Comptes rendus analytiques officiels du 3 décembre 2014

M. le président.  - Le Sénat va maintenant examiner les crédits de la mission « Égalité des territoires et logement ».

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial de la commission des finances .  - La mission « Égalité des territoires et logement » est au coeur des préoccupations des Français. Le Gouvernement affiche toujours un objectif de 500 000 nouveaux logements par an, dont 150 000 logements sociaux. Or seulement 300 000 logements ont été mis en chantier sur les douze derniers mois, et 93 000 logements sociaux, loin des 135 000 annoncés. Bien tardivement, le 29 août 2014, le Gouvernement a annoncé un plan de relance de la construction de logements.

Le volume des autorisations d'engagement comme des crédits de paiement progresse ; respectivement de 7,8 milliards à 13,6 milliards d'euros, et de 7,6 milliards à 13,4 milliards d'euros, non en raison d'une flambée de la dépense, mais essentiellement d'un changement de périmètre du financement des aides personnalisées au logement. À périmètre constant, l'augmentation est beaucoup plus modeste, avec moins de 100 millions d'euros. Seront-ils suffisants ? Les dépenses de guichet sont par nature difficilement maîtrisables, et liées à la conjoncture.

Malgré une augmentation de 4,5 %, soit près de 60 millions d'euros supplémentaires, le budget du programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » sera insuffisant, puisque la dotation prévue de 1,375 milliard d'euros reste inférieure de 21 millions d'euros à l'exécution 2013, et d'au moins 100 millions par rapport à 2014, année durant laquelle il aura fallu rajouter 150 millions d'euros de crédits par rapport à la loi de finances initiale ! Preuve que ce budget est largement insincère... Il manquera probablement plusieurs dizaines de millions d'euros, même si une estimation précise est difficile à établir.

Sur le programme 109 « Aides à l'accès au logement », le financement du Fonds national d'aide au logement (Fnal) est bouleversé par la mise en oeuvre du pacte de responsabilité et de solidarité, qui prive la branche famille de la sécurité sociale d'une partie de ses ressources pour alléger les charges pesant sur les entreprises. Le Gouvernement doit donc, à due concurrence, trouver des moyens de financement.

Les crédits budgétaires 2015 progressent ainsi de 5,9 milliards d'euros, dont 5,7 milliards d'euros à cause de ce changement de périmètre. Les autres ressources du Fnal se résument à 2,55 milliards d'euros au titre des cotisations employeurs et 300 millions d'euros issus de la Participation des employeurs à l'effort de construction (Peec). Cette dernière est maintenue au niveau de l'an dernier par l'article 53 rattaché, alors que le Gouvernement s'était engagé vis-à-vis d'Action logement à ne prélever que 150 millions cette année.

Financement du Fnal, financement de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru), financement de l'Anah, tout cela se fait au détriment des missions initiales de la Peec, l'accession à la propriété et la construction de logements neufs. Les représentants d'Action logement ont estimé à un milliard d'euros sur cinq ans le manque à gagner en retours sur prêts. Le Gouvernement l'a autorisée à emprunter un milliard d'euros par an auprès de la CDC sur les fonds d'épargne. À l'évidence, le modèle économique du « 1 % logement » ne va plus tenir très longtemps - malgré l'accord conclu hier soir. Votre commission des finances vous proposera la suppression de l'article rattaché.

La progression réelle des crédits budgétaires destinés au Fnal n'est donc que de 200 millions d'euros. Seront-ils suffisants, sachant que c'est l'État qui garantit l'équilibre du fond ? Or après un report de crédits d'environ 80 millions d'euros de 2013 sur 2014, le report de 2014 sur 2015 devrait atteindre 200 à 250 millions. La progression des crédits est déjà entièrement consommée. La prévision se fonde en outre sur une stabilisation du chômage, dont on peut douter... Du reste, les prévisions de recettes issues des cotisations sur les salaires ont toujours été surestimées dans les dernières années.

Le Gouvernement justifie le montant par la faible augmentation des loyers et des charges, la progression des ressources de la majorité des allocataires avec la revalorisation du Smic et du RSA et par le changement de mode de calcul des prestations, mesure d'économie estimée à 68 millions d'euros pour l'État et 19 millions d'euros pour la branche famille pour 2015. Mais ce chiffre intègre aussi la transformation des aides personnelles au logement APL-accession en un mécanisme de sécurisation des acquéreurs qui perdraient 30 % de leurs ressources postérieurement à la signature de l'acte. Mais comment prétendre soutenir l'accession sociale à la propriété et dans le même temps supprimer les aides qui solvabilisent les acquéreurs aux revenus les plus faibles ? Je vous proposerai d'aller plus loin que les députés et de supprimer l'article 52.

Les autorisations d'engagement du programme 135 « Urbanisme, territoire et amélioration de l'habitat », à 522 millions d'euros, baissent de 9 % et les crédits de paiement, à 289 millions d'euros, de 28 %. Sur les aides à la pierre, les autorisations d'engagement, à 400 millions d'euros, reculent de 11 % par rapport à 2014, et les crédits de paiement, à 160 millions d'euros, de 41 %. Du jamais vu. L'État se désengage de la construction de logements sociaux.

