Comptes rendus analytiques officiels du 18 octobre 2011

M. le président.  - L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, relatif à la répartition des contentieux et à l'allégement de certaines procédures juridictionnelles.

Discussion générale

M. Michel Mercier, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés.  - La CMP réunie cet été n'est pas parvenue à un accord. Ce texte de simplification des procédures judiciaires, qui s'est inspiré des réflexions de la commission Guinchard, revient donc devant le Sénat. Il conforte de nombreux ajouts.

Le projet de loi poursuit la spécialisation en matière pénale et recherche, en matière civile, une meilleure cohérence dans la répartition du contentieux. Il s'agit de redéfinir les périmètres d'intervention des juges en transférant certaines d'affaires du tribunal d'instance au tribunal de grande instance.

S'agissant de la compétence des 580 juges de proximité, que le Sénat veut maintenir contre l'avis des juges d'instance -mais qui participeront aux audiences correctionnelles- le Gouvernement, soucieux de plus de lisibilité, vous proposera de revenir au texte initial.

Le tribunal aux armées est supprimé : l'intégration de la justice militaire dans le droit commun est ainsi achevée.

En matière de droit familial, la vie quotidienne des Français sera simplifiée. Le projet introduit des novations quant à la garde des enfants. Le recours aux procédures simplifiées comme l'ordonnance pénale ou la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC) est assoupli.

Quant aux juridictions administratives et financières, qui font l'objet de dispositions ajoutées par l'Assemblée nationale, la modernisation s'est faite au fil de plusieurs textes et le présent projet poursuit cette évolution.

La conciliation administrative fait l'objet d'assouplissements. Des mesures de simplification sont introduites, avec le recours à l'ordonnance de jugement ou la dispense, dans certains cas, des conclusions du rapporteur public. En 2011, le Conseil d'État appelait l'attention sur l'efficacité nécessaire de la justice administrative.

L'adoption de ce texte renforcera bien l'efficacité de notre justice. (Applaudissements à droite)

M. Yves Détraigne, rapporteur de la commission des lois.  - Notre assemblée a examiné ce texte en avril dernier. En juillet, après l'échec de la CMP le 6 juillet, il est reparti devant l'Assemblée nationale pour une nouvelle lecture, dont il nous revient dans une version très proche de celle qu'elle avait adoptée en première lecture. Il lui incombera, in fine, de trancher sur les amendements que nous adopterons ici.

Le texte reprend des recommandations de M. Guinchard, de 2008, sur des aspects variés des procédures judiciaires : suppression des juges de proximité, intégration de la justice militaire dans la justice de droit commun, etc. Un accord global avait pu être trouvé sur l'essentiel en CMP ; la commission vous proposera d'adopter les dispositions qui faisaient alors consensus.

Cependant, s'agissant des dispositions nouvelles introduites par l'Assemblée nationale, alors qu'avait été déclarée la procédure accélérée, le Sénat ne pouvait accepter d'être mis devant le fait accompli.

Je ne vous proposerai que quelques ajustements par rapport aux dispositions que nous avions approuvées en CMP.

S'agissant des dispositions nouvelles relatives aux juridictions financières, les modifications sont d'ampleur. Philippe Séguin avait à l'origine proposé une fusion entre la Cour des comptes et les chambres régionales des comptes, dont il réduisait drastiquement le nombre. Finalement, le texte renvoie à un décret pour définir le ressort et les compétences des chambres qui passeraient de 27 à 20. Il modifie les règles d'apurement administratif des comptes : les chambres ne contrôleront plus que les communes de 5 000 habitants, au lieu de 3 500 actuellement. Le nombre des formations interchambres serait réduit.

La question la plus sensible concerne le nombre de chambres régionales : votre commission a rejeté mon amendement visant à fixer un nombre minimum de quinze chambres, avant de rejeter l'article 24 novodecies introduit par l'Assemblée nationale.

