Nouvelle organisation territoriale de la République (Procédure accélérée - Suite)
Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle la suite du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (Procédure accélérée).
Discussion des articles (Suite)
ARTICLE PREMIER
M. Pierre-Yves Collombat. - Si j'ai bien compris, dans les départements, la clause de compétence générale s'appelle désormais « solidarité territoriale ». Si ça ne change rien, pourquoi légiférer ? L'Institut du droit local alsacien-mosellan, les brigades vertes ou certaines sociétés locales pourront continuer à être financés par les régions ; mais il y a de nombreux cas de figure auxquels nous n'avons pas pensé. Je nous souhaite bien du plaisir pour rattraper les loupés ! D'où cet amendement de suppression.
Mme la présidente. - Amendement identique n°584, présenté par M. Adnot.
M. Philippe Adnot. - Voilà la disposition la plus importante de l'année parlementaire. Si ce texte était adopté en l'état, le Parlement serait remis en cause. J'en appelle à tous mes collègues, qu'ils lisent le texte de la commission : les régions pourront changer non seulement les règlements mais les dispositions législatives. La France ne serait plus une ; autant supprimer le mot « égalité » des frontons de nos édifices !
Mme la présidente. - Amendement identique n°815, présenté par M. Favier et les membres du groupe CRC.
Mme Cécile Cukierman. - Compte tenu des compétences confiées aux régions, des interventions qu'elles mènent hors de celles qui sont obligatoires et du rôle qu'elles jouent dans la vie sociale, il faut revenir sur la suppression de la clause de compétence générale. Que vont devenir les projets locaux sans leur appui ?
Nos concitoyens souhaitent une action publique plus lisible et plus efficace, non la mise à l?écart de telle ou telle collectivité. Il est parfois compliqué pour les petites collectivités territoriales ou les associations de chercher un financement régional, mais il est rare qu'elles regrettent son existence. La clause de compétence générale reste nécessaire.
Quant au pouvoir réglementaire des régions, il figure déjà dans la Constitution...
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur de la commission des lois. - Avis défavorable. Ce projet de loi a pour but de clarifier les compétences. La commune conserve la clause de compétence générale ; c'est logique, elle n'ira pas au-delà de ses compétences. Mais les autres niveaux doivent se voir confier des compétences d'attribution. Des expériences ont été tentées depuis 2010, avec la notion de chef de file ; citoyens ou chefs d'entreprises demandent que, comme dans les autres pays, les compétences des différents niveaux de collectivités territoriales soient clairement définies. (M. François Patriat approuve) Les régions, par exemple, n'ont pas à accorder des subventions à des associations locales - certaines se livrent à un véritable clientélisme.
Il faut clarifier les compétences et en même temps prévoir des passerelles ; c'est ce que nous avons fait. La clause de compétence générale n'a aucun contenu juridique, elle a été interprétée de telle sorte que tout le monde finit par s'occuper de tout - le contrôle de légalité aurait parfois pu être plus ferme... Tout est facile, chacun mène sa politique dans son coin, à tous les échelons, dans tous les domaines... Il faut clarifier.
Côté finances locales, on va se recentrer sur les compétences obligatoires et réduire les dépenses qui ne sont pas indispensables. C'est la loi qui fixe le cadre d'action de chaque niveau de collectivité. Quant au pouvoir réglementaire, je reconnais qu'il figure déjà à l'article 72 de la Constitution...
M. Philippe Adnot. - Le texte prévoit un pouvoir législatif ! (L'orateur brandit le texte de la commission)
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Ne déformez pas le travail de la commission ! Les collectivités territoriales peuvent faire des propositions mais n'ont pas de pouvoir législatif. Elles ont un pouvoir règlementaire que vous-même exercez tous les jours, monsieur le président du conseil général, quand vous limitez la vitesse sur la voirie départementale ou que vous réglementez l'aide sociale !
