Comptes rendus analytiques officiels du 26 novembre 2008

M. le président.  - L'ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi de finances pour 2009. Nous en sommes parvenus, au sein de la première partie, à l'article 16.

Article 16

I.  - A compter du 1^er janvier 2009, une somme de 21 037 549 € est versée aux départements, dans les conditions définies au III de l'article 52 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005, au titre de la compensation financière des charges résultant de l'allongement de la durée de la formation initiale obligatoire des assistants maternels et de l'instauration d'une formation d'initiation aux gestes de secourisme prévus en application de l'article L. 421-14 du code de l'action sociale et des familles.

Le montant par département de cette compensation au titre de la formation initiale obligatoire des assistants maternels est calculé en fonction du nombre d'assistants maternels agréés au 1^er janvier 2007 dans le département concerné, de la durée supplémentaire de formation initiale obligatoire ainsi que du coût horaire de formation.

Le montant par département de cette compensation au titre de la formation d'initiation aux gestes de secourisme est calculé en fonction du nombre d'assistants maternels agréés au 1^er janvier 2007 dans le département concerné, de la durée de la formation d'initiation aux gestes de secourisme ainsi que du coût horaire de formation.

Un décret fixe les modalités de calcul de cette compensation.

II.  - Le III de l'article 52 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005 est ainsi modifié :

1° Au cinquième alinéa, le montant : « 0,456 € » est remplacé par le montant : « 1,168 € », et le montant : « 0,323 € » est remplacé par le montant : « 0,827 € » ;

2° A la deuxième phrase du septième alinéa, après les mots : « taxe différentielle sur les véhicules à moteur », sont insérés les mots : « ainsi que de la compensation financière des charges résultant de l'allongement de la durée de la formation initiale obligatoire des assistants maternels et de l'instauration d'une formation d'initiation aux gestes de secourisme prévus en application de l'article L. 421-14 du code de l'action sociale et des familles, » ;

3° La dernière phrase du septième alinéa et le tableau sont ainsi rédigés :

« En 2009, ces pourcentages sont fixés comme suit :

« 

M. le président.  - Amendement n°I-193, présenté par Mme Beaufils et les membres du groupe CRC.

Rédiger comme suit cet article :

I. - L'article L. 3334-2 du code général des collectivités territoriales est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« En 2009, le montant de la dotation est majoré d'un montant de 300 millions d'euros. »

II. - La perte de recettes pour l'État découlant du I ci-dessus sont compensées à due concurrence par un relèvement des droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

M. Bernard Vera.  - Le transfert vers les départements et les régions de 50 000 membres des personnels TOS et des effectifs des directions départementales de l'équipement (DDE) sera responsable pour moitié de la hausse de 8,1 % des frais de personnel des collectivités locales. Dans une note de conjoncture récente de la banque Dexia, on lit que « la charge est énorme et non compensée à sa juste mesure ».

Nous nous sommes fermement opposés, lors de la discussion de la loi sur les responsabilités locales, à ces transferts, manière déguisée pour l'État de se décharger d'un fardeau sur les collectivités. Nos craintes se sont confirmées depuis : chaque année, les problèmes se multiplient.

Une fois encore, la solution retenue pour compenser les nouvelles charges des départements est un partage du produit de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (Tipp). Cela revient à faire financer ces services par les citoyens, qui doivent se chauffer et se déplacer. Pourtant, le groupe Total affiche un bénéfice en progression constante, de 11 milliards d'euros depuis le début de l'année ! Mais vous préférez taxer les ménages et dédouaner les entreprises. La Tipp est une taxe très injuste, qui frappe surtout les plus modestes.

Ces transferts devraient plutôt être compensés par une augmentation de la DGF, qui constitue pour les collectivités un financement pérenne dont la valeur réelle est garantie par ses règles d'évolution.

M. le président.  - Amendement n°I-255, présenté par le Gouvernement.

I. - Remplacer le 1° du II de cet article par deux alinéas ainsi rédigés :

1° Au début de la première phrase du cinquième alinéa, les mots : « A compter de 2008 » sont remplacés par les mots : « A compter de 2009 » ;

1° bis Dans la seconde phrase du même alinéa, le montant : « 0,456 euro » est remplacé par le montant : « 1,476 euro » et le montant : « 0,323 euro » est remplacé par le montant : « 1,045 euro » ;

II. - Rédiger comme suit le tableau constituant le dernier alinéa du 3° du II de cet article :

M. André Santini, secrétaire d'État chargé de la fonction publique.  - Cet amendement majore les montants de la compensation financière versée aux départements au titre des transferts de compétences prévus par la loi du 13 août 2004 et celle du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion.

L'amendement procède à un ajustement de 49,9 millions d'euros au titre des transferts de compétence intervenus jusqu'en 2008 et à quatre ajustements pour les transferts qui interviendront à compter de 2009, liés aux nouvelles données dont le Gouvernement a pu disposer depuis le dépôt du projet de loi de finances à l'Assemblée nationale, pour un montant de 72,2 millions d'euros : 50,5 millions d'euros de compensation au titre des transferts de personnels, en raison de l'exercice tardif du droit d'option des agents, et 12,8 millions d'euros pour le transfert des services des ministères chargés de la santé et de l'action sociale qui participent à l'exercice des compétences transférées aux départements, notamment -au titre du RMI. Cette compensation fait suite au décret du 20 août 2008 portant transfert de services aux départements, qui ouvre la période de droit d'option pour les agents concernés.

Lors de l'examen de la deuxième partie du projet de loi de finances, nous proposerons des amendements visant à diminuer corrélativement les crédits budgétaires des missions concernées.

M. Philippe Marini, rapporteur général.  - Avis défavorable à l'amendement n°I-193, qui présenterait un coût budgétaire prohibitif.

Avis favorable à l'amendement n°I-255. Cet amendement à caractère technique montre à nos collègues de l'opposition que le Gouvernement est scrupuleux en ce qui concerne la compensation du transfert de charges. Il respecte strictement le contrat de confiance qui lie l'État aux collectivités. Le coût de ces ajustements sera intégralement compensé par une diminution des crédits des missions et des programmes concernés dans le budget de l'État. Voilà un exemple pratique qui illustre la règle du jeu, scrupuleusement suivie par le Gouvernement.

L'amendement n°I-193 n'est pas adopté.

L'amendement n°I-255 est adopté.

L'article 16, modifié, est adopté.

Article 17

Le tableau du I de l'article 40 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est ainsi rédigé :

« 

 »

M. le président.  - Amendement n°I-194, présenté par Mme Beaufils et les membres du groupe CRC.

Rédiger comme suit cet article :

I. - L'article L. 4332-4 du code général des collectivités territoriales est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« En 2009, ce montant est majoré d'un montant de 200 millions d'euros. »

II. - La perte de recettes résultant pour l'État du I ci-dessus est compensée à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

M. Bernard Vera.  - Les transferts de compétences et de charges que vous avez imposés aux départements et aux régions suscitent chaque année de nouvelles vagues, malgré quelques illusions initiales vite dissipées. Vous promettiez un remboursement à l'euro près, mais l'expérience montre qu'on en est loin.

D'après la loi Raffarin, l'État devait compenser les transferts de compétences par des recettes fiscales dédiées. La Tipp, que paient les automobilistes et les locataires quand on remplit la réserve de fioul de leur HLM, est devenue le principal instrument de cette compensation. Dans d'autres pays qui mettent en oeuvre une politique de décentralisation, on affecte aux collectivités une part plus importante des impôts d'État, mais vous avez opté pour un système mixte, alliant prélèvements locaux et fiscalité dédiée.

L'augmentation des recettes liées à la Tipp ne compensant pas celle des dépenses, les collectivités doivent augmenter les impôts locaux afin de mettre en oeuvre des chantiers qui avaient souvent été laissés à l'abandon. Les lycées, par exemple, ont été transférés aux régions dans un état de délabrement lamentable. Le transfert de personnels en fin de carrière a permis à l'État de se décharger sur les collectivités du versement des pensions. Celui des personnels TOS de l'Éducation nationale a considérablement augmenté les frais de personnel des collectivités.

La DGF aurait pu pérenniser la compensation de ces charges nouvelles. Mais vous avez choisi d'affecter aux collectivités les recettes aléatoires de la Tipp. Vous préférez une gestion à court terme à une programmation à long terme et pénalisez ainsi les habitants de nos régions.

M. le président.  - Amendement n°I-256, présenté par le Gouvernement.

Rédiger comme suit le tableau constituant le deuxième alinéa de cet article :

M. André Santini, secrétaire d'État.  - Comme pour les départements, le Gouvernement souhaite majorer à hauteur de 22,8 millions d'euros les montants de la compensation financière versée aux régions au titre des transferts de compétences prévus par la loi du 13 août 2004.

Cet amendement comprend un ajustement au titre des transferts de compétence intervenus jusqu'en 2008 : 14,9 millions d'euros d'ajustements pérennes pour la rectification des montants prévus dans la loi de finances pour 2008, principalement pour compenser le transfert des personnels TOS du ministère de l'Éducation nationale. Cet ajustement donnera également lieu à un amendement dans le projet de loi de finances rectificative pour 2008 afin d'assurer un versement complémentaire cette année.

Il comporte également deux ajustements pour les transferts liés aux nouvelles données dont le Gouvernement a pu disposer depuis le dépôt du projet de loi de finances à l'Assemblée nationale, à intervenir en 2009, pour un montant de 7,9 millions.

Le premier ajustement tient à l'exercice tardif du droit d'option des agents, l'estimation initiale au 31 juillet 2008 ne tenant pas compte de l'exercice réel du droit d'option par les agents jusqu'au 31 août 2008. Sont ainsi concernées la compensation du transfert aux régions des personnels TOS des lycées agricoles et celle des personnels du ministère de la culture transférés au titre de l'inventaire culturel.

Le second ajustement tient au transfert des services des ministères chargés de la santé et de l'action sociale qui participent à l'exercice des compétences de formation transférées.

Les ajustements de compensation au profit des régions d'outre-mer seront effectués, par affectation de la dotation générale de décentralisation, en deuxième partie, lors de l'examen des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

Lors de l'examen de la deuxième partie du projet de loi de finances, le Gouvernement proposera des amendements visant, en application de ces transferts, à diminuer les crédits budgétaires des missions concernées.

M. Philippe Marini, rapporteur général.  - La solution préconisée par le groupe CRC est trop coûteuse et va au-delà de la stricte compensation financière. Défavorable à l'amendement n°I-194. A l'inverse, l'amendement n°I-256 du Gouvernement fait correctement application du droit à compensation, au profit des régions, au titre tant des transferts antérieurs à 2008 que de ceux à intervenir en 2009.

Je souligne que l'impact net des deux amendements proposés par le Gouvernement, et dont l'un a déjà été adopté sur le solde budgétaire, sera, malgré une compensation partielle à l'article 16, de 41 millions. De quoi apaiser certains de nos excellents collègues, prompts à déplorer le malheur des temps et à dénoncer la gestion des transferts. Si l'État était rigoureux, ces soldes devraient entrer dans l'enveloppe normée... Par où l'on mesure le souci d'équilibre du Gouvernement.

M. André Santini, secrétaire d'État.  - Même avis que la commission sur l'amendement n°I-194. Retrait ou rejet.

L'amendement n°I-194 n'est pas adopté.

Mme Nathalie Goulet.  - Je voterai des deux mains l'amendement du Gouvernement, propre à résoudre les problèmes de personnel insurmontables qu'ont connu l'an dernier les lycées agricoles et qui ont perturbé la rentrée scolaire. Merci, monsieur le ministre, au nom de la Basse-Normandie !

M. Daniel Dubois.  - Je voterai bien entendu l'amendement. C'est bien la moindre des choses que le Gouvernement assume ses engagements.

L'amendement n°I-256 est adopté.

L'article 17, modifié, est adopté.

Article 18

I.  -  Les ressources attribuées aux départements métropolitains au titre de l'extension de compétence résultant de la loi n°          du                    généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion sont composées d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers. Cette part est obtenue, pour l'ensemble des départements, par application d'une fraction du tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers aux quantités de carburants vendues sur l'ensemble du territoire national.

La fraction de tarif mentionnée à l'alinéa précédent, calculée de sorte qu'appliquée aux quantités de carburants vendues sur l'ensemble du territoire en 2008 elle conduise à un produit égal au montant prévu par le deuxième alinéa du II de l'article 3 de la loi n°          du                    précitée, s'élève à :

  -   0,82 € par hectolitre s'agissant des supercarburants sans plomb ;

  -   0,57 € par hectolitre s'agissant du gazole présentant un point d'éclair inférieur à 120°C.

Cette fraction est corrigée au vu des montants définitifs de dépenses exécutées en 2008 au titre de l'allocation de parent isolé, de l'intéressement proportionnel et forfaitaire prévu à l'article L. 524-5 du code de la sécurité sociale et de l'intéressement proportionnel et forfaitaire prévu à l'article L. 262-11 du code de l'action sociale et des familles dans leur rédaction antérieure à l'entrée en vigueur de la loi n°          du                    précitée.

Chaque département métropolitain reçoit un pourcentage de la part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers mentionnée au premier alinéa. Ce pourcentage est égal, pour chaque département, au montant des dépenses exécutées en 2008 par l'État dans ce département au titre de l'allocation de parent isolé, diminué des sommes exposées au titre de l'intéressement proportionnel et forfaitaire alors prévu à l'article L. 524-5 du code de la sécurité sociale ainsi que des dépenses ayant incombé au département en 2008 au titre de l'intéressement proportionnel et forfaitaire alors prévu à l'article L. 262-11 du code de l'action sociale et des familles, dans leur rédaction antérieure à l'entrée en vigueur de la loi n°          du                    précitée, rapporté au montant total de ces dépenses dans l'ensemble des départements métropolitains, diminué dans les mêmes conditions.

A compter du 1^er juillet 2009, ces pourcentages sont fixés comme suit :

Si le produit affecté globalement aux départements en vertu des fractions de tarif qui leur sont attribuées par la loi de finances représente un montant annuel inférieur au montant du droit à compensation résultant de l'application du deuxième alinéa du II de l'article 3 de la loi n°          du                    précitée, la différence fait l'objet d'une attribution d'une part correspondante du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers revenant à l'État.

II.  -  A.  - Le II de l'article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est ainsi modifié :

1° Dans le sixième alinéa, après les mots : « article 59 de la loi de finances pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003) », sont insérés les mots : « et du I de l'article 18 de la loi n°          du                    de finances pour 2009 » ;

2° Dans le huitième alinéa, les mots : « de l'allocation de revenu minimum d'insertion et de l'allocation de revenu de solidarité » sont remplacés par les mots : « de l'allocation de revenu de solidarité active dans les conditions prévues par la loi n°          du                    généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion ».

B.  - En 2009, les versements mensuels du compte de concours financiers régi par le II de l'article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 au titre de la part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers affectée à chaque département en application du I du présent article sont effectués à compter du mois de juillet et à raison d'un sixième du droit à compensation du département au titre de cette année.

M. Gérard Miquel.  - Le texte sur lequel la CMP sur le projet de loi garantissant le RSA est parvenue à un accord nous sera transmis dans les jours qui viennent. Son article 3 prévoit que les charges supplémentaires résultant de l'extension des compétences du département seront intégralement compensées par l'État.

L'article 18 fixe, par anticipation, les conditions de cette compensation. Échaudés par la compensation imparfaite de l'APA, du RMI, du RMA, à quoi s'ajoutent le gel des dotations et des perspectives de baisse des recettes fiscales, nous attendons qu'elle soit réellement intégrale, et pérenne. Imposer de nouvelles charges mal compensées aux collectivités serait les conduire à l'asphyxie.

Or, il semble que nous nous acheminions pour le RSA vers le même scénario que celui que nous avons connu pour le RMI, et qui leur a valu 2 milliards de déficit. Que l'un soit considéré comme une extension tandis que l'on voyait en l'autre un transfert ne change rien à l'affaire. Malgré les garanties constitutionnelles qui s'attachent à l'un, le décalage risque d'être le même. Et le Comité consultatif d'évaluation des charges, qui n'a pas empêché l'écart dans le cas du RMI, ne nous est pas une garantie.

Aux mêmes causes les mêmes effets. Le montant prévisionnel du droit à compensation est fixé à 323 millions pour 2009 et 664 millions en année pleine. La clause de revoyure fixée en 2009 ne nous suffit pas : l'évaluation doit être mieux adaptée à la réalité. Quant au mode de financement, nous regrettons qu'il soit assis sur le produit de la Tipp, fort sujette à fluctuations. Un réajustement est certes prévu en 2010, mais après ?

