Comptes rendus analytiques officiels du 13 février 2013

M. le président.  - L'ordre du jour appelle le dépôt du rapport annuel de la Cour des comptes par M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes.

Huissiers, veuillez faire entrer M. le Premier président de la Cour des comptes. (M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes, prend place dans l'hémicycle)

Monsieur le Premier président, nous vous recevons comme chaque année avec un grand plaisir dans cet hémicycle pour la remise du rapport annuel de votre institution.

Depuis plus de deux siècles, la Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l'exécution du budget. Votre contribution, précieuse pour cet exercice essentiel de notre démocratie, a été consacrée et renforcée par l'article 47-2 de la Constitution. Nous nous en félicitons.

Votre présence ici témoigne de votre souci de rendre compte régulièrement de vos travaux, comme vous le faites auprès de nos commissions dans le cadre de vos rapports thématiques.

L'imbrication de plus en plus étroite entre nos réflexions et votre action se reflète dans les contrôles effectués par la commission des finances ou par la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale. Les demandes auprès de la Cour, émanant principalement de la commission des finances, mais également de la commission des affaires sociales, nourrissent votre programme de travail et nous font bénéficier de votre expertise dont l'indépendance et l'excellence sont reconnues par tous.

L'assistance de la Cour est un appui précieux pour notre propre action de contrôle de l'exécutif. Le Sénat a conforté ses capacités en la matière, en créant une commission pour le contrôle de l'application des lois.

Votre institution analyse également les suites données à vos rapports : votre constat doit aider les administrations à améliorer leur gestion et le service rendu à nos concitoyens. En effet, si les observations de la Cour doivent être objectives, ce qui vous conduit parfois à la sévérité, il vous appartient également de faire oeuvre de pédagogie pour qu'elles se traduisent par des améliorations concrètes. La Cour, et à travers elle la représentation nationale, doivent pouvoir constater les suites positives de ses travaux. De là, l'initiative prise par le Sénat de mettre en place des réunions « pour suite à donner » entre les représentants de la Cour, les rapporteurs de la commission des finances et les représentants de l'organisme public contrôlé.

L'exigence d'exemplarité s'applique aussi au Parlement dans l'exécution de son budget. J'avais indiqué l'an passé que je souhaitais faire appel à l'expertise de la Cour en vue d'améliorer notre contrôle interne, en lien avec notre commission spéciale chargée du contrôle des comptes. Les comptes des assemblées sont désormais audités avec le concours du Conseil supérieur de l'ordre des experts-comptables. Pour aller plus loin, nos comptes 2013 seront certifiés directement par la Cour des comptes. Ainsi, dans le respect du principe d'autonomie des assemblées, pourrons-nous mieux répondre ensemble à l'exigence de clarté et de sincérité des comptes, qui fonde la confiance de nos concitoyens.

M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes .  - C'est un plaisir pour moi de vous présenter le rapport annuel de la Cour des comptes, rituel instauré en 1832. Les évolutions récentes ont considérablement rapproché la Cour du Parlement, ce qui a enrichi nos missions, dans le respect du rôle de chacun. Je me réjouis de voir que nos rapports alimentent les travaux de vos commissions : vous pourrez compter sur notre concours.

Le rapport public annuel est notre rapport emblématique. Il traite cette année 45 sujets. Le premier est d'éclairer sur l'état de nos finances publiques. Premier constat : le redressement des comptes, entamé en 2011, a progressé en 2012 mais il reste beaucoup à faire. Le déficit atteignait en 2009 le niveau record de 7,5 points de PIB, dont seule une petite partie était imputable à la crise. Le début du redressement demeure fragile. Malgré les mesures de l'été dernier, le déficit risque de dépasser en 2012 l'objectif de 4,5 points du PIB, en raison de la dégradation de la conjoncture. La situation de la France en 2012 sera restée moins bonne que la moyenne de la zone euro, alors que l'Allemagne a presque restauré l'équilibre.