Mme Marylise Lebranchu, ministre de la décentralisation et de la fonction publique. - Sur le logement, les maisons de santé, l'enseignement supérieur et la recherche, nous avons déjà répondu ; il n'y a pas de craintes à avoir.
Voyez le rapport Queyranne de 2013 : les 110 milliards d'euros d'aides publiques aux entreprises sont extrêmement dispersés et les frais de gestion des 6,5 milliards d'aides directes des collectivités sont plutôt élevés... Il y a plus de 6 000 dispositifs locaux...
Sur le reste, le travail de la commission est de grande qualité ; le gouvernement n'a pas déposé d'amendement sur cet article.
M. Philippe Adnot. - Si les régions ne veulent pas de la clause de compétence générale... Mais je suis désolé, relisez le texte : il donne bien aux régions un pouvoir d'adaptation des décisions législatives.
Si chacune peut modifier la loi à sa convenance, le mot « égalité » n'aura plus sa place au fronton de nos édifices !
M. François Patriat. - Avec Alain Lambert, nous avions envisagé d'expérimenter la spécialisation des compétences par niveau de collectivité territoriale, ce qui à nos yeux aurait été plus économe, plus efficace et plus transparent ; l'idée avait été rejetée par les associations de collectivités.
Ce n'est pas aux collectivités territoriales de dire ce qu'elles veulent faire, c'est...
M. Gérard Longuet. - Au législateur ! (M. Alain Gournac renchérit)
M. François Patriat. - ... au Parlement de dire ce qu'elles doivent faire et avec quoi elles doivent le faire. La clause de compétence générale, c'est la solution de facilité, tout le monde demande à tout le monde. Les différents échelons se retrouvent à étudier les mêmes dossiers.
M. Pierre-Yves Collombat. - Un peu de courage politique !
M. François Patriat. - Avec la baisse des dotations, chaque collectivité va se recentrer sur ses compétences obligatoires. Une clarification s'impose ; elle passe par la suppression de la clause de compétence générale et, je vais plus loin, par la définition de compétences uniques par collectivité. L'Association des régions de France est pour une spécialisation maximale, pour plus de clarté et d'efficacité au service de nos concitoyens. (Mme Marylise Lebranchu, ministre, et M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, approuvent)
M. Francis Delattre. - Je vais mettre un peu de confusion dans ce débat. (Sourires) Je suis favorable à l'individualisation des compétences mais je voterai ces amendements. (M. le rapporteur soupire)
Les transports ne peuvent être que de compétence régionale. Je représente ici les futurs relégués de la région Île-de-France et je refuse les avancés technocratiques que l'on propose. Découper le Stif en morceaux n'apportera que du désordre. La réflexion, à l'évidence, n'est pas mûre.
M. Pierre-Yves Collombat. - Où avez-vous vu que les collectivités territoriales feraient n'importe quoi du fait de l'existence de la clause de compétence générale ? Qu'elles jetteraient l'argent par les fenêtres ? Les doublons sont rares, et les financements croisés sont utiles pour boucler des dossiers. L'organisation n'est guère plus lumineuse chez nos voisins, où les collectivités territoriales sont sous la tutelle de l'État ou du niveau supérieur. Si en plus on leur coupe les vivres...
Quant aux compétences réglementaires, la rédaction de l'alinéa 9 est plutôt compliquée ; elle pose problème si elle prévoit des compétences différenciées d'une région à l'autre. Au lieu de clarifier et de dynamiser, on va rendre les choses plus complexes, plus obscures et moins efficaces.
M. Ronan Dantec. - La loi votée il y a peu renforce la région ; celle-ci doit avoir les moyens de ses ambitions. Je ne vois pas la cohérence avec la suppression de la clause de compétence générale. Pensons aux territoires fragiles, aux petites communes à faibles moyens qui sont interpellées sur tout ; supprimer la clause de compétence générale des régions est très risqué, on ne sait pas comment les choses se passeront, les liens entre les régions et le bloc communal. Des régions vont fusionner, qui n'interviennent pas de la même façon ; il faut leur conserver la clause de compétence générale, ce qui n'empêche pas de spécialiser le département.
