Comptes rendus analytiques officiels du 18 décembre 2014

M. le président.  - L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Principauté d'Andorre en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu.

Discussion générale

M. Thierry Mandon, secrétaire d'État auprès du Premier ministre, chargé de la réforme de l'État et de la simplification .  - Malgré leur proximité géographique et économique, la France et la Principauté d'Andorre ne sont liées par aucune convention fiscale. Ce n'est, en outre, que depuis 2010 qu'Andorre impose les bénéficies des sociétés ainsi que les revenus des activités économiques des non-résidents. Un impôt sur le revenu créé en 2013 entrera en vigueur le 1^er janvier 2015. Le taux de TVA est de 4,5 %.

Dans ce contexte, la convention fiscale empêche les doubles impositions notamment pour les activités économiques qui freineraient nos échanges économiques. Elle reprend les règles habituelles de l'OCDE. Les retenues à la source sont limitées à des taux compris entre 5 % et 15 %.

Cette convention comprend aussi un arsenal de lutte contre l'évasion fiscale. C'est une priorité du Gouvernement et la France est en pointe sur le sujet.

La clause sur l'échange de renseignements est remplacée par une référence à l'accord franco-andorran du 22 septembre 2011. Les standards de l'OCDE sont respectés.

Nous avons fait le choix de la simplicité. C'est, dans le cadre de l'accord multilatéral de l'OCDE du 5 novembre 2013, que l'échange automatique d'informations se mettra en place.

Un mot sur l'éventuelle imposition des Français résidant à Andorre. L'article 25 n'a aucun effet. Une imposition ne peut être décidée que par un vote du Parlement. Lors des négociations, en l'absence de fiscalité à Andorre, il avait paru préférable de prendre toutes garanties. Il n'existe aucun projet d'impôt sur la nationalité.

Ce texte est un cadre nécessaire pour tous les acteurs économiques exerçant des activités transfrontalières. Son entrée en vigueur, la plus rapide possible, est devenue un impératif d'intérêt général.

M. Philippe Dominati, rapporteur de la commission des finances .  - Le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale le 8 décembre, a été rejeté par la commission des finances du Sénat le 11 décembre.

Jusqu'à aujourd'hui, la France et Andorre, qui partagent pourtant le même chef d'État, n'étaient liées par aucune convention fiscale. Pourquoi ? Tout simplement parce que, jusque récemment, Andorre ne disposait d'aucun système d'imposition directe des revenus, des bénéfices et du patrimoine. Les recettes fiscales de la Principauté étaient essentiellement constituées de droits de douane, forcément conséquents puisque ce petit territoire enclavé entre la France et l'Espagne s'était fait une spécialité de la vente aux habitants des pays voisins de certains produits, comme l'alcool, le tabac... Ces particularités, renforcées par une coopération fiscale plus qu'aléatoire, avaient valu à Andorre d'être placée sur la « liste grise » des paradis fiscaux de l'OCDE.

Durement touchée par la crise de 2008, Andorre a entrepris de diversifier son économie, fondée sur le tourisme, le commerce et la finance, et surtout de réformer en profondeur son système fiscal. Ont ainsi été instaurés un impôt de 15 % sur les plus-values immobilières ; un impôt de 10 % sur les bénéfices des sociétés ; une TVA unique de 4,5 % ; et, à compter du 1^er janvier 2015, un impôt sur le revenu des personnes physiques, fixé à 5 % ou 10 % en fonction du revenu.

Ces réformes ambitieuses, ainsi que la signature de 26 accords d'échange de renseignements fiscaux, ont permis d'envisager la signature d'une convention fiscale, que la Principauté sollicite de longue date. L'accord signé le 2 avril 2013 est le résultat de ces négociations.

