, tout en estimant que le seuil de 20 000 habitants est trop élevé : celui de 15 000 habitants est plus réaliste. Il y a trop de petits EPCI, incapables de répondre aux besoins des habitants. Les adaptations prévues, pour les villes et les campagnes, vont de soi. Le CDCI pourrait aussi saisir le préfet pour obtenir une dérogation.
M. Alain Marc. - Pourquoi pas 16 000habitants ?
M. Philippe Kaltenbach. - Le statu quo n'est pas un point d'équilibre pour arriver à un consensus.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - L'AMF, dans sa très grande majorité, a rejeté le nouveau seuil. On peut faire fi de son avis...
Je reconnais les efforts du Gouvernement. Quant aux nouvelles compétences de l'intercommunalité, à part les offices de tourisme et les gens du voyage... C'est tout ce qu'elles attendent !
Dans les zones de montagne, la loi de 2010 ne fixait aucun seuil.
M. Philippe Kaltenbach. - Il y a des intercommunalités à 500 habitants ?
M. Pierre-Yves Collombat. - Qu'est-ce que vous connaissez aux intercommunalités de montagne ?
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - J'ai toujours reconnu la force de proposition des préfets, sans préjudice des pouvoirs des CDCI. C'est la position que je défendais déjà en 2010.
Pourquoi 20 000 habitants, madame la Ministre ? Tout dépend des territoires. Le critère de densité ne règlera rien dans les départements à faible densité, c'est bête comme chou ! Quel technocrate a encore inventé ça ?
Les presqu'iles ? Elles n'ont pas toutes la même taille. Et on ne va pas prévoir une dérogation pour tout le Cotentin ...
Il appartient à la CDCI de délibérer, monsieur Alain Marc, mais dans notre beau pays, c'est encore le représentant de l'État qui propose.
Monsieur Courteau, vous êtes pour un seuil de 20 000 habitants et les dérogations que vous prévoyez ne suffisent pas.
Quant au seuil de 15 000 habitants de M. Kaltenbach, je ne suis pas contre les enchères descendantes...
M. Philippe Kaltenbach. - Vous ne faites pas d'ouverture !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Vous ne semblez pas comprendre que la dernière réforme a été très difficile à appliquer !
M. Philippe Kaltenbach. - Pas partout !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Certaines intercommunalités viennent juste de se mettre en place. Il faut non pas adapter le seuil pour elles mais les dispenser de seuil.
La commission des lois qui a conservé le principe d'une révision de la carte, est défavorable à tous ces amendements.
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Le sous-amendement de M. Marc pointe une impossibilité physique évidente.
Le Gouvernement est défavorable aux amendements autres que le sien. Grâce à son dispositif, en Savoie et en Haute-Savoie, il n'y aurait aucune intercommunalité à modifier. De même en Lozère, où il y a 24 intercommunalités. Je pourrais vous dresser la liste... (Exclamations à droite) Vous dites que le texte du Gouvernement est compliqué, mais la France est compliquée !
M. Alain Marc. - Elle est diversifiée, c'est différent...
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Les adaptations sont codifiées, une circulaire sera envoyée aux préfets, la CDCI fera connaître son point de vue. Nous recherchons le seuil critique d'action. Le Gouvernement n'est pas plus républicain que la République. Nous verrons si une position de repli est possible.
M. Jean-Claude Lenoir . - Ouverture intéressante...
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - L'ironie ne fait pas la France ! La France est le seul pays à compter 36 000 communes ce qui n'empêche pas le sentiment d'abandon de progresser, ni l'hyper-richesse de côtoyer l'hyper-pauvreté. C'est cela la question, que l'exécutif, soucieux de l'intérêt général, se doit de poser ! Voilà vingt ans que les inégalités territoriales progressent, devons-nous rester spectateurs ?
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Jamais on ne m'a communiqué les données que vous venez de citer, madame la ministre. L'étude d'impact était nulle. Dès lors, comment juger ? Ce n'est pas en séance, ce soir, que nous pourrons trouver un compromis. (Protestations sur les bancs socialistes)
Le sous-amendement n°1180 n'est pas adopté.
