Cour pénale internationale (Suite)
M. le président. - Nous reprenons la discussion de la proposition de loi tendant à modifier l'article 689-11 du code de procédure pénale relatif à la compétence territoriale du juge français concernant les infractions visées par le statut de la Cour pénale internationale.
Discussion générale (Suite)
M. Patrice Gélard . - Ce n'est pas la première fois que j'interviens sur ce sujet à cette tribune. La Cour pénale internationale est née par le traité de Rome le 17 juillet 1998, qui a nécessité une révision de la Constitution. L'article 53-2 dispose : « la République peut reconnaître la juridiction de la Cour pénale internationale dans les conditions prévues par le traité du 17 juillet 1998 ». Curieuse rédaction : le présent de l'indicatif vaut peut-être impératif !
M. Jean-Jacques Mirassou. - Oui !
M. Patrice Gélard. - Ce traité fut rapidement appliqué mais, ses limites étant rapidement atteintes, plusieurs lois furent nécessaires : la loi du 26 février 2002 sur la coopération avec la Cour pénale internationale, la loi du 9 août 2010 sur l'adaptation de notre droit pénal. Cette proposition de loi tend à compléter l'édifice.
Je tiens à rappeler le travail exemplaire de Robert Badinter, dans l'esprit de la défense des droits de l'homme car ceux-ci sont naturellement en cause quand il s'agit de crimes contre l'humanité, de génocides et de crimes de guerre. Nous nous trouvons devant une évolution longue.
Nous avons dû faire preuve d'une certaine sagesse pour ne pas commettre les erreurs qui se sont manifestées en Belgique et en Espagne. La réserve de sept années, fort critiquée à l'époque, a protégé nos corps expéditionnaires. Ensuite, nous avons mis en place les filtres pour empêcher qu'il y ait des recours abusifs.
Ce texte vient à temps. Comme l'ont souligné le président Sueur et le rapporteur, ainsi que Mme la garde des sceaux, ces filtres étaient excessifs, inapplicables ou inadéquats. Quelques petites imperfections subsistent, plus dans l'opinion publique que dans l'état actuel du droit : l'existence d'une Cour pénale peu internationale au Cambodge -puisque les juges qui y siègent sont cambodgiens, l'existence de deux tribunaux pénaux internationaux spécialisés sur l'ex-Yougoslavie et le Rwanda... Il faut faire davantage connaître la Cour pénale internationale dans les mass médias. Madame la garde des sceaux, cette action doit être menée.
Une petite différence avec les propos tenus par M. le président de la commission des lois et le rapporteur.
Je ne suis pas en harmonie avec eux sur les procureurs. Leur statut nécessite une analyse complexe. Il faudra étudier les choses en profondeur quand la réforme constitutionnelle arrivera, sans quoi il n'est pas certain que nous aboutirons à un consensus. Notre groupe votera cette proposition de loi. Une fois de plus, la France montrera l'exemple de la défense des droits de l'homme. (Applaudissements et « Très bien ! » à droite)
M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi et président de la commission des lois. - Très bien !
Mme Cécile Cukierman . - Comme l'a justement souligné la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH), la France doit être exemplaire en adaptant son droit interne à la convention de Rome. Outre le besoin de moyens supplémentaires, la CNCDH appelle à la levée des conditions très restrictives de l'intervention de la justice française. D'où cette proposition de loi. Or le monopole, maintenu, du parquet prive la victime de l'accès direct aux poursuites. Je le regrette. L'obligation dans laquelle se trouvent les victimes de crimes contre l'humanité de recourir au parquet contredit le caractère exorbitant du droit commun desdits crimes.
Bien plus, nous nous retrouvons dans une situation ubuesque où les victimes d'un crime contre l'humanité sont privées du droit reconnu à une victime de crime de droit commun de se constituer partie civile. C'est un point faible de la proposition de loi.
Le fonctionnement de la Cour pénale internationale dépasse le cadre de ce texte. Mais l'engagement de la France doit être réaffirmé tant elle a un rôle créateur à jouer. La CNCDH relève des lacunes dans le fonctionnement de la Cour et formule des recommandations qu'il conviendrait de suivre pour aller encore davantage de l'avant vers la reconnaissance de la légitimité de la Cour pénale internationale, madame la garde des sceaux. C'est ainsi que nous permettrons à cette Cour de garantir les droits humains universels. Malheureusement, des problèmes budgétaires ont renforcé les interrogations sur son indépendance et sa crédibilité.