Deuxième constat : malgré les efforts considérables et sans précédent engagés par ce gouvernement pour 2013, l'objectif de ramener le déficit à 3 % n'a que peu de chances d'être atteint. La prévision de croissance du Gouvernement pour 2013, à 0,8 %, était déjà optimiste au moment de la discussion budgétaire. Les prévisions économiques les plus récentes tablent sur 0,3 %.

Dans un contexte de stagnation, ces mesures de redressement peuvent avoir un effet récessif. Il faut aussi viser l'objectif de déficit structurel, indépendamment de la conjoncture, comme y invite le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG). Pour 2013, les économies proposées représentent 38 milliards d'euros, soit deux points de PIB. Un niveau inédit.

Les autorités de l'Union européenne devront préciser le poids respectif à donner aux critères de solde effectif et structurel. La Cour invite les politiques à choisir lequel ils entendent privilégier, sachant que les deux ont un sens et une importance. La Cour insiste pour que l'effort structurel programmé pour 2013 soit intégralement réalisé. Or l'effort de deux points de PIB n'est pas assuré.

Concernant les recettes, la Cour estime que le Gouvernement a retenu des hypothèses d'élasticité à la croissance trop favorables. Avec 70 mesures fiscales nouvelles ayant un impact supérieur à 100 millions, l'évaluation du produit d'ensemble est fragile. Il en résulte une complexification et une instabilité accrue du système fiscal, qui peut être préjudiciable à nos entreprises et aux investisseurs.

Les dépenses de l'État votées pour 2013 sont supérieures d'1,2 milliard aux dépenses exécutées en 2012 ; en 2012, les dépenses avaient été réduites de 2,1 milliards par rapport à l'exécution de l'année précédente. Encore le respect de cet objectif pour 2013 suppose-t-il de réaliser effectivement les économies nécessaires pour contenir la croissance tendancielle des dépenses.

Une part de ces économies repose sur l'effet en 2013 des mesures prises sous la législature précédente dans le cadre de la RGPP, en particulier les réductions d'effectifs opérées en 2012.

M. Philippe Marini, président de la commission des finances.  - Tiens tiens...

M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes.  - La loi de finances pour 2013, n'explicite que partiellement les autres économies de dépenses.

Les dépenses d'assurance maladie et de retraites devraient augmenter à un rythme un peu plus rapide qu'en 2012. Si le Gouvernement affiche une croissance des dépenses de toutes les administrations publiques au même niveau qu'en 2012, ce résultat repose sur des hypothèses favorables pour l'évolution des dépenses les moins directement sous le contrôle de l'État : assurance chômage, collectivités territoriales, opérateurs divers, ce qui fragilise la prévision d'ensemble. Ainsi, la loi de finances table sur une hausse des dépenses d'indemnisation des chômeurs limitée à 1,6 %, alors que l'Unédic l'estime à 8,3 %, soit 2 milliards de plus.

Certes, on a observé un ralentissement sans précédent de ces dépenses en 2011 et en 2012, mais le levier des recettes a représenté 75 % de l'effort ces trois dernières années. La priorité doit porter sur la maîtrise de la dépense. Le Gouvernement s'y engage pour 2013, sans préciser comment il compte faire.

Les dépenses publiques représentent 56 points de PIB : le plus haut niveau jamais atteint en France, le deuxième dans l'OCDE. En soi, cela ne vaut pas jugement négatif de la Cour mais lorsque la qualité de la dépense est mesurée les résultats ne sont pas à la hauteur des moyens consacrés. La démarche de revue des politiques publiques, qu'elle s'appelle RGPP ou MAP, doit viser conjointement économies et amélioration de la qualité de la dépense. À défaut, le Gouvernement serait condamné à des coups de rabot indifférenciés.

