Comptes rendus analytiques officiels du 18 octobre 2007

M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, instituant un Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

Discussion générale

Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice. - Je remercie ceux qui sont venus ce matin malgré les difficultés de transport... (Sourires)

La Haute assemblée a examiné ce projet de loi en première lecture lors de la session extraordinaire ; l'Assemblée nationale l'a adopté à son tour le 25 septembre : nous n'avons pas perdu de temps. L'institution d'un Contrôleur général des lieux de privation de liberté a valeur de symbole et répond à une grande attente. Votre rapport et votre proposition de loi de 2001 ont contribué à une réelle prise de conscience. L'idée a mûri, et la création d'un Contrôleur général est aujourd'hui portée par une volonté politique forte.

La question des droits de l'Homme n'est ni de droite, ni de gauche. Elle s'inscrit au coeur de nos engagements internationaux. Avec ce projet de loi, vous allez permettre à la France de se conformer aux nouvelles règles pénitentiaires formulées par le Conseil de l'Europe et de mettre en oeuvre un contrôle indépendant des lieux de privation de liberté avant la ratification du protocole facultatif à la convention des Nations unies contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants.

Cette avancée, nous la devons aussi à la volonté du Gouvernement de donner une orientation claire à la politique pénale. Nous voulons affronter le défi de la délinquance. Nous nous donnons les moyens de lutter contre la récidive. C'est ce qui nous conduit à poser un regard franc sur nos prisons. La légitimité de la politique pénale du Gouvernement, qu'approuve une majorité de Français, repose sur une exigence impérieuse : le strict respect de la personne humaine dans les lieux de détention. En ce sens, ce texte annonce la loi pénitentiaire qui vous sera présentée très prochainement.

Ce projet dépasse les frontières du monde carcéral. Le contrôleur visitera tous les lieux d'enfermement, jusqu'aux secteurs psychiatriques des hôpitaux. Les personnes privées de liberté n'ont pas toutes la même histoire, mais gardent les mêmes droits fondamentaux. La République se doit de les respecter.

Je remercie votre commission des lois et le président Hyest, qui m'a accompagnée en Angleterre afin de rencontrer Mme Ann Owers, inspectrice en chef des prisons britanniques. Depuis longtemps sensible à ce sujet, il a été un rapporteur exigeant, pugnace et clairvoyant. Je remercie les sénateurs pour leur implication. Les débats parlementaires ont été très riches : aux 26 amendements sénatoriaux au projet de loi initial sont venus s'ajouter 27 amendements de l'Assemblée nationale. Grâce à vous, les dispositions novatrices de ce texte ont été confortées, enrichies, complétées, clarifiées.

Vous avez renforcé l'indépendance du contrôleur général en lui interdisant d'exercer un mandat d'élu ou un emploi public et en lui garantissant une immunité pénale, le mettant ainsi à l'abri d'éventuelles pressions. Les contrôleurs qui le seconderont ne recevront leurs instructions que de lui. Enfin, garantie supplémentaire, le contrôleur sera nommé par décret du Président de la République sur avis de la commission compétente de chaque assemblée. L'Assemblée nationale a approuvé ce dispositif, en reprenant les termes du protocole facultatif : le contrôleur sera désigné « en raison de ses compétences et connaissances professionnelles ». Il devra être une personnalité incontestée. Cette indépendance est pour moi la clef du succès de sa mission.

Vous avez également étendu les pouvoirs du contrôleur, en lui donnant la possibilité d'effectuer des visites inopinées. Il ne s'agit pas là d'une marque de défiance à l'égard des personnels en charge des lieux d'enfermement, dont vous connaissez le dévouement. Je veux leur rendre une nouvelle fois hommage, et les assurer qu'ils n'ont rien à redouter, mais tout à gagner aux interventions du contrôleur général. Les visites inopinées renforcent la transparence du contrôle et donneront tout leur poids aux recommandations du contrôleur. Lorsque la visite de certains lieux doit lui être refusée, vous avez souhaité que les autorités compétentes en justifient les motifs ; l'Assemblée nationale a ajouté que ceux-ci devraient être graves et impérieux. Le contrôleur pourra obtenir toute information nécessaire. Il ne se verra opposer aucun verrou. L'Assemblée nationale a prévu que le contrôleur fixe le délai dans lequel l'autorité compétente devra répondre à ses observations. Ce pouvoir d'urgence garantit le suivi et l'efficacité de ses recommandations.