Notre objectif est que la France renforce le rôle de la Cour pénale internationale. Le président de la République l'a rappelé devant la Cour de Cassation, c'est une arme du droit contre les dictatures. Tel est bien le sens de notre débat. Elle doit être au service direct du justiciable. Il faut donc y réfléchir, sans attendre à nouveau cinquante ans pour faire en sorte que la justice triomphe à l'échelle internationale. (Applaudissements à gauche)
M. Pierre-Yves Collombat . - Les consciences modernes, en direct chaque soir avec les malheurs du monde, sur les écrans de télévision, acceptent difficilement que les tyrans d'aujourd'hui ne soient pas châtiés. Si la France a ratifié la convention de Rome en 2002, il a fallu huit ans, ce qui est fâcheux, pour qu'elle adapte son propre droit au statut de la Cour. La loi de 2010 est l'adaptation a minima de notre droit, qui explique le fait que la convention de Rome n'impose pas la ratification par tous les États parties.
La commission des lois a validé le choix de déverrouiller les trois conditions restrictives maintenues en 2010 et elle a eu raison de maintenir le monopole du parquet ; les pays qui l'ont fait sauter ont fait l'expérience de difficultés inextricables auxquelles nous échappons. Voyez la Belgique, condamnée par la Commission européenne des droits de l'homme pour avoir poursuivi un ministre congolais et saisie de plaintes contre Ariel Sharon et George Bush : la loi fut ensuite modifiée, pure coïncidence sans doute. Israël, la Chine, l'Inde et les États-Unis n'ont pas ratifié la convention de Rome ; on sait par ailleurs leur attachement aux droits de l'homme, surtout chez les autres. Est-ce un hasard si les affaires jugées par la Cour pénale internationale ne concernent que l'Afrique ? Voyez l'Espagne et les plaintes dont elle a été saisie, pour faire condamner le génocide du peuple tibétain par les dirigeants chinois ! Les risques d'instrumentalisation des poursuites à des fins politico-médiatiques, les demandes de réparation et de repentance, l'investissement dans l'humanitaire à travers des organisations qui n'ont de non gouvernementales que le nom, montrent qu'il y a là, comme avec la guerre, la poursuite de la politique par d'autres moyens.
Blaise Pascal n'a pas vieilli : trop souvent, le fort devient le juste. Comment faire en sorte que le juste devienne le fort ? La position de la commission des lois est sage. C'est pourquoi le groupe du RDSE la soutient. (Applaudissements à gauche)
Mme Esther Benbassa . - La communauté internationale a, depuis plus d'un siècle, manifesté sa volonté de créer une véritable justice pénale internationale. A l'issue de la seconde guerre mondiale et des crimes innommables commis par le régime nazi, les tribunaux de Nuremberg et de Tokyo ont oeuvré. Malgré cela, le « Plus jamais ça ! » est resté théorique. C'est l'incapacité de la communauté internationale à empêcher depuis lors la commission de crimes contre l'humanité, aveu d'échec, qui a imposé la nécessité d'une réponse judiciaire internationale.
Le projet de Cour pénale internationale a suivi un chemin long et semé d'embuches. Il a fallu attendre le 11 avril 2002 pour que la Cour pénale internationale voie enfin le jour, consacrant le principe de complémentarité entre la juridiction internationale et les juridictions nationales. Il s'agissait de rappeler aux États qu'ils sont primo-responsables de la mise en oeuvre de la justice pénale internationale. La France, depuis 2010, est devenue un territoire sur lequel il est quasiment impossible de poursuivre les auteurs de crimes de guerre et de génocide, en raison des conditions restrictives de la loi de 2010. Notre pays doit prendre ses responsabilités. Je rappelle qu'Éva Joly s'est engagée à faire de ce combat, au nom d'EELV, lors de la campagne d'avril 2012, une priorité. Nous nous félicitons de cette proposition de loi de Jean-Pierre Sueur. Je félicite également le rapporteur.