En tout état de cause, ce sont les députés qui auront le dernier mot... Au cours de la nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, le 12 juillet, un député s'est demandé « ce que veut le Sénat » et a déploré que notre Haute assemblée ait « bloqué » la discussion de la CMP.

M. Michel Mercier, garde des sceaux.  - On subodore la Marne...

M. Yves Détraigne, rapporteur.  - Il a estimé que les députés étaient, je cite, les seuls représentants du peuple. Je déplore ces propos excessifs et donc, comme disait Talleyrand, insignifiants.

Notre décision d'aujourd'hui, qui concerne directement les collectivités territoriales, sera pourtant tout aussi légitime que celle de nos collègues députés ! (Applaudissements)

M. Jacques Mézard.  - le 14 avril dernier, je soutenais ici une motion de renvoi en commission contre ce texte de circonstance, visant à déjuridictionnaliser la justice. M. Badinter, dans une question préalable, dénonçait également ce texte et rappelait l'exigence d'indépendance de la justice et du parquet. Or la semaine dernière, j'ai eu la surprise de constater une évolution du groupe socialiste, préludant peut-être à une gouvernance partagée, à moins qu'il ne s'agisse d'une perte de mémoire... Pour nous, nous n'adorerons pas ce que nous avons brûlé.

Un cavalier, que dis-je, un escadron législatif a surgi en CMP, mais le président Hyest a résisté avec notre rapporteur. Nous pouvons comprendre la volonté de moderniser les juridictions financières, le traitement de chaque catégorie de collectivité, le niveau de contrôle, etc. Mais pas à l'occasion d'un texte voté à la sauvette !

La justice est dans un état suffisamment grave pour que nous lui épargnions les nouvelles déstabilisations contenues dans ce texte. Que d'incohérences ! En 2002, on crée la justice de proximité ; puis vient la nouvelle carte judiciaire avec la suppression de nombreux tribunaux d'instance. Ce printemps, vous nous faisiez voter les jurés populaires en correctionnelle, après avoir supprimé les juges de proximité... Vous faites tout, en réalité, pour éloigner le justiciable des palais de justice et des magistrats. Sur l'exercice de l'autorité parentale, votre proposition expérimentale est impraticable. Vouloir déjudiciariser à tout prix et confier des arbitrages à des intervenants extérieurs n'est pas raisonnable.

Mais le pire, souligné par M. Badinter, concerne les procédures pénales simplifiées ; l'ordonnance, c'est la grande distribution de la justice pénale, un virus qui atteint le délit, alors que c'est une procédure écrite et non contradictoire ! Votre but, avec l'extension de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, est d'inciter le prévenu à ne pas discuter les charges... Sans compter que cette mesure aura pour effet d'écarter des tribunaux la majorité des délits financiers. Hasard ?...

Heureusement, la commission des lois a restreint la portée de ces dispositions. La reconnaissance préalable de culpabilité revient à dire : « avouez, c'est moins cher ». Le président de la République, qui souhaitait naguère la fin de « la culture de l'aveu », ne sera pas content...

Message sécuritaire dans les médias, réforme visant d'abord à déjudiciariser. Ce texte est inopportun et rejeté par la majorité des professionnels, surtout que la justice va mal. La loi pénitentiaire est difficile à appliquer, faute de moyens. Les citoyens perdent confiance en la justice et les plus hautes autorités politiques se défient des magistrats.

Pour toutes ces raisons, le groupe RDSE votera majoritairement contre ce texte.

M. André Reichardt.  - Si nous en sommes arrivés à cette nouvelle lecture, c'est que certains ont voulu avec ferveur faire avancer des idées sans doute intéressantes, mais peu opportunes compte tenu la procédure. Nous soutenons M. Détraigne, notre rapporteur, qui a accompli un travail remarquable.

Une justice rénovée s'impose, adaptée à la société actuelle et porteuse de sens : c'est le sens de ce texte de clarification de l'institution et de rationalisation des procédures.

