Débat sur l'épargne populaire
M. le président. - L'ordre du jour appelle un débat sur l'épargne populaire, à la demande du groupe UDI-UC.
Mme Françoise Férat, pour le groupe UDI-UC . - Par l'expression « épargne populaire », on entend soit l'épargne réglementée, soit l'épargne en général. Nous nous concentrerons sur la première.
En France, nous épargnons en moyenne de 15 % à 16 % de nos revenus, cela représente plus de 4 262 milliards d'euros, un des chiffres les plus importants au monde. Il y a les titres financiers, l'assurance-vie et les dépôts bancaires, mais il y a aussi l'épargne populaire, réglementée, qui absorbe 415 milliards d'euros, soit plus que la dépense de l'État, l'équivalent de cinq années de déficit public !
Avec plus de 95 millions de livrets d'épargne ouverts, tous les Français sont concernés.
Par l'intermédiaire de la Caisse des dépôts et consignations l'épargne réglementée corrige les imperfections du marché et oriente notamment des fonds vers le logement social.
Depuis six ans, des réformes successives ont ouvert le Livret A à l'ensemble des banques, puis doublé son plafond. Il est temps de faire le point.
En 2008, il y avait 50 millions de Livret A ; en 2013, plus de 64 millions. Au 1er janvier 2008, le paysage restait déterminé par une idée simple : des livrets d'épargne grâce auxquels les plus modestes peuvent épargner et tous les Français constituer une réserve de précaution parfaitement liquide. L'encours total était de 140 milliards d'euros, soit 4 % de l'épargne totale des Français.
Le rapport Camdessus, en 2007, laissait pourtant présager une rupture dans le financement du logement social à l'horizon 2012. La loi de modernisation de l'économie (LME) a rendu toutes les banques compétentes : l'augmentation du nombre de livrets qui en a résulté l'a évitée.
Le doublement du plafond en 2012 a dopé la collecte. En moins de six ans, le Livret A a gagné 14 millions de titulaires, pour arriver à 266 milliards d'euros d'encours.
Le Livret de développement durable (LDD) compte, lui, 25 millions de livrets pour 101 milliards d'encours. Il faut se féliciter de ces résultats.
Deux défis sont à relever.
La lisibilité, d'abord : il faut préciser les objectifs de l'épargne populaire. La Caisse des dépôts et consignations servit d'abord à éponger la dette des guerres napoléoniennes ; elle sert désormais à préparer l'avenir. Mais l'inégale répartition des livrets sur le territoire et parmi les ménages montre qu'il y a des progrès à faire en termes d'information et d'accessibilité bancaire.
L'épargne populaire reste le reflet des inégalités. « Enrichissez-vous par le travail et par l'épargne » : le slogan reste d'actualité.
En 2013, 20,7 milliards d'euros de prêts nouveaux sur fonds d'épargne ont été consentis pour financer des projets d'avenir et la construction du logement social, contre moins de 5 millions d'euros par an au début des années 2000. Les élus locaux en connaissent la nécessité alors que les dotations aux collectivités territoriales diminuent.
Je m'interroge néanmoins. Une masse de 170 milliards d'euros collectée par les banques au titre de l'épargne populaire ne transite pas par le mécanisme de transformation de la Caisse des dépôts et consignations. Comment ces sommes sont-elles gérées ?
Entre septembre et novembre 2013, une décollecte de près d'un milliard d'euros a été observée. C'est symptomatique des craintes des épargnants, à commencer par celle pesant sur la rentabilité des placements. La révision du mode de calcul des intérêts est à l'étude. Dans le même temps, l'assurance-vie a retrouvé de l'attrait à la suite du rapport Berger. La proposition de loi Eckert sur les contrats en déshérence fait écho à celle de M. Maurey.
L'autre crainte tient aux signaux contradictoires envoyés par le Gouvernement. Peut-on encourager les Français à épargner et à consommer à la fois ?