Ce texte, en lien avec la création récente d'un pôle judiciaire spécialisé au tribunal de grande instance de Paris, facilitera la procédure, à condition que les magistrats qui en sont chargés disposent des moyens nécessaires. Il est une exigence cruciale : lutter au préalable contre la commission des crimes internationaux et souligner les responsabilités qui en découlent. L'implication des États dans la judiciarisation a posteriori est parfois, hélas, inversement proportionnelle à leur propension à intervenir a priori pour éviter les crimes, on le voit en Syrie. Nous voterons néanmoins cette proposition de loi. (Applaudissements à gauche)
M. Jean-Yves Leconte . - Cette proposition de loi marque l'aboutissement d'une importante réflexion. Les tribunaux de Nuremberg et de Tokyo, les tribunaux pénaux internationaux pour l'ex-Yougoslavie et le Rwanda, la Cour pénale internationale répondent à la nécessité de poursuivre les auteurs de crimes de guerre et de crimes contre l'humanité face à l'histoire. L'absence d'une telle cour à l'époque du génocide arménien a empêché sa reconnaissance et porté atteinte à la dignité des victimes et à la construction d'une mémoire partagée. L'absence de dialogue fait obstacle à toute réconciliation.
Comme l'a magistralement montré le film Shoah, les crimes contre l'humanité sont rendus possibles par toute une chaîne d'intermédiaires qui transforment l'horreur pensée en réalité commise.
La France a ratifié la convention de Rome. Une révision constitutionnelle en 1999 ainsi que les lois de 2002 et 2010 ont suivi, autorisant notre justice à poursuivre les auteurs de ces crimes. Le cumul des conditions posées par la loi de 2010 réduit dans la réalité sa capacité à conduire ces poursuites. Certaines victimes préfèrent contourner la difficulté en portant plainte pour torture, ce qui autorise à poursuivre les coupables directs mais pas les instigateurs. Est-il satisfaisant de devoir qualifier le crime supposé avant même de pouvoir poursuivre ? Est-on sûr que si ces conditions étaient levées, les parquets seraient inondés de plaintes ? Il existe tout un arsenal juridique à disposition des parquets à l'encontre des responsables de procédures abusives. Mais les parquets disposent-ils des moyens nécessaires pour instruire à l'étranger ? D'où l'intérêt d'un pôle spécialisé. La compétence universelle du juge français existe, les conditions restrictives de la loi de 2010 ne s'imposent que pour les crimes pour lesquels la Cour pénale internationale est compétente. Toutes les difficultés ne seront pas levées par l'abolition de ces conditions pour poursuivre des crimes commis en ex-Yougoslavie ou au Rwanda.
Sur notre sol, des responsables de crimes de guerre séjournent tranquillement ou viennent y faire des courses tandis que des milliers de leurs victimes nous demandent l'asile. Pouvons-nous y rester insensibles ? La loi de 2010 ne répond pas à ses objectifs humanistes déclarés.
La proposition de loi déposée par le président Sueur à l'initiative du groupe socialiste, tenant compte des expériences belge et espagnole qui nous obligent à la prudence, traduit un équilibre qui étend clairement le champ d'action de notre justice. L'amendement du rapporteur à l'article premier évite d'avoir à lever le monopole du parquet tout en l'encadrant dans les faits. Le soupçon à l'encontre de l'indépendance du parquet devra être évité par une réforme institutionnelle spécifique. Rien ne serait pire que d'interpréter notre démarche législative comme la volonté de la France de tout juger.
Il nous faut servir la justice par l'exemple et la coopération avec les justices du monde. La défense du principe du pays le mieux placé peut justifier le recours au parquet. Il vaut mieux prendre parfois un pays au mot plutôt que de s'en défier a priori. Ces exigences valent aussi pour notre comportement. Jamais une exécution ne doit se substituer à un jugement équitable.
Mme Cécile Cukierman. - Très bien !
M. Jean-Yves Leconte. - Donnons à notre pays tous les moyens de jouer un rôle diplomatique pour empêcher la commission de ces crimes sans se draper dans le cynisme, masque de l'inaction. Nous ne sommes plus au temps de Bismarck, les relations internationales ont changé. Les propositions d'Alain Anziani permettent d'éviter l'instrumentalisation de la justice sans compromettre notre capacité d'agir en harmonie avec l'ensemble des pays qui ont déclaré, en ratifiant le traité de Rome, partager nos valeurs.
Le groupe socialiste votera avec fierté cette proposition de loi de Jean-Pierre Sueur et les amendements du rapporteur. (Applaudissements à gauche et au centre)
Mme Nathalie Goulet . - Le droit pénal international, quoique sa naissance fût hésitante, existe. La convention de Rome n'est signée ni par les États-Unis ni par Israël, non plus -et c'est plus étonnant- par l'Arménie... On sait les difficultés de la Belgique saisie d'une plainte contre Ariel Sharon pour son rôle dans l'intervention à Sabra et Chatila.
