Action publique territoriale (Suite)
M. le président. - L'ordre du jour appelle la suite du projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale d'affirmation des métropoles. Dans la discussion des articles, nous en sommes parvenus à l'amendement n°10 rectifié tendant à insérer un article additionnel après l'article 36.
Discussion des articles (Suite)
ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 36
M. le président. - Amendement n°10 rectifié, présenté par M. Filleul, au nom de la commission du développement durable.
Après l'article 36
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Après le 3° de l'article L. 1241-14 du code des transports, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« ...° Une part, fixée par décret en Conseil d'État et dans la limite de 50 %, du produit des forfaits de post-stationnement prévus à l'article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales perçus dans la région Île-de-France. La somme de cette recette et de la recette perçue en vertu du 3° est au moins égale à celle perçue par le syndicat des transports d'Île-de-France en 2012 en vertu du 3° ; »
M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur pour avis de la commission du développement durable. - Amendement de conséquence après le vote intervenu hier soir : nous préservons les recettes du Stif après la dépénalisation du stationnement.
Mme Marylise Lebranchu, ministre de la réforme de l'État, de la décentralisation et de la fonction publique. - Sagesse.
M. Louis Nègre. - La priorité des priorités est de préserver les financements pour développer les transports. Je tiens à rassurer les petites communes : après l'amendement bienvenu du rapporteur pour avis, le groupe de travail étudiera les moyens d'aboutir à des conséquences heureuses pour tout le monde.
L'amendement n°10 rectifié est adopté et devient un article additionnel.
ARTICLE 37
M. le président. - Amendement n°541, présenté par M. Favier et les membres du groupe CRC.
Supprimer cet article.
M. Christian Favier. - Comme en 2010, nous rejetons le transfert automatique des pouvoirs de police des maires au président d'une intercommunalité. Le transfert doit rester volontaire.
L'amendement n°541, repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.
M. le président. - Amendement n°927, présenté par M. Vandierendonck, au nom de la commission des lois.
Alinéa 2, dernière phrase
Compléter cette phrase par les mots :
, pour les voiries qui ne font pas partie des voiries principales communautaires
Amendement n°928, présenté par M. Vandierendonck, au nom de la commission des lois.
Alinéa 3, dernière phrase
Compléter cette phrase par les mots :
ou prend fin à compter de cette notification, pour les voiries qui ne font pas partie des voiries principales communautaires
Amendement n°929, présenté par M. Vandierendonck, au nom de la commission des lois.
Après l'alinéa 3
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
Les voiries principales communautaires sont déterminées par l'assemblée délibérante de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, dans les douze mois qui suivent la publication de la présente loi.
M. René Vandierendonck, rapporteur de la commission des lois. - Trois amendements de M. Delebarre, que je reprends au nom de la commission, qui concernent les pouvoirs de police en matière de circulation et de stationnement sur les voiries principales de l'intercommunalité.
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Retrait, positif. Je ne peux pas expertiser sur le champ ces amendements.
M. Jean-Jacques Hyest. - Il faudra préciser : qu'est-ce qu'une voirie principale communautaire ?
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Bonne question.
L'amendement n°927 est adopté, ainsi que les amendements nos928 et 929.
L'article 37, modifié, est adopté.
L'article 38 est adopté.
ARTICLE 39
L'amendement n°237 n'est pas défendu.
M. le président. - Amendement n°542, présenté par M. Favier et les membres du groupe CRC.
Supprimer cet article.
M. Christian Favier. - Les commissions administratives paritaires existantes, n'atteignant plus le seuil requis, disparaîtront en raison du transfert des agents aux EPCI. Cela va à rebours des intérêts des agents qui ne doivent pas payer les pots cassés. Nous avions déjà refusé ce dispositif en 2010.
M. René Vandierendonck, rapporteur. - Rejet.
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Retrait. J'ai dit hier soir que nous avons rencontré les organisations syndicales. L'idée est de sécuriser la situation des agents au sein des services communs, qui doivent être source d'économies de moyens mais non de moyens humains. La mutualisation au sein de l'intercommunalité sécurise souvent dans les très petites communes qui n'ont qu'un poste de secrétaire à mi-temps. Vos craintes, légitimes, sont excessives. Nous y reviendrons au cours de l'agenda social.
L'amendement n°542 n'est pas adopté.