Plutôt que de supprimer l'article, je vous propose de nous retrouver autour de notre amendement n°764, qui conserve l'alinéa 9, et donc un peu de souplesse. Les régions vont monter en puissance, cela suppose un dialogue permanent avec le bloc communal, qui ne pourra vivre qu'avec la clause de compétence générale.
M. Michel Canevet. - Mon groupe est également favorable à la suppression de la clause de compétence générale pour les régions. Mais le texte de la commission est ambigu, la possibilité d'adapter les dispositions législatives mérite d'être précisée. Quant aux financements croisés, ils s'expliquent souvent par le fait que l'État demande des cofinancements locaux ! Il faut encore clarifier les choses.
M. Daniel Chasseing. - Pour constituer un pôle d'excellence rurale dans ma petite commune, j'ai dû faire quatre dossiers : un pour le département, un pour la région, un pour l'État, un pour l'Europe... Clause de compétence générale ou non, y aura-t-il des passerelles entre département et région ? La ruralité, l'hyper-ruralité doivent être prises en compte. L'État doit peser. Cela vaut pour le tourisme, l'économie... Est-ce que je me trompe ou le guichet unique n'interdit pas les financements croisés ?
M. Joël Guerriau. - Soyons clairs : il faut spécialiser les compétences. Les financements croisés sont un obstacle à la lisibilité du système. La suppression de la clause de compétence générale faciliterait en outre les regroupements intercommunaux. J'ai été maire dans le Val-d'Oise puis conseiller général ; j'ai eu la surprise de retrouver à chaque niveau les mêmes dossiers. Notre mode de fonctionnement n'est pas assez rationnalisé. Il ne faut pas laisser aux régions la clause de compétence générale.
M. Hubert Falco. - Une précision : l'État ne propose rien aux collectivités territoriales, c'est le législateur qui décide.
Le texte est clair, monsieur Adnot : il ne dit pas que la région légifère, mais que les élus régionaux peuvent faire des propositions pour que le Parlement légifère.
M. Philippe Adnot. - C'est superfétatoire !
Mme Nathalie Goulet. - L'ensemble du groupe UDI-UC votera contre les amendements de suppression. Notre position n'a pas changé depuis 2010. Je pense au coût des multiples études nécessaires pour monter un même dossier à tous les échelons...
M. Michel Bouvard. - Je me suis longuement interrogé. La suppression de la clause de compétence générale des départements et des régions est motivée par une recherche d'économies et d'efficacité. Mais la perte d'autonomie fiscale et la baisse des dotations ont conduit les collectivités territoriales à se replier sur leurs compétences obligatoires. Et la spécialisation de fait avec la notion de chef de file a déjà permis de rationaliser les choses. C'est plutôt dans ce sens qu'il faut approfondir.
Un argument plaide pour le maintien de la clause de compétence générale : nous aurons toujours des problèmes de frontières, d'interprétation du droit. Une intervention sur un domaine skiable est-elle de nature économique ou touristique ? Une spécialisation trop forte pourrait bloquer une intervention utile.
Au total, il y a moins d'inconvénients à maintenir la clause de compétence générale qu'à la supprimer. Approfondissons plutôt la notion de chef de file.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Ça ne marche pas !
M. Alain Bertrand. - Il y a deux mondes dans cet hémicycle, celui du réel et celui des juristes ; et ils s'ignorent...
Mme la ministre nous assure qu'aucune commune ne manquera d'argent... On dit que l'enchevêtrement des compétences freine les regroupements intercommunaux. Ce qui les freine, m'a dit un éminent membre du Conseil constitutionnel qui habite près de Clermont-Ferrand, c'est que les communes de la ruralité n'ont pas un radis...
Pensez, mes chers collègues, aux dernières inaugurations où vous vous êtes rendus en zone rurale : partout, le maire remercie les financeurs des projets qui font vivre son territoire. Département, région, Europe, chacun participe... Si on supprime la clause de compétence générale des régions, les petites communes seront touchées au coeur.