Revenons à l'usage que les Français font du Livret A : faire face à des imprévus comme le changement d'une chaudière...
L'hypothèse d'une fiscalisation des fonds d'épargne ou de leur soumission à des prélèvements sociaux, émise pendant la crise par le FMI, a laissé des traces. D'autant que la dernière loi de finances a présagé l'effondrement de cette forteresse qu'est l'épargne réglementée.
C'est grâce à cette manne financière que la France garde la confiance de ses créanciers, malgré sa dette publique. Voulons-nous que cette épargne soit convertie en bas de laine ?
Il serait dommageable de condamner par les prélèvements le produit de l'effort des générations : c'est une ligne rouge à ne pas franchir.
M. Charles Revet. - Très bien !
Mme Françoise Férat. - Le Parlement doit jouer son rôle. La Cour des comptes étant placée sous sa protection, pourquoi ne pas prévoir une séance solennelle dédiée à l'image de celle organisée pour le dépôt du rapport de la Cour des comptes ? (Applaudissements au centre et à droite)
M. Joël Guerriau . - Les premières formes de l'épargne populaire remontent au XIXe siècle et à la Révolution industrielle. Les caisses d'épargne ont vu le jour en 1818, les instituteurs d'alors formèrent leurs élèves à l'épargne.
M. Charles Revet. - Et avec efficacité !
M. Joël Guerriau. - Au XXe siècle, priorité a été donnée au logement social, par un cercle vertueux de solidarité entre générations.
L'épargne populaire ne l'est vraiment que si chacun a accès aux services bancaires. La LME a étendu l'épargne réglementée à toutes les banques, tout en imposant à la Banque postale des obligations spéciales. Cette politique volontariste a porté ses fruits : fin 2012, la Banque postale détenait 19 des 64 millions de livrets en France, la moitié ayant un encours de moins de 150 euros. Il existe des produits dédiés aux plus fragiles, comme le Livret d'épargne populaire (LEP). Le nombre de ces livrets était resté stable depuis 2002 malgré la crise... Il a été envisagé d'ouvrir le LEP à sept millions de foyers supplémentaires.
Le rapport Camdessus de 2007 était pessimiste sur le financement du logement social. Heureusement, la LME est venue, et les encours sont désormais en excédent. En 2012, 14,9 milliards d'euros de prêts ont été consentis par la Caisse des dépôts et consignations en faveur du logement social et de la politique de la ville, dont 12,4 milliards de prêts directs et 2,5 milliards de prêts indirects. Entre 2011 et 2012, la Caisse a ainsi financé la construction de plus de 105 000 logements, la réhabilitation de 210 000 logements.
Les résultats sont cependant insuffisants pour atteindre l'objectif de 150 000 logements par an. S'agissant du parc locatif social, il continue de progresser. N'oublions pas les rénovations, ni l'accession à la propriété.
Il appartient aux pouvoirs publics de veiller à ce que les épargnants continuent de participer à cette grande entreprise de progrès qu'est le logement social.
Mme Éliane Assassi . - Le taux de centralisation des dépôts est fixé de manière à couvrir au moins la moitié des prêts consentis par la Caisse des dépôts et consignations au bénéfice du logement social. Le solde sert à financer les PME et les travaux de rénovation du bâtiment : c'est le code monétaire et financier qui le dit.
Le candidat Hollande avait promis le doublement du plafond des livrets A et de développement durable, et leur rémunération au moins égale à l'inflation.
Vaines promesses... Le Gouvernement a changé son fusil d'épaule depuis qu'une décollecte a été observée.
Des établissements philanthropiques telles que la Société générale, la BNP proposent désormais ces livrets pour mieux vendre leurs services bancaires... Qui peut croire qu'ils emploieront cette ressource pour financer les PME plutôt que pour acheter des produits dérivés ?
Cette ressource est défiscalisée, pour un coût moyen de 8,20 euros par an pour le Livret A qui rapporte moins de 290 euros d'intérêts annuels au plafond.