M. le président. - Amendement n°544, présenté par M. Favier et les membres du groupe CRC.
Alinéa 6, première phrase
Remplacer cette phrase par quatre phrases ainsi rédigées :
« Les effets de ces mises en commun sont réglés par convention après établissement d'une fiche d'impact décrivant notamment les effets sur l'organisation et les conditions de travail, la rémunération et les droits acquis pour les agents. La fiche d'impact est annexée à la convention. La convention fait l'objet d'une négociation préalable avec les organisations syndicales de fonctionnaires conformément à l'article 8 bis de la loi 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. Les accords conclus sont annexés à la convention. La convention et ses annexes sont soumises à l'avis du ou des comités techniques compétents. »
M. Christian Favier. - L'alinéa 6 prévoit que les effets d'une mutualisation pour les agents sont réglés par convention, après établissement d'une fiche d'impact et avis des comités techniques compétents. Précisons le contenu de la fiche d'impact.
En outre, ouvrons des négociations préalables à la création des services communs, conformément à l'article 8 bis de la loi du 13 juillet 1983.
M. René Vandierendonck, rapporteur. - Favorable à condition de supprimer la troisième phrase de l'amendement.
M. Christian Favier. - Accepté.
M. le président. - Ce sera l'amendement n°544 rectifié.
Amendement n°544 rectifié, présenté par M. Favier et les membres du groupe CRC.
Alinéa 6, première phrase
Remplacer cette phrase par quatre phrases ainsi rédigées :
« Les effets de ces mises en commun sont réglés par convention après établissement d'une fiche d'impact décrivant notamment les effets sur l'organisation et les conditions de travail, la rémunération et les droits acquis pour les agents. La fiche d'impact est annexée à la convention. Les accords conclus sont annexés à la convention. La convention et ses annexes sont soumises à l'avis du ou des comités techniques compétents. »
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Du fait de la rectification, sagesse.
L'amendement n°544 rectifié est adopté.
M. le président. - Amendement n°402 rectifié, présenté par Mme Létard, M. Jarlier, Mme Morin-Desailly, MM. Détraigne, Capo-Canellas, Tandonnet, J.L. Dupont et J. Boyer, Mme Férat et MM. Lasserre, Merceron, Arthuis et Roche.
Alinéa 6
Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :
Dans ce cas, le calcul du coefficient d'intégration fiscale fixé par l'article L. 5211-30 du présent code prend en compte cette imputation.
Mme Valérie Létard. - Il existe des divergences d'interprétation sur les prises en compte des montants budgétaires consacrés au financement des services communs et mutualisés dans le coefficient d'intégration fiscale. Fixons les règles noir sur blanc dans la loi : il en va du CIF et, donc, de la DGF.
M. René Vandierendonck, rapporteur. - C'est dire l'importance de la mutualisation. Favorable.
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Retrait, nous aurons ce débat lors de la loi de finances pour 2014.
L'amendement n°402 rectifié est adopté.
M. le président. - Amendement n°757 rectifié bis, présenté par MM. Vincent et Chiron.
Alinéa 7
I. - Supprimer les mots :
ou par une commune
II. - Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :
Dans le cadre d'une bonne organisation des services et dès lors que cela correspond à la solution la plus appropriée pour maîtriser les dépenses publiques, un service commun peut être géré par la commune la plus peuplée d'une métropole ou d'une communauté urbaine.
M. Jacques Chiron. - Les services communs devaient, depuis la loi du 16 décembre 2010, être organisés exclusivement à l'échelle intercommunale. Autoriser la constitution des services communs portés par une commune remettrait en cause l'objectif d'intégration intercommunale et les efforts de rationalisation poursuivis par la réforme en contournant les transferts d'agents. Cela doit rester une option dérogatoire.
M. René Vandierendonck, rapporteur. - La commission veut, au contraire, élargir l'accès aux services communs. Retrait.
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Retrait, sinon défavorable.
L'amendement n°757 rectifié bis est retiré.
M. le président. - Amendement n°545, présenté par M. Favier et les membres du groupe CRC.
Alinéa 8
Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :
Ils conservent également, s'ils y ont intérêt, les avantages dont ils bénéficiaient dans leur collectivité d'origine dans le domaine de l'action sociale et de la protection sociale complémentaire santé et prévoyance.
Mme Marie-France Beaufils. - Dans le cadre de la mutualisation de services, les garanties prévues en matière de régime indemnitaire et de droits acquis doivent être étendues. Nous en avons parlé hier soir.
M. René Vandierendonck, rapporteur. - Favorable.
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Défavorable, pour les mêmes raisons qu'hier soir. Il pourra y avoir des transferts avec compensations.