La création du juge de proximité avait suscité une certaine confusion mais ils ont fini par trouver leur place. Nous proposons de maintenir leurs attributions en dépit de leur rattachement aux tribunaux de grande instance. Nous avons entendu l'engagement personnel du ministre d'être attentif aux problèmes des tribunaux d'instance. Mais pourquoi les priver des juges de proximité qui ont fait la preuve de leur utilité ?

Les dispositions relatives aux juridictions financières ont été introduites en CMP : je ne reviens pas sur la méthode mais nous vous proposerons, avec nos collègues du groupe centriste, une nouvelle rédaction, concernant la métropole mais aussi les chambres régionales d'outre-mer.

Nous nous réjouissons du relèvement du seuil de contrôle ou de la possibilité pour le Premier ministre de demander des enquêtes à la Cour des comptes.

Pour le Haut-Rhin, je me félicite, comme Mme Troendle, du maintien de la procédure que nous avions introduite en première lecture et son adaptation au statut de l'entrepreneur individuel.

Le présent projet rend notre justice plus lisible et plus compréhensible pour les citoyens. Le groupe UMP suivra le rapporteur et votera ce texte. (Applaudissements à droite)

M. Jean-Pierre Michel.  - La procédure accélérée pour un projet présenté au conseil des ministres un an auparavant était-elle absolument nécessaire ? Le Sénat devait-il être mis devant le fait accompli en CMP ? Il ne faut pas se plaindre que nous revenions ici sur des dispositions naguère adoptées par notre Haute assemblée : tout est permis, puisqu'il s'agit d'une nouvelle lecture.

Le procès contradictoire disparaît avec l'extension de l'ordonnance pénale. C'est inacceptable. Le prévenu reçoit la décision par la poste, il ne sait pas qu'il peut faire opposition, faute de lire la formule en petits caractères, et il se retrouve condamné. L'audience contradictoire devant un juge est la seule bonne façon de juger, toute autre procédure est perverse.

Plus grave encore, l'extension de la procédure de comparution sur reconnaissance de culpabilité : si l'article est, par malheur, voté par les députés, les procureurs de la République, qui ne sont pas des juges, jugeraient dans 60 % des affaires ! Ce point suffit à déterminer à lui seul notre opposition. Le statut des membres du parquet est au coeur de l'actualité. J'ai commis, avec M. Lecerf, un rapport sur la procédure pénale. Nous acceptions la disparition du juge d'instruction... à condition que soit modifiée toute la procédure pénale et que le parquet devienne indépendant dans ses nominations et ses promotions.

Monsieur le ministre, vous proposez votre directeur de cabinet comme procureur de la République de Paris... puisque le Conseil supérieur de la magistrature l'a refusé pour Lyon. C'est le poste le plus politique qui soit ! (M. Michel Mercier, garde des sceaux, le conteste) C'est à Paris que se traitent des affaires délicates et un directeur de cabinet n'est pas un simple chef de cabinet. Au nom du groupe socialiste du Sénat, je vous enjoins de renoncer à cette nomination. Ne commettez pas cette erreur. Retirez cette candidature, que dénoncent tous les syndicats de magistrats, y compris les plus modérés, qui, d'ailleurs, le sont de moins en moins, du fait de votre politique.

Voix à droite.  - Cela s'est déjà fait.

M. Jean-Pierre Michel.  - Ce n'est pas une raison pour recommencer. Ce serait votre apport à la lutte contre la récidive !

S'agissant des juridictions financières, le président de la République voulait une réforme, Philippe Séguin en a présenté une un peu brutale, puis le Gouvernement a présenté un projet qui, parce qu'il mettait en jeu la responsabilité des ministres et des politiques, a été bloqué. M. Warsmann a ensuite introduit des amendements qui relèvent, disons-le, d'une RGPP au rabais. Les élus locaux savent ce qu'il en est. Et c'est peut-être pour cette raison que le Sénat est passé à gauche. Vous en rajoutez aujourd'hui pour les chambres régionales des comptes, dans le nombre serait diminué par décret et dont les compétences seraient réduites. En même temps, toute une série de comptes échapperaient à tout contrôle.