M. Rémy Pointereau. - Je partage les arguments du rapporteur. Pourquoi 20 000 et pas 25 000 ou 30 000 habitants ? Pourquoi une norme de plus ?
La commission de l'aménagement du territoire souhaitait que la CDCI puisse faire des propositions. Notre amendement est tombé à la suite du vote de la commission des lois, qui est revenue au seuil de 5 000 habitants. Le seuil de 20 000 habitants n'a aucun sens. Il n'engendrerait que de nouveaux frais, en raison des distances. L'intercommunalité doit être au service des communes, non l'inverse ! 40 communes pauvres, cela ne fait pas une intercommunalité riche ! Sans projet commun, fédérateur, l'intercommunalité ne peut pas marcher.
Comment peut-on fixer le même seuil en ville et à la campagne ? Privilégions la logique qualitative, adaptée aux réalités territoriales.
Comment conduire des projets, stimuler la croissance en changeant toujours de périmètre ?
M. Alain Houpert. - Jean-Jacques Hyest, élu d'un village de la région parisienne de 300 habitants, a les pieds sur terre. Je pense qu'à la fin de ce débat nous pourrons dire, Hyest, we can ! (On apprécie)
L'ambition du Gouvernement, c'est un chiffre. La raison, c'est autre chose. Il y a des territoires ruraux qui sont des îles ou des presqu'îles, puisqu'on ne peut pas y arriver. En Côte d'or, pour atteindre les 20 000 habitants, il faut réunir six cantons. On ne marie pas la misère avec la misère ? À cause de la dernière loi, voilà deux ans que deux intercommunalités se battent entre elles pour les bases fiscales... Résultat, les ruraux disent que l'intercommunalité coûte trop cher ! La ruralité est une chance pour la France.
La France est une mosaïque de 36 000 communes, dont 80 % ont moins de 500 habitants. Il faut donner du temps au temps, disait François Mitterrand, qui aimait aussi citer un Bourguignon, saint Bernard, lequel disait : « Aimer, c'est donner ! ». Donnons !
M. Claude Kern. - Je salue la sagesse du président et du rapporteur de la commission des lois. Dans le Bas-Rhin, trente intercommunalités couvrent le territoire dont beaucoup ont moins de 20 000 habitants. Leur fonctionnement est salué par les habitants qui commencent à s'y reconnaître et à les identifier. Pourquoi casser ce qui fonctionne ? C'est stupide. Laissons faire les élus, ils savent ce qui est bon pour leur territoire. Les élus d'EPCI fragiles sont conscients des difficultés et cherchent spontanément à fusionner. Il faut tenir compte des bassins de vie. Mon intercommunalité compte sept communes pour 17 000 habitants et est considérée comme une intercommunalité forte. Fusionner avec sa voisine, de 15 000 habitants ? Ce n'est pas possible. Et pas davantage avec celle de 33 000 habitants, son autre voisine.
M. Joël Guerriau.. - Je salue la souplesse du Gouvernement : son amendement est une belle avancée. Le signe aussi que ce texte est mal ficelé. Fixer un seuil à 20 000 habitants n'a pas de sens. Des intercommunalités plus petites sont souvent pertinentes. Cet amendement prévoit des adaptations. Mais qui les fera ? Les CDCI, c'est-à-dire les élus eux-mêmes ! Ou alors les préfets, mais ce serait aller à l'encontre des avis émis par les élus du suffrage universel !
Les élus ont conscience de la raréfaction des deniers publics et de la nécessité de trouver plus d'efficacité dans l'action publique. Ils sauront trouver des solutions. Faisons-leur confiance. De plus, pour que les schémas départementaux soient opérationnels au 1er janvier, cela signifie que les décisions sont déjà bien engagées !
M. Michel Canevet. - Je ne comprends pas l'obstination du Gouvernement à fixer un seuil. Je suis président d'une intercommunalité bien intégrée qui fonctionne très bien alors qu'elle n'atteint pas le seuil de 20 000 habitants... Il serait plus réaliste de prendre pour critère les bassins de vie. J'espère que le Gouvernement reviendra à la raison et qu'il fera confiance à la sagesse des élus locaux.