L'amendement n°545 est adopté.
M. le président. - Amendement n°546, présenté par M. Favier et les membres du groupe CRC.
Alinéa 9
Rédiger ainsi cet alinéa :
« La convention prévue au sixième alinéa détermine le nombre de fonctionnaires et d'agents non titulaires territoriaux transférés par les communes. Elle détermine la nature précise des activités exercées et les conditions d'emploi des agents titulaires et non titulaires transférés. Elle fixe les modalités de contrôle et d'évaluation de ces activités. La fiche d'impact prévue au même alinéa est annexée à cette convention.
Mme Isabelle Pasquet. - Rien n'est prévu s'agissant des conditions d'emploi, de l'autorité hiérarchique, des modalités d'évaluation du travail de l'agent dans le cadre de la mutualisation des services. Prévoyons un dispositif protecteur.
M. le président. - Amendement n°870, présenté par M. Vandierendonck, au nom de la commission des lois.
Alinéa 9
Remplacer le mot :
troisième
par le mot :
quatrième
M. René Vandierendonck, rapporteur. - Correction d'une erreur matérielle.
Défavorable à l'amendement n°546.
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Même avis. Le cadre est protecteur : les conditions des agents sont précisées dans la fiche d'impact, annexée à la convention. Faisons confiance aux employeurs et aux organisations syndicales.
Favorable à l'amendement n°870.
L'amendement n°546 n'est pas adopté.
L'amendement n°870 est adopté.
M. le président. - Amendement n°871, présenté par M. Vandierendonck, au nom de la commission des lois.
Alinéa 17
Supprimer cet alinéa.
M. René Vandierendonck, rapporteur. - Difficile de se référer à une obligation contenue dans un texte qui n'a pas encore été examiné...
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Favorable. La disposition figurera effectivement dans le troisième projet de loi.
L'amendement n°871 est adopté.
L'article 39, modifié, est adopté.
ARTICLE 40
M. le président. - Amendement n°342 rectifié, présenté par MM. Mézard, Alfonsi, Baylet, Chevènement, Collin, Collombat et Fortassin, Mme Laborde et MM. Plancade, Requier, Tropeano, Vall, Vendasi, Hue et Mazars.
Supprimer cet article.
M. Jacques Mézard. - Cet article 40 nous rend dubitatifs et, surtout, inquiets : la multiplication des conditions dérogatoires pour accéder au statut de communauté urbaine n'est pas de bonne politique. Changer les critères pour faire plaisir est humain mais ces communautés, créées par la loi de 1966 et renforcées par la loi de 1989, poursuivent un but précis : plus d'intégration dans les zones urbaines. On se souvient de la belle aventure d'Alençon. On se souvient aussi de l'amendement du maire de Clermont-Ferrand dans la loi de 2010... Je lui avais indiqué que l'on ne pouvait retenir comme critère la présence d'une statue de Vercingétorix (sourires) : pourquoi pas le nombre de pneus fabriqués...
M. le président. - Amendement identique n°547, présenté par M. Favier et les membres du groupe CRC.
M. Christian Favier. - L'abaissement du seuil de population pour créer une communauté urbaine apparait comme un lot de consolation pour les collectivités qui ne pourront devenir métropoles. Nous persistons, depuis 2010, dans notre refus du mouvement de concentration : ces intercommunalités entraînent une réduction du pouvoir des communes.
M. René Vandierendonck, rapporteur. - Je me souviens du fameux rapport de M. Mézard sur l'intelligence territoriale : il était question de limiter le nombre de métropoles. Nous avons choisi de recourir à la technique du faisceau d'indices : deux critères sur cinq suffiront. En outre, rien n'est obligatoire. Notre but est de laisser ces collectivités suivre leur pente vers une intégration renforcée si elles le souhaitent. Par conséquent, retrait ou rejet.
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Je retirerai l'amendement du Gouvernement, qui suit. Ouvrir le champ des communautés urbaines aura un impact sur la DGF -nous revenons au débat d'hier soir. En même temps, je défends une intégration plus poussée. Je m'en remets à la sagesse du Sénat et à ses excellents travaux sur l'intelligence territoriale, sachant que nous devons mesurer les conséquences précises de ces votes en loi de finances.
M. Edmond Hervé. - J'appuie le rapporteur. Pour la clarté du texte final, ne mêlons pas ce qui ressort de l'organisation institutionnelle et de la loi de finances.