La Cour trace quelques pistes d'économies. D'abord, les aides aux buralistes depuis 2004 ont entraîné des effets d'aubaine massifs. Elles représentent 300 millions par an. Deuxième exemple : les achats de maintenance au sein des armées. On pourrait les réduire de 10 % pour 300 millions d'économies. Troisième exemple : le plan d'aide à la presse écrite 2009-2011 pourrait être davantage ciblé. De nombreux autres exemples figurent dans le rapport.

La contrainte doit être équitablement partagée entre tous les acteurs de la dépense publique. Les dépenses locales ont augmenté de 16 milliards pour le bloc communal, de 13 milliards pour les départements, de 7 milliards pour les régions.

Une attention particulière doit entourer les projets d'investissement touristiques, sportifs et culturels. À preuve le déficit du complexe Cap'Découverte, ouvert en 2007 à Carmaux : il était fondé sur l'ambition irréaliste de 660 000 entrées payantes alors qu'il n'y en a eu que 73 200 en 2012.

Les départements sont en moyenne dans une situation difficile, en raison du faible dynamisme de leurs recettes et de dépenses accrues dans le champ social. Toutefois, d'un département à l'autre, les situations sont différentes, ce qui appelle un renforcement de la péréquation.

L'effort doit aussi concerner les opérateurs. Ainsi le Cned n'a pas su prendre en compte les effets de l'informatique sur la modernisation de l'enseignement à distances. L'Office national de l'eau et des milieux aquatiques, créé en 2007, accumule les missions mal assurées et les déficiences graves dans l'organisation et la gestion.

Les efforts doivent aussi concerner les administrations de sécurité sociale, qu'il s'agisse du pilotage de la lutte contre la maladie d'Alzheimer, de la prévention des accidents du travail ou des téléservices publics de santé, en particulier le dossier médical personnalisé.

Les impératifs de bonne gestion doivent concerner aussi les entreprises publiques. La Cour met en garde EDF devant les risques qu'entraîne l'accumulation d'avantages salariaux. Elle propose que le bénéfice du « tarif agents » soit plafonné et que ses modalités d'évaluation soient conformes aux règles de droit commun applicables aux avantages en nature en matière fiscale et en matière sociale.

La réforme de l'Audiovisuel extérieur de la France a entraîné d'importants surcoûts dus à une évolution chaotique, alors qu'un dispositif plus cohérent, plus lisible et plus efficient était attendu de la fusion de France 24, Radio France International, TV5 Monde et Monte-Carlo Doualiya.

Le rapport souligne enfin les dépenses de communications excessives de la SNCF. Les projets doivent être mieux ciblés : la concurrence entre les collectivités territoriales à propos du TGV Est a conduit à la construction de deux gares à quelques kilomètres de distance. Les regroupements d'hôpitaux sont inappropriés, le désengagement de l'État du projet du Mont-Saint-Michel a provoqué bien des difficultés. Les défauts de ciblage concernent souvent le versement de subventions : c'est le cas du RSA activité, que la majorité des bénéficiaires potentiels ne sollicitent pas en raison de l'existence de la prime pour l'emploi.

La Cour et les chambres régionales des comptes cherchent à se rendre le plus utiles possible en associant aux constats des recommandations opérationnelles. Le tome 2 rend compte du suivi des recommandations de la Cour. Le plus souvent, on relève des progrès. Dans 71 % des cas, les recommandations des trois dernières années sont totalement ou partiellement suivies d'effets. Quelques regrets à propos de l'encadrement insuffisant des rémunérations dans le secteur bancaire, du Centre des monuments nationaux, du Cned, de l'audiovisuel extérieur, de la Caisse de congés spectacle, ou encore de la lutte contre le surendettement des particuliers.

J'invite les pouvoirs publics à ne pas craindre de dépasser les intérêts particuliers pour faire primer l'intérêt général. J'ai parlé des buralistes, j'aurais pu citer la direction de l'aviation civile et les contrôleurs aériens.