M. le président.  - Amendement n°I-195, présenté par Mme Beaufils et les membres du groupe CRC.

I. - Remplacer les six premiers alinéas du I de cet article par deux alinéas ainsi rédigés :

Les ressources attribuées aux départements métropolitains au titre de l'extension de compétence résultant de la loi n°         du        généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion sont composées d'une part du produit de l'impôt de solidarité sur la fortune en application du tarif défini à l'article 885 U du code général des impôts.

La fraction de tarif mentionnée à l'alinéa précédent est calculée de sorte qu'elle conduise à un produit égal au montant prévu par le deuxième alinéa du II de l'article 3 de la loi n°    du ... précitée.

II. - Rédiger comme suit le septième alinéa de cet article :

A compter du 1^er juillet 2009, cette fraction est répartie selon les pourcentages suivants :

M. Bernard Vera.  - Le sens de la solidarité de ce gouvernement est pour le moins orienté. Après avoir fait croire aux Français que vous ferez payer le RSA par les plus riches, vous prenez la précaution d'inclure le prélèvement de 1,1 % sur les revenus du patrimoine dans le bouclier fiscal, exonérant ainsi les plus hauts revenus pour cibler les seuls petits épargnants.

On pouvait espérer un élargissement du champ vers le haut. Las, par symétrie avec le RMI, vous l'asseyez sur un prélèvement sur recettes de la Tipp, qui touche une fois encore les couches sociales qui souffrent le plus.

Tout se passe comme si on oubliait, dans l'ISF, le « S » de solidarité. Les collectivités locales ont besoin, pour financer leur action sociale, de recettes pérennes. Nous proposons donc d'affecter une partie des recettes de l'ISF, dont le produit s'élève à 3 900 millions en 2008, au RSA, dont le coût est évalué à 322 millions. Cet impôt très parisien qu'est l'ISF permettra d'établir une réelle solidarité entre les lieux où se concentre la fortune et ceux où s'accumulent les besoins sociaux.

M. Philippe Marini, rapporteur général.  - Le débat a eu lieu cet été sur la façon de financer le RSA. Le choix du prélèvement sur les revenus du patrimoine devrait vous satisfaire pleinement et vous devriez saluer le sens de la solidarité dont a fait preuve le Président de la République, qui n'a pas hésité à aller au devant des critiques de ses amis parmi les plus engagés. Retrait ou rejet.

M. André Santini, secrétaire d'État.  - Même avis.

L'amendement n°I-195 n'est pas adopté.

L'article 18 est adopté.

Article 19

Pour 2009, les prélèvements opérés sur les recettes de l'État au profit des collectivités territoriales sont évalués à 52 257 889 000 € qui se répartissent comme suit :

M. le président.  - Amendement n°I-17, présenté par M. Marini, au nom de la commission des finances.

I. - Dans le premier alinéa de cet article, remplacer le montant :

52 257 889 000 €

par le montant :

52 289 803 000 €

II. - Rédiger ainsi le tableau constituant le second alinéa de cet article :

III. - Pour compenser la perte de recettes résultant des I et II ci-dessus, compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

II. - La perte de recettes résultant pour l'État de la majoration des prélèvements au profit des collectivités territoriales est compensée à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

IV. - En conséquence, faire précéder le début de cet article de la mention :

I. -

M. Philippe Marini, rapporteur général.  - Vu l'amendement déposé par le Gouvernement, de coordination, comme celui-ci, je préfèrerais entendre le ministre pour... coordination.

M. le président.  - Amendement n°I-259, présenté par le Gouvernement.

Rédiger ainsi le tableau constituant le second alinéa de cet article :

M. André Santini, secrétaire d'État.  - Cet amendement tire les conséquences de celui qu'avait présenté le Gouvernement à l'article 15. Il réduit de 25 millions le prélèvement sur recettes au titre de la compensation de la part salariale au profit de la compensation de l'exonération mentionnée à l'article 15.

Cet amendement retire de la liste des compensations d'exonérations celles portant sur la taxe professionnelle en Corse. Il prend également en compte une diminution de la DGF pour 6,2 millions, liée à la recentralisation de tout ou partie des compétences de prévention sanitaire de cinq départements qui ont dénoncé les conventions qu'ils ont passées avec le ministère de la santé. Ces crédits seront donc transférés à ce ministère. Cette mesure s'inscrit en application de l'article 71 de la loi du 13 aout 2004 relative aux libertés locales, complété par l'article 100 de la loi de finances rectificative du 30 décembre 2004 qui indique que les départements qui renonceront à l'exercice de ces compétences verront leurs dotations de compensation réduites. Ces crédits concernent des actions d'information relatives à la vaccination, à la lutte contre la lèpre, la tuberculose, les infections sexuellement transmissible et en faveur du dépistage des cancers.

M. Philippe Marini, rapporteur général.  - Nous n'avons pu examiner cet amendement mais j'ai le sentiment qu'il tire les conséquences de nos votes précédents et qu'il rectifie la DGF de certains départements qui ont renoncé à diverses compétences. Consultant du regard le président et mes collègues de la commission, je n'ai pas le sentiment qu'il soit nécessaire de réunir notre commission. Dans ces conditions, l'avis est favorable.

M. René Garrec.  - Très bien !

M. Philippe Marini, rapporteur général.  - Et je retire bien sûr l'amendement de la commission.

L'amendement n°I-17 est retiré.

L'amendement n°I-259 est adopté.

L'article 19, modifié, est adopté.

Discussion des articles de la première partie (Suite)

M. le président.  - Nous en revenons aux articles additionnels après l'article 23.

Articles additionnels après l'article 23

M. le président.  - Amendement n°I-197, présenté par M. Ralite et les membres du groupe CRC.

Après l'article 23, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le 1° de l'article 1605 bis du code général des impôts est ainsi rédigé :

« 1° Une seule redevance audiovisuelle est due, quel que soit le nombre d'appareils récepteurs de télévision ou dispositifs assimilés dont est équipé le local meublé affecté à l'habitation pour lequel le redevable et ses enfants rattachés à son foyer fiscal en application du 3 de l'article 6 sont imposés à la taxe d'habitation. »

M. Bernard Vera.  - Au moment où l'audiovisuel public, dont le budget est amputé d'un milliard par décision présidentielle, risque d'être contraint à un véritable moins-disant culturel, il est impensable de ne pas modifier le périmètre de la redevance audiovisuelle. Ceux pour qui un secteur audiovisuel public fort et de qualité permet de renforcer la démocratie doivent avoir le courage politique d'augmenter la redevance, qui peut être assimilée à un actionnariat populaire et démocratique. Nous proposons donc l'élargissement de son assiette en prévoyant l'assujettissement des résidences secondaires, qui avait été supprimée en 2004 par le ministre de l'économie de l'époque, Nicolas Sarkozy.

La redevance est un impôt dont l'importance doit être mesurée à l'aune de la place que tient l'audiovisuel public dans l'espace social et démocratique. Il manque 1,2 milliard à France Télévision : ne pas augmenter légèrement la redevance tout en en élargissant son assiette serait une décision lourde de conséquences à court et long terme.

M. Philippe Marini, rapporteur général.  - Dans notre droit actuel, dont je ne comprends pas toute la finesse, une seule redevance audiovisuelle est due par les foyers, quels que soient le nombre de récepteurs et le nombre de résidences qu'ils possèdent. Il serait assez normal qu'au moins chaque résidence, principale ou secondaire, acquitte cette redevance. Et il ne faudrait pas trop me pousser dans mes retranchements pour réclamer une redevance par poste. Sans doute y en aurait-il moins dans les chambres des enfants. (Sourires) Mais je m'écarte de mon rôle de rapporteur général.

Cet amendement rapporterait un peu d'argent mais il pose peut-être un problème de contrôle, quoi que je n'en sois pas totalement persuadé. Je souhaite donc entendre le Gouvernement avant de me prononcer.

Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi.  - La réforme de 2004 avait pour but de simplifier le système, en liant taxe d'habitation et redevance, et de mettre un terme aux oublis de déclaration. Il n'apparaît pas opportun de modifier la loi, d'autant que la redevance rentre plutôt mieux qu'auparavant. Je souhaite donc le retrait de l'amendement.

M. Philippe Marini, rapporteur général.  - Il y a bien une taxe d'habitation par résidence, principale et secondaire. Ce serait une solution facile à mettre en oeuvre...

M. Michel Mercier.  - Surtout pas !

M. Philippe Marini, rapporteur général.  - Compte tenu de mon grand trouble, je m'en remets à la sagesse de la Haute assemblée.

M. Bernard Vera.  - Je regrette, madame la ministre, que vous n'ayez pas été convaincue par les hésitations du rapporteur général. Une augmentation du produit de la redevance serait bienvenue, alors qu'un tiers des recettes du service public de l'audiovisuel va disparaître avec la suppression de la publicité.

L'amendement n°I-197 n'est pas adopté.

M. le président.  - Amendement n°I-20, présenté par M. Marini, au nom de la commission des finances.

Après l'article 23, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - L'article 39 bis A du code général des impôts est ainsi modifié :

1° Le 1 est ainsi modifié :

a) Dans le premier alinéa, après les mots : « l'information politique et », le mot : « générale » est remplacé par les mots : « d'intérêt général » ;

b) Il est complété par trois alinéas ainsi rédigés :

« Sont regardées comme se consacrant pour une large part à l'information politique et d'intérêt général, les publications réunissant les caractéristiques suivantes :

« - apporter de façon périodique sur l'actualité locale, nationale ou internationale des informations ou des commentaires tendant à éclairer le jugement des citoyens ou d'une catégorie de lecteurs ;

« - consacrer la majorité de leur surface rédactionnelle à cet objet. »

2° Le 2 bis est supprimé.

II. - La perte de recettes résultant pour l'État du I ci-dessus est compensée par une augmentation à due concurrence des droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

M. Philippe Marini, rapporteur général.  - Il convient de revenir sur la question des provisions pour investissements (PPI) des entreprises de presse. Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2007, nous avions adopté un amendement afin que la presse spécialisée -agricole, médicale, scientifique, juridique- ne soit pas exclue du dispositif. Le décret d'application s'est totalement assis sur la volonté du législateur. (Sourires) Certes, ce n'est pas la première fois que cela arrive.

Mme Nicole Bricq.  - Oh non !

M. Michel Charasse.  - Aucun journal n'a relevé ce problème.

M. Philippe Marini, rapporteur général.  - Il convient donc de rétablir les titres de la presse spécialisée, définis comme « se consacrant pour une large part à l'information politique et générale » dans le champ des bénéficiaires de la PPI.

Cette mesure quasi symbolique ne coûterait que quelques dizaines de milliers d'euros à l'État mais elle permettrait de rendre à ces organes de presse spécialisés ce qu'ils touchaient avant 2007.

M. le président.  - Sous-amendement n°I-260 à l'amendement n° I-20 de M. Marini, présenté par M. Charasse.

Au troisième alinéa du b du 1° du I de l'amendement n°I-20, après le mot :

éclairer

insérer les mots :

d'une manière pluraliste

M. Michel Charasse.  - Lorsque nous avons examiné le projet de loi de révision constitutionnelle en juillet, l'article 34 a été modifié à l'initiative de mes collègues socialistes afin que le pluralisme des moyens d'information soit garanti.

Monsieur le rapporteur général, nous avons l'obligation de veiller à ce que les avantages fiscaux à la presse aillent aux seuls organes de presse qui respectent le pluralisme : c'est une exigence constitutionnelle !

Mme Nathalie Goulet.  - Très bien !

M. Michel Charasse.  - C'est le sens de mon sous-amendement. Si le pluralisme n'est pas pris en compte, je ne sais pas pour qui ni pour quoi les contribuables paient !

M. Philippe Marini, rapporteur général.  - La commission n'ayant pas pu examiner le sous-amendement, je m'exprimerai en mon nom personnel. Chacun ici connaît mon attachement au libéralisme, particulièrement en matière de diffusion des opinions ; cependant, qui se fera juge du pluralisme ? Le meilleur juge, c'est le lecteur. Je comprends votre souci : vous ne souhaitez pas que l'aide fiscale aille, par exemple, à un organe de presse professionnel qui serait contrôlé par une force politique et qui se consacrerait à sa seule promotion.

M. Michel Charasse.  - Voilà !

M. Philippe Marini, rapporteur général.  - Sagesse.

Mme Christine Lagarde, ministre.  - Le décret d'application a été maladroitement rédigé, je vous en donne acte. Je vous propose de participer à la rédaction d'un nouveau décret, pour le remplacer; nous pourrons en élargir le champ d'application, comme vous le souhaitiez, et tenir compte des conclusions des états généraux de la presse, qui visent à renforcer le financement de tous les organes de presse. Retrait, sinon rejet.

M. Michel Charasse.  - Le décret doit faire respecter le pluralisme, c'est la Constitution !

M. Philippe Marini, rapporteur général.  - Vous me donnez acte de ce que le décret n'a pas tenu compte de la volonté du législateur et vous nous invitez à participer à la rédaction d'un nouveau décret, dans l'esprit du législateur ? (Mme le ministre fait signe que oui) Alors, je veux bien retirer l'amendement. Cependant, je note que c'est au moins la deuxième fois, dans ce texte, que le ministère de la culture et de la communication s'assoit sur nos décisions : à lui la palme !

M. Michel Charasse.  - A la culture, ils ne savent même pas ce qu'est le Parlement !

L'amendement n°I-20 est retiré.

M. Michel Charasse.  - Je reprends l'amendement.

M. le président.  - Ce sera l'amendement n°I-20 rectifié.

M. Michel Charasse.  - Le pluralisme est un impératif constitutionnel, il doit par conséquent se trouver dans tous les textes, y compris dans les décrets d'application ! Le financement doit aller aux organes de presse qui respectent le pluralisme, pas aux autres !

Mme Catherine Morin-Desailly.  - Les états généraux de la presse sont en cours, il serait prématuré de légiférer sans connaître leurs propositions.

L'amendement n°I-20 rectifié est retiré.

Le sous-amendement n°I-260 devient sans objet.

Article 24

L'article 45 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008 est ainsi modifié :

1° Au 1°, les mots : « et jusqu'au 31 décembre 2009 » sont supprimés ;

2° Le 2° devient 3° ;

3° Après le 1°, le 2° est ainsi rétabli :

« 2° A compter du 1^er janvier 2009, les quotités du produit de la taxe de l'aviation civile affectées respectivement au budget annexe ?Contrôle et exploitation aériens? et au budget général de l'État sont de 82,14 % et de 17,86 % ; »

4° Au 3° tel qu'il résulte du 2° du présent article, les taux : « 51,47 % » et « 48,53 % » sont respectivement remplacés par les taux : « 79,77 % » et « 20,23 % » ;

5° Au II, les taux : « 49,56 % » et « 50,44 % » sont respectivement remplacés par les taux : « 77,35 % » et « 22,65 % ».

M. le président.  - Amendement n°I-237, présenté par M. Marini, au nom de la commission des finances.

Supprimer cet article.

M. Philippe Marini, rapporteur général.  - Cet article change la répartition du produit de la taxe de l'aviation civile entre le budget général de l'État et le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ». Ce changement, qui s'apparente à une débudgétisation, n'est pas conforme aux principes de la Lolf.

L'article 18 de notre charte budgétaire dispose qu'un budget annexe doit retracer les « seules opérations des services de l'État [...] résultant de leur activité de production de biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de redevances ».

Or, ce texte regroupe dans le budget annexe des « activités qui ne sont pas strictement des prestations de services », selon les informations communiquées par le Gouvernement. Il étend le périmètre du budget annexe : ce n'est pas conforme aux principes de la Lolf.

Madame le ministre, à quoi sert la Lolf si le Gouvernement lui-même peut la violer ? Quelle peut être alors l'autorité de la commission des finances au sein même de la Haute assemblée, quand elle fait respecter les règles de la Lolf, si le Gouvernement s'en exonère ?

Mme Christine Lagarde, ministre.  - Loin de moi l'intention de violer la Lolf ! L'aviation civile fait l'objet d'une réorganisation, avec la création d'une direction de la sécurité de l'aviation civile. Les dépenses de ce nouveau service seront intégralement retracées dans le budget annexe, soit un transfert de 108 millions de dépenses du budget général au budget annexe. Nous équilibrons les budgets par un transfert équivalent de recettes, via la taxe de l'aviation civile.

