Protocole de Kyoto (Procédure accélérée)
M. le président. - L'ordre du jour appelle l'examen du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, autorisant la ratification de l'amendement au protocole de Kyoto du 11 décembre 1997.
M. Thierry Mandon, secrétaire d'État auprès du Premier ministre, chargé de la réforme de l'État et de la simplification . - Le protocole de Kyoto est à ce jour le seul instrument international contraignant de réduction des gaz à effet de serre.
Le Gouvernement français est totalement mobilisé pour qu'un accord soit trouvé à Paris, en 2015, lors de la COP 21, accord qui s'appliquerait à tous les États à partir de 2020. D'ici là, il faut faire vivre le protocole de Kyoto, et singulièrement les engagements de la deuxième période 2013-2020. D'où ce projet de loi.
Cet amendement est conforme aux positions de la France et de l'Union européenne, qui s'exprimeront d'une seule voix dans les négociations internationales sur le climat. Dans le paquet Énergie-climat, l'Union s'est fixé pour objectif une réduction de 20 % des émissions de gaz à effet de serre d'ici 2020 par rapport à leur niveau de 1990 -tout porte à croire que cet objectif sera atteint, et même dépassé. D'autres États ont adopté des objectifs chiffrés, mais on sait que les États-Unis restent en retrait, comme la Russie, le Japon ou la Nouvelle-Zélande.
Le GIEC vient de nous rappeler l'urgence à agir si nous voulons limiter l'augmentation de la température mondiale à 2° par rapport à ce qu'elle était au début de l'ère industrielle.
L'amendement dit de Doha ajoute un septième gaz à ceux couverts par Kyoto, le trifluorure d'azote, dont le pouvoir de réchauffement est 17 000 fois celui du CO2. Il comporte également un mécanisme de révision qui peut inspirer les États pour 2015.
Le protocole de Kyoto doit continuer à s'appliquer jusqu'à l'entrée en vigueur de l'accord de Paris, que nous appelons de nos voeux.
Tous les États membres de l'Union doivent mener leur processus de ratification nationale. Certaines réticences ont été formulées, par la Pologne notamment, que nous nous efforçons de dépasser. Il importe que cet accord soit ratifié dans les meilleurs délais pour préparer le succès de la COP 21, la confiance en étant un facteur clé.
Mme Leila Aïchi, rapporteure de la commission des affaires étrangères . - Cet amendement a été adopté à Doha le 8 décembre 2012, après de longues et difficiles négociations, et couvre la période 2013-2020. Le protocole de Kyoto fait suite à la convention de Rio de 1992, entrée en vigueur en 1994. Il a été adopté en novembre 1997 ; entré en vigueur en 2005, il ne porte que sur la période 2008-2012. Il vise à réduire ou limiter l'émission de six gaz à effet de serre. Seuls les pays développés et les pays en transition vers une économie de marché ont des engagements chiffrés. À l'époque, l'Union européenne s'était engagée à réduire collectivement ses émissions de 8 % par apport à 1990.
Les États-Unis n'ont jamais ratifié le protocole de Kyoto. Le Canada s'en est retiré. La Chine et l'Inde n'y ont jamais pris part.
Tout comme le protocole de Kyoto, l'accord de Doha est le fruit de longues et difficiles négociations. Le Japon et la Russie, notamment, ont refusé de s'engager à nouveau. La portée de l'accord de Doha est finalement assez modeste puisque les pays signataires ne sont responsables que de 15 % des émissions de gaz ; c'est peu, mais c'est mieux que rien. Sans mécanisme de révision du niveau des ambitions, la deuxième période n'aurait pu être adoptée à Doha. La table ronde de Bonn, réunie en juin 2014, n'a pas permis de relever les engagements des pays développés, ce que demandaient les pays en développement. Le clivage nord-sud a d'ailleurs failli être fatal à la conférence de Lima.