M. Yannick Botrel. - A l'époque des cérémonies de voeux, ce sujet est souvent évoqué. Les élus craignent que le travail mené dans les intercommunalités depuis le début des années 90 soit remis en cause. Il existe d'autres craintes.
Beaucoup en même temps appellent à la nécessité de fixer un seuil, afin de mieux partager la richesse, ainsi que les moyens en ingénierie. Les 36 000 communes ne seront pas remises en cause. Au contraire ! L'agrandissement des intercommunalités renforce leur légitimité, d'autant que le principe de subsidiarité s'applique.
L'amendement du Gouvernement constitue une avancée. L'amendement du groupe socialiste fixe un seuil de 15 000 habitants ; c'est une masse critique acceptable. Il laisse en même temps une marge d'appréciation aux CDCI. C'est le contraire d'un amendement jacobin !
M. René-Paul Savary. - La Marne, c'est 566 000 habitants, 74 habitants au kilomètre carré. J'ai fait la simulation : 15 intercommunalités sur 30 ont une densité de population inférieure de moitié à la moyenne départementale. Or elles sont pour beaucoup dans le péri-urbain. Si on les regroupe, elles feront front pour empêcher les agglomérations de s'étendre. Le résultat sera l'inverse de celui escompté ! On trouve aussi des intercommunalités peu denses autour des bourgs-centres éloignés des agglomérations : là encore, elles constituent des poches pour empêcher les agglomérations de s'étendre. Une commune rend de l'argent au contribuable. L'harmonie fiscale a été impossible à trouver !
Qu'entend-on en cette période de voeux ? Des craintes sur la disparité des compétences, de la fiscalité, etc. Dans ma communauté de communes, nous n'avons pas de siège social, nos services sont mutualisés. Si l'on augmente sa taille, il faudra embaucher davantage. Une petite intercommunalité, c'est la population correspondant à un collège. Si l'on veut un regroupement qui corresponde à un lycée, alors il faut quarante ou cinquante mille habitants. Là on fait des économies, mais pas entre les deux. Le seuil que vous proposez est intermédiaire et ne créera aucune économie.
Mme Marie-Françoise Perol-Dumont. - En dépit des apparences, nous avançons.
M. Jean-Claude Lenoir. - Vous êtes bien optimiste !
Mme Marie-Françoise Perol-Dumont. - M. Hyest a appelé au compromis. Encore faut-il que chacun fasse un bout de chemin. Vos adaptations, madame la ministre, vont dans le bon sens, mais ne sont pas suffisantes. Le seuil de 20 000 habitants pose un problème psychologique. Je soutiens le seuil proposé par le groupe socialiste qui permet de conserver l'indication d'une masse critique, tout en tenant compte des spécificités.
Cessons d'opposer les territoires urbains et ruraux. Dans les départements, les deux coexistent, et les conseillers généraux savent s'entendre au service de l'intérêt départemental ! Pourquoi ne pas tenir compte des héritages et des spécificités via la CDCI, sans violer les consciences ?
Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure pour avis. - Je suis surprise de l'attitude de la préfecture en Haute-Normandie, qui a réuni récemment les maires nouvellement élus, devant qui elle a présenté comme acquis le seuil des 20 000. Voilà pourquoi les élus se rebellent. Ils veulent être acteurs des évolutions de leur territoire. (Applaudissements à droite et au centre)
M. Ronan Dantec. - L'heure est à la recherche de la synthèse. Je suis d'accord avec M. Savary. Il y a un seuil autour de 40 000 habitants qui correspond à l'échelle de rationalisation de l'action publique. En même temps, la notion de bassin de vie est pertinente. Beaucoup d'intercommunalités ne fonctionnent pas bien. Les maires ne s'entendent pas toujours et aucune dynamique ne se crée. Ces éléments donnent la réponse : des intercommunalités autour de 40 000 habitants, autour de bassins de vie, désignées au suffrage direct, voire à la proportionnelle. (Exclamations)
M. Rémy Pointereau. - Et supprimera les maires tant que vous y êtes !
M. Ronan Dantec. - Nous délivrons encore une fois un message conservateur. Les fractures territoriales s'aggravent. Sans doute, ne parviendrons nous pas à une synthèse ce soir, mais ces lignes que j'évoque sont inéluctables.