Nous avons consulté le Conseil d'État sur la conformité de ce transfert avec la Lolf : il a conclu qu'il s'y conformait. La suppression de l'article entraverait l'effort de réorganisation de la direction générale de l'aviation civile.

M. Philippe Marini, rapporteur général.  - Réformez l'aviation civile autant que vous voudrez, elle en a bien besoin ; mais faites-le en respectant la Lolf ! Le Conseil d'État n'est pas meilleur interprète de la Lolf que le Parlement : il n'est pas une assemblée élue, il dépend de l'exécutif et nous n'avons pas à nous plier à son interprétation. L'article 18 de la Lolf est très précis sur le contenu d'un budget annexe. Les activités que vous transférez sont-elles assimilables à de la « production de biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de redevances » ? Non !

La réforme de l'aviation civile est une excellente chose, mais elle doit se faire dans les formes, en respectant la Lolf !

L'amendement n°I-237 est adopté, l'article 24 est supprimé.

Article 25

Au 1° du II de l'article 49 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, le montant : « 194 millions d'euros » est remplacé par le montant : « 212,05 millions d'euros ».

M. le président.  - Amendement n°I-146, présenté par M. Pinton.

Rédiger comme suit cet article :

I. - Dans le 3° du II de l'article 49 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, le montant : « 30 millions d'euros » est remplacé par le montant : « 48,05 millions d'euros ».

II. - La perte de recettes résultant pour l'Agence de financement des infrastructures de transport de France du I ci-dessus est compensée à due concurrence par l'institution d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

M. Louis Pinton.  - Alors que les conseils généraux financent sur leur domaine public routier des travaux de sécurisation très onéreux, dont les coûts réels évoluent plus vite que l'inflation, ce texte limite à 30 millions la fraction du produit des amendes de radars automatiques affectée aux départements.

A l'inverse, le dynamisme constaté d'une année sur l'autre dans la progression des crédits dévolus au compte d'affectation spéciale -54 millions de plus en 2008 et 18 millions de plus dans le présent projet de loi de finances- ne semble pas justifié au regard du rythme de déploiement des radars qu'est censé financer ce compte. Aussi serait-il équitable, en 2009, de verser aux départements plutôt qu'à ce compte les 18 millions supplémentaires affectés à la sécurisation du réseau routier. Il est à noter que les 30 millions théoriquement affectés aux départements n'ont toujours pas été versés.

M. le président.  - Amendement n°I-198, présenté par Mme Beaufils et les membres du groupe CRC.

A la fin de cet article, remplacer le montant :

212,05 millions d'euros

par le montant :

197,88 millions d'euros

M. Bernard Vera.  - L'article 25 modifie la clé de répartition des ressources tirées des amendes de police de la circulation, et notamment celles destinées au compte d'affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ». Si les ressources dévolues aux collectivités locales n'évoluent pas, il n'en est pas de même de la répartition entre le budget général et l'Agence de financement des infrastructures de transports de France. Cette agence, soumise à des mouvements divers depuis la privatisation de la part de l'État dans le capital des sociétés autoroutières, se voit ainsi retirer plusieurs millions au motif qu'il faut financer les radars. Cet article montre les limites des dispositifs d'affectation spéciale, qui permettent d'externaliser des charges qui devraient être intégrées au budget général. Rien ne justifie que la part du produit des amendes reversée au compte augmente plus que les dotations aux collectivités locales.

M. le président.  - Amendement n°I-66, présenté par M. Miquel et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Compléter cet article par deux paragraphes ainsi rédigés :

... - Dans la première phrase du 3° du II de l'article 49 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, la somme : « 30 millions d'euros » est remplacée par la somme : « 120 millions d'euros ».

... - La perte de recettes résultant de la majoration de la part des amendes forfaitaires revenant aux départements pour l'agence de financement des infrastructures de transport de France est compensée à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

M. Gérard Miquel.  - L'État a été très généreux envers les départements lorsqu'il s'est agi de leur transférer des kilométrages de routes, au point que certains départements n'ont quasiment plus de routes nationales. Et sur toutes les routes maintenant départementales existent de nombreux radars dont les recettes sont en grande partie récupérées par l'État. Nous proposons de majorer la part du produit des amendes, actuellement trop faible -32 sur un total escompté de 550 à 560 millions l'an prochain. En 2008, la répartition a prévu quatre bénéficiaires : le compte d'affectation spécial pour 212 millions, les communes pour 100 millions, les départements pour 30 millions et l'Agence de financement des infrastructures françaises de transport (Afift) pour 151 millions. En 2009, la part du compte augmenterait de plus de 8 % -plus de 18 millions-, et le produit des amendes de plus de 15 %, ce qui permettrait à l'Agence de percevoir 208 millions, soit une augmentation de plus de 37 %.

La part des départements est plafonnée alors qu'ils devraient plus bénéficier du produit des amendes parce que le transfert les a obligés à des travaux de remise en état. En outre, rien ne justifie que les départements ne profitent pas du produit d'amendes perçues sur des routes sur lesquels ils ont des pouvoirs de police administrative. Nous proposons donc d'affecter aux départements non pas 30 mais 120 millions du produit de ces amendes.

M. le président.  - Amendement n°I-65, présenté par M. Miquel et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Compléter cet article par deux paragraphes ainsi rédigés :

... - Dans la première phrase du 3° du II de l'article 49 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, la somme : « 30 millions d'euros » est remplacée par la somme : « 100 millions d'euros ».

... - La perte de recettes résultant de la majoration de la part des amendes forfaitaires revenant aux départements pour l'agence de financement des infrastructures de transport de France est compensée à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

M. Gérard Miquel.  - Amendement de repli : nous proposons d'affecter 100 millions aux départements. Ce serait apprécié de l'Association des maires de France et des nombreux présidents de conseils généraux de cet hémicycle.

M. Philippe Marini, rapporteur général.  - Ces quatre amendements traitent du même sujet. L'amendement n°I-146 maintient le niveau des ressources du compte d'affectation -qui était de 190 millions en 2008, ce qui aurait permis l'installation de 560 nouveaux radars-, mais il propose de ne pas l'augmenter et d'affecter les 18 millions en question aux départements. L'amendement du groupe CRC, un peu plus modéré, affecte 14 millions à « l'Agence Longuet », l'Afift. Les amendements n^osI-66 et I-65 ne touchent pas aux recettes du compte -ils respectent la politique du Gouvernement en matière de radars-, mais le président du conseil général qu'est M. Miquel propose un redéploiement entre les parts de l'Afift et les départements à hauteur de 90 ou de 70 millions.

La commission souhaite connaître l'avis du Gouvernement. Personnellement, la sagesse me paraîtrait de voter l'amendement de M. Pinton

Mme Christine Lagarde, ministre.  - Il s'agit de partager un gâteau, celui du fruit des amendes pour excès de vitesse. Le dernier projet de loi de finances était parvenu à un point d'équilibre : sur un total de 474 millions, 194 allaient au compte d'affectation spéciale pour l'installation et l'entretien du réseau de radars, 130 aux collectivités locales -100 aux communes et 30 aux départements- et 150 à l'Afift dont l'utilité n'échappe à personne. Doit-on augmenter la part des départements sans avoir démontré qu'ils en ont besoin ? Le Gouvernement y est opposé car l'équilibre trouvé l'année dernière est satisfaisant et aucun élément nouveau n'est intervenu depuis, hormis le fait que les excès de vitesse nécessitent d'augmenter le nombre des radars et, donc, de doter la CAS et l'Afift de financements nouveaux.

Certains croient voir une cagnotte dont ils voudraient profiter sans que cela corresponde aux besoins non plus qu'au point d'équilibre atteint l'an dernier. Le Gouvernement est défavorable à ces amendements.

M. Gérard Miquel.  - Je ne peux pas laisser dire que les départements ont les moyens d'entretenir les routes. Tous mes collègues présidents de conseils généraux ou conseillers généraux savent que la charge devient insupportable (Mme Nathalie Goulet le confirme) mais qu'il nous faut continuer d'investir pour résorber les points noirs et améliorer la sécurité sur les routes : les départements contribuent à la sécurité routière. La comparaison du kilométrage de voirie ne serait pas défavorable aux départements mais mon amendement prévoit de les mettre à égalité avec les communes : si on donne 100 millions aux unes, qu'on donne autant aux autres, il restera encore 350 millions pour le compte d'affectation spéciale et pour l'Afitf.

M. Philippe Adnot.  - Il n'y aurait pas de charge supplémentaire alors que l'État a transféré 300 kilomètres de route à mon département ? Je viens de recevoir une lettre du préfet qui me signale un rond-point dont la pente a été mal calculée et qu'il faut refaire. L'État venait de le construire avant de nous le confier... Les régions, qui participaient au financement à travers les contrats de plan n'interviennent plus depuis le transfert : nous avons perdu 38 % et maintenant on nous impose des travaux ! Je voterai l'amendement de M. Pinton, très raisonnable, même si celui de M. Miquel m'intéresse plus.

Mme Christine Lagarde, ministre.  - Je n'ai pas parlé de l'entretien des routes mais des radars. Le comité des finances locales débattra en février de la répartition du produit des amendes entre départements et le Gouvernement vous présentera un rapport le 1^er octobre 2010.

L'amendement n°I-146 est adopté et devient l'article 25.Les amendements n^osI-198, I-66 et I-65 deviennent sans objet.

Article additionnel

M. le président.  - Amendement n°I-199, présenté par M. Voguet et les membres du groupe CRC.

Après l'article 25, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - Le III de l'article 53 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est ainsi rédigé :

« III. - A compter du 1^er janvier 2006, un prélèvement de 1,78 % est effectué chaque année sur les sommes misées sur les jeux exploités en France métropolitaine et dans les départements d'outre-mer par La Française des jeux. Le produit de ce prélèvement est affecté à l'établissement public chargé du développement du sport dans la limite de 150 millions d'euros.

« A compter du 1^er janvier 2008, le taux et le plafond du prélèvement mentionnés précédemment sont portés respectivement à 1,8 % et à 163 millions d'euros.

« A compter du 1^er janvier 2009, le taux du prélèvement mentionné précédemment est porté à 3 % »

II. - La perte de recettes résultant pour l'État du I ci-dessus sont compensées à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

M. Bernard Vera.  - Lors de la transformation du FNDS en CNDS, nous avions protesté contre la réduction de ses moyens, mais le Gouvernement avait expliqué que son périmètre serait réduit. Cela s'est révélé inexact puisqu'outre le financement des équipements sportifs, il doit contribuer au plan national pour le développement du sport pour tous, participer à l'accompagnement éducatif et, allez savoir pourquoi, financer le comité national olympique français et le comité paralympique. Or ses moyens ont été réduits mais ses missions élargies, de sorte qu'il est de plus en plus difficile d'obtenir une subvention. Le prélèvement sur la Française des jeux a été plafonné depuis 2006 alors qu'un prélèvement supplémentaire de 63 millions alimentait le fonds spécial créé en son sein pour le plan national de développement du sport. Supprimer ce prélèvement exceptionnel sans augmenter le prélèvement ordinaire aboutit à réduire de 28 % la contribution de la Française des jeux. C'est faire peu de cas des missions du CNDS. Il est urgent d'accroître le prélèvement. Notre amendement y contribuerait sans répondre à tous les besoins des 180 000 associations sportives et de nos collectivités locales.

M. Philippe Marini, rapporteur général.  - La commission n'est pas convaincue, qui se souvient de plusieurs débats analogues. Pour quelle raison accroître ce prélèvement ? Je vous renvoie aux travaux de la commission et aux rapports de M. Sergent, son rapporteur spécial. Le CNDS peut consentir quelques efforts pour trouver d'autres sources de financement, à l'instar d'un grand nombre d'opérateurs publics. En cette période de tension des finances publiques, cet amendement serait la solution de facilité.

Mme Christine Lagarde, ministre.  - Même avis. Les moyens du CNDS vont passer de 206 millions à 212 millions et son fonds de roulement est de 50 millions. Il n'est pas opportun de toucher à la fiscalité des jeux.

L'amendement n°I-199 n'est pas adopté.

L'article 26 est adopté ainsi que l'article 27.

Article 28

I.  -  Les droits et obligations afférents aux contrats d'emprunts figurant au passif du bilan de l'établissement public dénommé « Erap » sont transférés à l'État en contrepartie d'une livraison à ce dernier de titres de participations détenus par cet établissement, pour une valeur identique à ces droits et obligations. Les intérêts afférents à cette dette ou au refinancement de celle-ci seront retracés au sein du compte de commerce « Gestion de la dette et de la trésorerie de l'État », en qualité d'intérêts de la dette négociable.

II.  -  Ce transfert n'ouvre droit ni à remboursement anticipé ni à la modification des conditions auxquelles les contrats d'emprunts ont été conclus.

III.  -  Ce transfert ne donne lieu à la perception d'aucun droit, taxe ou versement.

IV.  -  Les modalités d'application du présent article sont, en tant que de besoin, fixées par voie réglementaire.

M. le président.  - Amendement n°I-21, présenté par M. Marini, au nom de la commission des finances.

Supprimer cet article.

M. Philippe Marini, rapporteur général.  - L'article autorise l'État à reprendre la dette de l'établissement public Erap, ce qui conduira à l'inscription de 90 millions supplémentaires au titre des intérêts. Vous indiquez que le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » ne disposerait pas de ressources suffisantes pour recapitaliser l'Erap en 2010. Mais pourquoi ne pas attendre 2009 ? Il y a assez d'argent pour payer les intérêts du prochain exercice sans changer de portage. La raison invoquée est-elle la bonne ? Nous sommes, madame la ministre, en appétence d'informations sur la manière dont le Gouvernement compte s'y prendre pour créer le fonds stratégique. L'Erap, structure intermédiaire entre l'État et ses participations, est-il utile ou inutile, quelle est votre stratégie pour cet établissement public ? Dites-nous ce que sont ses responsabilités dans les activités minières en Nouvelle-Calédonie.

On ne peut pas aborder au détour d'un article une conséquence comptable sans être au minimum informé sur le fond des choses !

Enfin, l'Erap porte une fraction du capital de France Télécom et a joué un rôle utile lors de sa restructuration financière en 2003. Quel sera le devenir de cette participation ?

La commission des finances n'a ni amitié particulière ni animosité envers l'Erap, qui n'est qu'un instrument, mais nous souhaiterions connaître votre stratégie. C'est le sentiment de n'être informé que sur les détails et non sur l'essentiel qui a motivé cet amendement de suppression.

Mme Christine Lagarde, ministre.  - Cet article n'a que des avantages pour les finances publiques. Il évite de consacrer 2,4 milliards de recettes de privatisations, que la conjoncture rend moins prévisibles, au remboursement de la dette de l'Erap. Certes, on aurait pu attendre mais, si nous n'avons pas l'intention de supprimer l'Erap, la remontée des titres permet d'éviter des dépenses de fonctionnement qui représentent 2,5 millions pour cinq emplois... Il n'y a pas de petites économies ! Enfin, la reprise de la dette est neutre au regard du solde maastrichtien et sur la norme des dépenses.

Dans le cadre de la constitution du fonds stratégique d'investissement et des apports de participations de la Caisse des dépôts et consignations et de l'État, il n'est pas envisagé pour l'heure d'apporter des titres détenus par l'État dans une société dont les titres sont actuellement détenus par l'Erap. Ce n'est qu'une des options. Le Président de la République a fait référence à Renault SA ou Air France. Rien n'est exclu, et il faudra mettre la CDC et l'État à parité. Cet article faciliterait toute opération de ce type si elle devait être décidée.

M. Jean Arthuis, président de la commission.  - Cette institution sera donc gardée comme réceptacle potentiel pour des opérations plus stratégiques. L'explication est tout à fait recevable ; la commission renonce à son amendement.

L'amendement n°I-21 est retiré.

L'article 28 est adopté.

Article 29

I.  -  L'établissement public « Autoroutes de France » est dissout le 1^er janvier 2009.

A cette date, les éléments de passif et d'actif de l'établissement ainsi que les droits et obligations nés de son activité sont transférés à l'État.

Ce transfert ne donne lieu à aucune indemnité ni perception de droits, impôts et taxes de quelque nature que ce soit, ni à aucun versement, au profit des agents de l'État, d'honoraires ou des salaires prévus à l'article 879 du code général des impôts.

La trésorerie détenue par l'établissement à la date de sa dissolution est reversée sur le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État ».

II.  -  Les articles L. 122-7 à L. 122-11 du code de la voirie routière sont abrogés et le second alinéa de l'article L. 153-8 du même code est supprimé.