Un euro de dépense publique est une denrée précieuse : chacun doit s'interroger sur l'efficience des dépenses dont il a la charge. C'est à cette condition que l'effort pourra être réalisé sans exiger de sacrifices trop lourds. La Cour le croit possible. C'est l'objet de ses recommandations. Elle est dans son rôle quand elle s'exprime dans le débat public, tout en restant à la place qui est la sienne : le pouvoir de décision appartient aux élus du suffrage universel. (Applaudissements)

M. Philippe Marini, président de la commission des finances .  - Cette séance solennelle revêt toujours un caractère particulier, plus encore aujourd'hui, dans le contexte économique et financier qui est le nôtre.

Ce rapport public est impressionnant : 1 800 pages ! C'est plus du double du rapport public de 2010. Faut-il prolonger la courbe pour arriver à 3 600 pages en 2016 ? (Sourires)

La correspondance entre les observations de nature globale de la Cour et la technicité issue des contrôles sur le terrain est à noter. Vous avez dit que l'effort d'économie a été engagé en 2011, ce qui a fait plaisir au côté droit de l'hémicycle, et que cet effort aurait été poursuivi en 2012, sous deux gouvernements d'orientation différente. Vous vous avez livré votre appréciation sur la prévision de croissance pour 2013, que vous jugez trop optimiste ; vous avez appelé notre attention sur les recettes fiscales, qui seront sans doute moins élevées que ce sur quoi table la loi de finances pour 2013. Nous étions nombreux à souligner, lors de l'examen de la loi de finances, que si la croissance était moindre que prévu, il serait difficile de tenir nos objectifs.

Vous avez mis l'accent sur le caractère apparemment paradoxal des nouvelles règles issues du TSCG : on raisonne à présent en termes de déficit structurel. Le Sénat, analysant le projet de loi organique sur la gouvernance des finances publiques, s'est beaucoup attaché à la mise en place du Haut conseil des finances publiques. Celui-ci effectuera les comparaisons nécessaires et livrera un avis public, lequel aura une très grande importance pour la crédibilité de notre pays et pour sa gestion budgétaire.

L'année 2013 est donc une année charnière. Vous avez identifié des zones de danger. Les deux tiers de l'effort ayant été fourni par des hausses de prélèvements obligatoires, il faudra enfin agir sur les dépenses. On s'interroge dès lors sur des réformes susceptibles d'entraîner des dépenses supplémentaires comme celle des rythmes scolaires.

M. Jean-Louis Carrère.  - Tant que vous y êtes, citez le mariage pour tous !

M. Alain Bertrand.  - Sarkozy nous a laissé des milliards de dettes.

M. Philippe Marini, président de la commission des finances.  - Nous lirons dans le rapport public annuel le lot de dysfonctionnements, d'avantages injustifiés, de dilapidation d'argent public, quelle que soit la nature des organismes visés. Il n'est pas illégitime de s'interroger sur la rémunération et les avantages annexes des salariés d'EDF.

S'agissant des collectivités territoriales, le rapport public met l'accent sur les perspectives financières très contraintes des départements, thème qui a ici un grand succès.

M. François Patriat.  - Et les régions !

M. Philippe Marini, président de la commission des finances.  - La Cour se prononce pour des solutions plus adaptées que la création de fonds d'urgence. Pour ce qui concerne la modification de la répartition des ressources fiscales entre bloc communal et département, nous serons plus réservés : on risque de jouer les uns contre les autres, de déshabiller Pierre pour habiller Paul.

Le deuxième rapport du CFL va paraître prochainement. Regardons de manière réaliste les contraintes que subissent les collectivités locales.

M. François Patriat.  - Absolument !

M. Philippe Marini, président de la commission des finances.  - Vos contrôles et investigations rejoignent souvent les préoccupations de la commission des finances. Nos rapporteurs spéciaux ont ainsi mené des investigations sur la délivrance des titres de séjour, la Monnaie de Paris, l'aménagement du quartier de la Défense...