L'accord de Doha est de transition et à haute portée symbolique. Il comble le vide juridique entre la fin de la période ouverte par le protocole de Kyoto et la nouvelle période qui s'ouvre à Paris l'an prochain avec la COP 21. C'est une étape nécessaire. L'Union européenne comme la France ont dépassé les objectifs qu'elles s'étaient fixées dès la première période de Kyoto et devraient faire de même dans la seconde.
Le processus d'élaboration de l'accord mondial a été relancé par le sommet réuni à New-York en septembre 2012 par le secrétariat général de l'ONU. À Berlin, en novembre dernier, cette dynamique s'est poursuivie. A la France de prendre le relais pour le COP 21. Pour financer le fonds vert, je considère, à titre personnel, qu'il conviendrait de s'intéresser à la spéculation, en taxant les ordres de bourses non réalisés, ce qui redonnerait de la réalité à ceux-ci tout en donnant au fonds de vert un puissant effet de levier.
La France s'est engagée à ratifier cet accord le plus tôt possible. Cette ratification soulignera sa volonté de parvenir à un accord mondial à Paris en 2015, alors même que le dernier rapport du GIEC à Copenhague, en novembre, recommande d'agir vite.
L'Union européenne et les États membres doivent déposer leurs instruments de ratification au plus tard le 16 février 2015. Il est souhaitable que la France et ses partenaires de l'Union arrivent unis dans la période qui s'ouvre. C'est pourquoi qu'il importe d'adopter ce projet de loi. (Applaudissements des bancs écologistes à la droite).
M. Jérôme Bignon. - Ce texte nous concerne tous, dans la logique transversale du développement durable. Nous sommes quelques-uns à revenir de Lima, où le président de la commission des affaires économiques, le président de la commission du développement durable et quatre autres sénateurs ont participé aux négociations. Rarement un projet de loi fut autant d'actualité... M. Ban Ki-Moon a demandé avec insistance aux nations de ratifier l'amendement de Doha, que l'Union européenne a spontanément mis en oeuvre -mais elle est bien seule face au reste du monde. Il est urgent, dans la dernière ligne droite de la Conférence de Paris, de ratifier cet amendement.
La prise de conscience scientifique remonte à une trentaine d'années. Le chemin fut long, y compris dans la communauté scientifique. La réalité du phénomène n'est plus discutée aujourd'hui, ni son origine anthropique. Nous en sommes à la prise de conscience de l'urgence à agir, grâce à la société civile, n'est-ce pas, monsieur Dantec, qui s'en est heureusement emparé.
Mme Aïchi a bien rappelé les caractéristiques du protocole de Kyoto, seul instrument juridique international contraignant, point de départ, après Rio en 1992, d'un processus itératif qui a vu se succéder vingt conférences internationales. 194 pays sont autour de la table, très éloignés les uns des autres. 20 000 personnes sont venues à Lima, 40 000 sont attendues l'an prochain à Paris. Que de différences entre les petits États insulaires comme les Maldives, déjà directement touchés par le réchauffement climatique, et des pays colossalement riches, plus lents à réagir, comme les États-Unis. J'ai évoqué la Tour de Babel -dont la construction a échoué... Puisse-t-il en être autrement pour la COP 21...
Le bilan de la première période de Kyoto est mitigé. Le protocole a été conçu à un moment où les pays développés représentaient la moitié des émissions ; la défection des États-Unis et du Canada a accentué le décalage avec les émissions constatées. Les choses ont beaucoup évolué en vingt ans, car la dynamique du développement se poursuit.
L'amendement que nous vous proposons de ratifier rapidement est un début de réponse à l'après Kyoto. L'objectif est de réduire le niveau d'émission de 18 % au moins à l'horizon 2020. Il intègre un septième gaz, le trifluorure d'azote, en conséquence de la convention de Vienne et du protocole de Montréal. Ce gaz est 17 000 fois plus polluant que le CO2.
L'amendement de Doha entrera en vigueur le 90ème jour après le dépôt des instruments de ratification par les deux tiers des États, soit 140 pays. Vingt-et-un d'entre eux seulement ont transmis, à ce jour, les leurs ; il reste donc un petit gap à combler.... L'Union s'est engagée à ratifier, la France aussi.