Cette convention fiscale est pour l'essentiel très classique, et largement conforme au modèle de l'OCDE de 2010. Lorsqu'elle s'écarte du modèle, c'est tantôt pour s'adapter aux spécificités de la législation des deux pays, tantôt pour se montrer plus exigeante que le modèle. Les clauses d'élimination des doubles impositions habituelles visent à répartir entre les deux États le droit d'imposer les différents revenus. La convention se distingue du modèle de l'OCDE par l'introduction de plusieurs clauses anti-abus -cinq clauses catégorielles et une clause générale- qui permettent de refuser les avantages de la convention.

Une autre spécificité de la convention franco-andorrane est qu'elle ne prévoit pas de dispositif d'échange d'informations fiscales mais qu'elle renvoie, à la place, à l'accord de coopération en matière fiscale signé par les deux pays le 22 septembre 2009. À l'époque, Andorre n'avait pas de convention fiscale avec la France qui aurait pu servir de support. Mais l'accord a le même niveau d'exigence que les clauses du modèle 2010 de l'OCDE, notamment au regard du secret bancaire.

Si la présente convention se limitait aux points que je viens d'évoquer, il n'y aurait rien à y redire. Mais l'accord franco-andorran comporte, en plus, une clause très particulière qui me semble problématique et justifie, à mon sens, le rejet du texte. L'article 25-1 d prévoit en effet que « la France peut imposer les personnes physiques de nationalité française résidentes d'Andorre comme si la présente convention n'existait pas ». La France peut donc instituer une imposition des personnes physiques à raison de leur nationalité, et non pas à raison de leur résidence ou de l'origine de leurs revenus.

Cet élément est complètement dérogatoire par rapport au droit français, l'article 4 A du code général des impôts prévoyant depuis longtemps une imposition selon un principe de résidence. Au sein de l'OCDE, les États-Unis sont le seul pays à pratiquer une imposition selon la nationalité, étant entendu que l'impôt acquitté ailleurs par les citoyens américains ouvre droit à un crédit d'impôt aux États-Unis.

Cette stipulation est dérogatoire par rapport au modèle de l'OCDE, fondé lui aussi sur un principe de résidence, repris par les conventions fiscales signées par la France.

Certes, la secrétaire d'État chargée du développement et de la francophonie, Annick Girardin, a juré devant nos collègues députés que « la mention d'une possible imposition des nationaux français résidant en Andorre est sans effet juridique », que celle-ci « résulte du contexte particulier dans lequel se sont déroulées les négociations » et qu'« aucun projet de ce type n'existe » dans les conventions actuellement négociées par la France. Mais ce sujet revient régulièrement dans le débat public.

En outre, les gouvernements passent, les textes demeurent. Cette clause pourrait avoir une incidence sur d'autres conventions fiscales. Rien ne peut se décider sans passer par un débat national. Comment tenir compte du fait que seuls les résidents bénéficient des services publics français ? Quid des risques de double imposition, et des binationaux ? Si l'article 25 n'a pas à s'appliquer, nous demandons la négociation d'un avenant, préférable à un engagement verbal. (Applaudissements au centre et à droite ; M. André Gattolin applaudit aussi)

M. Olivier Cadic .  - Il est heureux qu'Andorre se dote d'un système fiscal moderne et que la France conclue avec la Principauté une convention évitant les doubles impositions, conforme aux standards internationaux.

Las, le diable se cache dans les détails : avec l'article 25, le champ d'application de la loi fiscale ne serait plus fondé sur la territorialité mais sur la nationalité. L'impôt serait lié au sang. C'est une brèche inadmissible dans l'édifice juridique vieux de plus de deux siècles, fondé sur la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, selon lequel l'impôt correspond à une contribution aux services publics présents sur le territoire de résidence. Vous résidez en France, vos enfants sont scolarisés en France, vous vous faites soigner à l'hôpital, les forces de l'ordre vous protègent, donc vous payez des impôts en France. Votre nationalité n'a rien à voir avec cela. Quelles seraient les conséquences d'un redressement fiscal ? La déchéance de nationalité ? J'espère que vous n'y songez pas !

Ce n'est pas dans notre tradition que de faire dépendre l'impôt de la nationalité. L'impôt est lié au bénéfice des services publics. La nationalité, elle, ne saurait avoir de prix.