Rien à voir avec le juteux cadeau de 11 000 euros fait aux 40 000 personnes recourant à l'ISF-PME qui coûte le double de l'exonération pour les 24,6 millions de détenteurs du Livret de développement durable...
Nous ne pouvons pas nous permettre de réduire encore la rémunération du Livret A. Le Gouvernement doit aussi s'expliquer sur l'emploi de ces fonds, alors que des millions de Français sont mal logés, dans des gourbis infâmes, alors que la transition écologique se fait attendre. Seules la Banque postale et les caisses d'épargne continuent, pour l'instant, à centraliser leurs dépôts auprès de la Caisse des dépôts et consignations. On peut toujours avoir une BPI, si c'est pour rendre 30 milliards aux aventuriers de la finance ! Qu'est devenue la proposition que soutenaient autrefois le groupe socialiste du Sénat et de l'Assemblée nationale d'obliger les collecteurs à mieux centraliser les sommes auprès de la Caisse des dépôts et consignations ?
Pour donner une chance à l'épargne populaire, abrogez le décret publié dans la torpeur de l'été dernier. Entre la finance sans limite et la satisfaction des besoins collectifs, il va falloir choisir. (Applaudissements sur les bancs CRC)
M. Jean Desessard. - Lever l'ambiguïté !
M. Yannick Vaugrenard . - En dix ans, l'encours de l'épargne réglementée a progressé de 55 %. Sa rémunération a une forte incidence sur les capacités de financement des entreprises et du logement social.
Depuis 2011, les établissements de crédits centralisent auprès de la Caisse des dépôts et consignations une partie des encours, en moyenne 65 %. Le président de la République s'était engagé à doubler le plafond des livrets A et du développement durable, afin de pourvoir aux besoins du logement social : c'est chose faite. Le rapport Berger-Lefebvre plaide pour une affectation d'une part du produit de la hausse des encours au financement des entreprises. Le relèvement des plafonds a fait craindre aux banques une perte d'épargne fiscalisée et liquide, mais elle a été compensée par la mise à disposition de nouveaux fonds par la CDC.
Si l'on avait appliqué strictement les règles, le taux d'intérêt du Livret A aurait dû baisser à 0,75 %. Mais le Gouvernement a justement considéré qu'une baisse trop brutale aurait réduit les dépôts.
La loi de finances rectificative pour 2013 a élargi le bénéfice du LEP à 3,3 millions de personnes supplémentaires : c'est satisfaisant.
La Cour des comptes a constaté les carences de la loi sur les contrats d'assurance-vie et de capitalisation en déshérence, l'insuffisance des contrôles et des sanctions. Les encours concernés sont évalués à 4 milliards d'euros. Les sommes reversées à l'État au titre de la déchéance trentenaire sont maigres...
La proposition de loi Eckert vise donc à renforcer les droits de propriété des épargnants, et à protéger les intérêts financiers de l'État.
L'épargne populaire est un sujet d'importance, alors que le pouvoir d'achat se contracte. Le Gouvernement et le Parlement en sont conscients, je m'en félicite. (M. Jean Desessard applaudit)
M. François Fortassin . - La création des caisses d'épargne par le philanthrope Benjamin Delessert en 1818 devait servir les intérêts des classes populaires : elles ont manifesté leur méfiance devant ce désintéressement. Deux siècles plus tard, les choses ont bien changé, et les livrets d'épargne réglementée ont rencontré un franc succès auprès d'une large partie de la population.
Il est heureux que le Gouvernement ait maintenu le taux de rémunération du Livret A à 1,25 %. Les plus modestes peuvent ainsi se constituer une épargne de précaution. Mais l'épargne dépend du revenu. Or la crise réduit celui des ménages. L'encours moyen du Livret A, de 3 400 euros environ, est bien loin du plafond... Seul le retour de la croissance améliorera les choses.
Le Gouvernement donne priorité à la lutte contre le chômage : nous le soutenons. Le RDSE n'est pas moins attaché à la justice fiscale.