La saisine du contrôleur général est désormais expressément élargie au médiateur de la République, au défenseur des enfants, au président de la commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS), au président de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE). Vous encouragez ainsi la coopération entre toutes les institutions chargées de veiller au respect des droits des personnes privées de liberté. Le contrôleur général pourra, à son tour, saisir directement le médiateur ou la CNDS. Il ne se substituera pas aux institutions existantes mais prêtera sa voix et son autorité à leurs recommandations. Nous n'avons pas cherché à superposer les contrôles mais à en démultiplier l'efficacité. Enfin, le contrôleur général reprend les attributions de la commission nationale de contrôle des centres de rétention administrative et des zones d'attente qui a fait un travail remarquable mais qui ne perdurera pas.

En inscrivant les crédits du contrôleur au programme Coordination du travail gouvernemental, vous soulignez le caractère interministériel de cet effort : sur 6 000 lieux de privation de liberté, 219 seulement relèvent du ministère de la Justice. Enfin, vous avez ajouté que le contrôleur général aurait à coopérer avec les organismes internationaux compétents, notamment avec le sous-comité de la prévention institué par l'ONU dans le cadre du protocole facultatif. La lutte pour le respect des droits de l'Homme nous engage tous.

Ce texte illustre la volonté active du Gouvernement de veiller au respect des droits fondamentaux dans les lieux de privation de liberté. Vos débats ont été l'occasion de soulever bien des questions, que nous aborderons plus avant lors de la discussion du projet de loi pénitentiaire. D'ores et déjà, l'institution d'un Contrôleur général des lieux de privation de liberté marque une grande avancée. Ainsi la France se montrera digne de son histoire et de ses valeurs.

Cette loi doit beaucoup à votre initiative. Préparée dans un esprit de transparence, d'efficacité et de détermination, elle a été considérablement enrichie par vos amendements. Je vous propose de l'approuver aujourd'hui, afin que le Contrôleur général des lieux de privation de liberté devienne une réalité avant le début de 2008. (Applaudissements à droite et au centre)

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur de la commission des lois. Nous nous réjouissons beaucoup que ce texte aboutisse à la nomination rapide d'un contrôleur général des lieux privatifs de liberté. Cela va dans le sens du rapport de la commission des lois -et de celui du premier président Canivet- suivi de la proposition de loi adoptée à l'unanimité par le Sénat en 2001. Notre texte, toutefois, ne prenait en compte que les prisons alors que celui-ci est étendu à tous les établissements privatifs de liberté, dont les établissements psychiatriques privés.

Le Sénat a adopté ce projet de loi le 31 juillet puis l'Assemblée nationale le 25 septembre : elle a retenu nos 26 amendements, dont plusieurs venaient de l'opposition. Il est vrai que, dans son avis du 20 septembre, la Commission nationale consultative des droits de l'homme constatait que nos amendements avaient « grandement amélioré » le texte. Comment n'être pas sensible à un tel satisfecit, venu d'une telle instance ? La plupart des amendements ajoutés par les députés l'ont été à l'initiative du rapporteur, Philippe Goujon. Nous nous souvenons tous que notre collègue siégeait dans notre commission avant de rejoindre le Palais Bourbon ; il a donc été bien formé ! (Sourires)

Il y a eu débat sur la consultation du Parlement avant le décret du Président de la République nommant le contrôleur général. Les députés voulaient que ce soit dans les conditions prévues par la Constitution mais celle-ci ne prévoit rien ! Nous sommes donc restés dans le cadre constitutionnel actuel, quitte à tenir compte des modifications que proposera éventuellement le comité Balladur. Il importe que le contrôleur général soit nommé avant les calendes grecques.

Nous avons voulu mettre en oeuvre diverses préconisations de notre collègue Gélard dans son rapport sur les autorités administratives indépendantes. Il est bon, comme l'ont prévu les députés, que puissent aussi être désignés des contrôleurs qui n'exerceraient pas à temps plein et qui pourraient provenir de disciplines très différentes.

Les députés ont amélioré le texte en rendant obligatoire la motivation d'un refus de visite du contrôleur général, qui doit avoir un caractère « grave et impérieux », et en créant une procédure d'urgence. La possibilité de saisine du Médiateur est une autre amélioration sensible.

La commission nationale de contrôle des centres de rétention, qui disparaîtra dès la création du contrôleur général, a accompli un travail remarquable, avec peu de moyens et sans être une autorité administrative indépendante.

Les amendements adoptés par les deux assemblées répondent à des préoccupations largement communes. L'équilibre auquel nous sommes parvenus au terme de la première lecture et l'absence de désaccord entre nos deux assemblées nous conduisent à vous proposer une adoption conforme. J'insiste sur l'importance qu'aura le choix de la première personnalité appelée à occuper cette charge : la qualité de son magistère moral retentira sur l'institution elle-même.