Il aurait au moins fallu un débat national. Les États-Unis sont le seul pays de l'OCDE à pratiquer l'impôt fondé sur la nationalité. Or, comme disait Mme Thatcher, « L'Europe s'est construite par l'histoire, l'Amérique par la philosophie ». Si la France tournait le dos à son histoire, aux principes fondateurs de liberté qu'elle a toujours illustrés, beaucoup tourneraient le dos à la France

M. Thierry Mandon, secrétaire d'État.  - Allons !

M. Olivier Cadic.  - Les Français de l'étranger savent que la liberté trouvera toujours son chemin.

J'ai noté les engagements répétés du Gouvernement à l'Assemblée nationale. Vous avez dit que cette clause ne s'appliquerait pas. Mais vous ne serez pas toujours ministre ; le droit écrit, lui, restera.

Les parlementaires représentants les Français de l'étranger ont rencontré l'administration fiscale, qui nous a fait comprendre qu'elle décidait, alors que les gouvernements passent. Qui dirige le pays, monsieur le ministre ?

Mieux vaut reporter l'adoption de cette convention que fragiliser les fondements de notre droit fiscal. D'autant que, comme le notait Gaspard Koenig, cette convention comprend, en son article 25, une clause prévoyant sa propre nullité... Cette clause a été introduite à la demande du gouvernement français et les autorités andorranes ne verraient aucun inconvénient à sa suppression. Nous ne pouvons approuver la ratification de la convention. Nous suivrons la commission des finances. (M. André Frassa applaudit)

Mme Michèle André .  - Le sujet mériterait de longs débats, mais je serai brève. Nous connaissons mal Andorre. Il ne suffit pas d'y faire quelques achats détaxés... Andorre est une petite enclave pyrénéenne dont le président de la République est co-prince avec l'évêque de la Seu d'Urgell, assez isolée géographiquement. Il faut franchir des cols élevés pour y parvenir. Le président Mitterrand disait : « La géographie fait l'histoire ». Le traité des Pyrénées a créé d'autres enclaves, comme celle de Livia.

Je connais le Parlement d'Andorre, composé à parité d'hommes et de femmes, et j'ai eu l'occasion de rencontrer nombre de parlementaires andorrans à l'assemblée de la francophonie. Andorre accueille des touristes mais la crise immobilière a durement touché la principauté. Il existe un groupe d'amitié France-Andorre.

Voilà quelques éléments que je voulais rappeler. Le groupe socialiste votera cette convention qui a valeur de symbole et couronne les efforts entrepris par la principauté ces dernières années, en matière institutionnelle et fiscale. Au 1^er janvier 2015, Andorre sera dotée d'un impôt sur le revenu, pour la première fois de son histoire. Souvenons-nous des remous qui ont accompagné la création de l'impôt sur le revenu en France, à l'initiative de Joseph Caillaux, que nous a rappelés M. Jean-Claude Requier récemment. A l'impôt sur le revenu s'ajoutent la TVA, l'impôt sur les sociétés, l'impôt sur les bénéfices...

Cette convention est conforme au modèle de l'OCDE. L'échange automatique d'informations sera effectif dès 2018.

Dès lors, il est nécessaire de conclure avec Andorre une convention évitant les doubles impositions. Les Français d'Andorre l'attendent. L'ambassadrice d''Andorre m'a rappelé que le conseil général -le parlement andorran- avait ratifie cette convention à l'unanimité. Ne manquons pas à notre parole.

Les craintes exprimées par M. Cadic sont infondées. Pour instaurer un principe d'imposition en raison de la nationalité, il faudrait évidemment en passer par la loi. En 2011, le Premier ministre Fillon plaidait lui aussi pour de telles clauses dissuasives... destinées à ne servir jamais.

Renégocier prendrait de long mois, il faudrait repenser et revoir tous les articles. Nous ne devrions toucher aux conventions fiscales que d'une main tremblante... sans compter que d'autres conventions pourraient être remises en cause.