M. Jean-Claude Lenoir.  - Hélas !

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial.  - Pour compenser ces baisses, le Gouvernement prévoit de recourir, comme l'an dernier, à un fonds de concours issu du fonds de péréquation, géré par la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS). Cette contribution augmente, de 173 millions d'euros cette année à 216 millions d'euros en 2015. Je vous propose de l'approuver, car il faut bien financer le logement social.

L'Agence national de l'habitat (Anah) est principalement financée par le produit des mises aux enchères de quotas carbone, avec un plafond de 590 millions d'euros. Elle n'a perçu que 219 millions d'euros à ce titre pour 2013 et sans doute pas davantage en 2014. Elle perçoit également des recettes issues des certificats d'économie d'énergie. Enfin, 50 millions d'euros devraient lui être versés par Action logement - il était pourtant prévu que ce transfert cesse à compter de 2013. Enfin, 40 millions d'euros pourraient être alloués par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA).

L'Anah devrait donc disposer des sommes dont elle a besoin en 2015 - grâce au Sénat notamment. En juillet dernier, elle avait été contrainte de demander aux préfets de ne plus traiter les demandes des ménages modestes au titre du programme « Habiter mieux », si bien que 12 000 dossiers sont en souffrance... Est-il raisonnable de financer l'Anah au moyen d'une ressource aussi fluctuante que la vente des quotas carbone ?

À l'Assemblée nationale, pour rétablir l'équilibre général du budget, le Gouvernement a, en seconde délibération, amputé les crédits de la mission pour aboutir à une diminution nette de 23 millions d'euros. La commission des finances vous propose donc de ne pas adopter les crédits de la mission. (Applaudissements sur les bancs UMP)

M. Jean-Claude Lenoir.  - Très bien !

Mme Dominique Estrosi Sassone, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques .  - La construction de logements traverse une crise profonde. « Un naufrage sans précédent », titraient Les Échos le 21 novembre.

M. Jean-Claude Lenoir.  - Naufrage annoncé !

Mme Dominique Estrosi Sassone, rapporteur pour avis.  - Investissements des particuliers, construction de logements neufs, emplois dans le secteur de la construction : l'ensemble des indicateurs est en berne ! Pour la première fois depuis 1997, le nombre de mises en chantier en 2014 devrait être inférieur à 300 000 ; 25 000 emplois ont été détruits dans le secteur. La confiance ne reviendra que si les mesures annoncées sont mises en place rapidement et si elles sont durables.

M. Charles Revet.  - Bien sûr !

Mme Dominique Estrosi Sassone, rapporteur pour avis.  - Or elles sont pour la plupart limitées dans le temps. Les crédits de l'hébergement d'urgence augmentent de 21 %. Le nombre de familles avec de jeunes enfants augmente. Et 20 % des places seraient occupées par les déboutés du droit d'asile. Le budget anticipe les conséquences de la réforme du droit d'asile en 2015, mais elle n'est pas encore votée ! Il convient de faire preuve de courage. Les seules vraies solutions sont l'éloignement ou la régularisation.

M. Charles Revet.  - Très bien !

Mme Dominique Estrosi Sassone, rapporteur pour avis.  - Les crédits du programme 109 augmentent fortement, de 15 %, pour des raisons purement comptables. Les aides au logement sont budgétisées, ce qui explique la hausse des crédits. Leur effet inflationniste sur les loyers, noté par l'Insee, mérite d'être évalué. Je vous proposerai un amendement de suppression.

Action logement est de plus en plus sollicitée pour financer des actions éloignées de sa mission, comme le Fnac. Je vous propose de supprimer l'article 53. Au Gouvernement de trouver d'autres solutions pour financer le Fnal ou l'Anah.

Les crédits du programme 135 diminuent de 9 % en autorisation d'engagement et de 28 % en crédits de paiement. Les crédits des aides à la pierre sont en chute libre : 47 millions d'euros pour les autorisations d'engagement et 105 pour les crédits de paiement. Je le déplore, alors que les collectivités territoriales ne sont pas en mesure de compenser cette baisse et que les organismes HLM utilisent de plus en plus leur fonds propres, au risque d'être fragilisés. Maintenir au même niveau l'objectif annuel de 150 000 logements sociaux, est-ce pertinent, alors qu'il n'est atteint ni cette année, ni depuis 2012 ? Je regrette que la subvention par logement social soit supprimée. La compensation du coût du foncier dans les zones les plus tendues diminue de plus de 9 %.

La commission des affaires économiques a émis un avis défavorable sur les crédits de la mission. (Applaudissements et « Très bien ! » sur les bancs UMP)

M. Jean-Marie Morisset, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales .  - Les crédits pour les aides au logement et l'hébergement augmentent mais sont sous-évalués : ils sont chaque année inférieurs aux besoins et chaque année il faut débloquer des crédits supplémentaires en cours d'exécution.

Les crédits de la mission « Égalité des territoires et logement » sont essentiellement destinés à financer les aides au logement d'une part, et l'hébergement des personnes sans-abri d'autre part. Le programme 177, « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables », est le principal poste de la mission. Il regroupe les crédits destinés à la veille sociale, à l'hébergement d'urgence et à l'accompagnement des personnes défavorisées en vue de leur réinsertion. En 2015, l'effort est maintenu, à près de 1,375 milliard d'euros. Et pourtant il risque d'être largement insuffisant.

Les crédits 2015 sont inférieurs à ceux consommés en 2014, alors que la conjoncture économique ne permet pas d'espérer une diminution des besoins. Ce manque de sincérité prive les acteurs de l'hébergement et de la réinsertion d'une visibilité suffisante.