Le Premier ministre a dit clairement qu'il entendait défendre la ruralité, qu'il savait sa souffrance. La suppression de la clause de compétence générale est un coup supplémentaire qui lui est porté. Pour les manifestations culturelles ou sportives, pour l'agroalimentaire, le développement durable, l'économie, elles ont besoin de tout le monde !
La ruralité proche des villes représente 25 % des territoires ; elle n'est pas la ruralité post-industrielle, ni la ruralité la plus éloignée, l'hyper-ruralité, qui souffre de son isolement. Les métropoles, les villes de 100 000 habitants, elles s'en sortiront ! Je veux défendre, ici, les derniers de la classe. Supprimer la clause de compétence générale, c'est une vue de l'esprit ! Les propos de M. Patriat, président de région, m'ont étonné ; pourquoi ne pas faire confiance aux élus ?
Mme la présidente. - Il faut conclure.
M. Alain Bertrand. - J'ai été quinze ans vice-président de l'excellent Georges Frêche. (Exclamations amusées) J'ai la conviction que la suppression de la clause de compétence générale aura de graves conséquences. (Applaudissements sur les bancs du groupe CRC)
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Bref, chacun dit : changeons tout pourvu que l'on ne change rien !
M. François Patriat. - Je ne cesse de le dire !
M. Michel Bouvard. - Ah ! Lampedusa !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Je m'étonne que certains, devenus sénateurs, refusent la suppression de la clause de compétence générale qu'ils avaient votée en 2010...
M. Michel Bouvard. - Pas moi !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - C'est vrai, les grandes régions ne sont pas forcément les plus à même d'assurer la survie des petits commerces ruraux. Mais le texte n'oublie personne. Nous avons veillé à ce que le département soit chargé de la solidarité territoriale. Aujourd'hui, chacun apporte son écot par-ci par-là, c'est du gaspillage. Ne pas le voir c'est donner raison à ceux qui disent qu'il y a trop de collectivités. Reste qu'il y a des compétences partagées, c'est vrai ; nous avons prévu des passerelles.
Cessons de considérer toutes les collectivités territoriales comme devant se disputer des compétences, alors qu'il s'agit de coopérer.
L'article 1111-8 du code général des collectivités territoriales permet toujours de confier une compétence à un échelon inférieur.
Beaucoup d'amendements portent sur les conventions : laissons les collectivités territoriales s'entendre entre elles, sur un certain nombre de sujets, au-delà de leurs compétences propres. Je reprends l'exemple des pistes skiables : pour le tourisme, c'est le département ; pour l'économie, la région.
Commençons par supprimer la clause de compétence générale pour clarifier ensuite les choses.
M. Philippe Bas, président de la commission des lois. - Notre pays a besoin d'une réforme territoriale. Les Français l'attendent. Un tel millefeuille administratif est devenu impossible : pour chaque opération, ce sont quatre ou cinq institutions qui sont sollicitées. Les élus s'épuisent à frapper à toutes les portes pour trouver des financements. Le gouvernement a cédé à la facilité en proposant de supprimer un échelon. Nous proposons, nous, de supprimer les doublons en spécialisant les rôles, afin de mettre fin à la concurrence entre collectivités. Tout le monde ne peut pas tout faire : chaque collectivité doit avoir les compétences pour lesquelles elle est la mieux placée. Je vous invite à suivre le choix de la commission, qui conserve au département toute sa place dans notre architecture territoriale.
Les amendements identiques nos294, 584 et 815 ne sont pas adoptés.
Mme la présidente. - Amendement n°734, présenté par M. Dantec et les membres du groupe écologiste.
I. - Alinéa 2
Supprimer cet alinéa.
II. - Alinéas 4 et 5
Supprimer ces alinéas.
M. Ronan Dantec. - C'est un baroud d'honneur... Nous ne sommes pas dans la contradiction. Les écologistes ont toujours été des régionalistes. Nous ne défendons pas la clause de compétence générale pour les départements.