Un accord a été trouvé de justesse ce week-end au Pérou qui fixe la feuille de route pour 2015. Je partage ce qui a été dit : un accord, même s'il n'est pas extraordinaire, vaut mieux qu'un désaccord ; mais beaucoup de points restent sur la table. Dans un an, il faudra que nous soyons bien avancés dans la négociation de la COP 21 si nous voulons aboutir.
La notion de responsabilité commune mais différenciée est un des principes fondamentaux de 1992. La différenciation, c'est accepter de dire, sans blesser les Sénégalais, que le Sénégal, en raison de son état de développement économique, est moins responsable que la France du niveau des émissions. La question est complexe et le calcul des contributions variable dans le temps -nous faisons de gros efforts, pendant que les pays émergents et en développement accroissent leurs émissions. Cela a provoqué, à l'évidence, des tensions à Lima. L'équité est un principe complexe, M. Dantec y reviendra sans doute...
M. Jérôme Bignon, rapporteur pour avis de la commission du développement durable . - En 2009, l'échec de Copenhague autour des contributions nationales tenait à l'arrivée des chefs d'État dans une négociation à laquelle ils n'avaient pas pris part. Dans la perspective de la COP 21, les contributions devront être déposées avant novembre 2015. Chaque État devra apporter la sienne à l'effort mondial et le rapport de synthèse sera disponible à l'ouverture de la conférence. L'annexe à l'accord de Lima est une sorte de brouillon pour l'accord de Paris, qui contient beaucoup de dispositions entre crochets ; ce sont celles-là que les diplomates devront faire disparaître une à une d'ici Paris. Les chefs d'État auront la responsabilité politique de faire sauter les derniers crochets... Après Lima, il reste de vraies difficultés ; des avancées ont été aussi notées. Il faudra de la volonté politique pour permettre un succès à Paris.
Ne tardons pas. Il fallait rétablir la confiance -fut-ce partiellement- perturbée à Copenhague. Elle est plus solide désormais. La France s'est toujours illustrée en participant à la prise de grandes décisions collectives. Ayons l'intelligence collective de faire avancer le dossier. La Commission du développement durable, à l'unanimité, recommande la ratification de l'amendement de Doha. (Applaudissements)
M. Hervé Maurey, président de la commission du développement durable. - Bravo !
Mme Michelle Demessine . - Le principal mérite du protocole de Kyoto est d'être, à ce jour, l'unique instrument international juridiquement contraignant pour réduire ou limiter l'émission des gaz à effet de serre dans les pays industrialisés ou émergents. En apparence, les négociations se déroulent avec le souci de trouver un juste équilibre entre les exigences du développement et celles de la protection de l'environnement.
En apparence, dis-je, car les résultats ne sont pas à la hauteur des ambitions. Ils sont la conséquence des rapports de force du moment, des intérêts contradictoires. L'échec de Copenhague illustre les difficultés de concilier le développement des peuples, les intérêts économiques et la préservation de la planète. C'est pourquoi il a fallu tant de temps et c'est pourquoi il était impératif de couvrir la période intermédiaire, la seconde du protocole de Kyoto. C'est l'objet de l'amendement de Doha. Notre pays organise la COP 21 en 2015. Il est évident que nous devons être à jour à l'égard de nos engagements internationaux.
La conférence de Lima a accouché dans la douleur d'un texte qui a profondément déçu les pays du sud comme les ONG. Aucun progrès sur la transparence ni sur le partage des responsabilités. La conférence a donné une nouvelle fois le spectacle de l'affrontement entre les pays en développement et les pays industrialisés. Pour aboutir à un accord ambitieux et équitable à Paris, notre diplomatie devra parcourir un long chemin semé d'embûches.
La contribution à la réduction des émissions de gaz à effet de serre doit être calculée au regard des caractéristiques de chaque pays. Il est temps d'aller vers la société post-carbone et de transformer nos modes de production. L'objectif de limiter le réchauffement à 2°, s'il est tenu et accepté par tous...
Mme Chantal Jouanno. - Il ne l'est pas !