Si les crédits destinés à l'hébergement d'urgence progressent fortement, ceux destinés à financer les centres d'hébergement et de réinsertion ou les modes de logement adaptés stagnent.

Le recours à l'hôtel, qui ne peut constituer un mode régulier et prolongé d'hébergement, progresse. Il comprend le risque de financer des marchands de sommeil...

Les associations dénoncent une gestion « au thermomètre » de l'hébergement : on ferme au printemps les places ouvertes l'hiver, sans offrir de solution pérenne.

La modulation des aides versées aux collectivités territoriales en fonction de l'occupation des aires pour gens du voyage risque de se traduire par un désengagement de l'État et une charge plus élevée pour les collectivités territoriales.

L'explosion du nombre de déboutés du droit d'asile pose un réel problème d'hébergement. La réforme du droit d'asile risque, à court terme, d'augmenter encore leur nombre. L'hébergement des sans-abri relève d'une logique humanitaire plus que sociale. Les crédits sont manifestement insuffisants. La commission des affaires sociales a émis un avis défavorable à l'adoption de ces crédits. (Applaudissements sur les bancs UMP)

M. Jean-Louis Tourenne .  - C'est aujourd'hui mon baptême du feu... (Sourires) Les crédits et les mesures fiscales de ce budget traduisent la volonté du Gouvernement de concilier le droit pour tous à un logement décent, et un coup de pouce à l'activité. Tout cela en épongeant la dette abyssale creusée entre 2002 et 2012... (M. Roland Courteau renchérit) À périmètre constant, les crédits progressent de 80 millions d'euros.

Plusieurs grandes mesures fiscales concourent à réaffirmer l'objectif ambitieux de construction de 150 000 logements sociaux. L'extension du PTZ au-delà des zones tendues, le taux de TVA à 5,5 % pour l'accession sociale à la propriété dans les quartiers prioritaires, le régime fiscal applicable aux plus-values sur les terrains à bâtir, la mesure favorisant la mise à disposition du foncier et le dispositif Pinel.

Je salue l'engagement du Gouvernement en faveur de l'accession à la propriété. L'extension du PTZ, pragmatique, permettra de financer 80 000 logements, c'est un doublement. Avec 1,375 milliard consacrés à l'hébergement des personnes vulnérables, la dotation du programme 177 est une nouvelle fois réévaluée. Cet effort traduit les engagements du plan de lutte contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale, qui sont l'honneur d'une Nation civilisée et humaniste. Il favorise la prévention, la continuité et la coordination des divers acteurs, la fluidité des parcours et une meilleure prise en charge.

Chaque département devra faire un diagnostic global, dit « à 360 degrés », de l'offre d'hébergement, en vue d'actualiser les plans départementaux pour l'accès à l'hébergement et au logement des personnes défavorisées, plans modifiés par la loi Alur.

Les crédits pour le logement d'urgence augmentent de 21 %, les crédits pour le logement intermédiaires sont pérennisés, ceux des Centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) aussi.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial.  - Ils sont sous-budgétés !

M. Jean-Louis Tourenne.  - Le nombre de nuitées à l'hôtel a atteint 25 000, soit 5 000 de plus en un an, à comparer avec les 28 700 places en centres d'hébergement. Vous nous proposez des moyens volontaristes pour mettre la solidarité au coeur de l'action publique. Le principe d'accueil inconditionnel de personnes sans domicile fixe doit être et sera respecté.

La réforme de l'asile annoncée devrait faciliter les choses à terme. Ces crédits réaffirment notre attachement à la solidarité, à la justice sociale, à l'humanité qui nous guide tous dans nos actions. Je vous invite à les adopter en l'état. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. Joël Labbé .  - Avec 13,6 milliards pour 2015, ce budget est globalement préservé. Satisfaction relative, tant les besoins en logement restent une préoccupation majeure. Les objectifs de la loi Alur n'ont pas été atteints en 2013. En 2014...

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial.  - Ce sera pire !

M. Joël Labbé.  - ... le nombre de mise en chantier risque d'être inférieur à 300 000. Nous espérons que les mesures prises récemment inverseront la tendance, car la relance de la construction est indispensable.

On peut regretter que votre budget fasse la part belle aux mesures fiscales : il favorise, en creux, un enrichissement des plus aisés, au détriment des plus pauvres.

Mme Sylvia Pinel, ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité.  - Ce n'est pas vrai.

M. Joël Labbé.  - Le taux de sortie des personnes hébergées vers un logement baisse. L'encadrement des loyers est urgent pour encourager leur augmentation. (M. François Calvet s'exclame) Poursuivons nos efforts pour diminuer le nombre de logements vacants et mettre en oeuvre effectivement le droit au logement opposable.

Les exonérations fiscales coûtent très cher. Je salue toutefois les efforts du Gouvernement pour l'hébergement d'urgence et la stabilisation dans le logement, pour que demain, dans notre Nation civilisée et humaniste, plus personne n'ait à dormir dans la rue. (Applaudissements sur les bancs écologistes)

M. Michel Le Scouarnec .  - Les crédits de cette mission font les frais de l'austérité imposée par Bruxelles - à rebours de tout progrès, puisque l'on favorise l'exonération fiscale au service de la constitution de patrimoines, et que l'on réduit les aides à la pierre... L'objectif des 500 000 logements est loin d'être atteint.