Mme la présidente. - Amendement n°816, présenté par M. Favier et les membres du groupe CRC.
Alinéa 2
Supprimer cet alinéa.
M. Christian Favier. - La région doit pouvoir contribuer au financement des opérations d'intérêt régional des départements, des communes et de leurs groupements, ainsi que des groupements d'intérêt public. Il ne s'agit pas d'une obligation mais d'une faculté.
Les financements croisés sont souvent indispensables, notamment pour les petites communes. Mon département a lancé, en présence du secrétaire d'État à la jeunesse et aux sports, la maison nationale du handball, le Clairefontaine du hand. Aucune collectivité n'aurait pu financer seule un tel équipement. Je ne pense pas que ce soit du superflu, dans la période actuelle. Ces questions ne sont pas théoriques, mais extrêmement pratiques ! Les collectivités sont capables de s'entendre pour financer de tels projets. Ne ralentissons pas l'investissement public, indispensable pour l'emploi et le développement économique.
Mme la présidente. - Amendement n°675, présenté par MM. Cazeau, Rome et Tourenne, Mme Perol-Dumont, MM. Madrelle et Daudigny, Mmes Bataille et Claireaux et MM. Cornano, Miquel, Cabanel et Courteau.
Alinéa 4
Remplacer les mots :
dans les domaines de compétences que la loi lui attribue
par les mots :
sauf dans les domaines de compétences que la loi lui interdit
M. Bernard Cazeau. - On remplace la notion de clause de compétence générale par celle de solidarité territoriale, qui me paraît bien floue. Comment savoir quand elle s'appliquera, et qui l'appliquera ? Le préfet ? Cet amendement propose d'inverser la charge de la preuve, pour sécuriser juridiquement le champ des compétences.
Mme la présidente. - Amendement n°817, présenté par M. Favier et les membres du groupe CRC.
Alinéa 5
Supprimer cet alinéa.
M. Christian Favier. - Le conseil régional doit pouvoir statuer sur tous les objets sur lesquels il est appelé à délibérer par les lois et règlements et sur tous les objets d'intérêt régional dont il est saisi. Le droit d'intervention de la région doit être maintenu, et son champ ne doit pas être restreint.
Mme la présidente. - Amendement n°66 rectifié, présenté par M. Bertrand.
Après l'alinéa 6
Insérer deux alinéas ainsi rédigés :
...) Est ajouté un alinéa ainsi rédigé :
« Par dérogation aux alinéas précédents, le conseil régional peut statuer, dans le périmètre des territoires dits hyper-ruraux, sur tous les objets d'intérêt régional dont il est saisi. » ;
M. Alain Bertrand. - Les citoyens, le monde rural, n'ont déjà pas compris les deux premières lois. L'hyper-ruralité ne peut être absente de cette réforme. Si l'on supprime la clause de compétence générale, il faut une spécialisation pour les territoires ruraux et hyper-ruraux. Une solidarité, une programmation commune entre métropoles et territoires ruraux... Pourquoi se refuser à prendre vraiment en compte la ruralité et l'hyper-ruralité ?
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - On l'a fait !
M. Alain Bertrand. - Les régions et les départements pourront y aller ? C'est surréaliste ! Vous savez tous leurs difficultés financières ; ils invoqueront la suppression de la clause de compétence générale pour refuser leur aide !
Mme Jacqueline Gourault. - C'est déjà le cas !
M. Alain Bertrand. - Les gens des villes - les meilleurs d'entre eux en tout cas - sont aussi solidaires des ruraux !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Ces amendements suppriment la clause de compétence générale, non plus par immeuble mais par appartement. (Sourires)
Nous sommes contre, bien sûr. Défavorable à l'amendement n°734 et à l'amendement n°816, qui ont le mérite de la clarté.
L'amendement n°675 est intéressant - curieuse conception négative de la clause de compétence générale ! Défavorable néanmoins, comme à l'amendement n°817.