Qu'il me soit permis de rappeler le nom de l'auteur du mot génocide en 1944, un juriste polonais du nom de Raphaël Lemkine qui l'applique d'abord au crime de masse perpétré contre les Arméniens puis aux massacres interreligieux survenus en Irak en 1933. Nous apportons aujourd'hui une pierre supplémentaire à l'édifice qu'il a commencé à construire avec ses travaux, dans les années 1920, au sein d'une commission d'harmonisation du droit pénal. Toutes ses idées n'ont pas été reprises par la suite dans le droit positif, puisqu'il visait aussi les destructions culturelles, les atteintes à la langue ou aux coutumes et croyances locales.
La qualification de crime contre l'humanité ou de génocide a entraîné, au-delà des aspects pénaux, des lois mémorielles dont nous avons ici le souvenir. Raphaël Lemkine a été proposé à plusieurs reprises pour le prix Nobel de la paix. J'ai écrit au maire de Paris pour lui proposer de donner son nom à une rue de Paris, à deux ans du centenaire du génocide arménien. Il le mérite bien...
En guise de conclusion, je rappellerai à Mme la garde des sceaux que nous avons une directive européenne à transposer sur la répression des génocides avant le 23 novembre prochain. Le sujet n'est pas mince. Si la France veut se doter d'une justice universelle, il faut que sa justice soit irréprochable - et il lui faut des moyens et des magistrats formés. Moi qui ai la faiblesse d'appartenir à la commission des affaires étrangères...
M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi et président de la commission des lois. - Ce n'est pas une faiblesse !
Mme Nathalie Goulet. - Mais un honneur, c'est vrai ! Je sais que trop de conventions attendent la ratification de la France. Il faudra également encadrer la procédure de recours en cas de refus d'instruire, sans parler de la question de la prescription.
Le groupe UC-UDI votera ce texte. Si la France peut se porter à la tête des nations, ce sera une bonne nouvelle ; si le Sénat l'y aide, la nouvelle sera meilleure encore...(Applaudissements)
La discussion générale est close.
Discussion des articles
Article premier
M. le président. - Amendement n°1 rectifié, présenté par Mme Cukierman et les membres du groupe CRC.
Alinéa 5
Rédiger ainsi cet alinéa :
« La poursuite de cette personne ne peut être exercée que si aucune juridiction internationale ou nationale ne demande sa remise ou son extradition. Le ministère public s'assure de l'absence de poursuite diligentée par la Cour pénale internationale ou un État compétent. »
Mme Cécile Cukierman. - J'ai entendu les débats sur le monopole du ministère public, l'appel au principe de réalité. Sans être jusqu'au-boutistes, nous continuons à souhaiter, à l'heure où l'on s'interroge sur le statut du parquet, que tout le monde puisse recourir à la justice. La question de l'efficacité ne se résume pas à celle du monopole, ou non, du ministère public. On risque de s'exposer aux mêmes critiques que celles adressées à la Cour pénale internationale : une « justice de blancs », une « justice des vaincus ».
M. le président. - Amendement n°2, présenté par M. Anziani, au nom de la commission.
Alinéa 5
Compléter cet alinéa par deux phrases ainsi rédigées :
Lorsque, en application de l'article 40-3 du présent code, le procureur général est saisi d'un recours contre une décision de classement sans suite prise par le procureur de la République, il entend la personne qui a dénoncé les faits si celle-ci en fait la demande. S'il estime le recours infondé, il en informe l'intéressé par une décision écrite motivée.
Amendement n°3, présenté par M. Anziani, au nom de la commission.
Alinéa 5
Remplacer le mot :
nationale
par le mot :
étrangère
M. Alain Anziani, rapporteur. - L'amendement n°3 est rédactionnel. Le premier ne vise nullement à verrouiller la procédure ; nous laissons la porte ouverte avec la référence à l'article 40-3 du code de procédure pénale, avec une innovation : l'obligation faite au procureur général, en cas de recours contre un classement sans suite, d'entendre la personne qui a dénoncé les faits et, en cas de refus, de motiver sa décision. Autant d'avancées nécessaires.
Mme Cukierman nous a incités à construire ensemble. Avec cette proposition de loi, nous levons trois verrous, il en restera un qu'il n'est pour l'instant pas souhaitable de lever. Une sorte de période probatoire est utile avant d'aller plus loin. Peut-être le débat rebondira-t-il ultérieurement...