M. le président.  - Amendement n°I-238, présenté par M. Marini, au nom de la commission des finances.

Après le premier alinéa du I de cet article, insérer un alinéa ainsi rédigé :

Les dispositions de l'article 13 de la loi n°85-11 du 3 janvier 1985 relative aux comptes consolidés de certaines sociétés commerciales et entreprises publiques ne sont pas applicables aux comptes financiers des exercices 2008 et 2009 de l'établissement. Ces comptes sont arrêtés et approuvés par décision conjointe du ministre chargé du budget, du ministre chargé de l'économie et du ministre chargé de la voirie routière. Il est mis fin au mandat des commissaires aux comptes dès l'exercice 2008.

M. Philippe Marini, rapporteur général.  - L'établissement Autoroutes de France étant dissous au 1^er janvier 2009, il n'est pas nécessaire de prévoir une consolidation et une certification des comptes des exercices 2008 et 2009. C'est M. Lambert qui m'a suggéré cette utile simplification.

L'amendement n°I-238, accepté par le Gouvernement, est adopté.

L'article 29, modifié, est adopté.

Article 30

I.  -  Au premier alinéa du I de l'article 953 du code général des impôts, le montant : « 60 € » est remplacé par le montant : « 89 € ».

II.  - Le deuxième alinéa du I du même article est ainsi rédigé :

« Par dérogation au premier alinéa, le tarif du droit de timbre du passeport délivré à un mineur de quinze ans et plus est fixé à 45 €. Pour le mineur de moins de quinze ans ce tarif est fixé à 20 €. »

III.  - L'article 46 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007 est ainsi rédigé :

« Art. 46.  -  Le produit du droit de timbre perçu en application de l'article 953 du code général des impôts est affecté, dans la limite d'un montant de 131 millions d'euros, à l'Agence nationale des titres sécurisés. »

M. le président.  - Amendement n°I-158, présenté par M. Foucaud et les membres du groupe CRC.

Supprimer cet article.

M. Bernard Vera.  - Vous affirmez ne pas augmenter les prélèvements obligatoires, mais toute recette supplémentaire est bonne à prendre !

Le choix du passeport biométrique a été contesté, la sécurité n'étant pas infaillible. Après moult péripéties, c'est finalement l'Imprimerie nationale qui a été chargée de réaliser les passeports.

Avec cet article, le prix du passeport adulte est majoré de 50 %, celui du passeport enfant double, et voici 131 millions dans les caisses de l'État ! Une telle mesure est inadaptée et injuste, d'autant que l'État renâcle à compenser le transfert aux collectivités locales de la gestion des documents administratifs !

M. le président.  - Amendement n°I-64 rectifié, présenté par Mme Michèle André et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

I. - Après le I de cet article, insérer un paragraphe ainsi rédigé :

... - Le premier alinéa du I du même article est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Si le demandeur fournit deux photographies d'identité, tel que prévu à l'article 6-1 du décret n°2005-1726 du 30 décembre 2005 relatif aux passeports électroniques, le montant du titre sera de 79 €. »

II. - Compléter le second alinéa du II de cet article par une phrase ainsi rédigée :

« Si le demandeur fournit deux photographies d'identité, tel que prévu à l'article 6-1 du décret n°2005-1726 du 30 décembre 2005 relatif aux passeports électroniques, le montant du titre pour un mineur de quinze ans et plus sera fixé à 35 €, et à 10 € pour un enfant de moins de quinze ans. »

III. - Pour compenser la perte de recettes résultant par l'État des I et II ci-dessus, compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

Les conséquences financières résultant pour l'État de la minoration du droit de timbre pour la délivrance du passeport en cas de fourniture par le demandeur de deux photographies d'identité sont compensées à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

Mme Michèle André.  - Outre son impact sur le pouvoir d'achat, le passage au passeport biométrique aura des conséquences pour l'économie photographique car les photos pourront dorénavant être directement réalisées en mairie. Or les photographies d'identité représentent 15 à 20 % du chiffre d'affaires de certains professionnels qui ont fait des efforts pour s'adapter aux nouvelles normes exigées par le ministère de l'intérieur.

Réduire le prix du passeport si les photos ne sont pas réalisées en mairie bénéficierait à la fois au demandeur et aux trois mille magasins de photographes qui restent en France. L'article 5 du décret du 30 avril 2008 permet au demandeur du titre de venir avec ses propres photos, à condition que celles-ci soient conformes. Certaines mairies se sont déjà engagées à soutenir les professionnels en ne réalisant pas de photos sur place.

L'augmentation du droit de timbre entraînera des recettes supplémentaires pour l'État qui, dans le même temps, compense mal le transfert aux communes de cette charge !

M. Philippe Marini, rapporteur général.  - L'amendement n°I-158 supprime une ressource de 83,5 millions qui va manquer à l'Agence nationale des titres sécurisés. La commission n'est guère enthousiaste...

Mme André, rapporteur de la commission des finances sur cette question, pose une vraie question. Nous avons été sollicités par les photographes indépendants, auquel le ministère de l'intérieur, qui raisonne de manière purement verticale, n'accorde pas la moindre importance. Mais les professionnels qui ont investi et se voient privés d'une partie de leur activité méritent une réponse !

Le coût de l'installation de stations d'enregistrement dans les mairies n'est compensé que de façon symbolique, et je suis indulgent !

Après tout, si la spécification du ministère de l'intérieur est satisfaite, pourquoi ne pourrait-on passer un accord avec un professionnel qui les respecte ? Je ne parviens pas à comprendre cet esprit de verticalité qui est la marque de l'administration, en particulier au ministère de l'intérieur par les temps qui courent.

On pourrait au moins, pour permettre d'approfondir la question d'ici la commission mixte paritaire, voire le collectif, marquer notre intérêt pour cet amendement.

Mme Christine Lagarde, ministre.  - Le passeport numérique est une avancée majeure pour la sécurité et contre la fraude ; nul ne le conteste. La hausse du coût de fabrication explique celle du passeport. Celle-ci représente certes 50 % mais ce n'est pas phénoménal en valeur absolue, pour une dépense décennale que personne n'est obligé de faire : tous les Français ne voyagent pas à l'étranger. Je suis donc défavorable à la suppression de cet article.

L'amendement de Mme André est intéressant. Il n'est tout de même fait aucune obligation d'être photographié en mairie, nous ne supprimons pas la liberté de se faire photographier où l'on veut. Ce n'est tout de même pas le seul revenu des photographes professionnels, qui sont bien plus sollicités par les mariages ou les photos de classe. En prévoyant deux tarifs, cet amendement crée une complexité injustifiée pour le personnel municipal. Le coût de la photo n'est tout de même pas de 10 euros ! Retrait ?

M. Philippe Marini, rapporteur général.  - Je fais une proposition à Mme André. Nous avons rendez-vous pour le collectif et c'est un sujet qu'il faudra traiter. On pourrait le faire à ce moment-là si Mme la ministre nous confirme qu'elle est prête à approfondir la réflexion.

Mme Christine Lagarde, ministre.  - Je le confirme.

M. Philippe Marini, rapporteur général.  - Je suggère donc à Mme André de retirer son amendement pour que nous prenions le temps d'en parler ensemble d'ici le collectif.

Mme Michèle André.  - Il me serait agréable de répondre positivement au rapporteur général mais je préfère que nous votions cet amendement, à titre conservatoire, quitte à creuser les choses ensuite.

La confection d'un passeport biométrique est complexe et délicate ; cela ne doit pas conduire à décourager toute une profession. Il est vrai que le passeport ne se renouvelle que tous les dix ans mais n'oubliez pas que les enfants devront désormais avoir un passeport différencié.

L'amendement n°I-158 n'est pas adopté.

L'amendement n°I-64 rectifié est adopté.

L'article 30, modifié, est adopté, ainsi que les articles 31 et 32.

Article 32 bis

I.  -  Les immeubles domaniaux reconnus inutiles par le ministre de la défense dans le cadre des opérations de restructuration de la défense réalisées entre le 1^er janvier 2009 et le 31 décembre 2014 peuvent faire l'objet de cessions à l'euro symbolique et avec complément de prix différé aux communes les plus fortement affectées par les restructurations et qui en font la demande. Un groupement de communes peut se substituer à la commune concernée, sur demande de cette dernière.

Sont éligibles à ce dispositif les communes sur lesquelles la restructuration a un effet majeur, en particulier au regard du nombre d'emplois supprimés rapporté aux emplois existants, qui connaissent une situation de grande fragilité économique, sociale et démographique et qui disposent de capacités propres de redynamisation limitées, notamment au regard des caractéristiques du tissu économique et de ses évolutions récentes ainsi que des perspectives de développement d'activités nouvelles sur le territoire concerné. La liste de ces communes est fixée par décret en Conseil d'État.

Ces cessions sont autorisées par décret pris sur le rapport du ministre de la défense et du ministre chargé du domaine, en vue de permettre la réalisation d'opérations ou d'actions d'aménagement au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme. Ce décret indique la valeur des immeubles domaniaux cédés, estimée par l'administration chargée des domaines.

Le transfert de propriété intervient au jour de la signature de l'acte authentique constatant la cession. Le cessionnaire est substitué à l'État pour les droits et obligations liés aux biens qu'il reçoit en l'état.

Les cessions réalisées dans ces conditions ne donnent lieu à paiement d'aucune indemnité ou perception de droits ou taxes, ni à aucun versement de salaires ou d'honoraires au profit d'agents de l'État.

En cas de revente, y compris fractionnée, ou de cession de droits réels portant sur le bien considéré, pendant un délai de quinze ans à compter de la cession initiale, la commune ou le groupement verse à l'État, à titre de complément de prix, la somme correspondant à la moitié de la différence entre le produit des ventes et la somme des coûts afférents aux biens cédés et supportés par l'acquéreur, y compris les coûts de dépollution.

Cette obligation pèse, pendant le même délai de quinze ans, sur les acquéreurs successifs de tout ou partie des biens ainsi cédés dès lors que la cession envisagée porte sur lesdits biens avant construction ou réhabilitation des bâtiments existants.

En l'absence de revente ou de cession de droits réels portant sur tout ou partie des biens cédés par l'État, pendant le délai de quinze ans à compter de la cession initiale et en cas de non-réalisation d'une action ou d'une opération d'aménagement, prévue à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, l'État peut convenir avec la commune du rachat de l'immeuble à l'euro symbolique. En l'absence d'opération de rachat, le complément de prix s'élève à la valeur des biens indiquée dans le décret mentionné au troisième alinéa, indexée sur la variation de l'indice du coût de la construction.

Les actes de vente et de cession de droits réels successifs reprennent les obligations résultant du présent article pour en assurer la publication au bureau des hypothèques compétent.

II.  -  L'article L. 240-1 et le premier alinéa de l'article L. 213-1 du code de l'urbanisme ne sont pas applicables aux cessions mentionnées au I du présent article.

III.  -  L'article L. 213-1 du code de l'urbanisme est complété par un h ainsi rédigé :

« h) Les transferts en pleine propriété des immeubles appartenant à l'État ou à ses établissements publics, réalisés conformément à l'article 141 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006. »

IV.  -  Après le mot : « et », la fin du deuxième alinéa du I de l'article  141 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006 est ainsi rédigée : « dont la société mentionnée au premier alinéa détient une partie du capital social. »

M. le président.  - Amendement n°I-200, présenté par Mme Beaufils et les membres du groupe CRC.

Rédiger comme suit cet article :

I. - Après le premier alinéa de l'article L. 3211-1 du code général de la propriété des personnes publiques, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Ce décret peut prévoir la cession gratuite des biens visés au premier alinéa. »

II. - Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

... - La perte de recettes résultant pour l'État de la cession gratuite par l'État des immeubles de son domaine privé sont compensées à due concurrence par un relèvement des droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

M. Bernard Vera.  - La restructuration des installations du ministère de la défense constitue une question essentielle pour le développement du territoire national. Confrontés à la réduction du format des armées, alors même que nous sommes engagés dans une discutable redéfinition de notre stratégie militaire, les territoires qui accueillaient des installations importantes de l'armée connaissent aujourd'hui les risques liés à la nouvelle donne. Nombre de villes petites et moyennes sont traumatisées par la fermeture des casernes, l'abandon des équipements et des logements de fonction de nos troupes.

La réduction du format de nos armées va produire d'importantes ressources au budget général, sous forme de produits de cession de biens fonciers et immobiliers. Pour l'heure, l'article 32 bis donne aux collectivités locales les plus rudement touchées par le départ des unités militaires la possibilité de devenir propriétaires des biens cédés par l'État à des conditions avantageuses, pouvant aller jusqu'à la cession gratuite. Pour la cession de terrains publics, ce principe devrait être la règle : il faudrait inscrire dans le nouveau code de la propriété des personnes publiques le principe d'une politique de cessions gratuites ou symboliques.

C'est que les collectivités territoriales sont souvent confrontées à des frais de dépollution des sites, avant même toute viabilisation des terrains et bâtiments libérés. De telles cessions à l'euro symbolique peuvent faciliter le bouclage financier des opérations de réaffectation des biens ; elles permettent de concevoir des programmes immobiliers à vocation sociale.

Il convient d'inscrire de telles orientations dans la loi, plutôt que d'y voir figurer un dispositif complexe comme celui de l'article 32 bis qui, en sollicitant les volontés locales, risque fort de conduire à une simple valorisation du patrimoine de l'État sans solution pertinente aux problèmes d'aménagement du territoire posés par la réduction du format des armées. Cessions symboliques, donc, pour faire au moindre coût quand les installations militaires sont situées en zone rurale ou en zone de marché immobilier peu tendu, afin que le développement économique puisse trouver des espaces à faible prix. Mais cessions symboliques aussi en centre-ville, dans les zones urbaines où la demande de logements comme d'équipements publics est plus forte, pour que logements et équipements puissent être réalisés sans coût foncier excessif.

Une mise en location des terrains de l'État et la perception de redevances d'usage pourraient constituer une alternative à la simple logique de cession de biens et assureraient des recettes pérennes propres à alléger la dette publique.

M. le président.  - Amendement n°I-239, présenté par M. Marini, au nom de la commission des finances.

Au sixième alinéa du I de cet article, remplacer les mots :

par l'acquéreur

par les mots :

par la commune ou le groupement

M. Philippe Marini, rapporteur général.  - Précision rédactionnelle.

M. le président.  - Amendement n°I-240, présenté par M. Marini, au nom de la commission des finances.

Après le III de cet article, insérer un paragraphe ainsi rédigé :

III bis - Dans le premier alinéa de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, après les mots : « des équipements collectifs », sont insérés les mots : « ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur ».

M. Philippe Marini, rapporteur général.  - Nous étendons la notion d'action ou opération d'aménagement.

L'article 32 bis institue un dispositif utile et nous vous appelons à l'adopter, sous réserve de cette modification.

Avis défavorable à l'amendement n°I-200, incompatible avec les deux amendements de la commission.

Mme Christine Lagarde, ministre.  - Avis favorable aux amendements n^osI-239 et I-240.

Avis défavorable à l'amendement n°I-200, d'une part parce qu'il déséquilibrerait l'équilibre financier du dispositif, d'autre part parce qu'il est inconstitutionnel. Aux termes d'une décision du Conseil constitutionnel du 26 juin 1986, les biens de l'État ne peuvent être cédés à des personnes physiques à titre gratuit ou à un prix inférieur à la valeur vénale qu'à condition que cette cession soit autorisée par le législateur et qu'elle réponde à un objectif d'intérêt général ; or vous proposez que cela se fasse par décret.

L'amendement n°I-200 n'est pas adopté.

Les amendements n^osI-239 et I-240 sont adoptés.

L'article 32 bis modifié est adopté.

Article 32 ter

Est autorisée, à compter de la date d'entrée en vigueur de la présente loi, la perception de la redevance destinée à couvrir les frais d'acheminement des certificats d'immatriculation des véhicules instituée par le décret n°2008-850 du 26 août 2008.

M. le président.  - Amendement n°I-159, présenté par M. Foucaud et les membres du groupe CRC.

Supprimer cet article.

M. Bernard Vera.  - L'article 32 ter propose que l'État passe payer aux particuliers l'envoi à domicile des certificats d'immatriculation des véhicules à moteur afin de dégager 26 millions d'euros de recettes nouvelles. Cette redevance est parfaitement injuste. Si l'on commence à facturer aux usagers les frais d'envoi des documents administratifs et que l'on multiplie les recettes parafiscales de l'État à ce titre, on s'en donnera à coeur joie ! Le budget du ministère de l'intérieur et les crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'État » suffisent largement à couvrir ces coûts. D'ailleurs, ce sont désormais les collectivités territoriales qui supportent une grande partie de ces frais.