Nous ne sommes pas hostiles à une réforme des juridictions financières, de la Cour des comptes et des chambres régionales. Il faut peut-être plus de liens organiques entre la Cour et ces dernières. Mais pas selon cette méthode, avec des amendements introduits à la sauvette ! Nous proposerons donc des amendements visant à supprimer toutes les dispositions relatives à ces juridictions, en dépit de la tentation de conciliation de notre rapporteur. Et si l'Assemblée nationale y revient et persiste, nous saisirons le Conseil constitutionnel sur ce cavalier sans rapport avec l'intitulé du texte.

Notre vote dépendra du sort qui sera réservé aux amendements que nous avons déposés conjointement avec les groupes CRC et RDSE. (Applaudissements à gauche)

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.  - Je m'associe à la requête de M. Michel : ne procédez pas à des nominations politiques !

Si la CMP a échoué sur ce texte contre lequel nous nous étions prononcés, c'est en raison des ajouts intempestifs de l'Assemblée nationale, qui trahissaient les dérives et les limites de la procédure accélérée -procédure dont les présidents des assemblées auraient pu demander la levée.

Une majorité s'est pourtant dégagée à l'Assemblée nationale, en juillet, pour maintenir les dispositions en litige. Sur la forme, introduire dans un texte des éléments si disparates n'est nullement légitime : la clarté du débat exige des discussions spécifiques sur des sujets spécifiques.

Une « mise en forme législative », dites-vous, des propositions du rapport Guinchard ? Nous en sommes loin. Le pendant de la réforme de la carte judiciaire de 2010 ? Si c'est pour moins de moyens, moins de justice, nous ne vous suivrons pas.

Vous n'avez procédé à aucun bilan de la justice de proximité. Pour nous, les juges de proximité, ce sont les juges d'instance. Et voilà que vous les rattachez aux tribunaux de grande instance, pour pallier le manque de moyens... La spécialisation de certains contentieux est-elle toujours utile ? J'en doute. Et si je me félicite de la création d'un pôle en matière de crimes contre l'humanité, je regrette que cette disposition trouve sa place dans un texte qui a bien peu à voir avec elle. Sur la médiation familiale, à l'article 15, nous craignons de voir se développer un marché privé.

Quant à la banalisation des procédures simplifiées -ordonnance pénale, CRPC, transaction pénale- nous avons déjà dit notre opposition à des dispositions qui portent atteinte aux droits des victimes, que vous oubliez volontiers lorsque cela vous arrange -voir le projet de budget 2012-, comme à ceux de la défense.

J'en viens à la réforme des juridictions financières. Nous nous réjouissons de la position défavorable exprimée par notre commission. Puisse-t-elle être ici suivie. Ce sujet, qui est loin d'être anodin, requérait un débat sérieux, dans un texte spécifique. L'échec de la CMP aurait dû en convaincre tous nos collègues.

Las, ce projet s'inscrit dans une logique de pénurie. Nous ne pouvons l'accepter. (Applaudissements à gauche)

M. Alain Anziani.  - Je souscris aux propos pertinents de M. Michel, dont je reprendrai une grande part.

Sur la méthode, tout d'abord. Pourquoi la procédure accélérée ? Le rapport Guinchard remonte à 2008... Le mystère s'épaissit d'autant plus que le texte s'est alourdi, en cours d'examen, d'un volet sur les juridictions financières, qui méritent mieux. Hommage soit rendu à M. Hyest, qui est pour beaucoup dans l'échec de la CMP. Le Sénat ne pouvait être ravalé au rang de chambre d'enregistrement. (Applaudissements à gauche)