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. - Favorable à l'amendement rédactionnel n°3. L'amendement n°2 est partiellement satisfait par l'article 40-2 du code de procédure pénale ainsi que par une circulaire de 2004 qui prévoit l'avis motivé du procureur général en cas de confirmation du classement sans suite. Nous pourrons réaffirmer ce principe dans la nouvelle circulaire aux parquets généraux : retrait ?
L'amendement n°1 rectifié revient sur un sujet complexe et difficile : le monopole du ministère public. Il paraît inconcevable de dire sans autre forme de procès qu'une victime ne peut engager l'action publique ; mais en même temps on ne peut ignorer l'expérience qu'ont vécue d'autres pays. Certains sujets mûrissent durant la navette parlementaire, j'en suis convaincue, tout comme le président Sueur croit aux vertus du débat parlementaire. Nous ne modifions pas le droit pour échapper à des difficultés diplomatiques, les réseaux diplomatiques sont là pour les régler. Permettre à toute personne d'engager l'action publique pose indéniablement problème si nous ne posons pas de conditions : nous serions submergés de plaintes qui n'aboutiraient pas ; et nous donnerions l'impression d'une justice qui n'est pas rendue. Au reste, je rappelle que le monopole du parquet ne porte que sur l'engagement des poursuites : toute personne peut saisir le procureur pour dénoncer un fait ou un auteur.
Mme Cécile Cukierman. - Soit !
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. - Il faut trouver une solution qui évite l'impasse dans laquelle s'est engagée la Belgique et les reculs consentis par l'Espagne. Concilions notre volonté d'être exemplaire dans la lutte contre les crimes contre l'humanité et l'efficacité de notre justice. Retrait ou rejet.
Mme Cécile Cukierman. - Je maintiens l'amendement n°1 rectifié dans un esprit constructif.
L'amendement n°1 rectifié n'est pas adopté.
L'amendement n°3 est adopté.
M. Alain Anziani, rapporteur. - Dans le même esprit constructif que Mme Cukierman, je souhaite que l'amendement n°2 soit mis aux voix. L'application de la circulaire de 2004 est visiblement davantage l'exception que la règle et, de manière générale, je préfère toujours la loi à la circulaire.
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. - En général, oui.
L'amendement n°2 est adopté.
L'article premier, modifié, est adopté.
L'article 2 est adopté.
Interventions sur l'ensemble
M. Pierre-Yves Collombat . - Ce texte est bon parce que réaliste. Non, il n'y a pas d'un côté l'idéal et, de l'autre, la réalité. Ne faisons pas semblant de dire qu'il serait possible, demain, de poursuivre, par exemple, les États-Unis. À l'hypocrisie, je préfère l'opiniâtreté de ceux-ci qui règlent ce qui peut l'être sur le terrain.
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux . - Merci pour la qualité de cette discussion générale, de cette belle unanimité rendue possible par des travaux préparatoires rigoureux. Avec ce texte la France, dont le droit est inspiré par des valeurs magnifiques, tiendra le rôle qui lui est cher dans la lutte contre l'impunité avec le souci constant de l'efficacité.
L'ensemble de la proposition de loi, modifié, est adopté.
M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi et président de la commission des lois . - Merci pour le vote unanime d'un texte déposé il y a moins de six mois sur le bureau du Sénat. Je souhaite que le débat se poursuive rapidement devant l'Assemblée nationale, en particulier sur le monopole des poursuites par le parquet. Chacun l'aura compris, la France a un devoir d'efficacité pour combattre les crimes contre l'humanité, les génocides et les crimes de guerre. (Applaudissements à gauche)
Prochaine séance demain, mercredi 27 février 2013, à 14 h 30.
La séance est levée à 17 h 5.
Jean-Luc Dealberto
Directeur des comptes rendus analytiques
ORDRE DU JOUR
du mercredi 27 février 2013
Séance publique
De 14 heures 30 à 18 heures 30
1. Proposition de loi portant amnistie des faits commis à l'occasion de mouvements sociaux et d'activités syndicales et revendicatives. (n°169 rectifié bis, 2012-2013)
Rapport de Mme Éliane Assassi, fait au nom de la commission des lois. (n°355, 2012-2013)
Résultat des travaux de la commission. (n°356, 2012-2013)
2. Proposition de loi permettant l'instauration effective d'un pass navigo unique au tarif des zones 1-2. (n°560, 2011-2012)
Rapport de M. Michel Billout, fait au nom de la commission du développement durable. (n°370, 2012-2013)
Résultat des travaux de la commission. (n°371, 2012-2013)