M. Philippe Marini, rapporteur général.  - Avis défavorable : le dispositif introduit par cet article permettra aux usagers de gagner du temps puisqu'ils n'auront plus à se déplacer ni à subir les files d'attentes des préfectures. La redevance ne couvre que les frais d'acheminement ; son montant est modique puisqu'elle s'élève à 2,50 euros.

Mme Christine Lagarde, ministre.  - Même avis.

L'amendement n°I-159 n'est pas adopté.

L'article 32 ter est adopté.

M. le président.  - Nous abordons l'examen de l'article 34, article d'équilibre, et de l'état A annexé. Dans ce cadre, nous allons successivement procéder aux deux débats décidés par la Conférence des Présidents, le débat sur les effectifs de la fonction publique et le débat sur l'évolution de la dette.

Débat sur les effectifs de la fonction publique

M. Philippe Marini, rapporteur général.  - L'État est-il un bon employeur ?

M. Adrien Gouteyron.  - C'est une bonne question !

M. Philippe Marini, rapporteur général.  - Je voudrais vous rappeler quelques ordres de grandeur. La fonction publique compte actuellement 4,8 millions d'agents en équivalents temps plein, soit 21,3 % de l'emploi total. Il y a en France près de 71 agents civils pour 1 000 habitants. L'emploi public se répartit de la manière suivante : près de la moitié pour la fonction publique d'État, 32 % pour la fonction publique territoriale et 19 % pour la fonction publique hospitalière. Entre 1978 et 2008, les dépenses de rémunération des personnels sont passées de 12,5 % à 12,9 % du PIB.

Le bon employeur est celui qui maîtrise sa masse salariale et sait utiliser au mieux ses ressources humaines.

L'enjeu, à long terme, de la maîtrise de la masse salariale pour les finances publiques est essentiel. Le coût net actualisé d'un fonctionnaire pour l'État est estimé à 1 million d'euros. Ne pas remplacer un départ sur deux à la retraite pendant une législature revient à réduire l'endettement de 150 milliards d'euros, soit environ 10 % de la dette. (Marques d'étonnement admiratif sur divers bancs)

Il faut maîtriser les effectifs de l'État. C'est la logique du plafond d'emploi, fixé à 2 123 417 équivalents temps plein dans le projet de loi de finances pour 2009. L'année 2009 constitue une étape essentielle dans la maîtrise des effectifs publics. La mise en oeuvre de la règle du non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux permet une réduction du plafond d'emploi de 30 600 emplois à temps plein.

Cela doit être mis en perspective avec la forte augmentation de l'emploi public dans le passé. Entre 1996 et 2006 -tous gouvernements confondus-, l'emploi public a progressé de 15 % tandis que l'emploi salarié total progressait de 12 %.

Pour maîtriser les effectifs publics, il faut aussi éviter les points de fuite. J'ai évoqué il y a quelque temps le risque de « l'agencisation » de l'État. A l'initiative de M. Charasse, l'article 40 -c'est un bon numéro d'article...- du projet de loi de finances pour 2008 a fixé pour la première fois un plafond pour les effectifs des opérateurs de l'État : celui-ci se monte à 265 759 équivalents temps plein. Il y a encore des progrès à faire, M. Gouteyron ne me démentira pas : je pense par exemple aux centres culturels français à l'étranger.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis de la commission des lois.  - Bravo !

M. Philippe Marini, rapporteur général.  - Toujours est-il qu'a la fin de la période 2009-2011, l'effectif total de l'État aura été réduit de 1,5 %, voire de 2 %. C'est à la fois beaucoup -car M. le secrétaire d'État doit marcher sur des oeufs ! - et peu - en proportion de l'emploi total.

Cet effort sans précédent serait irréalisable sans contreparties en termes de rémunération. Comme le Président de la République s'y est engagé, les économies induites par le non-remplacement des fonctionnaires partis à la retraite devront être redistribuées pour moitié aux fonctionnaires, sous forme indiciaire ou indemnitaire. Au terme des trois ans, cela devrait représenter 1,7 milliard d'euros, qui permettront aux ministères de dynamiser leur politique salariale. En outre, une enveloppe de 192 millions d'euros par an est prévue pour accompagner les restructurations.

Les agents bénéficient enfin d'une réelle visibilité sur l'évolution de leurs rémunérations : pour la première fois, à l'occasion du débat sur loi de programmation triennale, l'évolution du point de la fonction publique a été discutée très en amont. En 2009 est prévue une garantie individuelle de pouvoir d'achat exceptionnelle visant à couvrir le pic d'inflation de cette année.

Au total, le Gouvernement devrait réussir entre 2009 et 2011 à stabiliser quasiment la masse salariale de l'État en valeur. Elle passerait de 85,8 milliards d'euros, selon la loi de finances initiale pour 2008, à 86,6 milliards d'euros en 2011, soit une progression moyenne annuelle de 0,3 %.

Mais la bombe financière des pensions menace d'exploser. Les dépenses à ce titre augmenteront inéluctablement de 2 milliards d'euros par an jusqu'en 2011.

Le bon employeur est celui qui utilise au mieux ses ressources humaines. Il faut en finir avec la politique du chiffre ! Mais la réduction des effectifs ne saurait faire l'économie d'une politique sensée des ressources humaines et de rémunérations dynamiques et attractives. Trois maîtres mots : mérite, carrière, mobilité.

Les effectifs sont vieillissants. L'âge moyen des fonctionnaires de l'État est passé, entre 1992 et 2006, de 42 ans à près de 45 ans. Un agent sur trois avait en 2006 plus de 50 ans, c'est 10 ans de plus qu'en 1990. La conséquence en est l'augmentation du nombre des pensions civiles nouvelles, qui atteint, en 2007, le chiffre record de 65 000.

La mobilité des agents reste insuffisante. Entre 2005 et 2006, seuls 4,4 % des titulaires ont changé d'unité administrative, les changements de ministère ne représentant que 1 %.

La réforme de l'État passe nécessairement par des fonctions plus transversales, donc par le dépassement des corps et des chapelles ministérielles. La mobilité vers le privé, de même, ne doit plus être un tabou. Des primes d'incitation au départ se justifient pleinement, par exemple lorsqu'une compétence est complètement externalisée ou lorsque l'informatisation d'un processus administratif peut conduire de manière rapide à une réduction de la dimension d'un service.

Enfin, il faut une révolution dans le mode de rémunération des agents. Le « point » de la fonction publique est un système coûteux, désuet et qui décourage l'initiative. La rémunération au résultat est cependant une question délicate : il faudra trouver le juste équilibre, faire preuve de psychologie, agir dans la concertation. Jusqu'ici, à peine plus de la moitié de l'encadrement supérieur de l'État est concerné par la rémunération à la performance. On doit pouvoir faire mieux, étendre le dispositif à l'ensemble des cadres de la fonction publique. Et n'oublions pas la culture d'équipe, car c'est bien elle qui permet de progresser. Si le mérite est individuel, la performance est collective. Il faudra donc trouver une formule pour que le niveau de la performance se répercute sur le niveau de la rémunération.

Des gains de productivité sont possibles. Un lien vertueux doit être établi entre la baisse du nombre des fonctionnaires et l'amélioration de la gestion des ressources humaines. Cela est simple à dire mais plus complexe à faire. C'est la rude tâche, monsieur le ministre, à laquelle vous vous êtes attelé, et c'est pourquoi vous méritez tous les encouragements et toute la confiance du Sénat. (Applaudissements à droite et sur quelques bancs au centre)

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis de la commission des lois.  - Nous nous retrouvons, comme chaque année, pour examiner le format de la fonction publique d'État, lequel s'est engagé, depuis quelques années, dans une politique de réduction de ses effectifs Après une croissance annuelle, entre 1996 et 2006, de 0,5 %, le reflux, amorcé en 2003, s'est fortement accentué au cours du dernier exercice.

Cette évolution n'est pas due au seul comportement vertueux de l'État. Une part de cette décélération résulte, en effet, de la mise en oeuvre de la décentralisation dans le cadre de la loi du 13 août 2004 avec les transferts de personnels de l'éducation nationale et des directions départementales de l'équipement opérés à partir de 2005. Le mouvement n'est pas achevé puisque près de 90 000 agents titulaires et non titulaires doivent rejoindre le personnel local en 2009 et 2010. Ce sera le cas, l'an prochain, des personnels techniciens, ouvriers et de service, les TOS.

Ces flux, soit dit en passant, conduisent à relativiser l'augmentation des effectifs de la fonction publique territoriale, cadre d'accueil de ces transferts. Les collectivités territoriales sont trop souvent dénigrées à tort.

Si en nombre d'équivalents temps plein travaillé, les effectifs des fonctionnaires de l'État ont diminué de 993 il y a cinq ans, puis de 9 865 en 2006, ce seront 30 627 équivalents temps plein travaillés qui seront supprimés en 2009. Corrélativement, la décrue des recrutements externes s'est fortement accentuée pour s'établir à 39 172 personnes en 2006 contre 67 050 en 2002.

Parallèlement, les générations du baby-boom, qui ont profité des recrutements massifs organisés par l'État dans les années 1970, quittent progressivement la vie active. Ce mouvement va se poursuivre, entraînant durant quelques années encore un volume élevé de réduction des effectifs.

Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 prévoit d'ailleurs un effort amplifié en 2010 et 2011, grâce aux gains de productivité attendus de la révision générale des politiques publiques. Cet effort permettrait d'atteindre l'objectif annoncé du non-remplacement d'un fonctionnaire partant à la retraite sur deux. Notons que l'effort consenti en 2009 s'en rapproche pour se fixer à un taux de suppression de 44 % du nombre des postes quittés par les nouveaux retraités.

Si la maîtrise de l'emploi public paraît un objectif incontournable, elle ne peut, cependant, consister en un simple impératif comptable. L'État s'est engagé dans une démarche ambitieuse d'évaluation des missions et du format de ses administrations pour en adapter l'architecture à ses nouvelles compétences et prendre en compte l'évolution des méthodes de travail : le Gouvernement espère en obtenir des gains de productivité tout en améliorant la qualité du service. Beau défi ! Un tel processus d'ensemble était nécessaire au regard tout à la fois des effets de la décentralisation, des évolutions technologiques et des attentes des administrés.

Reste à chaque administration à procéder à la meilleure répartition des suppressions de postes, sachant que cette révision portera essentiellement sur les services territoriaux de l'État, qui représentent 95 % environ des effectifs. Les services déconcentrés sont en cours de réorganisation. Mais attention ! Il serait dommageable que la modernisation de l'État se traduise par une moindre présence dans les territoires. Il doit au contraire réaffirmer sa place, garante de l'équité et de la cohésion nationale. La vitalité et l'adhésion à la République, en un temps où les repères s'estompent parfois, le commandent.

Je voudrais être sûre, monsieur le ministre, qu'il s'agit bien là du principe qui préside à vos choix de répartition.

Je m'inquiète du fait que le ministre de l'éducation nationale, dont le budget pour 2009 prévoit la suppression de 13 500 ETP, ait dit prévoir, en réponse à une question d'actualité, d'affecter un tiers des maîtres employés dans les réseaux d'aides spécialisés aux élèves en difficulté, appelés ponctuellement, à la demande des enseignants, à fournir une aide spécialisée à des élèves souffrant de problèmes d'apprentissage et de comportement, dans les établissements « à problèmes ». Ne confondons pas établissements à problèmes et enfants à problèmes ! En Loir-et-Cher, ce sont 3 550 élèves qui seront pénalisés par cette mesure : si les moyens sont concentrés sur un ou deux établissements, tous les autres en pâtiront.

Le ministre de l'éducation nationale motive cette réforme par la mise en place du soutien scolaire. Mais ce soutien n'a rien à voir avec les Rased qui traitent les cas d'enfants en grande difficulté.

Vous privilégiez la logique de la gestion prévisionnelle des effectifs, monsieur le ministre. J'espère donc que chaque ministère s'attachera à supprimer des postes là où il aura pu dégager des gisements de productivité ou de mauvaises allocations des ressources, mais il n'est pas sûr que cela concerne au premier chef l'éducation nationale.

Vous avez mis en place un dispositif législatif et réglementaire pour favoriser, à juste titre, la mobilité des fonctionnaires, conséquence incontournable des restructurations en cours. Mais la mobilité ne concernait, au 31 décembre 2006, que 5 % des titulaires, essentiellement de catégories A+ et A. Les hommes sont plus mobiles que les femmes et ces dernières en sont souvent empêchées pour des raisons familiales. Le Gouvernement a commencé par assouplir les statuts. C'est l'objet du projet de loi relatif à la mobilité et aux parcours professionnels, présenté aussi comme la boîte à outils de la RGPP, et qui a été examiné en urgence par le Sénat le 29 avril mais qui n'a toujours pas été inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale ! (Exclamations sur les bancs socialistes) Ces dispositions devront être précisées par voie règlementaire. Votre réforme s'accompagne d'un volet financier qui devrait faciliter les reconversions de fonctionnaires touchés par la réorganisation des administrations, les encourager à quitter la fonction publique puisque les départs à la retraite ne suffiront pas, à eux seuls, à réaliser les ajustements prévus dans le cadre de la RGPP. Les décrets du 17 avril 2008 ont donc prévu diverses indemnités complétées par une allocation à la mobilité du conjoint qui perdrait son emploi. Pourriez-vous, monsieur le ministre, m'indiquer comment ces aides financières ont été accueillies par les intéressés et combien d'entre eux en ont déjà bénéficié ? (Applaudissements au centre et à droite)

M. Adrien Gouteyron.  - Tiendrons-nous les promesses de la révision générale des politiques publiques ?

M. Jacques Mahéas.  - J'espère bien que non !

M. Adrien Gouteyron.  - Jamais, depuis les années Rocard et une réforme de l'État avortée, un gouvernement n'avait affiché de telles ambitions pour « redéfinir les périmètres des politiques publiques et les adapter aux exigences de la société ».

Au coeur de ce chantier majeur se trouve la fonction publique. Pour beaucoup d'agents, la RGPP ne sert qu'à justifier des coupes claires dans les effectifs. Elle est perçue comme une politique de réduction des moyens, alors qu'elle propose un changement de méthode de travail et une adaptation de l'administration aux besoins de notre temps. La RGPP heurte la « tradition administrative à la française », caractérisée par un conservatisme certain, dont les ministres, sinon les parlementaires, se font d'ailleurs parfois les porte-parole. Sans doute les fonctionnaires n'ont-ils pas été associés aux premières décisions, conçues dans le plus grand secret. Mais ils ne peuvent rester les spectateurs des décisions prises.

Gouvernement, Parlement, administration : chacun doit adhérer à la réforme. La RGPP ne se fera pas sans les fonctionnaires car il s'agit de passer d'une politique d'effectifs à une politique de compétences. Sous bien des législatures, des gouvernements ont préféré une politique du chiffre, une politique d'affichage de postes supplémentaires à une vraie gestion des ressources humaines se préoccupant d'optimiser les compétences et de proposer une véritable carrière aux fonctionnaires.

Ainsi en est-il de l'éducation nationale, que je connais un peu. Trop longtemps, nous avons considéré que l'augmentation du nombre de fonctionnaires permettrait de résoudre tous les problèmes. Nous nous sommes enfin aperçus que tel n'était pas le cas.

Comme l'a rappelé notre rapporteur général, depuis dix ans, la France a créé plus d'emplois publics que privés : trois points d'écart, c'est considérable !

La France a ainsi conçu une institution symbole de la fonction publique dont nous ne pouvons être fiers : le placard ! Au Quai d'Orsay, il existerait ainsi un « couloir de la mort » pour les diplomates sans perspectives. Singulière manière de récompenser et de motiver des agents dont la vocation est le service de l'intérêt général et le dévouement à notre pays !

Mme Nathalie Goulet.  - Quai des brumes... (Sourires)

M. Adrien Gouteyron.  - Il faut désormais proposer à la fonction publique une gestion des ressources humaines à la hauteur de ses attentes et digne d'un pays comme le nôtre : c'est ce que propose le projet de loi relatif à la mobilité, en cours d'examen au Parlement, avec le décloisonnement des carrières entre ministères et l'instauration de passerelles entre public et privé. Pourtant, seul 1 % des fonctionnaires change chaque année d'affectation. Permettez un exemple personnel : dans ma famille, une jeune professeur des écoles m'a dit qu'elle ne se voyait pas terminer sa carrière en ZEP -poste difficile. Elle souhaite voir évoluer ses fonctions dans les années à venir. Ce témoignage est assez représentatif des aspirations de nombreux fonctionnaires, notamment ceux de l'éducation nationale.