M. Charles Revet.  - En effet !

M. Michel Le Scouarnec.  - Comment croire que le 1 % pourra pallier indéfiniment le désengagement de l'État ?

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial.  - Bonne question.

M. Michel Le Scouarnec.  - L'État doit jouer son rôle, car avoir un toit devrait être un droit. La loi Alur renforçait la régulation, le Premier ministre y a renoncé...

Nous n'avons pas d'objection de principe au développement du logement intermédiaire, pour la mixité sociale, mais l'urgence est de faire baisser les loyers, bien plus élevés en France qu'en Allemagne.

La construction de logements vraiment sociaux est la grande priorité de l'heure. Le président de la République s'était engagé à porter les aides à la pierre à 800 millions d'euros. On en est loin !

L'aide unitaire au PLAI diminue de 1 000 euros pour atteindre un niveau plus faible qu'il y a deux ans. Comment construire, avec des aides moindres, alors que les ressources des collectivités locales sont asséchées ? Nous sommes dubitatifs... Les bailleurs sociaux vont eux-mêmes financer les aides à la pierre, en lieu et place de l'État. Nous proposerons la suppression de ce dispositif. La suppression des niches fiscales était une très bonne idée. On en est loin aussi.

Quant au 1 %, il n'est pas sain qu'il finance l'ensemble de la politique du logement.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial.  - Nous sommes d'accord.

M. Michel Le Scouarnec.  - Il faut revoir son périmètre en l'élargissant aux entreprises à partir de dix salariés, afin d'en faire un levier pour relancer le bâtiment, reconquérir les 30 000 emplois perdus, lutter contre le chômage massif et de longue durée.

La baisse pendant l'été du taux du livret A, outil de financement du logement social, a provoqué un mouvement de décollecte. La construction ne sera pas relancée par des exonérations mais par un financement renforcé des acteurs du logement et des aides directes à la construction publique. Or l'État se désengage. Nous proposons de longue date la création d'un PTZ pour les offices eux-mêmes. Donnons les moyens à la Caisse des dépôts et consignations de jouer pleinement son rôle de levier.

Nous prenons acte de la rebudgétisation intégrale des aides au logement, mais déplorons la révision de leur mode de calcul. Sur l'APL, on fait des économies de bouts de chandelle au détriment des jeunes, des plus pauvres. Nous demandons que les APL soient versées dès le premier mois au premier euro.

Comment comprendre que l'Assemblée nationale ait amputé les crédits destinés à lutter contre l'expulsion de 10 millions d'euros ? Le nombre de sans-abri dans notre pays, quelque 120 000, est indigne d'un grand pays. Selon la Fondation Abbé Pierre, il y aurait 35 000 enfants et jeunes parmi eux.

Il est temps de mettre en oeuvre une politique vraiment nouvelle, de ne plus se soumettre aux injonctions de Bruxelles et de cesser de s'en remettre à la seule initiative privée. Ce budget ne résoudra pas le problème de l'accès à un logement de qualité, économe en énergie et accessible. (Applaudissements sur les bancs CRC)

M. Jean-Claude Requier .  - L'égalité des territoires doit se traduire dans les politiques d'aménagement du territoire. Il n'est pas pertinent de dissocier les deux. Y joindre le logement rajoute de la confusion.

Madame la ministre, vous avez déclaré, lors des récentes assises de la ruralité, que l'égalité des territoires, c'est donner à tous les Français l'accès égal aux services publics sur tout le territoire. Oui, l'égalité doit tenir compte de la diversité, la justice territoriale est la nouvelle frontière de notre pacte républicain.

M. Roland Courteau.  - Très bien !

M. Jean-Claude Requier.  - La mission connaît deux changements notables de périmètre, la rebudgétisation du FNAL et le déplacement du programme 147, qui prend en compte de la création du CGET.

L'essentiel des problèmes de logement est lié à l'insuffisance de l'offre, qui ne date pas d'hier ! Tous les gouvernements en sont responsables... Les mesures successives se sont révélées insuffisantes à résorber le déficit structurel auquel nous faisons face. Le Premier ministre a annoncé de nouvelles mesures. Nous apprécions particulièrement celles qui tendent à simplifier et assouplir les normes.

Selon le Credoc, pas moins de 500 000 personnes ont dû renoncer à un emploi faute de logement.

Pouvez-vous nous donner des précisions sur le recentrage de la garantie universelle des loyers ?

Le groupe RDSE constate que le Gouvernement se donne les moyens de mener une politique ambitieuse. C'est pourquoi, même si son intitulé ne nous convient guère, nous soutenons le budget de cette mission. (Applaudissements sur les bancs socialistes et du RDSE)

M. David Rachline .  - J'ai du mal à voir pourquoi cette mission est séparée de la précédente. Comment garder l'unité du de la France tout en préservant la spécificité de ses provinces ? Depuis des années, les gouvernements successifs de l'UMPS ont abandonné des pans entiers de notre territoire. Le désengagement de l'État a conduit à concentrer la population dans la région parisienne, hypertrophiée, et les grandes agglomérations, ainsi que sur le littoral - on en a vu les conséquences récemment, notamment dans mon département. Se sont ainsi créés des déséquilibres qui pèsent sur le marché immobilier ; les Français ont de plus en plus de mal à se loger alors que des régions entières sont laissées à l'abandon.