Enfin, n'oublions pas que l'épargne réglementée a pour objet de financer des projets d'intérêt général : logement social, politique de la ville mais aussi infrastructures, santé... Il faudra mobiliser les fonds pour construire 150 000 logements par an.
L'épargne reste trop peu orientée vers le financement de l'économie. Cela s'explique en partie par l'aversion au risque des ménages, renforcée par la crise. La réforme de l'épargne réglementée mise en oeuvre par le Gouvernement vise donc à la mettre au service de l'économie et notamment des PME. À présent, la stabilité est indispensable pour gagner la confiance des investisseurs et des épargnants.
L'épargne populaire a aussi servi à constituer un parc automobile important. Combien de grand-mères ont ainsi payé la mobylette de leur petit-fils ?
Le RDSE réaffirme son attachement à cette forme d'épargne, qui devrait profiter des réformes entreprises.
M. Jean Desessard . - Qu'est-ce que l'épargne populaire ? Le Livret d'épargne populaire ? L'ensemble des livrets d'épargne réglementée ? Toute épargne est-elle « populaire » ?
Pourquoi l'UDI-UC a-t-elle voulu ce débat ? À l'Assemblée nationale, M. de Courson réclame une réforme de la fiscalité de l'épargne réglementée.
Mme Muguette Dini. - Nous ne sommes pas d'accord.
M. Jean Desessard. - Il argue que la défiscalisation a coûté 665 millions d'euros en 2013, au bénéfice des ménages aisés principalement. Mais j'ai entendu Mme Férat prendre la défense de ces livrets. (M. Joël Guerriau le confirme) Pas moins de 65 % des encours de l'épargne réglementée sont centralisés ; 35 % sont gérés par les banques, qui doivent les affecter au financement des PME et de la rénovation thermique : à vérifier...
Les sommes centralisées financent le logement social et c'est pourquoi le Gouvernement a décidé de doubler le plafond du Livret A. Un débat sur la défiscalisation est légitime, mais il vaudrait mieux s'intéresser à l'assurance-vie ! Quelque 1 400 milliards d'euros d'encours fin 2012, c'est bien plus que les 385 milliards d'encours cumulés du Livret A, du LDD et du LEP. L'assurance-vie est beaucoup plus rentable, et les encours ne sont pas fléchés en fonction d'une utilité sociale. Certes, on a créé un label « ISR », investissement socialement responsable, mais restons lucides sur son impact réel : 54,6 milliards d'euros seulement ont été placés dans ces fonds en 2012.
Les prélèvements obligatoires sur l'assurance-vie ne sont opérés qu'en cas de mouvement de fonds. Au vu des sommes en jeu, il conviendrait d'opter pour le fléchage : en 2012, nous proposions de flécher 3 % des encours d'assurance-vie vers la BPI. La transition écologique, elle aussi, a besoin d'un sérieux coup de pouce. L'assurance-vie doit être mise au service de toute la société. (Applaudissements à gauche ; Mme Muguette Dini applaudit aussi)
M. Dominique de Legge . - À mon tour de remercier le groupe centriste. Le sujet peut être envisagé d'un point de vue technique, mais c'est aussi une question politique qui ne peut se résumer au Livret A.
L'épargne, à laquelle les Français sont historiquement attachés, s'est développée durant les Trente Glorieuses. Au milieu des années 1970, le taux d'épargne a atteint un pic, à 20 % du revenu, contre 11 % à la fin des années 1980. Il représente désormais 15 % pour atteindre une somme équivalente à cinq fois le PIB ou à plus de huit fois les revenus disponibles. L'épargne est immobilière à 60 % et financière à 40 %, cette dernière représentant deux fois la dette publique du pays. La France n'est pas seule à avoir un taux d'épargne élevé ; l'Allemagne et la Belgique en ont un encore plus fort.