Le chapitre VIII du texte bouleverse notre système judiciaire, un système qui jusqu'alors place en son coeur le pouvoir du juge. Vous tentez de l'en déposséder, par le transfert de ses prérogatives aux procureurs ou l'allègement des procédures. M. Reichardt se réjouit de l'extension de la CRPC ? Pas moi. Vous dites, monsieur le ministre, ne pas vouloir aller vers une justice à l'anglo-saxonne, mais vos propositions disent le contraire. Oui, notre justice est paupérisée ; oui, nos tribunaux sont encombrés et manquent de moyens, mais est-ce une raison pour affaiblir le pouvoir judiciaire ? Avec votre proposition, ce « plaider coupable à la française » serait étendu à presque toutes les infractions. Notre commission l'a heureusement limité, dès la première lecture. Donner du pouvoir au parquet ? Pourquoi pas ? Mais de quel parquet parlons-nous ? Le parquet à la française n'est pas conforme, monsieur le ministre, à nos engagements européens, parce que la carrière des parquetiers dépend du garde des sceaux. Garant de l'indépendance de la justice, voilà que vous allez proposer votre directeur de cabinet aux fonctions de procureur de Paris ! Ce mélange des genres est une atteinte directe à l'indépendance de la justice : il est temps, monsieur le garde des sceaux, de vous ressaisir ! (Applaudissements à gauche)

M. Michel Mercier, garde des sceaux.  - Je m'étonne, monsieur Michel, de vos propos et de votre ton vindicatif, car il y a déjà eu, sous des gouvernements socialistes, des directeurs de cabinet nommés procureurs de Paris ! (M. Jean-Jacques Hyest le confirme) Ce qui m'a avant tout guidé, c'est la question de la compétence -c'est un bon professionnel, qui a réussi à Bobigny, qui n'est pas le parquet le plus facile. Qui veut faire l'ange fait la bête, monsieur Michel. Vous savez bien ce qu'il en fut dans le passé !

M. Jean-Pierre Michel.  - Nous luttons contre la récidive...

M. Michel Mercier, garde des sceaux.  - Je ne transigerai jamais sur un point : le droit de présentation des membres du parquet, seule façon de mener une politique nationale. Je suis, en revanche, très respectueux des avis du CSM, contre lesquels je ne suis jamais allé ; et je ne suis jamais intervenu dans une procédure. Là est ma façon de faire de la politique. N'instrumentalisons pas la justice : ceux qui le font sont les plus sûrs ennemis de son indépendance. (Applaudissements à droite)

La discussion générale est close.

Discussion des articles

Article premier

M. le président.  - Amendement n°40 rectifié, présenté par MM. Mézard, Alfonsi, Baylet, Bertrand, C. Bourquin et Collin, Mme Escoffier, M. Fortassin, Mme Laborde et MM. Requier, Tropeano, Vall et Vendasi.

Supprimer cet article.

M. Jacques Mézard.  - Nous sommes face à des dispositions dont l'accumulation démontre l'incohérence. On supprime les juridictions de proximité pour créer des juges supplétifs, à bas coût. On n'est plus dans la proximité mais bien dans la RGPP judiciaire. C'est un mauvais signal. La majorité des juges de proximité sont opposés à ces dispositions, qui ne semblent plus soulever d'opposition sur certains bancs, ce que je regrette.

M. Yves Détraigne, rapporteur.  - En CMP, un accord était intervenu sur ces dispositions assorties du maintien des compétences du juge de proximité pour les litiges jusqu'à 4 000 euros. Le Sénat y tient. N'y revenons pas, au risque de nous voir contredits pas l'Assemblée nationale.

M. Michel Mercier, garde des sceaux.  - Défavorable.

M. Jean-Pierre Michel.  - La commission a repris notre amendement sur la compétence des juges de proximité, que nous espérons voir repris par l'Assemblée nationale. Nous nous abstiendrons sur l'amendement Mézard.