Sur les logements sociaux, il est temps d'adapter la loi aux possibilités des communes ; il s'agit moins de construire davantage que d'attribuer les logements selon des critères justes et non plus clientélistes - on ne compte plus les affaires judiciaires dans vos partis respectifs -, éviter la ghettoïsation. (Mme Marie-Noëlle Lienemann proteste) La liste est longue... Les aides doivent être plus responsabilisantes. L'idée d'un chèque logement sur le modèle du ticket restaurant, financé par l'État et les entreprises, destiné à permettre aux Français de se loger près de leur lieu de travail, mérite d'être étudiée.

Le Gouvernement a fait des choix idéologiques : en augmentant de plus de 4 % les aides destinées à la lutte contre l'exclusion, on sait que ce sont d'abord les étrangers qui vont en bénéficier. (Mouvements divers)

M. Jean-Pierre Bosino.  - On l'attendait, celle-là !

M. David Rachline.  - Nous n'avons pas assez de logements pour nos compatriotes, mais vous privilégiez les étrangers en situation irrégulière, il suffit de lire le rapport... Il convient de mettre en place la priorité nationale. (Protestations à gauche) Oui, priorité à nos compatriotes !

Mme Valérie Létard .  - La rebudgétisation du Fnal rend bien difficile toute comparaison d'une année sur l'autre, notre mission de contrôle et même la cohérence de la politique du logement. Le constat est clair : on construit de moins en moins, on sera bien loin de l'objectif des 500 000 - sous les 300 000. C'est beaucoup d'emplois en moins, de croissance en moins, de bien-être en moins.

Certaines mesures sont bienvenues en matière de simplification - il en faudrait beaucoup d'autres. Les incitations fiscales arrivent bien tard. Comment expliquer la diminution des crédits d'amélioration de l'habitat ? On se focalise sur l'urbain, mais le manque de logements dans le monde rural est aussi criant.

La réforme des l'APL vise les seuls ménages subissant une diminution des revenus de 30 %, elle va désolvabiliser les primo-accédants modestes.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial.  - Eh oui !

Mme Valérie Létard.  - Nous voterons en conséquence l'amendement de suppression de la commission des finances.

Les structures d'hébergement d'urgence de droit commun explosent déjà, madame la ministre, ne mélangeons pas tout, les demandeurs d'asile ont besoin d'un accompagnement spécifique. Là aussi les inégalités entre territoires sont inquiétantes.

Les communautés urbaines ou d'agglomération sont confrontées à une augmentation importante des garanties d'emprunt en faveur du logement social, d'autant moins contrôlée que la loi Galland ne prend pas en compte le logement social, les banques, si. Dans la communauté que je préside, nous sommes à 235 millions... Cette croissance des garanties d'emprunt commence à peser sur les conditions de financement. Demain, avec les tensions financières sur les budgets locaux, certains territoires ne pourront plus payer de logements sociaux...

M. Charles Revet.  - C'est vrai.

Mme Valérie Létard.  - Il faut trouver de nouveaux mécanismes de garantie. La CGLLS qui disposait en 2011 de 500 millions d'euros de fonds propres, n'a été appelée depuis 2002 à la rescousse que trois fois pour un montant de 230 000 euros... (M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, le confirme) Il y a là une piste à explorer.

En ce qui concerne l'Anah, partenaire décisif des collectivités territoriales, je me félicite de l'adoption de mon amendement en première partie, qui augmente de 40 millions d'euros ses recettes via la taxe sur les logements vacants. Malgré cela, les crédits sont insuffisants - 12 000 dossiers « Habiter mieux » sont toujours en suspens.

Comment continuer la dynamique en rénovation thermique des logements si l'on ne cesse de rogner les moyens qui y sont affectés ? Bientôt, le projet de loi sur la transition énergétique nous offrira, je l'espère, une occasion de redynamiser l'Anah et la rénovation énergétique, car les ménages les plus modestes sont dans l'ancien. Revenons aux fondamentaux ! Le problème, aujourd'hui, ce sont les impayés d'énergie, pas de loyers. Réconcilions l'urbain et le rural ! Voilà des pistes pour les budgets futurs. Nous ne voterons pas pour ce projet de budget qui ignore les enjeux. (Applaudissements au centre et à droite)

M. François Calvet .  - Je m'associe à l'hommage à Jacques Barrot, grand humaniste, qui m'a accueilli lors de mon premier mandat de député.

La promesse du président de la République d'offrir un logement accessible au plus grand nombre sombre chaque jour un peu plus. On n'a jamais construit aussi peu de logements en France depuis les années 40. Et le Gouvernement maintient son objectif de 150 000 logements sociaux : c'est comme pour la croissance, on s'en tient à des objectifs optimistes, sans cesse revus à la baisse...

Ce n'est pourtant pas faute de légiférer. Après trois lois et 212 articles en deux ans sur le logement, et combien de déclarations fracassantes, le résultat est là, le secteur du logement est tétanisé, sinistré. (Mme Marie-Noëlle Lienemann proteste) Vous avez réussi le tour de force de décourager les investisseurs, d'inquiéter les bailleurs, d'effrayer les propriétaires de résidences secondaires en menaçant de les surtaxer on ne sait trop comment, de décourager les maires...