Depuis 2012, et après l'année record de 2011, on assiste à une décollecte de l'assurance-vie ; et pour la première fois, la collecte nette de celle-ci a été moins élevée que celle du Livret A. Cela s'explique par un climat anxiogène, mais aussi par la hausse des prélèvements obligatoires. C'est là que le sujet devient politique. Le matraquage fiscal de 2012 a fait reculer le pouvoir d'achat de 0,9 % cette année-là et de 0,1 % au troisième trimestre 2013. En 2014, contrairement aux affirmations sur la pause fiscale, 12 milliards de prélèvements obligatoires supplémentaires toucheront essentiellement les classes moyennes et populaires. Comment, dans ces conditions, demander aux Français d'épargner ? Baisse du quotient familial, hausse des cotisations retraite, réforme de la participation, assujettissement à l'impôt sur le revenu d'un grand nombre de produits financiers, harmonisation à 15,5 % du taux des prélèvements sociaux sur certains contrats d'assurance-vie : toutes ces mesures, qui semblent dictées par des considérations idéologiques et ne touchent pas les riches qui, eux, ont placé leurs capitaux hors de nos frontières, ont transformé le souhait de devenir propriétaire en rêve presque inaccessible.
Le groupe UMP, fort heureusement, a limité vos projets sur l'assurance-vie. Globalement, l'épargne fluctue en fonction de la santé de l'économie. La théorie de la réserve de précaution a pourtant ses limites quand on touche au pouvoir d'achat ; et les Français ont été contraints de puiser dans leur épargne pour consommer. C'est là que le bât blesse. Il faut briser ce cercle vicieux maléfique : moins de pouvoir d'achat, moins d'épargne, moins de capacité d'investissement des entreprises. Au troisième trimestre 2013, le taux de marge brute des entreprises a atteint son plus bas depuis 1985, le niveau le plus faible de la zone euro...
Le groupe UMP salue le premier pas que constitue la réorientation de l'assurance-vie vers l'économie avec les nouveaux contrats euro-croissance. Mais actions et obligations continuent de faire peur. Il faudrait aller plus loin en encourageant la prise de risque par une fiscalité attractive plutôt que la rente. Le problème est politique, oui, car les déclarations virulentes sur la finance nuisent à la confiance. La création du PEA-PME est intéressante, même si elle est destinée aux investisseurs avertis ; mais le plafond est moitié moindre que celui du PEA et certains supports ne sont pas éligibles...
Moins de pression fiscale, moins de charges pour les entreprises, voilà la voie qu'il faut suivre - le préalable est évidemment la baisse de la dépense publique. Je veux croire que c'est celle du pacte de responsabilité.
Mme Fleur Pellerin, ministre déléguée auprès du ministre du redressement productif, chargée des petites et moyennes entreprises, de l'innovation et de l'économie numérique . - La France a la chance d'être l'un des pays de la zone euro où l'épargne des ménages est la plus abondante. Le Gouvernement s'emploie à l'orienter vers l'économie.
L'épargne est abondante, donc. En 2013, les Français ont épargné 65 milliards, soit 15,6 % de leurs revenus ; leur patrimoine s'élève au total à 12 000 milliards d'euros, dont un tiers de patrimoine financier. C'est là la première source de financement de notre économie.
Mettre ces sommes au service de la croissance, c'est tout l'enjeu du pacte de responsabilité après le lancement du PEA-PME et les facilités données aux ETI pour accéder aux financements de marché, le relèvement du plafond du PEA, l'augmentation de 50 % de celui du Livret A et le doublement de celui du LDD, l'amélioration des conditions d'accès au Livret d'épargne populaire.
Enfin, le Gouvernement a renforcé la protection des épargnants, gage de confiance. Nous avons tiré les enseignements de la crise et mènerons dans l'année une réforme pour encourager les financements participatifs comme le crowdfunding.