Mme Catherine Troendlé. - Un ancien directeur de la DGCL a décrit la France de demain : douze ou treize grandes régions et 4 500 EPCI, ce qui, comme par hasard, intègre le seuil de 20 000 habitants, avec des compétences obligatoires. Or nous défendons le principe de la libre coopération entre communes. Les compétences obligatoires, c'est la disparition des communes.
Madame la ministre, vous avez décrit des intercommunalités rurales qui n'ont pas les moyens de fonctionner. Évidemment, avec la baisse des dotations ! Faites confiance aux élus. Ces mariages forcés ne fonctionnent pas. Après avoir annoncé 20 000 habitants, vous prévoyez des assouplissements, preuve que l'on ne peut avancer à marche forcée. Je ne voterai pas votre amendement.
M. Gérard Miquel. - J'ai poussé au regroupement intercommunal dans mon département. Il n'est pas trop mal réussi. Mais comme il y a jusqu'à quatre-vingts communes par EPCI, des conseils pléthoriques, il faut un leader, sinon l'administration prend le pas sur les élus et le conseil devient une simple chambre d'enregistrement.
Dans certains départements, 20 000 habitants c'est trop, ailleurs, c'est peu. Il faut tenir compte de la densité démographique du département mais le critère que vous proposez, madame la ministre, peut poser problème. Il serait sage de ramener le seuil à 15 000 habitants. Une commune de cinquante habitants n'a pas les moyens de faire fonctionner un secrétariat de mairie. Il faut tenir compte des besoins de vie.
M. Alain Joyandet. - Initialement on voulait supprimer le département et transférer aux EPCI certaines compétences. Le seuil de 20 000 habitants est né de là. Mais comme le département est conservé, ce seuil n'a plus de sens.
Je salue, madame la ministre, votre effort pour trouver une solution, preuve qu'il y a un problème. Mais votre critère démographique ne changera rien là où la densité de population est faible dans l'ensemble du département. En Haute-Saône, nous avons vingt intercommunalités. Trois ont déjà au-dessus des 20 000 ; cinq auraient droit à une adaptation, douze non.
Laissons les élus travailler tranquillement ! De petites intercommunalités de sept à huit mille habitants fonctionnent bien sans augmentation des dépenses, alors que dans des intercommunalités de 15 000 habitants, il y a jusqu'à 150 bulletins de paie !
M. Pierre-Yves Collombat. - M. Dantec a une idée géniale : pour régler le problème des 36 000 communes, supprimer les communes...
M. Ronan Dantec. - Je n'ai pas dit cela !
M. Pierre-Yves Collombat. - Regardez les dépenses de fonctionnement des communes en fonction de la taille. On voit comment faire des économies !
Pourquoi certains territoires ont l'impression d'être abandonnés ? La réponse est simple : c'est parce qu'ils sont abandonnés. Ils n'ont pas de poste, les services des sous-préfectures ferment. Ils doivent payer pour avoir la TNT après avoir dû payer pour avoir des relais, le haut débit semble encore hors d'atteinte.
Les inégalités ? Pour les petites communes, elles sont organisées. Pourquoi la DGF est-elle moitié moindre par habitant dans une commune de moins de 500 habitants que dans une de 200 000 ? À cause des « charges de centralité » ? Allons ! Et pourquoi ces magnifiques coefficients logarithmiques ? L'enjeu est de donner l'impression de faire des réformes à moindre coût. Mais est-ce que 20 000 habitants sur 400 kilomètres carrés, cela coûte moins cher à administrer que 5 000 habitants sur 100 kilomètres carrés ? Vous faites le pari que plus c'est gros, plus c'est efficace. Mais c'est faux. (Mme la Ministre s'exclame)
Quant à miser sur l'intuition préfectorale... Vous me permettrez de penser que ce n'est pas ainsi que cela se passe. La réalité, c'est que le but du préfet est de faire le plus gros possible pour avoir de bons points.