M. Jean Germain, rapporteur pour avis de la commission des finances. - Très bien !
M. Edmond Hervé. - Le critère démographique mérite un rappel historique : les villes hanséatiques au Moyen-âge n'étaient pas définies par leur importance démographique.
M. Jean-Jacques Hyest. - Il n'y avait pas de DGF à l'époque.
M. Edmond Hervé. - La petite ville de Gênes, par sa capacité d'entreprendre, rayonnait sur le monde entier. Quelle est la ville qui rayonne dans les années 1970 et 1980 en France ? Grenoble, avec son université, sa recherche et ses technopôles. Les hommes de ma génération ont tous une dette envers Hubert Dubedout. (Marques d'approbations sur les bancs de la commission)
Quant aux technopoles, dont on a fait hommage à M. Gallois de les mentionner dans son rapport, c'était rendre hommage à sa fidélité aux idées du directeur de cabinet de Jean-Pierre Chevènement qu'il fut. Autre exemple, qui a inventé le complément local de ressources, trente ans avant le RMI ? Besançon.
Parlons des pôles universitaires. Rennes, qui accueille 60 000 étudiants, a délocalisé dès les années 70/80 son université à Vannes -j'y ai enseigné-, à Brest et à Lorient, puis à Saint-Malo et Saint-Brieuc. Il ne faut pas s'en tenir au seul pôle universitaire en ignorant la réalité locale et les efforts d'anticipation de certaines villes.
Arrêtons de diviser la ville en fonction de tel ou tel critère, de telle ou telle approche : la ville est un tout et un tout solidaire. (Applaudissements sur les bancs socialistes et écologistes)
Mme Marie-France Beaufils. - Je mettrai un bémol au plaidoyer de M. Hervé. Faut-il qu'une communauté d'agglomération devienne communauté urbaine parce qu'elle possède une université attractive ? La question se pose : à chaque fois, la carotte financière est la principale explication de la transformation. Cela sera d'autant plus vrai en période de vache maigre. Nul projet territorial là-dedans.
M. Ronan Dantec. - Cela ne surprendra pas : les écologistes voteront contre ces deux amendements. En quoi renforcer l'intégration et l'efficacité de l'action publique en zone urbaine se ferait aux dépens des territoires ruraux ? Tous nos débats, monsieur Mézard, tiennent à ce que nous manquons, dans notre pays, de confiance entre les territoires.
Comment renforcer cette confiance entre territoires urbains et ruraux, le dialogue et faire en sorte que l'intégration profite à tous ? Quels sont les critères pour former communautés d'agglomération, communautés urbaine et métropoles ?
M. Michel Mercier. - C'est la question !
M. Ronan Dantec. - Il aurait fallu garder le terme de métropole pour les villes à importance stratosphérique : Paris, Lyon et Marseille, et parler de communautés métropolitaines pour les autres. Dommage que Mme Gourault ait retiré ses amendements. Je voterai néanmoins l'article 40.
M. Jacques Mézard. - Rendons l''intelligence territoriale à MM. Belot, Krattinger et à Mme Gourault. Une fois n'est pas coutume, je ne souscris pas aux propos de M. Hervé, dont j'admire la clairvoyance.
Monsieur Dantec, la question n'est pas celle de la confiance entre territoires -ce genre de propos, bons pour les journaux, sont sans portée pratique.
Il y a des villes qui ont influé sur les autres, nous a-t-on dit. Ce fut effectivement le cas de Grenoble. Mais nous avons, pour l'intercommunalité, une architecture de principe qui, pour une fois, me semble raisonnable. La question est de savoir comment faire la distinction entre chaque strate. Une étude d'impact serait nécessaire car si l'on abaisse les seuils, les conséquences financières seront indéniables. Pour les communautés urbaines, pourquoi avoir diminué le seuil de 400 000 ?
M. Jean-Jacques Hyest. - Pour faire entrer quelqu'un...
M. Jacques Mézard. - Deux critères sur cinq, ce n'est pas raisonnable. Si c'est ce que vous appelez simplification et clarté, nous ne pouvons pas vous suivre. Le terrain devient glissant.
M. Pierre-Yves Collombat. - La mise en réseau est primordiale. Or, dans ce projet de loi, rien n'est prévu ! Pour les communautés urbaines, on nous parle de transferts. Qu'est-ce que cela a à voir avec la dynamisation des réseaux ? En outre, il faudrait connaître l'impact financier.