Il faut aussi créer le fonds de modernisation de la fonction publique annoncé par le Président de la République le 4 avril et qui accompagnerait les réformes en cours en prévoyant des contreparties sociales. La réussite de la RGPP reposera en effet sur notre capacité à mobiliser les fonctionnaires. Le pouvoir politique n'y parviendra que si l'État devient un bien meilleur employeur qu'il ne l'est aujourd'hui. Les hauts fonctionnaires ne semblent pas tous mesurer l'importance de la RGPP. A l'étranger, certains ambassadeurs auraient saisi les autorités auprès desquelles ils sont accrédités des « risques » que la RGPP ferait peser sur leur ambassade.

M. Philippe Marini, rapporteur général.  - C'est impensable ! A révoquer illico !

M. Adrien Gouteyron.  - Effectivement, c'est inimaginable. Mais il est indispensable de mobiliser l'encadrement administratif de l'État et de ses services déconcentrés. Il faut donc retenir une voie moyenne entre un modèle directif, où la décision tombe de haut mais sans que l'encadrement intermédiaire s'en sente comptable, et un modèle participatif, où la concertation interne risque de diluer la réforme.

Tout à l'heure, le rapporteur général a dit qu'il soutenait votre politique. Il est vrai que votre tâche est lourde, monsieur le ministre, mais nous avons confiance dans votre savoir-faire et votre pugnacité. (Applaudissements à droite et au centre)

Mme Anne-Marie Escoffier.  - La question des effectifs de la fonction publique de l'État suscite de nombreuses polémiques, plus ou moins justifiées, qui démontre l'attachement profond de nos compatriotes à l'État, malgré ceux qui font profession de dire, non sans démagogie, qu'on pourrait aisément s'en passer. La République doit disposer d'une fonction publique cohérente et efficace et non d'un État sans règle, ayant abandonné la plupart de ses missions régaliennes.

Il est donc important de faire oeuvre pédagogique lorsqu'on annonce des réductions d'effectifs dans la fonction publique afin de préparer l'opinion, et surtout les fonctionnaires. Il faut éviter les débats caricaturaux en prétendant qu'il y a trop de fonctionnaires et qu'il faut sabrer à la hussarde dans leurs effectifs, ou qu'il n'y en a pas assez et qu'il convient, au contraire, d'en augmenter le nombre. L'objectivité est donc essentielle, mais ceux qui parlent le plus de cette question ne sont souvent pas ceux qui la connaissent le mieux. (M. Michel Mercier applaudit)

Mme Jacqueline Gourault.  - Très bien !

Mme Anne-Marie Escoffier.  - Pour avoir moi-même exercé un certain nombre de responsabilités dans l'administration centrale et territoriale d'un grand ministère, je sais bien que les effectifs de la fonction publique ne peuvent demeurer identiques à ce qu'ils ont été dans le passé et que la France d'aujourd'hui ne peut en aucun cas être administrée comme elle l'était hier. Le développement des nouvelles technologies, la dématérialisation des procédures de contrôle, la décentralisation et la déconcentration font que la fonction publique n'a plus rien à voir avec ce qu'elle était il y a quelques décennies.

Maintenir des fonctionnaires dans des postes aux missions atrophiées serait inconsidéré, tout comme il ne serait pas raisonnable de laisser des fonctionnaires dans des fonctions inappropriées, faute de formation suffisante ou de bonne organisation des effectifs. Inversement, il ne faut pas profiter de la nécessaire modernisation de l'État pour sacrifier des services que la fonction publique peut et doit rendre à la collectivité nationale, sous réserve d'en faire un inventaire rigoureux.

La réduction des effectifs ne doit pas être une fin en soi, ou répondre au seul objectif d'économiser 7 milliards d'ici 2011 ; elle doit être l'occasion d'améliorer le travail des fonctionnaires et de l'adapter aux réalités du monde contemporain !

M. Philippe Marini, rapporteur général.  - Très bien !

Mme Anne-Marie Escoffier.  - La suppression de 36 000 emplois l'an prochain correspond-elle à ce dernier objectif ? La logique comptable ne suffit pas car la fonction publique d'État est un secteur clef de la vie sociale, économique et culturelle de la Nation.

M. Yvon Collin.  - Très bien !

Mme Anne-Marie Escoffier.  - Gérer mieux n'implique donc pas toujours de gérer moins ; c'est probablement l'ensemble des règles de fonctionnement du système qu'il faut revoir, sans toutefois se précipiter. Le Gouvernement annonce de nouvelles réformes de la fonction publique, alors même que les décrets des précédentes réformes ne sont pas tous publiés. De même, des textes votés en urgence restent bloqués, comme celui relatif aux parcours professionnels dans la fonction publique, que nous avons adopté le 29 avril et que l'Assemblée nationale examinera peut-être, nous dit-on, début 2009.

J'ai lu avec le plus grand intérêt le Livre blanc sur l'avenir de la fonction publique, le programme « Modernisation de l'État » et ses 337 mesures, et encore le rapport de notre commission consacré au programme 148 « Fonction publique ». Comment s'opposer à la réforme de l'État et à la réduction progressive du nombre des fonctionnaires ? A condition, cependant, qu'elle ne se fasse pas au détriment de la cohérence ni de l'efficacité !

M. Jean-Jacques Jégou.  - Très bien !

Mme Anne-Marie Escoffier.  - La réforme ne peut faire l'économie d'une réflexion sur l'articulation entre les services déconcentrés de l'État et ceux des collectivités territoriales. Côté État, l'évolution des métiers impose une révision des statuts doublée d'une nouvelle stratégie de formation. C'est pourquoi, si je me félicite de la revalorisation de 10 % des crédits de formation relatifs au droit individuel à la formation, je regrette la baisse de 21 % de l'enveloppe consacrée à la formation interministérielle.

Certes, dès qu'il s'agit de besoins, on ne peut mettre sur le même plan tous les services de l'État, nous y reviendrons en seconde partie. Si un effort incontestable a été consenti pour la justice, l'éducation nationale a été moins bien traitée, c'est ce que disent les enseignants.

M. Jacques Mahéas.  - Mal traitée !

Mme Anne-Marie Escoffier.  - Si je me félicite de l'harmonisation projetée des filières des trois fonctions publiques, je m'interroge sur les dispositions relatives à la mobilité des fonctionnaires, qui est essentielle.

Monsieur le ministre, je souhaite que soit organisé au Parlement un vaste débat sur l'avenir des trois fonctions publiques, pour faire le point : ce sera utile au Gouvernement ! (Applaudissements des bancs du RDSE à la droite)

M. Jacques Mahéas.  - L'article d'équilibre fixe cette année à 2 123 517 le plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'État, exprimé en équivalents temps plein travaillé. Pour la première année, l'évolution des crédits fait l'objet d'une programmation triennale. Pour la première fois également, la loi de finances fixe un plafond des emplois des opérateurs, par mission et programme : nous nous en réjouissons car les vases communicants entre effectifs de l'État et opérateurs ont trop longtemps faussé les chiffres ! La programmation 2009-2011 fixe des plafonds de dépenses par mission. Les ministres sont ainsi engagés à respecter ces plafonds mais à faire des réserves internes à leur mission pour pallier les aléas de la programmation. Dans cette perspective, la maîtrise des dépenses de personnels constitue un enjeu crucial.

Avec une constance aussi coupable qu'obstinée, le Gouvernement, pour la septième année consécutive, fait des agents publics la variable d'ajustement de ses errances budgétaires. Il poursuit et accentue sa politique de réduction des effectifs : après 993 suppressions en 2003, 4 537 en 2004, 7 392 en 2005, 11 244 en 2007, et 22 921 en 2008, ce sont 30 627 postes qui disparaîtront en 2009. L'objectif du non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux est quasiment atteint, avec 45 % des 68 000 départs à la retraite prévus en 2009. Cette tendance serait encore amplifiée en 2010 et en 2011. La moitié des économies réalisées financeront les mesures catégorielles. Cette manne financière ne suffira pas à financer des dépenses nouvelles ; le rapporteur spécial de l'Assemblée nationale a même estimé que les économies réalisées ne permettront que d'autofinancer la masse salariale.

En deux ans, ce sont plus de 52 000 emplois qui sont supprimés. Jeudi dernier, M. le ministre du budget se vantait d'une « recherche systématique d'efficacité des dépenses », justifiant « une baisse de 30 600 emplois ». Et d'ajouter, comme un exploit propre à susciter l'admiration : « soit, en une année, autant que durant tout le quinquennat précédent. » Je suis plutôt consterné par cette nouvelle réduction sans précédent des effectifs ! Une fois de plus, l'éducation nationale paie le plus lourd tribut, en perdant 13 500 emplois. La réaffectation sur des postes classe de 3 000 enseignants spécialisés, rééducateurs et psychologues scolaires est une grave régression sociale, aussi dommageable pour les élèves que pour l'école.

Au moins 160 000 manifestants ont exprimé leur inquiétude le 20 novembre, espérant être enfin entendus d'un ministre qui, le matin même, brocardait « la culture de la grève » des enseignants et « des syndicats dont la fonction principale est d'organiser la résistance au changement, comme si le monde ne changeait pas autour de nous ». Un tel acharnement pousserait presque à croire que le Gouvernement n'aime ni son école ni ses fonctionnaires ! Les enseignants ne s'y sont pas trompés ! A Neuilly-sur-Marne, neuf des onze écoles primaires étaient en grève à 100 % !

M. Philippe Marini, rapporteur général.  - Dans ma commune, c'était entre le quart et le tiers...

M. Jacques Mahéas.  - Pour vous, le ciel est toujours bleu...

Le Président de la République est allé dans le même sens, lors de son discours sur les mesures de soutien à l'économie, le 23 octobre : « J'ai grand respect pour le droit de manifester. Mais quand j'entends parfois les slogans des manifestants, je me demande si ceux-ci se rendent compte de la gravité de la crise. Que des gens viennent de bonne foi nous demander, en réponse à la crise, d'embaucher davantage de fonctionnaires et davantage d'emplois publics, je me demande s'ils ont bien compris dans quel monde nous vivons ! »

M. Philippe Dominati.  - Il a raison !

M. Jacques Mahéas.  - C'est désigner les fonctionnaires à la vindicte publique ! Les agents publics ne sont pas une charge, mais une richesse ! Avec des objectifs purement comptables, on prend le risque d'une dégradation de la qualité du service public. Politique à courte vue, même sur le plan socio-économique, car, comme le mentionne le tout récent Portrait social 2008 de la France par l'Insee : « Les services publics de santé, éducation et logement contribuent deux fois plus que les transferts monétaires à la réduction des inégalités de niveau de vie ». Les services publics doivent être reconsidérés pour ce qu'ils sont : un investissement, un élément d'attractivité de notre économie. La France traverse une grave crise. Comment ne pas prendre en considération que la fonction publique représente 20 % des salariés ? Comment négliger son rôle intégrateur ?

Le dogme du non-remplacement d'un retraité sur deux ignore les besoins : les départs en retraite ne sont pas nécessairement là où l'on pourrait raisonnablement supprimer des emplois. La RGPP est venue couronner votre logique comptable en lui offrant un instrument systématique de rabotage. Le tout sans véritable débat et de manière très technocratique, les décisions se prenant sur la base de travaux réalisés par des fonctionnaires et des cabinets privés.

Le Gouvernement fait de la réduction des effectifs le pivot de sa politique, alors qu'il s'est lui-même démuni de toute marge de manoeuvre par des réductions fiscales qui coûtent beaucoup plus cher que ce qu'économisent les suppressions d'emplois.

Au moment où vous purgez la fonction publique, vous semblez moins regardants sur les emplois de cabinet et les primes afférentes ! Les 21 membres du premier gouvernement Fillon sont devenus 38 et la plupart ne respecte pas la norme fixée par le Premier ministre en mars 2007, à savoir 20 conseillers par ministre de plein exercice et 4 par secrétaire d'État.

Parallèlement, le pouvoir d'achat des fonctionnaires ne cesse de se dégrader. De manière systématique, depuis 2002, les revalorisations du point d'indice sont inférieures à l'inflation, ce qui a entraîné une perte de pouvoir d'achat de 6 à 7 % depuis six ans. Une augmentation de 0,8 % du point d'indice en 2008, quand l'inflation tourne autour de 3 %, c'est inacceptable. Pour 2010 et 2011, ce sera 0,5 %. Vous refusez désormais toute négociation sur ce point d'indice. Les syndicats estiment que, d'ici vingt ans, un fonctionnaire ne gagnera en fin de carrière que 25 % de plus qu'au début, au lieu de 50 à 60 % aujourd'hui. Cela revient à supprimer la carrière.

La revalorisation du point d'indice demeure pourtant essentielle, c'est la seule mesure salariale qui bénéficie à l'ensemble des fonctionnaires, y compris les fonctionnaires territoriaux. Le fait que la progression de carrière compense certaines pertes de pouvoir d'achat en raison du « glissement vieillesse technicité » ne saurait justifier lesdites pertes. Enfin, les mesures catégorielles ou ponctuelles tendant à limiter l'impact des pertes de pouvoir d'achat ne remédient pas à la dégradation du niveau de vie des agents. Privilégier l'accessoire de la prime crée de la précarité et de l'insécurité.

Il en va ainsi de la garantie individuelle de pouvoir d'achat (Gipa), résultat d'un accord minoritaire -CFDT, CGC, CFTC-, instaurée par un décret du 6 juin 2008. Entre le 31 décembre 2003 et le 31 décembre 2007, l'inflation a été de 6,8 % et la Gipa a bénéficié à 130 512 agents pour un montant moyen allant de 1 082 euros en catégorie A à 93 euros en catégorie C. En réalité, il s'agit d'un versement a posteriori, ce qui permet au Gouvernement de vivre à crédit sans jamais verser d'intérêts !

Autre tour de passe-passe, la monétarisation des jours de RTT non pris au 31 décembre 2007 se limite au rachat de quatre jours de façon forfaitaire. Il ne s'agit là ni d'heures supplémentaires ni de traitement indiciaire !

Autant de coins enfoncés dans le statut, autant de systèmes d'individualisation des rémunérations, comme la prime de fonctions et de résultats. Faire du chiffre n'a jamais été un gage de qualité du service rendu.

Encore un mot sur le report de l'âge maximal de la retraite à 65 ans. Je ne comprends pas comment le Gouvernement veut diminuer le nombre de fonctionnaires en ne remplaçant pas un départ sur deux et, en même temps, permettre aux agents de prolonger leur activité au-delà de l'âge où l'on peut liquider sa retraite à taux plein. Comme l'ont souligné les syndicats, l'âge légal de départ en retraite ne change pas, mais sa réalité dépend des parcours individuels et l'horizon s'éloigne. Vous remettez subrepticement en cause le droit à la retraite à 60 ans pour les salariés de droit privé et le statut de la fonction publique pour les fonctionnaires. Cela permet de préparer les uns et les autres à une diminution des retraites ou à l'obligation de poursuivre leur travail, voire de cumuler emploi et retraite.

Il est regrettable que ce quatrième débat sur les effectifs, qui n'a pas son pareil à l'Assemblée, n'ait de débat que le nom puisque tout repose a priori sur une aveugle logique comptable. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

Mme Josiane Mathon-Poinat.  - Tout change mais rien ne change. L'année dernière, M. Fillon annonçait que « la réforme de l'État supposera que chacun d'entre nous accepte qu'il y ait moins de services, moins de personnel, moins d'État sur son territoire ». Cette année, M. Sarkozy juge que « l'idée que les marchés ont toujours raison était une idée folle » et qu'il faudra trouver un « nouvel équilibre entre l'État et le marché ». Nous pourrions croire à une volte-face de la politique gouvernementale. Pourtant, si dans son discours de Toulon, le Président appelait au retour de l'État, dès le lendemain, le projet de budget pour 2009 confirmait les choix fiscaux du Gouvernement, les milliards d'exonérations fiscales pour les plus riches, les dizaines de milliers de suppressions d'emplois dans la fonction publique, les coupes budgétaires et la réorganisation territoriale de l'État, qui vont diminuer les capacités d'intervention de celui-ci. En effet, après 15 000 postes supprimés en 2007 et 23 000 en 2008, plus de 30 600 emplois en équivalent temps plein seront supprimés. Cette réduction sans précédent affecte la quasi-totalité des ministères et la tendance s'accentuera pour la période 2009-2011, il est prévu que 58 % des départs à la retraite ne seront pas remplacés. Au total, ce sont entre 250 000 et 300 000 emplois qui auront été supprimés entre 2003 et 2012.