Le Gouvernement peut maintenant inscrire à l'ordre du jour la ratification de la convention sur la torture dont elle aura mis en oeuvre les recommandations.

Le contrôle s'exercera sur 5 700 lieux privatifs de liberté ; cela exigera des moyens. Nous verrons ce qu'il en sera lors de la discussion du projet de loi de finances. (Applaudissements à droite et au centre)

M. Louis Mermaz. - Tel qu'il nous revient après sa première lecture par l'Assemblée nationale, ce projet de loi n'est guère différent, comme on pouvait s'y attendre, de celui qu'avait adopté le Sénat.

Notre assemblée avait étendu à juste titre les visites du contrôleur général aux établissements de santé habilités à recevoir des patients hospitalisés sans leur consentement. Nous avions reconnu au contrôleur général un pouvoir de saisine du procureur de la République conformément à l'article 40 du code pénal, et un droit de saisine des autorités administratives pour des faits pouvant entraîner des sanctions disciplinaires. Le Sénat avait également prévu que le contrôleur général coopère avec les organismes internationaux compétents. Il avait enfin soutenu l'indépendance financière de l'institution. L'Assemblée nationale a retenu ces amendements. Elle a amélioré l'article 7 en faisant obligation aux autorités compétentes saisies par le contrôleur général d'une violation grave des droits fondamentaux d'une personne privée de liberté, de lui répondre et de faire cesser la violation dénoncée.

Pour le reste, le projet est resté en l'état. Nos préoccupations essentielles n'ont pas été prises en compte. C'est pourquoi nous défendons ce matin plusieurs amendements, afin que chacun prenne ses responsabilités. Nous persistons en effet à penser que l'autorité et l'indépendance du contrôleur général ne seraient vraiment garanties que si la nomination de celui-ci par le Président de la République était précédée d'un avis des commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat pris à la majorité des trois cinquièmes de leurs membres. On parle d'accroître le rôle du Parlement, mais à qui la faute si le Parlement est réduit au rôle de chambre d'enregistrement ?

M. Jean-Jacques Hyest. - rapporteur. Ce n'est pas nouveau.

M. Louis Mermaz. - Raison de plus pour changer !

Les autres articles apportent un soin vétilleux à encadrer, voire à entraver la nouvelle institution avant même qu'elle n'existe, puisqu'il faut bien la créer pour avoir l'air de se conformer au protocole des Nations unies du 18 décembre 2002.

Et l'article 6 du projet de loi répond-t-il à nos engagements, alors qu'il enserre le contrôleur général dans un filet d'interdits ?

Lors de la première lecture au Sénat, vous vous êtes méprise en interprétant le protocole à la Convention des Nations unies, comme l'a relevé M. Sueur à l'ouverture de la séance suivante, dans un rappel au règlement. En effet, vous avez invoqué à tort les dispositions permettant à un État de « faire objection à une visite » internationale et d'y apporter des limitations, d'ailleurs sous réserves, pour justifier les restrictions indûment apportées aux prérogatives du futur contrôleur général sur le territoire de la République. Accepter que la défense nationale ou la sécurité publique puissent être invoquées pour refuser ou reporter la visite ouvrirait la voie à l'arbitraire. Si le moment du contrôle ne dépend pas exclusivement du contrôleur, le protocole des Nations unies n'est pas respecté.

Aussi graves sont les restrictions apportées à l'alinéa 4 de l'article 6 aux investigations du contrôleur général et des contrôleurs, qui doivent accéder à toutes les informations nécessaires à leur mission, d'autant plus qu'ils sont tenus au secret professionnel.

Enfin, il est essentiel qu'en cas d'atteinte flagrante et grave aux droits fondamentaux, le contrôleur général puisse enjoindre aux autorités responsables de faire cesser les abus ou de mettre un terme aux carences. Comment parler à ce sujet d'empiètement sur la justice, alors que sont visées des mesures à caractère administratif ? Refuser au contrôleur général tout pouvoir d'injonction en ferait un témoin impuissant, au mieux un rédacteur de rapports trop souvent destinés à garnir les rayonnages des ministères.

Le contrôleur général pourra-t-il veiller au respect des droits fondamentaux des personnes privées de liberté ou sera-t-il un placebo ? Ou encore un paravent, pour masquer le déploiement d'un arsenal juridique de plus en plus répressif, rendu encore plus inhumain et cruel par la loi sur la récidive, dont le quotidien Le monde du 13 octobre a fait connaître les premières conséquences, un paravent pour masquer une politique pénale qui accroît la population carcérale et son dénuement, un paravent masquant la situation faite aux immigrés en zones d'attente et en centres de rétention ?