Sur le plan d'aide à la presse 2009-2011, nous venons de demander une enquête complémentaire de la Cour au titre de l'article 58-2 de la Lolf. Nous contribuerons ainsi au groupe de travail mis en place par la ministre de la culture, et nous nous interrogerons sur la contribution de Google.

En attendant de vous auditionner le 27 février, j'invite à ne pas négliger les pages colorées du rapport : les réponses et observations des administrations, souvent très instructives, notamment sur les limites de la solidarité gouvernementale. (Protestations à gauche)

Les relations entre la Cour et la commission des finances ont bénéficié de la nouvelle plateforme d'échanges électroniques. Reste à améliorer les délais de publication. (Applaudissements à droite et au centre)

Mme Annie David, présidente de la commission des affaires sociales .  - Rendez-vous traditionnel, nous nous retrouvons pour la présentation de votre rapport annuel, qui est cette année considérable et d'une grande intensité. Je regrette d'avoir eu si peu de temps pour l'étudier. Il constitue une source d'information de premier ordre pour la représentation nationale.

Le rapport nous éclaire sur les hypothèses macroéconomiques retenues par le Gouvernement pour élaborer le projet de loi de financement de la sécurité sociale, lesquelles se révèlent trop optimistes, les recettes de CSG et CRDS risquant d'être inférieures aux attentes. Nous y serons attentifs.

La Cour s'est intéressée à l'avenir de la branche AT-MP, sujet auquel notre commission a consacré un rapport. La question des restructurations hospitalières, sujet sensible pour les élus locaux que nous sommes, est aussi suivie avec attention : nous souhaitons une offre de soins qualitative sur tout le territoire, loin d'une approche purement comptable. À travers le pacte pour l'hôpital de Mme Touraine et le discours du Premier ministre à Grenoble, le Gouvernement a rappelé son attachement à un égal accès aux soins pour toute la population. Le rapport de la Mecss préconisait d'ajuster le mode de financement actuel pour tenir compte des contraintes géographiques.

Le rapport de la Cour aborde les perspectives financières des départements, qui font face à l'accroissement de leurs dépenses de solidarité - RSA, APA, PCH - alors que leurs recettes sont peu dynamiques. Il faut revoir les relations avec l'État, car l'effet ciseaux est manifeste.

M. Jean-Jacques Mirassou.  - C'est vrai.

Mme Annie David, présidente de la commission des affaires sociales.  - S'agissant du dossier médical personnel, nous partageons vos observations : il est temps de remettre le patient au coeur du dispositif et de faire du médecin traitant un véritable pivot.

La Cour et le Sénat ont de nombreuses occasions de travailler ensemble. La Lolfss rythme notre calendrier en nous permettant de bénéficier de vos données auditées, outil utile pour vérifier la sincérité des comptes. En septembre, à l'occasion du rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, votre audition sonne pour nous le début de la période budgétaire. Nos relations passent aussi par les enquêtes que nous vous demandons de mener dans le cadre de l'article 132-3-1 du code des juridictions financières : en 2013, elles porteront sur l'apprentissage et les maternités. Le rapport sur la politique vaccinale de la France sera publié très prochainement : il a suscité ce matin même en commission un très vif débat.

Si la commission est pleinement consciente du problème des délais de remise et des préoccupations de la Cour, nous aimerions recevoir un accueil plus enthousiaste sur certains sujets. Nous avions demandé un rapport sur les dispositifs médicaux en 2012 et cette année un autre sur la tarification dans les Ehpad. La Cour n'a pas donné suite...

Cela dit, l'intensité croissante de nos relations prouve bien la place grandissante prise par les finances sociales dans nos travaux. (Applaudissements à gauche)

M. le président.  - Nous en avons terminé avec la présentation de ce rapport. Huissiers, veuillez reconduire M. le Premier président de la Cour des comptes.