Cette année, une fois de plus, c'est l'Éducation nationale la plus touchée, avec la suppression de 13 500 équivalents temps plein supprimés, hémorragie à laquelle il faut désormais ajouter la suppression des Rased, les attaques répétées contre les maternelles et leurs personnels, la prochaine suppression des BEP et les menaces sur les statuts des personnels divers de l'éducation publique. Comme celle de l'hôpital public, vous organisez la faillite de l'Éducation nationale pour mieux pouvoir la privatiser.

Malheureusement, l'enseignement public n'est pas le seul à être touché car tous les secteurs de la fonction publique sont menacés. Cette année, les missions « Travail » et « Logement » vont perdre jusqu'à 12 % de leurs crédits. Le budget de la sécurité sociale prévoit d'augmenter les crédits d'assurance maladie de 3 % alors que les chiffres les plus modestes font état d'un besoin de 7 à 8 % pour faire face aux premières exigences du service public hospitalier. Les collectivités locales, qui reçoivent environ 50 milliards par an de subventions et de crédits pour assurer les missions que l'État a confiées à la fonction publique territoriale, vont voir leurs crédits augmenter de seulement 0,8 %, moins que l'inflation, alors que les transferts de compétences sont de plus en plus coûteux.

Plus que jamais, le dogmatisme libéral du Gouvernement confine à l'autisme politique. Alors que tout le monde -tous bords confondus- s'accorde à dire que le chômage va augmenter, la suppression d'autant d'emplois publics amplifiera le phénomène. D'autant plus que ces suppressions s'accompagnent d'un gel des salaires pour l'ensemble de la fonction publique. De manière systématique depuis 2002, les revalorisations du point d'indice sont inférieures à l'inflation et la perte de pouvoir d'achat qui en résulte est de 6 à 7 % entre 2001 et 2007. Le traitement de 17 % des agents de l'État ont diminué. Pour la moitié d'entre eux, la perte de pouvoir d'achat a dépassé 700 euros. Or en 2008, les réévaluations du point d'indice se sont limitées à une augmentation d'environ 0,8 %, bien moins que l'inflation annuelle estimée à 2,9 %.

Pour le Gouvernement, il n'est pas question de revaloriser le point d'indice mais d'apporter quelques mesures « ponctuelles et ciblées » totalement insuffisantes, ne concernant généralement qu'une minorité de fonctionnaires et n'apportant que des réponses à court terme. S'il n'y a pas de projet de revalorisation du point d'indice, c'est parce que, petit à petit, le Gouvernement modifie les règles de rémunération en vigueur dans la fonction publique. La loi sur la mobilité, qui prévoyait déjà une dérégulation partielle de la fonction publique, semble -pour l'instant- avoir été oubliée au profit de décrets instaurant un système de primes individuelles selon « la fonction » et « les résultats ». D'ici à 2012, les fonctionnaires d'État seront soumis à un système de primes comme dans les franges les plus dérégulées et les plus concurrentielles du salariat privé. Un tel système dégradera le service public car il rémunérera les missions rentables au détriment de la qualité due aux usagers. Il ne revalorisera pas le pouvoir d'achat de l'ensemble de la fonction publique mais seulement celui de quelques-uns. L'intérêt général a besoin de personnels dont la qualification soit reconnue, présents sur tout le territoire, et non de salariés interchangeables et corvéables à merci. Il a besoin de solidarité et non de concurrence, de stabilité et non de précarité, de sens des responsabilités et non de docilité, d'indépendance et non de soumission aux intérêts particuliers. Toutes choses que le statut des fonctionnaires, mis en oeuvre depuis la Libération, a contribué à réaliser et que vous vous employez à démolir consciencieusement. De fusion en restructuration, d'externalisation en privatisation et de flexibilité en précarité, une vaste opération de destruction du service public et de la fonction publique s'accélère sous nos yeux. La révision générale des politiques publiques est le plus récent épisode de cette campagne, dirigée par le Gouvernement, encouragée par le patronat et menée par des cabinets privés. Elle s'attaque frontalement aux fonctions publiques d'État, territoriale et hospitalière. Comme déjà dans d'autres secteurs -Poste, EDF, télécommunications, transports-, c'est la détérioration organisée des services rendus au public qui ouvre la voie à la privatisation des activités les plus profitables et à la disparition de nombreuses autres.

Cette réforme se fait dans la plus totale opacité et il est consternant d'entendre le ministre du budget oser affirmer qu'« Il n'y aura pas de bonne réforme de la fonction publique si les fonctionnaires ne sont pas suffisamment informés ou consultés », alors que seulement 25 % des fonctionnaires ont entendu parler de la RGPP...

Et ceux qui la connaissent savent que leur avis n'est pas écouté.

Une fois de plus, le budget prouve que le Gouvernement considère l'administration publique comme une dépense et non comme une source de richesse. La compression des dépenses d'intérêt général aboutit à une situation critique et il faut reconsidérer les services publics sous l'angle des besoins pour les restructurer autour de l'État, garant de l'unité du territoire, et autour des agents, dans la garantie de leurs statuts et des usages. Une vision téméraire ? Je vous invite néanmoins à y réfléchir.

M. Philippe Dominati.  - A entendre certains orateurs, le service public à la française serait extrêmement menacé et il y aurait péril en la demeure. En vérité, au sein de l'OCDE, la France est le troisième pays par l'importance de sa fonction publique après la Norvège et la Suède, et le second après la Belgique si on ajoute le secteur public de la santé. La réalité est donc qu'elle dispose d'une bonne fonction publique, mais sans doute au-delà de ses moyens.

Un actif sur cinq travaille dans la fonction publique. C'est le premier budget de la France. Si on y ajoute les intérêts de la dette, on arrive à 70 % des moyens : la marge de manoeuvre est faible. Depuis dix ans, 85 % des efforts de l'État ont été orientés vers les dépenses de personnel, de sorte que la masse salariale a augmenté deux fois plus vite que l'inflation -les quatre actifs qui travaillent dans le privé n'en ont pas eu autant. Voilà l'exception française.

M. Woerth explique que la maîtrise des dépenses garantit la solvabilité de l'État. Nous sommes en effet à un rendez-vous : vous tenez l'engagement pris par la majorité parlementaire de ne pas remplacer un départ en retraite sur deux. Nous vous félicitons de cet effort important mais regrettons qu'il n'ait pas d'impact significatif sur la masse salariale car la moitié des 700 millions d'économies réalisées est employée pour la motivation et pour les restructurations. Selon le rapport Tron, on dégagerait sur quatre ans 1 600 millions, à comparer à notre déficit budgétaire.

Voilà donc un effort important qui se traduit péniblement sur le plan budgétaire et qui peut être atténué voire contrarié par les opérateurs de l'État. Certains ont été supprimés mais d'autres ont été créés et ce sont les principaux responsables de l'augmentation de la fonction publique. Qu'en sera-t-il enfin des contrats aidés annoncés par le Président de la République et dont les 150 millions à 200 millions n'ont pas été budgétisés ?

Dans la crise actuelle, l'effort défini par la révision générale de politiques publiques reste insuffisant. Avec 7 milliards sur quatre ans, dont 3 milliards sur le personnel, il reste relativement faible, compte tenu des engagements financiers nécessaires pour amortir la crise.

En 1990, le gouvernement italien se trouvait à peu près dans la même situation que nous et la fonction publique représentait 13 % du PIB. Romano Prodi, qui est une référence, a entamé un plan de rénovation de la fonction publique qu'il a ramenée à 10 % en 2000. Il a sanctuarisé les fonctions régaliennes de l'État et redéfini le champ de ses missions, ce que n'a pas fait la révision générale des politiques publiques. Il a, en outre, incité les fonctionnaires à rester au-delà de leur retraite, ce qui représente une double économie. Ce que les Italiens ont fait, nous pouvons le faire. Nous sommes en effet dans la situation de cet automobiliste qui n'a plus les moyens d'entretenir son véhicule : soit il trouve un carburant moins coûteux, soit il l'abandonne au bord de la route. (Applaudissements à droite et au centre)

M. André Santini, secrétaire d'État chargé de la fonction publique.  - J'étais en Italie il y a deux jours, monsieur Dominati, et j'ai rencontré le ministre de la fonction publique. Il m'a expliqué que nos voisins reconnaissaient les malades mentaux à deux critères : se prendre pour Napoléon et vouloir réformer la fonction publique -je réponds aux deux... (Sourires) J'ai aussi rencontré Franco Bassanini, celui qui a signé le contrat que vous évoquez. La France, m'ont assuré mes interlocuteurs, dispose d'une fonction publique de grande qualité et ils ont regretté de ne pouvoir en dire autant. Ainsi un Corse s'intéresse-t-il à la fonction publique italienne tandis que les Italiens lui font l'éloge de la fonction publique française...

M. Philippe Marini, rapporteur général.  - C'est dire la place des Corses ! (Rires)

M. André Santini, secrétaire d'État.  - Les six mois du débat national que nous avons animé avec Éric Woerth, puis le dialogue social ininterrompu ont révélé une formidable attente de changement : trop de chantiers avaient été laissés en jachère depuis 1983. Nous portons une nouvelle ambition pour les fonctionnaires. Que de chemin parcouru en un an ! Nous avons voulu asseoir la rénovation de la fonction publique sur ses valeurs ainsi que sur la reconnaissance du travail de ses agents. Nous avons refondé la démocratie sociale avec les accords de Bercy signés le 2 juin avec six des huit syndicats.

M. Jacques Mahéas.  - Ils le regrettent déjà !

M. André Santini, secrétaire d'État.  - Comment le savez-vous ?

M. Jacques Mahéas.  - Nous les avons reçus !

M. André Santini, secrétaire d'État.  - Croyez-vous que la CGT regrette un accord si peu après l'avoir signé, et la FSU ou Sud ? La CGT n'avait signé aucun accord depuis 1946, même pas, contrairement à ce que je croyais, en 1968.

Nous avons fait du pouvoir d'achat une priorité avec l'accord du 21 février 2008 -tiens !, encore un accord... Comment M. Mahéas explique-t-il que la politique de désindexation des points a été initiée par MM. Zuccarelli et Sapin ? Grâce aux marges de manoeuvre dégagées par le non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux, nous dynamisons la feuille de paye des agents publics. Nous, nous ne supprimons pas le point d'indice, nous planifions la garantie individuelle du pouvoir d'achat : on ne peut pas s'appauvrir en servant l'État. Nous réalisons le programme de Maurice Thorez. (Mouvements divers)

Nous lançons une mission parlementaire sur l'intéressement : M. Diefenbacher, ancien préfet et député de Lot-et-Garonne, a été nommé ce matin. Tout en développant la rémunération de la performance, nous allons monétiser le compte épargne temps et refondre les grilles indiciaires, en commençant par la catégorie B.

Nous voulons valoriser la carrière en modernisant le recrutement. La révision de tous les concours administratifs est en cours pour les rendre plus professionnels et moins académiques : c'est la mort de la Princesse de Clèves. (M. Adrien Gouteyron le déplore) On privilégiera les entretiens, en favorisant la mobilité. Depuis septembre 2007, les ministères peuvent remplacer la notation par un véritable entretien professionnel. Enfin, de nouveaux outils financiers ont été instaurés pour favoriser la mobilité. Le projet de loi adopté par le Sénat lèvera les verrous existants pour créer un véritable droit à la mobilité.

Il reste beaucoup à faire pour une fonction publique plus souple, simple, réactive. Le Livre blanc de M. Silicani propose une refondation du statut général des fonctionnaires et de la place du contrat. Les discussions sont ouvertes depuis cet été sur les suites à donner à ces propositions.

Au-delà des chantiers déjà engagés, 2009 verra la mise en place d'une nouvelle fonction publique de métiers, nouveau cadre statutaire reposant sur moins de dix grandes filières métiers.

Madame Escoffier, nous n'excluons pas un rapprochement possible des trois fonctions publiques, pour fluidifier les parcours professionnel.

M. Roland du Luart.  - Très bonne idée !

M. André Santini, secrétaire d'État.  - Nous ne remettons pas en cause le statut de la fonction publique mais nous faisons le pari d'une nouvelle coexistence associant un statut général modernisé et un recours au contrat assoupli.

Notre devoir est avant tout de simplifier. La gestion des agents est trop largement accaparée par sa dimension statutaire et procédurale. Gérer des agents, c'est aider chacun à remplir sa mission dans les meilleures conditions.

Le Livre blanc, boussole du Gouvernement, est le produit de la conférence nationale sur les valeurs, les missions et métiers de la fonction publique, soit plusieurs mois de consultations, d'auditions, de mobilisation, avec plus de 350 000 visiteurs sur le site internet et 20 000 contributions sur le forum. Les représentants syndicaux, membres permanents, ont été auditionnés à plusieurs reprises. Il s'agissait de prendre de la hauteur et redonner du sens aux métiers des fonctionnaires.

Le Livre blanc dénonce la multiplicité des corps, la pluralité des régimes de rémunération, le manque de différenciation en fonction des mérites, la cogestion de fait entre l'État et les syndicats.

Nous proposons de construire une fonction publique de métiers avec sept filières professionnelles et une cinquantaine de cadres statutaires, au lieu des 500 corps actuels -850 il y a encore quelques mois-, de faire un meilleur usage du contrat, mot tabou, en mettant en oeuvre des règles claires, de créer un marché de l'emploi public et de lier les rémunérations aux résultats.

Depuis cet été, les discussions sont ouvertes avec les syndicats, avec pour objectif d'aboutir en 2009-2010 à un projet de refonte du statut général des fonctionnaires.

Nous accomplissons un effort sans précédent de maîtrise des effectifs. Le Président de la République tient son engagement de ne pas remplacer un départ à la retraite sur deux, règle appliquée dans tous les pays européens. Il n'y a pas de plan social, nous utilisons une opportunité démographique ! La maîtrise des effectifs est une nécessité : 5 millions d'agents publics, 44 % du budget de l'État, un coût global de fonctionnement équivalant à 18 % du PIB, une augmentation de 25 % au cours des vingt dernières années...

Le non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux permet de supprimer chaque année 30 000 postes, afin de revenir au niveau de 1992 -date à laquelle la France n'était pas sous-administrée !

M. Jacques Mahéas.  - Il y avait moins d'habitants !

M. André Santini, secrétaire d'État.  - Si M. Charasse était là, il vous demanderait pourquoi on a engagé des fonctionnaires d'État après 1982 ! Les rapports ont été ensevelis ! Qui était au pouvoir ? Lisez le rapport Pallez !

M. Roland du Luart.  - C'est limpide !

M. Jean-Pierre Chevènement. - Et dans les années 70 ? C'était la même chose !

M. André Santini, secrétaire d'État.  - Après la décentralisation, l'État n'avait plus de raison d'embaucher ! On ne peut avoir à la fois transfert de charges aux collectivités locales et recrutement par l'État !

M. Jacques Mahéas.  - Le budget de l'Éducation nationale est devenu le premier de la Nation !

M. André Santini, secrétaire d'État.  - Ne poursuivons pas la bataille de polochons...

Les économies ainsi réalisées seront utilisées pour revaloriser les rémunérations des fonctionnaires : c'est 500 millions de plus chaque année ! La démarche se veut vertueuse et incitative.

Mme Mathon-Poinat a cité l'étude de la direction générale de la fonction publique selon laquelle 17 % des agents auraient perdu en pouvoir d'achat. Le Gouvernement souhaite faire toute transparence sur l'évolution des rémunérations : en regroupant la DGFP, la direction du budget et la direction de l'Insee dans un même bâtiment, je trouvais étonnant de ne pas réussir à obtenir de véritables chiffres, sans devoir recourir à un organisme privé !

M. Philippe Marini, rapporteur général.  - Très bon exemple !

M. André Santini, secrétaire d'État.  - Cette étude a découvert ce qui était caché sous le tapis : 17 % des fonctionnaires n'avaient pas été augmentés à hauteur de l'inflation, qu'ils soient en début ou en fin de carrière. 8 % ont perdu, les autres ont gagné. C'est comme pour la taxe professionnelle : certains hurlent, d'autres ne parlent pas la bouche pleine... Le ministre du budget a répondu au problème : 130 000 agents de l'État bénéficieront de cette garantie individuelle de pouvoir d'achat. Pour les enseignants, la revalorisation sera de 1 080 euros. Le Gouvernement ne laisse personne sur le bord de la route !