Alors que la loi Alur entérine le principe des PLUI, l'article 55 de la loi SRU n'a pas évolué. Le concept de mutualisation des objectifs communaux n'est admis que dans le cadre d'un PLH. L'agglomération Perpignan-Méditerranée s'est engagée dans cette démarche. À l'échelle communautaire, l'objectif SRU 2011-2013 est atteint à 130 % et l'objectif spécifique 2013 à 111 %, grâce au volontariat des communes. Mais les obligations restent du niveau communal. Deux communes n'ont aucune réserve d'urbanisation, en raison d'un PPRI très contraignant. Elles n'atteindront jamais leur objectif, et font l'objet d'un constat de carence. Sans l'intervention de Mme la préfète, majoration et pénalités se monteraient à 1,750 million d'euros par an...

Sur les garanties d'emprunt octroyées par les collectivités locales, je rejoins Mme Létard : cela risque de freiner la construction de logements sociaux. Il est urgent de revoir la réglementation sur le sujet.

Le Gouvernement promet de rénover 500 000 logements d'ici 2017. Permettez-moi de douter : je constate sur le terrain combien peu de demandes sont satisfaites... les entreprises du bâtiment souffrent.

Il semble néanmoins que le Gouvernement commence à prendre conscience des ravages qu'il a provoqués et à faire marche-arrière : l'encadrement des loyers est mort-né, plusieurs dispositions de la loi Alur sont assouplies. Mais il est difficile de reconstruire la confiance qui a été détruite.

La réforme des APL va désolvabiliser les primo-accédants. Vous préférez gérer la pénurie plutôt que d'accroître l'offre...

Mme Marie-Noëlle Lienemann.  - Cela vous va bien !

M. François Calvet.  - Toute la filière appelle au secours, mais le Gouvernement ne l'entend pas. Le groupe UMP ne votera pas les crédits de cette mission. (Applaudissements sur les bancs UMP)

Mme Marie-Noëlle Lienemann .  - Oui, madame la ministre, il est difficile de débattre sur cette ligne budgétaire et sur ce programme car votre action s'inscrit dans un cadre plus global ; il faut inclure les aides fiscales même si je préfère les crédits d'intervention.

La crise est profonde. Elle s'inscrit partout en Europe et ne date pas de la loi Alur. Nous sommes dans un cycle et les politiques de logement ne produisent pas d'effet immédiat, vous le savez, chers collègues de la majorité sénatoriale. Vous avez la mémoire courte. Vous citez Les Échos ; mais dès juillet 2011, ce quotidien titre : « Le ralentissement des mises en chantier se confirme ». Et en mai 2012 : « Logements neufs, la glissade se poursuit ». C'était avant l'arrivée de la gauche  (Marques d'approbation sur les bancs socialistes)

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial.  - Mais maintenant, elle y est !

Mme Marie-Noëlle Lienemann.  - Le cycle était enclenché, il est malaisé de l'inverser. La gauche a essayé de le faire, c'est d'autant plus difficile que vous avez mené une politique contracyclique quand les prix augmentaient et pris des mesures fiscales sans plafonnement qui ont alimenté la spéculation... Les prix ont décollé les dix ans où vous étiez au pouvoir, des prix déconnectés du revenu des Français.

MM. Jacques Chiron et Claude Raynal.  - Eh oui !

Mme Marie-Noëlle Lienemann.  - C'est un handicap majeur aujourd'hui. La gauche a agi. Il faut maintenant qu'une série d'annonces passent vraiment dans les actes. Bercy ne vous rend pas toujours service, madame la ministre, avec des usines à gaz que vous devez simplifier... (M. Charles Revet approuve)

Alors, quelles réponses ? Pour le logement intermédiaire, une ordonnance et des dispositifs fiscaux ont été annoncés. Passage à l'action ! Sur la relance à l'accession à la propriété, M. Valls a fait des propositions, les opérateurs sont satisfaits, on y est, action ! M. Dallier a raison, sur le PTZ allongé Bercy fait la sourde oreille...

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial.  - Merci !

Mme Marie-Noëlle Lienemann.  - Sur le logement social, n'exagérons pas ! On ne peut soutenir que rien n'a été fait. L'absence de prélèvement sur les organismes permet une mutualisation des moyens au sein du monde HLM. Ce qui bloque, c'est le foncier, ce sont les maires. Avec les changements de municipalité, 20 000 logements programmés n'ont pas été lancés (Mouvements divers à droite) Les maires ne veulent plus les faire.

M. Charles Revet.  - Ils demandent et attendent des subventions.

Mme Marie-Noëlle Lienemann.  - Je le dis tout net. L'engagement du président de la République de doubler les aides à la pierre à la fin du quinquennat doit être tenu.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial.  - Doubler ?

Mme Marie-Noëlle Lienemann.  - Si déjà toutes les promesses étaient tenues et que Bercy ne se mette pas en travers... Je voterai ce budget. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

Mme Michèle André, présidente de la commission des finances.  - Je suis désolée de devoir évoquer un sujet plus prosaïque, le déroulement de nos travaux. Nous avons prévu ce soir d'examiner les crédits de la défense, et nous ne pouvons commencer trop tard. Aussi, je vous propose de voter l'amendement du Gouvernement et les crédits de la mission, puis de décaler l'examen des articles rattachés à samedi, après ceux qui ont déjà été reportés. C'est la seule voie raisonnable.

Mme Sylvia Pinel, ministre.  - Avis favorable.