De grâce, laissez les intercommunalités grandir d'elles-mêmes en fonction des besoins ! Le mouvement est lancé depuis 2000. Il s'accélère. Les communes datent de 1789, laissons-leur le temps de s'adapter à la modernité.
M. Jean-Claude Lenoir. - Je soutiens pleinement la position de la commission des lois. La seule fois où la référence à un seuil est apparue, c'est dans la loi de 2010. Même la loi de Chevènement n'en comportait pas.
Je suis toujours consterné de lire sur certains visages un sentiment de commisération quand on parle d'intercommunalités dans le monde rural. C'est pourtant là que la coopération s'est engagée le plus vite, notamment dans l'ouest et dans l'est. Il a fallu attendre la loi de 2010 pour que l'on impose aux communes des grandes agglomérations comme celle de Paris, de s'associer. Le monde rural n'a aucune leçon à recevoir.
Ensuite comme étude d'impact, j'ai vu mieux qu'un tableau imprimé sur une feuille recto verso en partie manuscrite. En outre, je conteste vos chiffres. Dans l'Orne, nous avons vingt-neuf intercommunalités. Les trois principales regroupent la moitié de la population. En appliquant vos règles, toutes les autres communes du département seraient regroupées dans sept intercommunalités seulement.
Vous avez désossé la loi de 2010 au nom du bon sens. Celui-ci commande de renoncer à la notion de seuil. Respectons la diversité de la France et des territoires. Vous vous souvenez du propos du général de Gaulle sur les fromages de France ! Je conclurai avec Balzac : « un sentiment de commisération se peignit sur sa figure, et il jeta un regard de bienveillance sur les deux filles, au moins aussi embarrassé qu'elles. » (Applaudissements au centre et à droite)
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - En plus, ils sont machos ! (Sourires)
M. Michel Mercier. - La difficulté de cet article, c'est son interprétation. Faut-il un seuil ? Dans mon département, j'ai participé à beaucoup de réformes et j'ai donc perdu beaucoup de voix... J'ai voulu adapter la loi de 2010. Nous avons fait une communauté de communes de 53 000 habitants sur 579 kilomètres carrés. Rien ne nous y obligeait. Nous l'avons choisi ainsi. Le seuil de 20 000 habitants est devenu un chiffon rouge. Il faut trouver d'autres critères qu'un tel nombre d'habitants. Ce seuil est devenu le symbole d'une gestion technocratique.
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Ce n'est pas exact.
M. Michel Mercier. - Je ne vous dis pas que c'est exact mais que c'est ressenti ainsi.
M. Alain Néri. - La réalité est simple : nous nous regroupons pour faire ce que nous ne pouvons faire seuls. Nous étions une intercommunalité de 5 000 habitants. Nous ne pouvions faire de crèche. Nous sommes passés à 7 000 habitants. Les habitants ont des attentes. Ils voulaient une piscine. Nous avons fusionné trois communautés de communes, et nous arrivons à 18 000 habitants. Ce fut difficile, nous n'avions pas les mêmes compétences. Mais il y a une masse critique en-deçà de laquelle on ne peut agir.
L'amendement du groupe socialiste est de bon sens, d'autant que le seuil de 15 000 habitants peut être abaissé à la demande des élus en tenant compte de la dispersion de l'habitat. C'est la démocratie ! Puisque le seuil de 20 000 cristallise les oppositions, faites un geste madame la Ministre ! Soutenez cet amendement. Si nous n'essayons rien, nous n'aurons rien. Essayons ! Écoutez la voix du Sénat qui est la voix des communes de France !
M. Bruno Sido. - Madame la ministre a fait preuve d'habileté et de conviction. Mais je me méfie des adaptations et des dérogations. On l'a vu pour le découpage des cantons et les plus ou moins 20 %. Il se trouve que dans mon département le plus petit canton est urbain, le plus grand est rural... Je suis allé devant le Conseil d'État, il m'a donné tort... Depuis, je me méfie de la parole ministérielle.
Les zones de montagne sont définies par la loi, pas de problème. Mais les zones intermédiaires ? Les zones hyper-rurales ? Dans les départements hyper-ruraux, le critère de la densité n'est pas pertinent. En Haute-Marne, dix intercommunalités sur seize devraient fusionner avec le seuil de 20 000 ; neuf sur seize avec le seuil de 15 000... Le Gouvernement recommandera-t-il la souplesse aux préfets ? Sans doute, mais le Conseil d'État, lui, est strict.