M. Michel Mercier. - La question est lancinante ; c'est une spécialité sénatoriale. Pourquoi avons-nous créé des communautés urbaines ? Comme l'a dit M. Dantec, ce sont les fonctions qui les expliquent. Mais si l'on remet la même dotation globale de fonctionnement pour les communautés urbaines et les communautés d'agglomération, le problème ne se posera plus. La démonstration de M. Hervé sur les communautés urbaines ne m'a pas convaincu. Les trois villes qu'il a citées n'en font pas partie, alors qu'elles ont fait de grandes choses. Tant qu'il existera une DGF particulière pour les communautés urbaines, le débat se poursuivra.
Il m'est arrivé de faire adopter des amendements dont je ne suis pas particulièrement fier. Pourquoi Alençon est-elle communauté urbaine ? A cause de la DGF, rien d'autre.
M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. - Certains débats ne sont pas justifiés, celui entre mondes rural et urbain, par exemple, car la France est constituée de pôles urbains et d'habitats diffus autour de ces pôles. Il n'est plus temps de parler de « Paris et le désert français » : si des zones se désertifient dans le monde rural, d'autres se repeuplent.
Grenoble ? La question n'est pas le statut juridique mais la capacité à innover, à inventer, pour créer l'urbanité de la fin du XXe siècle, avec un processus démocratique. Hubert Dubedout n'appartenait à aucun parti politique, il est devenu maire du fait de son activité dans le monde associatif.
Ne réduisons pas non plus le débat à la DGF. Certes, il a fallu avoir recours à des carottes financières pour faire progresser l'intercommunalité. Ce n'est plus le cas dès lors que le processus est généralisé. Nous devrons faire preuve de courage lorsque nous aborderons la péréquation : si les dotations diminuent d'1,5 milliard, il faudra faire des choix. Je souhaite que le critère soit la différence entre les ressources et les charges. Rendez-vous est pris, lors du projet de loi de finances pour 2014, pour éviter les primes de situation. Au nom de la justice, tout devra être remis à plat.
Avec ce projet de loi, nous avons recherché un équilibre : pas de banalisation des métropoles à condition de laisser les communautés et les agglomérations dynamiques qui le souhaitent, et remplissent des critères quantitatifs et qualitatifs, devenir communautés urbaines.
M. René Vandierendonck, rapporteur. - Secteur pavé après secteur pavé, nous nous sommes appliqués à trouver des solutions équilibrées. Sortons du débat sur le niveau de la DGF. Le Premier ministre, et c'est heureux, a annoncé que le calcul des dotations, et de la DGF en particulier, serait remis à plat à l'occasion du projet de loi de finances pour 2014.
Envisageons les choses sous l'angle de l'intelligence territoriale. Grâce à des critères qualitatifs, nous ferons progresser l'intercommunalité. Contre l'automaticité de la DGF, l'analyse au cas par cas doit prévaloir.
M. Jean-Jacques Hyest. - J'étais d'accord avec la commission jusqu'à ce qu'elle défende, à cet article, des critères qualitatifs. J'aurais voté l'amendement du Gouvernement s'il n'avait été retiré. Pourquoi ne pas donner une liste des villes concernées ? Cela aurait facilité la discussion. Nos concitoyens ne se soucient pas de savoir si leur ville est communauté d'agglomération ou communauté urbaine, du moment qu'elle est bien gérée.
Le projet de loi se limitait à abaisser le seuil des communautés urbaines. Là, on va beaucoup plus loin. Je voterai l'amendement Mézard.
M. Vincent Capo-Canellas. - Nous atteignons la limite de l'exercice : il s'agit d'offrir une compensation aux communes qui ne pourront devenir métropole. La rédaction de la commission ne me convient pas. On pourrait dire que ma ville du Bourget a un rayonnement mondial, du fait de son salon de l'aéronautique, unique au monde. Le pôle d'excellence ? C'est un label !
M. François Rebsamen. - Ce débat intéressant a permis d'avancer. La France est diverse. Certaines grandes villes assument les fonctions de métropoles régionales sur des territoires très différents, peuplés ou non. C'est le cas quand elles ont des fonctions hospitalières ou universitaires, quelle que soit leur démographie. Autorisons ces agglomérations à devenir des communautés urbaines. Certes, le statut ne crée pas le rayonnement ; cela dit, l'argument vaut aussi pour les métropoles. Dijon (sourires) assume des fonctions importantes dans le grand triangle entre Strasbourg, Lyon et Paris.
Pour réfléchir quelques instants, je souhaite une suspension de séance.
La séance, suspendue à 11 h 10, reprend à 11 h 20.