Je regrette que le Sénat n'adresse pas, lui aussi, un message d'encouragement aux Andorrans. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. André Gattolin .  - La décision prise hier par Barack Obama de normaliser les relations des États-Unis avec Cuba nous ramène à la crise des fusées de 1962, qui occulta, à la même époque, une autre crise faisant rage entre la France et Monaco : pour un désaccord fiscal ayant déclenché l'ire du Général de Gaulle, celui-ci décida le blocus de Monaco... (M. Christophe-André Frassa s'exclame)

On lui prête cette boutade : « Pour faire le blocus de Monaco, il suffit de deux sens interdits ! ». (Sourires)

M. Christophe-André Frassa.  - Au moins trois !

M. André Gattolin.  - Andorre est un micro-État, membre de la zone euro mais non de l'Union européenne. C'est la seule frontière intérieure de l'espace Schengen. La langue officielle, celle de la plupart des Andorrans, est le catalan. Je vous invite à visiter le site officiel du fisc andorran : vous y verrez les ravages des traducteurs automatiques ...

La principauté, pour sortir de la liste grise de l'OCDE, s'est lancée, depuis 2009, dans une course aux conventions fiscales... avec le Groenland -qui n'est pas indépendant-, le Liechtenstein, Monaco, San Marin, territoires dont les politiques fiscales sont borderline. Tout cela s'apparente plutôt à la constitution d'une micro-internationale des paradis fiscaux... Une approche européenne serait plus appropriée pour lutter contre la fraude, l'évasion et le blanchiment.

Des établissements en quête d'optimisation peuvent donc, désormais, se tourner aussi vers Andorre... Mais nulle mention n'en est faite dans cette convention. Une montagne de négociations pour accoucher d'une telle souris ! Par bienveillance, nous nous abstiendrons.

M. Philippe Dominati, rapporteur.  - C'est Noël !

Mme Michèle André.  - Il fallait le dire en catalan !

M. Thierry Foucaud .  - Survivance d'un passé médiéval très éloigné, la principauté d'Andorre compte plus de 85 000 habitants et vit du tourisme et du commerce. Les natifs ne constituent que le tiers des habitants ; la plupart sont espagnols.

Le commerce y a longtemps bénéficié de la faiblesse de la fiscalité, Français et Espagnols se rendant à Andorre pour y acheter à bon prix tabac et alcool... Peu à peu, la Principauté s'aligne cependant sur les standards internationaux. Le 1^er janvier prochain, un impôt sur le revenu verra même le jour, allégé par plusieurs crédits d'impôts et dénué de quotient familial.

Pour les non-résidents, il existe un impôt particulier. Mais un moniteur de ski ou un vendeur de supermarché français employé à Andorre et un Français détenant à Andorre des revenus n'ayant pas d'origine andorrane ne sont pas traités de la même façon... Jusque récemment, Andorre était considéré comme un État non coopératif. Les choses ont changé, heureusement, et il est bienvenu d'encourager ces efforts en concluant avec Andorre une convention fiscale. Nous approuverons sa ratification.

M. Christophe-André Frassa .  - Je monte à cette tribune, sous le regard de la statue de Charlemagne, l'empereur invoqué dans la première strophe de l'hymne andorran : « Ô Charlemagne qui nous a libérés... Sur la suite, je garde le silence, afin de rester politiquement correct. (Sourires)

Nous sommes appelés à examiner ce projet de loi autorisant la ratification d'une convention fiscale avec Andorre. Mais celle-ci ne garantit pas la sécurité juridique qui devrait être son objet même.

Avec l'article 25, le Gouvernement nous demande d'approuver que la France puisse imposer les Français d'Andorre comme si la convention n'existait pas... C'est pour le moins surprenant !

Selon le Conseil constitutionnel, dans sa décision de 2003, l'incertitude visée dans une convention doit être inévitable et son degré justifié par l'intérêt général. Ce n'est pas le cas ici.