Mme Michelle Demessine. - ...peut être d'une grande portée. Ce n'est pas seulement une idée généreuse, c'est la seule alternative à la catastrophe qui guette. Je souhaite qu'elle inspire tous les efforts de la France pour réussir la Conférence de Paris. Le groupe CRC adoptera bien évidemment ce projet de loi. (Applaudissements aux bancs des commissions)
M. Hervé Maurey, président de la commission du développement durable. - Bravo !
Mme Chantal Jouanno . - Il serait tentant de considérer cette ratification comme une formalité, voire du temps perdu, alors que les résultats du protocole de Kyoto ont été très limités. Aux États qui ne l'ont pas ratifié, comme les États-Unis, sont venus s'en ajouter d'autres, qui se sont éloignés, comme le Canada ou le Japon ; la Chine reste toujours à l'écart et continue d'accroître ses émissions. Bilan : sur la période, les émissions totales ont augmenté depuis lors de 54 %. Les principaux émetteurs ont fui leurs responsabilités.
On est dans le pire des scénarios : une augmentation de la température de 4,8° d'ici 2100 -l'ère glaciaire s'est caractérisée par une baisse de la température moyenne de 5° à 6°...
La tentation est grande du renoncement et de la résignation, alimentée par la puissance financière des lobbies pétroliers.
Un vrai cynisme alimente certaines considérations qui influent sur les négociations puisque ce sont les pays les plus pauvres qui seront d'abord touchés. L'Union européenne n'arrive pas à convaincre, car elle se veut un nain diplomatique.
L'UDI-UC soutient cependant avec ferveur cet amendement au protocole, seul instrument juridique international contraignant. Je suis persuadé qu'aujourd'hui, l'accord de Kyoto serait hors de portée... On privilégie désormais des accords régionaux ou bilatéraux : voyez l'accord entre la Chine et les États-Unis.
Pour réussir la COP 21, il faut créer une dynamique positive. À Lima, l'accord trouvé fut minimal, et les pays africains ont tenu un discours beaucoup plus dur qu'auparavant.
Nous devrions essayer de nous coordonner avec d'autres sénats du monde, entre représentants des territoires, afin de transformer les petites pierres en oeuvres d'art. Utilisons cette capacité ! (Applaudissements)
M. Alain Gournac . - Malgré la qualité des interventions, ce débat nous laissera sur notre faim : comment traiter d'un sujet aussi capital en une petite heure ? C'est l'occasion néanmoins de poser quelques jalons d'ici la COP 21. Merci au président Maurey : la commission du développement durable est au travail.
« Notre maison brûle et nous regardons ailleurs », disait Jacques Chirac à Johannesburg, il y a quatorze ans déjà ! Oui, la planète flambe, du fait des émissions de gaz à effet de serre. L'urgence est telle que nous devons voter cet amendement qui prolonge le protocole de Kyoto jusqu'à 2020. Le changement climatique a des conséquences planétaires. L'attentisme serait intolérable. N'en déplaise à M. Allègre, les conclusions du Giec sont incontestables.
Merci à Mme Aïchi, avec qui j'ai toujours plaisir à travailler, pour son beau rapport, et à M. Bignon, à qui je ferai remarquer que la tour de Babel n'est pas un symbole de grande réussite.
Sur un tel sujet, la polémique partisane n'a pas sa place. Préparons-nous à réduire nos émissions de gaz à effet de serre. Les accords internationaux sont mal appliqués par les États. Depuis Kyoto, beaucoup de pays n'en sont plus au stade de « pays en développement », ils sont plus qu'émergents, avec une industrie énergivore, et ils proclament qu'ils n'honoreront pas leurs engagements. Les États-Unis n'ont pas ratifié le protocole et le Canada s'en est retiré en 2012, après la Chine en 2007. Ce, alors qu'il y a dans le grand Nord les projets que l'on sait. L'accord sino-américain récent est bienvenu, concernant les deux premières puissances économiques, les plus polluantes, mais il est malheureusement dénué d'instruments juridiques contraignants.