M. le président.  - Il en est ainsi décidé.

M. Charles Revet .  - Notre pays est confronté à une crise du logement sans précédent, cela a été dit abondamment. Sans doute la situation d'un grand nombre de familles les fait-elle hésiter à s'engager dans un projet immobilier, on peut le comprendre ; mais d'autres paramètres expliquent l'attentisme de beaucoup de nos concitoyens.

En tant que maire, j'ai développé la construction de logements. Dans ma petite commune de 284 habitants à l'origine, plus de 1 500 aujourd'hui, les gens pouvaient dans les années 1970 accéder à la propriété pour 100 000 francs ; il y a vingt ans, pour le même logement, il fallait 100 000 euros ; aujourd'hui c'est le prix du seul terrain.

Depuis quelques années, toutes les communes ont l'obligation de se doter d'un document d'urbanisme, ce qui est normal. Mais la lourdeur des procédures est telle qu'il faut quatre ou cinq ans pour y arriver. S'y ajoutent toutes les contraintes techniques et réglementaires. Il en découle une rareté des terrains à bâtir qui en explique la cherté. Les normes sont de plus en plus contraignantes. Ce gouvernement a fait de la simplification une priorité. S'il est un domaine où il faut simplifier, c'est bien celui de l'urbanisme et du logement. Il serait bon de réactiver, temporairement au moins, la procédure de révision simplifiée.

La protection du foncier agricole et les zones à protéger du fait de leur spécificité justifient une grande vigilance, mais il est possible de dégager des terrains à bâtir. Il est des terrains qui n'ont plus de vocation agricole et qui pourraient être rendus constructibles. À nous de savoir ce que nous voulons. Le foncier, c'est vrai, est notre problème majeur. Tout est fait pour qu'il soit de plus en plus rare. Madame la ministre, il faut dégager des emprises pour que le logement se développe. (Applaudissements sur les bancs UMP)

M. Antoine Lefèvre .  - Les résultats de la politique du Gouvernement sont plus que mitigés ; le logement n'échappe pas à la règle. La promesse du président de la République de construction de 500 000 logements par an ne sera pas plus tenue que les autres. Malgré nos mises en garde, la loi Alur a bloqué le marché ; on est contraint de légiférer par petites touches pour réparer les dégâts. Il en faudra beaucoup pour alléger, simplifier les normes d'urbanisme.

Quand le bâtiment va, tout va, dit l'adage. L'article 52 de ce projet de loi supprime un milliard d'euros d'aide aux accédants, sauf pour ceux dont le revenu chute de 30 %. C'est contreproductif, de très nombreux accédants modestes vont être exclus, tandis que l'augmentation quasi automatique de l'APL exerce un effet inflationniste dommageable sur le marché, comme on l'observe pour le logement étudiant à Paris.

Maire, président d'OPHLM et président de l'Union des maires de mon département, je tiens à relayer leurs craintes, ainsi que l'a fait excellemment François Baroin, récemment élu président de l'AMF.

M. Michel Savin.  - Très bien !

M. Antoine Lefèvre.  - Depuis deux ans et demi et alors que les textes sur la réorganisation du territoire se bousculent à l'ordre du jour, aucune réunion du CIADT n'a été programmée. Il y a pourtant tout à faire pour les petites communes rurales. Nous espérons que les mesures attendues en leur faveur, comme l'augmentation de la DETR ou l'aide aux maires bâtisseurs qui construisent en zone tendue, seront traduites en acte en 2015. (Applaudissements à droite)

M. Charles Revet.  - Nous attendons de bonnes nouvelles, madame la ministre.

Mme Sylvia Pinel, ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité .  - Les mal-logés sont encore trop nombreux en France. La solidarité doit être au coeur de notre intervention. Tel est le sens de cette mission, destinée à faire reculer les inégalités d'accès au logement.

C'est pourquoi un effort de solidarité de 80 millions d'euros a été fourni pour les APL, dont le montant total atteindra 11 milliards d'euros. Contrairement à ce que j'ai entendu, c'est un budget sincère, conforme aux prévisions des CAF.

La réforme des aides à l'accession a conduit à cibler les ménages subissant une chute brutale de leurs revenus. Je crois que certains d'entre vous souhaitent y revenir.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial.  - Beaucoup !

Mme Sylvia Pinel, ministre.  - Pourtant, cette mesure a réuni à l'Assemblée nationale un large consensus. Les députés de la commission des affaires économiques ont annoncé leur volonté de créer un groupe de travail après la fin de l'examen du budget. Je ne doute pas que vous leur emboîterez le pas.

La politique d'hébergement disposera de moyens très significatifs. Les crédits pour le logement accompagné et le logement adapté augmentent : 7 000 places d'hébergement supplémentaires sont pérennisées, 7 000 places de logement accompagné sont créées.

Des réformes majeures ont été engagées.

Les diagnostics à 360 degrés déjà réalisés dans treize départements seront étendus avant la fin du premier semestre 2015 à tout le territoire. La réforme du 115 interviendra l'année prochaine et un rapport sur un statut unique des hébergements sera rendu. Le préfet d'Ile-de-France travaille à un plan de résorption de l'hébergement hôtelier, qui passera par le développement de l'intermédiation locative. L'accès au logement est l'horizon de l'ensemble de notre politique.

Malgré la nécessaire maîtrise des dépenses, jamais un gouvernement n'aura tant fait pour les plus fragiles.