Comment dynamiser les zones pauvres, en déshérence, dont vous parlez justement, madame la ministre ? Les incitations financières marcheront, n'en doutez pas.
M. Jean-Pierre Grand. - Cette loi pose décidément plus de problèmes qu'elle n'en résout. Les maires de la métropole de Montpellier se sont réunis ce matin autour du budget 2015. Je suis maire d'une commune de 18 000 habitants ; je ne pourrai plus investir que 900 000 euros dans la voirie, au lieu de plusieurs millions auparavant... Il y aura des conséquences sur l'emploi...
Nous avons affaire à des textes flous, mal connus des élus et peut-être du Gouvernement, mais connus parfaitement par l'administration centrale... Je l'ai dit à mon ami le président de la métropole, nous allons porter un fardeau qui n'est pas le nôtre. Ma commune est dans une intercommunalité depuis cinquante ans, que je préside depuis trente-deux. Lors de la campagne sénatoriale, beaucoup d'élus m'ont interpellé au sujet de ces intercommunalités de 20 000 habitants. Dans l'Hérault, dix des trente-deux intercommunalités ont moins de 20 000 habitants. Ce seuil est d'une incohérence absolue. Les trémolos ne suffisent pas. Faites confiance aux maires de France !
Ce n'est pas cela qui va bouleverser la France, même si cela peut faire plaisir à la Cour des comptes. La liberté des communes, c'est la loi de 1884, respectons-la !
M. Charles Guené. - Je salue l'effort de Mme la ministre pour résoudre la quadrature du cercle. Il faut trouver un juste équilibre. Mais l'amendement du Gouvernement ne me convient pas. Le critère de densité, en Haute-Marne, ne marche pas ; nous avons déjà des intercommunalités à 54 communes, il en faudra 110 pour atteindre les 20 000 habitants ! Nous avons réuni trois intercommunalités en 2011, avec un coefficient d'intégration fiscale de 0,8. On veut bien se marier avec nos voisins, mais ils sont à 0,2... On va mettre à bas vingt ans d'efforts... Et adapter le seuil, je ne sais pas ce que cela veut dire.
La dérogation pour les intercommunalités qui viennent de se constituer ne durera pas éternellement. Un jour, le préfet dira que la fête est finie.
Quant à l'amendement du groupe socialiste, si j'étais méchant, je dirais qu'il témoigne d'une méconnaissance du sujet ; 20 000 habitants ici, ce n'est pas assez, 15 000 là, c'est encore trop...
À se précipiter, on risque l'échec. Le problème est bien celui de la ruralité et la seule solution, c'est la commune nouvelle.
On peut aussi territorialiser la fiscalité. Faute d'avoir trouvé la martingale, je suivrai la voie de la commission des lois : celle de la confiance envers les élus. (Applaudissements à droite)
M. Jean-François Husson. - En deux ans, le Gouvernement est allé de renoncements en reniements, sans cap ni vision. Prenez exemple sur la Meurthe-et-Moselle qui s'est dotée de deux Scot, adoptés au début des années 2000 à l'unanimité des territoires. C'est une démarche qui vient d'en bas, elle mérite considération, voire attention et soutien.
Je ne veux pas d'un seuil. En revanche, lorsque des territoires décident de coopérer, nous devons le leur permettre, grâce à des incitations financières. Nous travaillons sur les ressources, de même que sur un schéma de services publics et marchands. Pour promouvoir un travail pertinent, de proximité, il faut conserver la bonne échelle.
« Le vrai bonheur consiste à faire des heureux », disait le roi Stanislas. Mais comme le dit l'adage, on ne fait pas le bonheur des gens malgré eux. Écoutez les élus, et vous ferez leur bonheur territorial !