Les pays qui respectent Kyoto ne représentent plus que 28 % des émissions, contre 56 % à l'origine. Les grands émergents, comme la Chine et l'Inde, rechignent.
Le groupe UMP, qui votera ce texte, demande au président de la République de s'engager dans ce combat, pour que la COP 21 n'échoue pas. Il y va de l'avenir de notre planète. (Applaudissements)
M. Ronan Dantec . - Il y a quelques jours, la conférence de Lima se concluait par un appel qui, en son point 17, invite à ratifier l'amendement de Doha. Peu de pays l'avait encore fait, c'est dire l'attentisme ambiant : « Je bouge si tu bouges ».
Le nouveau cycle ouvert à Durban nous a cependant rendu espoir après l'échec de Copenhague. Pour la première fois, l'engagement concerne tous les pays et pas seulement les signataires de Kyoto. La beauté du tableau final reste cependant à apprécier. Plusieurs esthétiques s'affrontent : les impressionnistes, qui veulent que les contours restent flous, les pointillistes... Espérons que le texte final ne sera pas un cadavre exquis surréaliste ! (On apprécie)
Je ne vous raconterai pas mes nuits à Doha (sourires et objurgations) : je ne suis intervenu qu'à trois heures du matin, en tant que représentant des territoires. J'ai observé deux blocages, et pas un seul, l'opposition n'est plus entre le Nord et le Sud.
Quant au fonds vert prévu à Copenhague, on est encore loin des 100 milliards annuels promis, à peine au dixième. Au concours de la phrase la plus définitive, qui est souvent de mise sur le sujet, Jacques Chirac n'est pas le moins bon, mais ne nous payons pas de mots.
Le mécanisme de développement propre, adossé au marché européen de CO2, est un des outils pour atteindre les 100 milliards. Comment rassembler pays développés et émergents ? La question de l'équité est centrale. La Suisse y travaille.
Pour limiter la hausse des températures à 2°, il faut une dynamique forte à laquelle les acteurs non étatiques ont toute leur part.
Les quatre piliers d'un accord sont connus : ambition européenne, réponse forte aux enjeux de développement, équité et soutien aux initiatives non étatiques. (Vifs applaudissements)
Mme Nicole Bricq . - Le groupe socialiste votera évidemment pour. Cette ratification est une étape très importante entre Lima et Paris. La présidence d'une telle conférence doit montrer sa détermination ; nous avons tous en mémoire l'échec de la présidence danoise à Copenhague.
Près de dix-huit ans après Kyoto, les choses ont beaucoup changé. Les échanges Sud-Sud constituent plus du quart des échanges mondiaux. Les grands émergents ont, pour certains d'entre eux, largement émergé. L'accord sino-américain est encourageant : le bilatéral ne va pas contre le multilatéral, madame Jouanno, il va dans le même sens, mais il est vrai qu'il faudra faire attention à l'Inde et au Brésil. À Rio, en 2012, j'ai vu, comme brève ministre de l'écologie, les jeux de couloirs et de pouvoir à l'oeuvre dans ces grandes conférences inutiles : les pays émergents peuvent entraîner les pays africains...
La France est en Europe ; c'est à l'Union européenne d'être motrice. C'est elle qui négocie, même si la présidence joue un grand rôle. Elle a pris des engagements. Si nous ne faisons pas nous-mêmes évoluer notre propre modèle de développement, comment convaincre les pays en développement ?
Le plan Juncker...
M. Ronan Dantec. - « Priorité aux autoroutes » !
Mme Nicole Bricq. - ...doit prendre en compte nos engagements en faveur du développement durable. Or, on revient au charbon dans plusieurs pays. Tant que l'on n'aura pas donné un prix au carbone, à l'échelle mondiale, les problèmes demeureront. Depuis que le G 20 a décidé, en 2009, de partir en chasse contre les paradis fiscaux, on a avancé. Pourquoi n'en irait-il pas de même pour un marché mondial du carbone ? Moi, j'y crois. (Applaudissements sur les bancs socialistes et écologistes)
L'article unique du projet de loi est adopté.
Le projet de loi est définitivement adopté.
(Applaudissements)