Nous nous attaquons aussi au fond du problème : le manque de logements abordables en France. Cette crise ne date pas de 2012. Le Premier ministre et moi-même avons annoncé deux plans de relance, pour soutenir l'emploi et la construction. On critique leur coût, or certaines mesures ne coûtent rien, à commencer par la simplification des normes. On doute de leur efficacité avant même qu'elles aient été appliquées, ce qui est excessif. L'important est de rétablir la confiance avec les acteurs de la chaîne du logement

L'État assume ses ambitions. L'objectif de construction de 150 000 logements est maintenu : ils seront financés par les aides à la pierre, l'Action-logement, la mobilisation du fonds d'épargne, l'aide aux maires bâtisseurs.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial.  - 15 millions d'euros ! Allons...

Mme Sylvia Pinel, ministre.  - La convention avec Action logement a été approuvée la semaine dernière. C'est le fruit d'un accord entre l'État et les partenaires sociaux ; Action logement pourra subventionner les bailleurs.

Le logement social et intermédiaire bénéficiera de 6 milliards d'euros d'ici 2019 : 600 000 logements seront ainsi construits.

Une aide spécifique est destinée aux salariés, aux jeunes, et aux bénéficiaires de l'intermédiation locative. Nous avons tiré tous les enseignements de vos travaux et notamment de ceux du président Mézard.

L'agenda HLM 2015-2018 a été signé en septembre avec l'Union locale de l'habitat. Grâce à la mutualisation de 300 millions d'euros par le mouvement HLM, 15 000 logements très sociaux seront construits dans les trois prochaines années.

Le PTZ correspond à l'aspiration très forte des classes moyennes d'accéder à la propriété. Jusqu'ici, la marche était beaucoup trop haute. Rééquilibrage territorial et ciblage plus fin, voilà les objectifs que nous nous sommes assignés pour signer 80 000 prêts par an contre 38 000 aujourd'hui. Nous envisageons d'élargir à l'achat des logements anciens dans les communes rurales de 6 000 habitants, pour soutenir les entreprises locales.

Un important effort financier est accompli pour la rénovation thermique des habitats : crédit d'impôt, aide de l'Anah pour les foyers les plus modestes. La principale ressource de l'Anah dépendant du cours de l'équivalent de la tonne de quota carbone, nous apporterons des moyens supplémentaires en 2015 pour qu'elle puisse payer les aides.

Rejeter cette mission c'est refuser l'effort fait pour les plus fragiles, c'est revenir sur le principe d'un État garant de la solidarité nationale, c'est refuser des mesures indispensables de relance, c'est refuser l'égalité républicaine. (Applaudissements sur les bancs socialistes et du RDSE ; exclamations à droite)

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial.  - Tout en finesse !

ARTICLE 32 (État B)

M. le président.  - Amendement n°II-345 rectifié, présenté par le Gouvernement.

Modifier ainsi les crédits des programmes :

(en euros)

Mme Sylvia Pinel, ministre.  - Cet amendement met en oeuvre l'annonce faite par le Premier ministre lors du Congrès des maires de France, consistant à dégager 100 millions d'euros de ressources destinées à soutenir les maires bâtisseurs, conformément à la demande ancienne des élus. L'aide sera de 2 000 euros par logement, donc puissamment incitative. Un seuil d'éligibilité fondé sur le potentiel financier concentrera l'aide sur les communes qui en ont le plus besoin.

Un premier bilan serait fait mi-2015, les premières aides seront versées dès le dernier trimestre de l'an prochain.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial.  - Très respectueusement, je veux vous dire, madame la ministre, que je refuse les leçons d'égalité républicaine.

M. Antoine Lefèvre.  - Très bien !

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial.  - Voilà longtemps que je demande une aide aux maires bâtisseurs. Mais si je compte bien, celle-ci ne concernerait que 50 000 logements par an...

Les villes qui ne respectent pas la loi SRU seront-elles exclues ou seulement les communes carencées ? Maire de Pavillons-sous-Bois où nous respectons la loi et construisons beaucoup, je suis intéressé...

Mme Sylvia Pinel, ministre.  - Les derniers arbitrages doivent encore être rendus.

Mme Marie-Noëlle Lienemann.  - Cette mesure était attendue depuis longtemps. L'annonce du Premier ministre a été très rapidement suivie d'une traduction budgétaire. Un conseil, toutefois : veillez à ne pas pratiquer un saupoudrage généralisé. L'aide ne doit pas être systématique quel que soit le logement. Peut-être faudrait-il plutôt réfléchir à une subvention aux équipements rendus nécessaires pour de nouveaux logements. On aurait ainsi la certitude que l'argent va aussi aux travaux publics : ce serait faire coup double...

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial.  - Avis favorable, en espérant que les critères seront sélectifs, et que l'aide sera donc vraiment incitative...

L'amendement n°II-345 rectifié est adopté.

Mme Marie-Noëlle Lienemann.  - Le groupe socialiste est très attentif aux aides à la personne. Les aides à l'accession sont indispensables, peut-être faudrait-il les réserver aux logements neufs. Je souhaite que le Sénat soit associé à la réflexion annoncée.

Nous voterons ce budget.

Les crédits de la mission, modifiés, ne sont pas adoptés.

M. le président.  - Nous examinerons samedi les articles 52 à 54, rattachés à la mission « Égalité des territoires et logement », à la suite de l'examen des articles rattachés à la mission « Relation avec les collectivités territoriales ».