M. Jean-Marie Morisset - Les élus se rappellent combien ils se sont investis dans la réforme de 2010. Dans les Deux-Sèvres, nous sommes passés de 26 à 13 intercommunalités, dont cinq agglomérations. Une intercommunalité est là pour répondre à des besoins de proximité. Passer à 20 000 habitants, c'est obliger huit de nos intercommunalités à rejoindre les grandes agglomérations ? Une étude d'impact par département, madame et monsieur les ministres, vous ferait découvrir beaucoup de choses...
Chacun vit l'intercommunalité à sa façon. Les maires ont besoin d'être rassurés. « Il faut de grandes structures pour conduire de grands projets », dit-on, mais les intercommunalités où l'intégration fiscale est la plus forte sont souvent en zone rurale ! Écoutez les élus ! Pas plus que la commission des lois je ne veux d'un seuil.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Passons au vote !
M. André Vallini, secrétaire d'État. - L'avis du Gouvernement a été donné par Mme Lebranchu, de façon très claire et convaincante - à mes yeux du moins... (Rires à droite) Nous aussi nous rencontrons des élus, beaucoup sont convaincus de la nécessité de rehausser le seuil.
« La faible densité de population dans l'hyper-ruralité impose des efforts plus conséquents qu'ailleurs pour constituer une intercommunalité qui ait la masse critique (...) Je propose de fixer par la loi, au moins pour les territoires hyper-ruraux, une seuil minimum de 20 000 habitants. » Ces lignes sont d'Alain Bertrand, dans son rapport sur l'hyper-ruralité.
Je rejoins M. Botrel ; la meilleure façon de sauvegarder les communes, qui sont l'ADN de notre République, c'est de constituer des intercommunalités puissantes. (On le conteste à droite)
M. Philippe Bas, président de la commission. - Nous ne voulons pas d'une discussion de marchand de tapis. Ce n'est pas la quotité qui pose problème, mais le principe même du seuil. Notre débat n'est pas arithmétique, il est politique.
Dans l'absolu, il est vrai qu'il faut une masse fiscale suffisante pour financer les services à la population et se doter d'une administration étoffée et bien dirigée. Mais d'autres éléments dont dignes d'être pris en compte. Depuis la présentation du texte en Conseil des ministres, vous vous êtes rendus compte du caractère excessivement contraignant du dispositif et proposez des correctifs...
M. André Vallini, secrétaire d'État. - Nous, oui...
M. Philippe Bas, président de la commission. - Je salue vos efforts mais vous restez prisonniers du raisonnement initial.
Ne pas déstabiliser les intercommunalités récemment constituées, en avril dernier parfois, est absolument nécessaire, sauf à leur faire renoncer à leurs projets.
Il faut aussi éviter de constituer des intercommunalités sur des territoires si vastes qu'aucun sentiment de cohésion ne pourrait y naître avant longtemps. Dans mon département, nous avons réussi à constituer des intercommunalités rurales de 35 000 voire 55 000 habitants, sans qu'elles aient dû y être forcées, parce que c'était possible localement, souvent d'ailleurs avec des intercommunalités de plus de 5 000 habitants qui n'étaient donc pas tenues au regroupement. D'autres intercommunalités ont voulu rester plus petites, pour des raisons qui leur semblaient valables. Forcer le passage, c'est aller au-devant de grandes difficultés.
L'impact du critère de densité est en réalité très faible. Dans la Manche, vingt des vingt-sept EPCI ont moins de 20 000 habitants, dont dix-sept seraient obligés de se regrouper ; trois seulement n'y seraient pas contraintes avec le critère de densité.
Tenons compte de l'engouement en faveur de la commune nouvelle, signe que les communes veulent préserver des services de proximité dans des intercommunalités qui ne cessent de grandir.
Pardonnez-moi cette cuistrerie, mais il faut changer de paradigme ! Faisions confiance aux élus comme au préfet, alors qu'un rendez-vous est déjà prévu en 2015. (Applaudissements au centre et à droite)
L'amendement n°1105 n'est pas adopté.
M. le président. - 37 amendements ont été examinés ; il en reste 595 à examiner.
Prochaine séance, aujourd'hui, mardi 20 janvier 2015, à 10 h 30.
La séance est levée à minuit dix.
Jean-Luc Dealberto
Directeur des comptes rendus analytiques