Madame Férat, vous avez évoqué la réforme de 2008 - la généralisation de la distribution du Livret A - d'où est venu un regain dans la diffusion de ce dernier ; cette réforme a contribué à éviter une rupture du financement du logement social. Merci d'avoir rappelé que le Gouvernement y a fortement contribué en relevant les plafonds du Livret A et du LDD. Je ne partage pas votre analyse : ces produits sont connus et largement diffusés. Les 30 milliards non centralisés sont bien fléchés, par la loi, vers le financement des PME - les encours sont même supérieurs à ce qui est exigé - de même que l'enveloppe de 30 milliards décidée par le président de la République ; il importe que les banques jouent leur rôle de financement de l'économie. Les résultats sont probants, la production de crédit fin 2013 est plus dynamique.
Oui, monsieur Guerriau, la question du droit au compte est fondamentale. La loi de régulation bancaire a marqué un progrès ; nous attendons de toutes les banques, et non seulement de la Banque postale, qu'elles agissent pour l'accès à un compte bancaire pour tous.
Madame Assassi, le Gouvernement a tenu ses engagements. Le relèvement des plafonds des Livret A et LDD a abouti à une collecte plus importante et, donc, à un niveau plus élevé des fonds centralisés. Le Gouvernement a toujours veillé à ce que le Livret A conserve une rémunération supérieure à l'inflation ; mais il ne faut pas oublier que le niveau du taux pèse sur celui des prêts consentis par la CDC aux bailleurs sociaux.
Monsieur Vaugrenard, merci de votre soutien. Le Gouvernement a tenu les engagements pris par le président de la République. Il a en tête, quand il s'agit d'épargne, la protection des épargnants mais aussi le financement de l'économie et des investissements des collectivités territoriales après le retrait de Dexia. La proposition de loi de M. Eckert sera présentée au Sénat en avril, le Gouvernement a soutenu le travail des parlementaires ; il fallait régler la question des comptes et contrats en déshérence, trop longtemps laissée en suspens. Le texte y apporte une solution complète et extrêmement concrète, qui ramènera la confiance. Ce sera l'oeuvre de la majorité et du Gouvernement.
Monsieur Fortassin, merci de votre soutien. Vous avez rappelé le volontarisme de la politique du Gouvernement et l'objectif de la grande réforme de l'épargne réglementée : la stabilité.
Monsieur Desessard, le Gouvernement n'entend pas revenir sur la défiscalisation des livrets d'épargne. Nous avons réformé l'assurance-vie dans la loi de finances rectificative pour 2013 avec la création des contrats euro-croissance dont les sommes seront fléchées vers le financement en capital des PME, la construction de logements et de l'économie sociale et solidaire.
Monsieur de Legge, merci de votre présentation complète de l'état des lieux. Je ne peux pas vous suivre sur le matraquage fiscal et je ne polémiquerai pas plus avant ; chiffres à l'appui, MM. Moscovici et Cazeneuve ont montré qu'en 2012 et 2013 il était principalement le fait du précédent gouvernement... Le Gouvernement est à l'oeuvre pour accélérer la construction de logements, relâcher la pression dans les zones tendues, mobiliser le foncier public pour le logement social. Vous avez salué la création du PEA-PME : il pourra se cumuler avec le PEA, les deux plafonds s'additionnant.
Merci à la représentation nationale de son intérêt pour ce sujet éminemment important et merci à tous de vos interventions. Le Gouvernement est mobilisé pour le développement des entreprises et la croissance. (Applaudissements sur les bancs socialistes, du RDSE ; M. Michel Le Scouarnec applaudit aussi)
Organisme extraparlementaire (Candidature)
M. le président. - Le Premier ministre a demandé au Sénat de bien vouloir procéder à la désignation d'un sénateur appelé à siéger au sein du conseil d'orientation de l'Agence de la biomédecine.
La commission des affaires sociales a fait connaître qu'elle propose la candidature de Mme Catherine Deroche. Cette candidature a été affichée et sera ratifiée s'il n'y a pas d'opposition à l'expiration du délai d'une heure.
La séance est suspendue à 19 heures.
présidence de M. Charles Guené,vice-président
La séance reprend à 21 h 30.