Monsieur Marini, il n'y a pas d' « agentisation » de l'État. On a souvent critiqué la création d'emplois chez les opérateurs qui annulait les suppressions dans les ministères.

M. Philippe Marini, rapporteur général.  - On l'a fait longtemps.

M. André Santini, secrétaire d'État.  - En 2008, pour la première fois, les opérateurs n'ont pas vu leurs effectifs progresser. L'article 64 de la loi de finances pour 2008 prévoit qu'« à compter du 1^er janvier 2009, le plafond des autorisations d'emplois des opérateurs de l'État est fixé chaque année par la loi de finances ». Première application avec l'article 40 du projet de loi de finances pour 2009.

M. Philippe Marini, rapporteur général.  - Bon numéro !

M. André Santini, secrétaire d'État.  - Pour la première fois, les effectifs des opérateurs seront réduits, effort en cohérence avec les marges de productivité mobilisables et les conclusions de la RGPP.

Mme Mathon-Poinat, qui a peur de reconnaître le mérite des fonctionnaires, s'inquiète de la prime de fonctions et de résultats. La prise en compte de la manière de servir et du mérite individuel est pourtant inscrite dans le statut de la fonction publique depuis 1946 !

M. Philippe Marini, rapporteur général.  - Dans le programme de Thorez ?

M. André Santini, secrétaire d'État.  - Dans le statut que Thorez avait à l'époque imposé à la CGT, qui tenait pour le contrat. Voici le texte, que je vous enverrai, madame, avec ma carte de voeux : « Le Statut prévoit l'extension des primes de rendement individuelles et collectives qui permettront de proportionner la rémunération du fonctionnaire ou d'un groupe donné de fonctionnaires à l'intensité et l'efficacité de l'effort ». Signé Maurice Thorez, vice-président du gouvernement, secrétaire général du parti communiste français. A l'époque, on s'affichait !

M. Philippe Marini, rapporteur général.  - Et la constitution de l'Union soviétique était parfaite !

M. André Santini, secrétaire d'État.  - Le principe, c'est une part fixe, stable, en rapport avec le niveau de responsabilité et de difficulté du poste, et une partie variable qui prend en compte le mérite individuel, déterminé lors de l'entretien d'évaluation annuel. L'autre jour, un journaliste m'a dit que j'étais le fils spirituel de Thorez. (On apprécie diversement à gauche) Après tout, il était ministre du général de Gaulle !

M. Philippe Marini, rapporteur général.  - N'allons pas trop loin quand même...

M. André Santini, secrétaire d'État.  - La mobilité est insuffisante dans la fonction publique. Nous sommes partis des problèmes concrets, nous avons demandé aux DRH les blocages qu'ils constataient. D'où cette ambition : instituer un droit effectif à la mobilité pour tous les fonctionnaires et créer de la fluidité dans le fonctionnement des administrations et dans la carrière des agents. Seuls 5 % des fonctionnaires sont actuellement mobiles, et il s'agit rarement d'une mobilité entre deux administrations ou fonctions publiques.

Le projet de loi adopté ici le 29 avril est le résultat d'une importante concertation. Nous espérons son examen par l'Assemblée nationale très prochainement.

Le texte met en place des mesures immédiatement concrètes, qui donneront plus de liberté aux agents pour être mobiles. On n'opposera plus à un agent son statut pour exercer des missions dans un autre corps ; on n'interdira plus à un agent qui souhaite changer d'orientation professionnelle d'être intégré directement dans un autre corps ; l'administration ne pourra plus s'opposer au départ d'un agent, s'il a respecté un préavis de trois mois ; on crée de nouveaux outils financiers pour encourager la mobilité : primes de mobilité, aide au conjoint, indemnité de départ volontaire. Les décrets qui créent ces primes ont été publiés le 19 avril.

Si l'augmentation des moyens financiers pour l'éducation nationale était la solution, nous aurions les meilleurs résultats scolaires au monde. Les moyens alloués pour le budget de l'éducation nationale ont augmenté de 90 % entre 1990 et 2008 ; le nombre d'enseignants a progressé de 15 % dans le secondaire alors que le nombre d'élèves baissait de 10 %. Nous avons aujourd'hui le coût par élève le plus élevé de l'OCDE. Cela n'empêche pas notre classement dans les évaluations internationales de se dégrader. On peut toujours contester ces évaluations, mais outre qu'elles sont convergentes, ce n'est pas en cassant le thermomètre que l'on fait baisser la température.

Nos difficultés ne viennent pas du niveau de nos moyens mais de leur utilisation : multiplicité des options avec de faibles effectifs, répartition géographique. Si l'on ajoute horaires des lycées et temps de travail à domicile, le temps de travail des lycéens est supérieur à celui de leurs parents. La logique du « toujours plus » -plus de moyens, plus d'heures de cours, plus de matières enseignées, plus de programmes- conduit à la dégradation de notre système d'enseignement. Le réflexe devrait être plutôt de poser la question : comment faire mieux ? Je la pose en respectant les enseignants, même quand ils font grève.

M. Jacques Mahéas.  - Quel respect quand on supprime la moitié des postes sans redéfinir les missions !

M. André Santini, secrétaire d'État.  - Les enseignants bénéficient des mesures salariales relatives à l'ensemble de la fonction publique. Les bénéficiaires de l'exonération sociale et fiscale des heures supplémentaires sont pour 90 % des enseignants. La Gipa sera versée à 46 000 agents de l'éducation nationale. Son montant moyen pour un enseignant sera de 1 080 euros, ce qui représente un demi-mois de salaire supplémentaire.

Jamais autant de mesures catégorielles n'auront été allouées aux agents de l'éducation nationale : 2008 est l'année des enseignants. Ils recevront 410 millions supplémentaires grâce à la règle « moins nombreux mais mieux payés ».

M. Jacques Mahéas.  - Pourtant, ils font grève ! C'est bizarre...

M. André Santini, secrétaire d'État.  - Défiscalisation et exonération de cotisations sociales des heures supplémentaires, revalorisation tarifaire des heures supplémentaires, accélération des carrières des enseignants des premier et second degrés, revalorisation des primes des agents administratifs ...

Enfin, les enseignants bénéficieront à la rentrée de trois mesures importantes supplémentaires : une prime supplémentaire de 500 euros sera versée aux enseignants des collèges et des lycées qui feront au moins trois heures supplémentaires par semaine, pour 13 millions ; l'indemnité des directeurs d'école sera réévaluée de 200 à 600 euros selon la taille des écoles, pour 16 millions ; une prime d'installation de 1 500 euros sera versée aux nouveaux enseignants titulaires, pour 36 millions.

Voilà l'action résolue que mène le Gouvernement. Nous avons à refonder la fonction publique ; nous le faisons en respectant les fonctionnaires parce que nous savons très bien qu'on ne réformera pas la fonction publique sans respecter les fonctionnaires. (Applaudissements à droite)

Débat sur l'évolution de la dette de l'État

M. le Président.  - L'ordre du jour appelle le débat sur l'évolution de la dette de l'État.

M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur spécial de la commission des finances. Jusqu'où la dette de l'État ira-t-elle ? Tel est l'enjeu auquel se ramène ce débat que la Lolf a rendu habituel. Il est devenu tout aussi habituel que le rapporteur spécial constate la progression, apparemment irrésistible, de notre endettement public. Je ne romprai pas avec cet usage au moment où la crise financière, devenue économique, dégrade les conditions du financement et appelle une intervention renforcée de l'État.

Fin 2007, la dette négociable de l'État s'élevait à 921 milliards ; elle devrait atteindre fin 2008 985 milliards et, fin 2009, quelque 1 035 milliards. Et je ne compte pas les 3 milliards que l'État devra lever pour doter le Fonds stratégique d'investissement dont le Président de la République a annoncé la création. Globalement, la dette de l'État représente 15 000 euros par habitant ; entre 2005 et 2007, elle a augmenté de 3,5 %, soit sensiblement plus que l'accroissement démographique.

Les comparaisons européennes ne sont possibles que pour l'ensemble des administrations publiques : État, organismes divers d'administration centrale, collectivités territoriales, organismes rattachés et de sécurité sociale. A la fin du premier semestre 2008, l'endettement de nos administrations a atteint 1 269 milliards, contre 1 209 fin 2007, soit 64,2 % du PIB. Ces dernières années, ce ratio est resté compris entre la moyenne des États membres de l'Union européenne et celle des États membres de la zone euro. Mais, alors que les ratios de dette de la zone euro et de l'Union européenne ont été réduits, entre 2002 et 2007, de 1,6 point de PIB, la dette publique française progressait de 5,1 points de PIB.

Selon le projet de loi de programmation des finances publiques, cette dette publique représenterait, fin 2008, 66 % du PIB et, fin 2009, 67,9 %, avec un pic de 68 % fin 2010 et un tassement ensuite autour de 65 %. Ces prévisions sont fondées sur l'hypothèse qu'Eurostat ne comptabilise pas dans le périmètre des administrations publiques la nouvelle Société de financement de l'économie française. Nous avons quelques difficultés avec Eurostat, qui conteste cette création. Je mènerai, dans les prochains mois, une investigation approfondie sur Eurostat, afin de mieux apprécier les conditions d'intervention et les modalités de raisonnement de cet organisme à la fois très influent et très peu encadré.

La crise aura fortement ralenti l'effort de désendettement mis en oeuvre par le Gouvernement depuis trois ans. Encore doit-on se féliciter qu'un tel effort ait été entrepris : il épargne à notre pays une aggravation encore plus importante de la charge de la dette publique. Cette charge a été révisée à la hausse par la loi de finances rectificative du 16 octobre. La loi de finances initiale avait estimé le service de la dette à 41,2 milliards, la prévision actualisée s'établit à 45,2 milliards d'euros, soit 4 milliards de plus. Pour 2009, la charge de la dette serait seulement de 43 milliards, grâce à la récente orientation baissière des taux d'intérêt. Cette forte sensibilité à l'évolution des taux d'intérêt se double d'un important effet progressif : une hausse des taux de 1 % à partir de 2009 se traduirait par une augmentation de la charge de la dette négociable de 4 milliards.

Dans ces conditions, il convient naturellement de tout faire pour diminuer notre endettement public et pour limiter la charge que supporteront les contribuables présents et à venir. Le Gouvernement s'y emploie, soutenons-le. La progression zéro des dépenses budgétaires joue là un rôle majeur. La commission des finances, parallèlement, veille à ce que l'on ne cède pas trop aux tentations de la dépense fiscale. Je formulerai en outre quelques observations, du reste essentiellement méthodologiques.

Tout un volet de la stratégie gouvernementale de désendettement de l'État a été fondé sur les cessions patrimoniales ; on ne peut plus poursuivre cette politique. Après des recettes de privatisations exceptionnelles de 17 milliards en 2006 et de 8 milliards en 2007, on attend tout au plus 1 milliard pour 2008.

Je souhaite tout de même, comme Mme Bricq, qu'une partie du produit des cessions immobilières -à l'exception des immeubles du ministère de la défense- soit affectée au désendettement.

Le tableau de financement prévisionnel de l'État figurant à l'article 34 du PLF fait apparaître un besoin de financement de 165 milliards d'euros en 2009, contre 149 milliards en 2008. L'État procédera à des émissions de titres d'emprunt à long et à moyen terme à hauteur de 135 milliards d'euros. Mais la Lolf, selon l'interprétation en vigueur, n'impose pas l'autorisation du Parlement pour les émissions à court terme, les bons du Trésor. Or en ce moment, de même que les épargnants se précipitent sur les livrets d'épargne, les opérateurs financiers se jettent sur les bons du Trésor ! Le plafond de variation des émissions à court terme fixé par le PLF est de 25 milliards d'euros, contre 42,7 milliards en 2008.

L'agence France Trésor est chargée de la gestion de la dette ; elle emprunte de l'argent sur les marchés dans de bonnes conditions. Il serait souhaitable qu'elle puisse également émettre des emprunts pour le compte de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades), ce qui permettra de réaliser des économies.

Pour conclure, je rappellerai trois chiffres : 165 milliards d'euros d'emprunts de l'État sur les marchés financiers, 43 milliards d'intérêts et un objectif de 5 milliards pour le désendettement. Encore ne savons-nous pas quelle sera la teneur du plan de relance. Je souhaite que l'augmentation de la dette serve essentiellement à financer des investissements, qui nous permettront d'aborder dans de meilleures conditions un avenir que l'on nous promet sombre. (Applaudissements au centre, à droite et au banc des commissions)

M. Philippe Marini, rapporteur général.  - Après cet exposé très complet, je me contenterai de quelques brèves remarques. La problématique de la dette est complètement renouvelée cette année. La crise nous fait entrer dans l'inconnu et perdre nos repères. Elle nous force à mettre entre parenthèses les critères de Maastricht.

M. Jean-Pierre Chevènement.  - Très bien !

M. Philippe Marini, rapporteur général.  - Ce n'est pas un jugement de valeur, monsieur Chevènement, c'est un constat. Le fait est là, comme une table est une table.

M. Jean-Pierre Chevènement.  - Et j'approuve votre constat.

M. Philippe Marini, rapporteur général.  - La question qui se pose est de savoir comment une dette telle que la nôtre est soutenable, à moyen et à long termes. Nous n'avons jamais connu depuis la guerre une telle progression de l'emprunt public, en période d'inflation faible ou nulle !

Il y a peu, lors du vote de la loi de programmation, nous avons tracé une trajectoire pluriannuelle. Mais l'intervention massive de l'État nous fait changer d'échelle. La loi de programmation prévoyait que le taux d'endettement passerait de 66,2 % en 2008 à 67,9 % en 2009, avant de revenir aux alentours de 66 % en 2012. On était déjà loin de l'objectif de 61,7 ou 61,8 %. Mais les chiffres de la loi de programmation sont à prendre avec précaution : ils sont peut-être inférieurs à la réalité.

Mme Nicole Bricq.  - Certainement !

M. Philippe Marini, rapporteur général.  - Il est très probable que la dette connaîtra au cours des années à venir des fluctuations en fonction des actions que nous engagerons.

Mme Nicole Bricq.  - Eh oui !

M. Philippe Marini, rapporteur général.  - Nous devons prendre garde à la charge de la dette. Paradoxalement, celle-ci devrait diminuer d'1,2 milliard d'euros l'année prochaine, grâce à la diminution de l'inflation. Mais la loi de finances rectificative du 16 octobre 2008 pour le financement de l'économie à créé certains instruments financiers, qui donneront lieu à des intérêts d'emprunt dont on ne sait pas s'ils sont compris ou non dans le périmètre de la dette selon les critères de Maastricht.

Mme Nicole Bricq.  - Exact.

M. Philippe Marini, rapporteur général.  - Mais j'en appelle au réalisme : nous devons adopter une approche économique plutôt que comptable. La logique de Maastricht est dépassée, elle doit être mise entre parenthèses.

M. Jean-Pierre Chevènement.  - Absolument.

M. Philippe Marini, rapporteur général.  - Cependant il est possible que l'institut Eurostat requalifie telle ou telle opération : sa jurisprudence n'est pas fixée.

Je voudrais insister sur deux points. Nous devons veiller à la bonne utilisation des sommes dégagées par l'emprunt. Si celui-ci permet de construire des infrastructures physiques ou de prendre des participations dans des sociétés, qui pourront être rétrocédées lorsque la conjoncture sera meilleure, ce n'est pas la même chose que s'il sert à solder des salaires ou des dépenses de fonctionnement ! Nous aurions dû fixer cette règle d'or dans le cadre de la Lolf. Il y a une bonne et une moins bonne dette.

J'attire également votre attention sur le hors bilan de l'État, la dette qui ne s'avoue pas. Je pense par exemple aux sommes dues par l'État aux entreprises au titre du crédit d'impôt recherche, ou aux dépenses nécessitées à l'avenir par l'entretien des monuments historiques. (Mme Michèle André manifeste son approbation) La commission des finances doit être plus attentive à ce recensement de tous les engagements de l'État.

Il existe, hélas, un autre jugement que celui des parlementaires : c'est celui des marchés. Nous dépendons de la confiance des opérateurs et des souscripteurs, qui se manifestera dans la cotation de nos emprunts.

Nous sommes appelés à fixer le plafond de la dette publique pour l'an prochain. Ce débat aura au moins eu le mérite de permettre à tous les parlementaires de prendre conscience de l'importance du problème. (Applaudissements au centre, à droite et au banc des commissions)

La séance est suspendue à 19 h 30.

présidence de M. Bernard Frimat,vice-président

La séance reprend à 21 h 30.