Qu'ont donc fait les 3 200 Français d'Andorre ? Tout cela a un parfum de convention franco-monégasque. Ce texte impose une réflexion de fond. Il n'est pas digne d'imposer ainsi via une clause aussi ambiguë soit-elle, le principe d'un impôt fondé sur la nationalité. Alors que vous avez refusé la prise en charge des frais de scolarité des Français, à l'étranger, prévoyez-vous une compensation à l'impôt payé, ou s'agirait-il d'une solidarité à sens unique ? La notion même de « non-résidents » perdra son sens.

Le Gouvernement jure de ses bonnes intentions. Pourquoi donc avoir maintenu cette clause, alors que vous aviez le temps de la renégocier depuis 2013 ?

Le Gouvernement, si nous votons le texte, pourra s'abriter derrière ce vote pour faire évoluer notre droit fiscal. La procédure parlementaire interdisant d'amender une convention, nous voterons contre. « On croit pouvoir rattraper les malfaçons, mais une loi mal pensée ou mal conçue gardera toujours des défauts qui passeront au travers du filtre parlementaire », disait l'un des vôtres, M. Claude Bartolone. (M. le secrétaire d'État sourit)

Profitez donc de la navette parlementaire pour déposer un amendement relatif aux doubles impositions dans le collectif. Je ne doute pas non plus que le coprince obtienne aisément la suppression des deux phrases litigieuses de l'accord...

En juillet 1963, George Portman, rapporteur de la commission des finances, détaillait ici les dispositions de la convention fiscale franco-monégasque. Mais pendant cinquante ans, l'administration fiscale s'est assise sur les débats parlementaires, et a considéré que la naissance à Monaco valait transfert du domicile fiscal... Comprenez donc que nous ne puissions voter un tel texte, qui n'engage pas seulement le Gouvernement actuel, mais la France. (Applaudissements au centre et à droite)

M. Thierry Mandon, secrétaire d'État .  - Je l'ai dit, cette clause a été insérée à une époque où la législation fiscale andorrane n'était pas ce qu'elle est. Soyons pragmatiques : les Français d'Andorre attendent cette convention. Si le Parlement ne la ratifie pas, il faudra des années pour la renégocier. Les autorités d'Andorre, qui suivent de près le processus de ratification, ne souhaitent qu'une chose : qu'elle aboutisse le plus vite possible.

Monsieur Gattolin, la transparence fiscale au sein de l'Union européenne est un axe essentiel de l'action de la France dans l'Union. Les États membres ont mandaté la Commission pour négocier un accord relatif à l'échange automatique d'informations.

Monsieur Frassa, je vous rappelle cette citation de Charles-Louis de Secondat, baron de La Brède et de Montesquieu : « Au temps de Charlemagne, on était obligé sous de grandes peines de se rendre à la convocation pour quelque guerre que ce fût ». Ratifiez cette convention, quelque peine que cela vous fasse. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. Philippe Dominati, rapporteur .  - Je constate que tous les orateurs se sont félicités de l'évolution et du souhait des autorités d'Andorre de voir ratifier une convention fiscale avec la France. Le problème posé est franco-français et concerne notre droit fiscal. Il a surgi subrepticement et n'implique en rien Andorre. Je n'ai pas entendu une seule intention du Gouvernement après un tel dysfonctionnement de l'administration, qui est maintenant d'ordre diplomatique. L'approbation de la ratification par le Sénat vaut-elle débat ou pas ? Le Sénat a-t-il un rôle à cet égard ? Si l'exécutif réagit rapidement et revient devant nous, le Sénat sera utile. Mais l'ignorer et se contenter de nous dire, approuvez rapidement ce texte, ne suffit pas. Je ne peux que confirmer l'avis défavorable de la commission. (M. Olivier Cadic applaudit)

La discussion générale est close.

À la demande du groupe UMP, l'article unique du projet de loi est mis aux voix par scrutin public.

M. le président. - Voici le résultat du scrutin n°80 :

Le Sénat n'a pas adopté.