Monsieur Bertrand, nous adorons l'hyper-ruralité, la ruralité. Toute la France d'ailleurs. Vous avez fait un travail remarquable, presque de sociologue, de géographe. Mais votre proposition, qui ne s'adresse qu'à une partie des territoires, n'est pas recevable. Dans les zones rurales, les départements ont beaucoup contribué au développement rural ; ils leur ont permis de s'équiper, en assainissement, en eau potable, etc. C'est la solidarité territoriale. Ce n'est pas le conseil régional, parfois un peu lointain, qui pourra régler tous les problèmes de l'hyper-ruralité.
M. André Vallini, secrétaire d'État auprès de la ministre de la décentralisation et de la fonction publique, chargé de la réforme territoriale. - L'une des dispositions les plus importantes de ce projet de loi figure à l'article 24. Pour la première fois, les conseils généraux pourront, devront financer les actions, les équipements, les projets, les investissements des communes. Les départements ont fait beaucoup, depuis trente ans, pour aider les communes rurales à se développer. Mais seulement parce qu'ils choisissaient de le faire. Pour la première fois, la loi les y obligera.
Le gouvernement a lu avec beaucoup d'intérêt votre rapport, monsieur Bertrand ; il a inspiré le lancement des Assises de la ruralité. (Exclamations amusées à droite)
M. Dominique de Legge. - Quelle avancée !
M. André Vallini, secrétaire d'État. - Le gouvernement est en train d'en faire la synthèse ; un comité interministériel sera réuni au cours du premier trimestre. Votre remarquable rapport monsieur Bertrand, (exclamations à droite) ne restera pas lettre morte. Les départements seront là pour faire jouer la solidarité.
M. Francis Delattre. - Je saisis l'occasion pour tenter d'obtenir une réponse du gouvernement. En région parisienne, la métropole disposera de la compétence transport. Et les 6 millions d'habitants de la grande couronne ? Que va devenir l'actuelle armature des transports en commun ? La grande couronne devra-t-elle gérer simplement les fins de ligne du RER ?
Mme Nicole Bricq. - Et le Stif ?
M. Francis Delattre. - Il faut que la compétence transport demeure à la région !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Bien sûr.
M. Francis Delattre. - Je m'adresse au rapporteur, élu de Seine-et-Marne. Il y a ceux qui sont informés, et ceux qui le sont moins...
M. Alain Fouché. - Ces amendements ne sont pas sans intérêt. Ils émanent d'élus qui ont une certaine expérience locale. Le département seul n'a pas les moyens de financer la ruralité. Les financements croisés, c'est parfois jusqu'à 80 % !
Il y a des opérations d'intérêt régional - il faudra bien que la région intervienne. C'est le cas dans mon département.
Mon groupe ne me suit peut-être pas, mais j'ai ma liberté de parole, et je la garde ! (M. Alain Bertrand applaudit)
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Je suis ici comme rapporteur de la commission des lois, pas comme élu de Seine-et-Marne. Je ne suis pas « parisien », je suis maire d'une commune de 350 habitants. Mais, monsieur Delattre, clarifions les choses, ne parlons pas de tout en même temps !
M. Francis Delattre. - « Clause de compétence des régions », c'est le sujet du jour !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Vous savez que la région Île-de-France a un statut spécifique, et qu'il existe le Stif.
Mme Nicole Bricq. - Depuis 2006 !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Il faut conserver des compétences suffisantes à la région, sinon les habitants de la grande couronne auraient effectivement de quoi être inquiets.
M. Francis Delattre. - C'est bien de s'en apercevoir !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Je le sais depuis toujours, monsieur Delattre ! Et je ne vous ai pas beaucoup entendu lors de la précédente loi !
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Il y a la loi de 2006, qui a créé le Stif, et nous ouvrons le droit aux collectivités locales de second rang de devenir autorités organisatrices de transport (AOT). C'est leur liberté.
L'amendement n°734 n'est pas adopté, non plus que les amendements nos816, 675, 817 et 66 rectifié.