Nos amendements permettraient seuls de lever les inquiétudes légitimes et graves que je viens d'exprimer.

M. Jean-René Lecerf. - « Une justice plus humaine garantit le respect de la dignité aux personnes détenues. Un Contrôleur général des lieux de privation de liberté sera chargé de faire respecter les droits fondamentaux des personnes détenues. Un projet de loi pénitentiaire sera également présenté au mois de novembre. Il améliorera les conditions de prise en charge des détenus et les conditions de travail du personnel pénitentiaire. » Je viens de citer un récent article que Mme le garde des sceaux vient de publier dans un grand quotidien national.

Nous voulons tous croire qu'une page est en train de se tourner pour mettre un point final à ce qui fut, pendant des décennies, une humiliation pour la patrie des droits de l'homme. Si, demain, à la prison-école de la récidive pouvait succéder la prison-école de la réinsertion, la société tout entière en profiterait, d'abord pour sa sécurité, ensuite pour la seconde chance offerte à ceux qui sauraient la saisir après avoir payé leur dette, enfin pour les valeurs universelles que nous proclamons depuis plus de deux siècles et dont notre univers carcéral était parfois la négation.

Je sais bien que seuls les trains qui n'arrivent pas à l'heure intéressent les médias, si je puis me permettre cette image bien osée aujourd'hui,...

M. Pierre Fauchon. - En effet !

M. Jean-René Lecerf. - ...mais il est aussi de remarquables succès dans le monde pénitentiaire. Avec quelques collègues sénateurs, nous avons visité hier à Fresnes deux structures uniques en France : l'Établissement public de santé national et le Centre national d'observation. Nous avons été impressionnés par la motivation exceptionnelle des médecins, des agents pénitentiaires et des autres travailleurs de ces unités, par leur humanité envers les détenus, enfin par le respect mutuel entre soignants et surveillants.

M. Robert Badinter. - Très bien !

M. Jean-René Lecerf. - Mais, bien sûr, nous n'avons pas retrouvé cette ambiance à chacun de nos déplacements dans des établissements pénitentiaires, même dans cette prison sans murs de Casabianda en Corse, où les détenus nous disaient que les barreaux étaient dans leur tête et nous avons constaté combien le travail était indispensable pour que le temps passé en prison soit utile.

M. Robert Badinter. - Très bien !

M. Jean-René Lecerf. - Aujourd'hui, nous franchissons une nouvelle étape et je me réjouis que l'Assemblée nationale et le Sénat aient travaillé de concert. Comment s'en étonner, après l'étroit parallélisme des bilans dressés en 2000 par leurs commissions d'enquêtes respectives ?

Sans doute, des avancées restent possibles. J'aurais ainsi préféré que l'avis des deux commissions des lois préalables à la nomination du contrôleur général soit exprimé à une majorité qualifiée suffisante pour englober l'opposition, mais je fais confiance aux présidents de ces commissions pour rechercher un consensus et je souhaite l'application rapide de cette réforme. M. Hyest à raison de rappeler l'importance qui s'attache au choix de la personnalité appelée à exercer ses fonctions pour avoir le magistère moral de la nouvelle autorité. Cette association nouvelle du Parlement et du chef de l'État, que Nicolas Sarkozy souhaite développer pour la nomination aux plus hautes responsabilités, apportera un souffle nouveau à notre République. J'espère qu'elle fera partie des aspects essentiels de la réforme constitutionnelle annoncée. Elle montrera, qu'au-delà des divergences légitimes et nécessaires dans une démocratie, il y a des passerelles et des points de convergence. La confiance exprimée par la représentation nationale confortera les chances de réussite de ceux qui seront investis d'éminentes responsabilités en les protégeant des turbulences lors des alternances politiques.

La réforme de nos prisons n'est pas une réforme comme les autres : elle doit étroitement réunir majorité et opposition, parce qu'elle puise ses fondements dans le souci absolu de la dignité humaine. Les débats qui s'ouvriront avec la prochaine loi pénitentiaire sont lourds de sens, avec la traduction dans notre droit de règles européennes, l'introduction de mesures d'amodiation en milieu fermé comme en milieu ouvert, le développement des alternatives à l'incarcération et le respect du droit bafoué depuis plus de 130 ans quant à l'encellulement individuel,...

M. Robert Badinter. - Eh oui !

M. Jean-René Lecerf. - ...sans oublier une meilleure reconnaissance du personnel de l'administration pénitentiaire, pour ne citer que quelques thèmes. Certains commentateurs redoutent que cette grande loi ne se transforme en catalogue de voeux pieux. On peut les comprendre, puisqu'il y a urgence en ce domaine depuis 200 ans, mais nous comptons sur vous, madame le garde des sceaux, pour que nos espérances ne soient pas déçues. Vous pouvez compter sur notre concours vigilant et exigeant, mais déterminé et sans partage.