M. Jacques Mézard.  - Fluctuat, mais peut-être mergitur... La reconstitution à laquelle on procède ici de la juridiction de proximité est incohérente avec l'esprit même du texte : on fait ici une chose et son contraire. Je maintiens l'amendement.

M. Jean-Jacques Hyest.  - Les juridictions de proximité n'avaient pas suscité l'enthousiasme du Sénat. Cependant, les juges de proximité se sont révélés précieux pour les petits contentieux ; il serait dommage de s'en priver. L'expérience a été finalement jugée positive par bien des présidents de juridiction.

L'amendement n°40 rectifié n'est pas adopté.

M. le président.  - Amendement n°47, présenté par le Gouvernement.

I. - Alinéas 17 et 18

Supprimer ces alinéas.

II. -  Alinéa 21

Après le mot :

opposition

Supprimer la fin de cet alinéa.

M. Michel Mercier, garde des sceaux.  - Il s'agit de revenir au texte initial du Gouvernement. Ce débat ne date pas d'hier. J'espère avoir convaincu.

M. Yves Détraigne, rapporteur.  - Pas la commission qui a émis, en cohérence, un avis défavorable.

L'amendement n°47 n'est pas adopté.

L'article premier est adopté.

L'amendement de coordination n°41 rectifié devient sans objet.

Après une épreuve à main levée déclarée douteuse, l'article 2, mis aux voix par assis et levé, n'est pas adopté.

L'article 2 bis n'est pas adopté.

Après une épreuve à main levée déclarée douteuse, l'article 4, mis aux voix par assis et levé, n'est pas adopté.

L'article 6 n'est pas adopté, non plus que les articles 7 et 11.

Article 14

M. le président.  - Amendement n°42 rectifié, présenté par MM. Mézard, Alfonsi, Baylet, Bertrand, C. Bourquin et Collin, Mme Escoffier, M. Fortassin, Mme Laborde et MM. Requier, Tropeano, Vall et Vendasi.

Alinéa 2, deuxième et troisième phrases

Supprimer ces phrases.

M. Jacques Mézard.  - Cet alinéa a trait au barème indicatif des avocats dans les procédures de divorce. Nous sommes favorables à la conclusion d'une convention entre l'avocat et son client, mais imposer un barème indicatif « en fonction des usages » nous semble flou, atypique et n'a pas lieu d'être. Je crains que l'effort de consensus de notre rapporteur ne nous ramène pas à lui...

M. Yves Détraigne, rapporteur.  - Nous avions, en dépit des doutes de beaucoup, trouvé une solution convenable avec un barème qui est purement indicatif. Défavorable.

M. Michel Mercier, garde des sceaux.  - J'ai du mal à comprendre cet amendement. La convention d'honoraires met le client dans la main de l'avocat, d'où la nécessité d'un barème informatif. L'accès de tous à la justice passe aussi par de telles dispositions.

M. Jacques Mézard.  - En matière d'accès à la justice, la priorité serait plutôt de renforcer l'aide juridictionnelle, alors que les Français les plus défavorisés ont le plus grand mal à accéder à la justice, en particulier dans le domaine pénal. Je comprends que cette disposition est à usage médiatique...

M. Alain Anziani.  - Sur la nécessité de réformer en profondeur l'aide juridictionnelle, je suis M. Mézard mais je ne puis soutenir son amendement de suppression. Le barème indicatif est un progrès, demandé depuis des années par les barreaux et les usagers de la justice.

A la demande du Gouvernement, l'amendement n°42 rectifié est mis aux voix par scrutin public.

M. le président.  - Voici les résultats du scrutin :

Le Sénat n'a pas adopté.

L'article 14 est adopté.

La séance est suspendue à 16 h 45.

*

*          *

présidence de M. Jean-Pierre Bel

La séance reprend à 17 heures.