Aujourd'hui, le groupe UMP votera avec enthousiasme ce projet de loi. (Applaudissements à droite du centre)

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Nous en sommes à la deuxième lecture du texte instituant un contrôleur général des prisons et il serait utile de tenir compte des remarques formulées par ceux qui sont le plus impliqués dans défense de la dignité des détenus. La commission veut un vote conforme, alors que la revalorisation annoncée du rôle dévolu au Parlement impose d'accorder une grande attention aux amendements.

Rappelons d'abord le contexte. Il y à sept ans, au lendemain du rapport Canivet et des deux commissions d'enquête parlementaires, la création d'un contrôleur de prison était apparue indispensable en raison de notre attachement aux droits de l'homme et au vu de l'expérience d'autres pays. Nous aurions pu être en avance, mais la proposition de loi de nos collègues Hyest et Cabanel n'a jamais été inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale après son vote par le Sénat.

Aujourd'hui, l'urgence est manifeste, car la politique pénale suivie depuis cinq ans a encore aggravé la situation. On dénombrait 60 677 détenus le 1^er septembre 2007, contre 49 718 le 1^er juillet 2000. Ce triste bilan n'a aucune chance de s'améliorer avec la loi du 10 août sur la récidive : depuis son entrée en vigueur, des peines quasiment automatiques envoient des personnes en prison quelles que soient les infractions commises ou la personnalité de leur auteur. Lorsque nous avertissions en juillet sur les risques de surpopulation carcérale induit par cette loi, vous rétorquiez à l'envi que son effet dissuasif éviterait de gonfler le nombre de détenus. Malheureusement, les chiffres prouvent le contraire : le premier bilan établi par votre ministère au 1^er septembre, montre que 71 peines plancher ont été prononcées sur 118 condamnations de récidivistes, soit un taux de 60 % !

Et tout cela en moins d'un mois ! L'état de nos prisons ne peut supporter sans risque grave une nouvelle explosion du nombre de détenus : le taux d'occupation dans les maisons d'arrêt dépasse déjà 137 % et l'espace de déambulation dont disposent les prisonniers à Fleury-Mérogis n'est que de quatre mètres carrés. L'OIP parle à bon droit de « bêtes en cage », quand on sait que la surface minimale dans les chenils est de cinq mètres carrés par animal...

En outre, les centres de rétention se multiplient à cause de la politique répressive menée par le Gouvernement ; on en compte vingt-deux en métropole et trois à l'extérieur. Et je ne parle pas des lieux d'enfermement pour mineurs ou détenus souffrant de troubles psychiatriques.

Si nous nous réjouissons que la France se mette enfin en conformité avec le protocole additionnel facultatif des Nations unies contre la torture, la création du contrôleur général ne peut nous faire oublier une politique pénale à laquelle nous sommes fermement opposés. Alors que le texte initial était en retrait par rapport au protocole, et même à la proposition de loi Hyest-Cabanel, des améliorations ont été heureusement apportées par les deux assemblées : la nouvelle procédure de nomination, qui associe le Parlement, garantit mieux l'indépendance du contrôleur, qui sera choisi, comme l'ont souhaité les députés, en fonction de ses compétences et connaissances professionnelles. De même, il est bon qu'une articulation ait été trouvée entre le contrôleur et les instances internationales. Nous sommes enfin évidemment favorables à la possibilité offerte au contrôleur de saisir la CNDS ou le Médiateur de la République comme à l'obligation qui lui est faite de saisir le procureur s'il constate une infraction pénale.

Ces avancées ne répondent cependant pas à toutes nos exigences. Nous avions souhaité, en première lecture, que la compétence du contrôleur s'exerçât dans tous les lieux placés sous l'autorité de l'État, y compris à l'extérieur du territoire de la République ; mais la commission des finances nous avait opposé l'article 40. Après discussion, elle a bien voulu admettre que notre amendement n'était pas irrecevable ; nous réitérerons donc notre demande. Nous avons également déposé un amendement sur l'article 6, trop flou et trop restrictif.

Dans le texte initial, d'autre part, le contrôleur n'avait pas la possibilité d'effectuer des visites inopinées. Si les deux assemblées ont supprimé l'obligation qui lui était faite de prévenir les autorités responsables du lieu de privation de liberté, de nombreuses conditions et restrictions subsistent. La liste des motifs pouvant être invoqués pour reporter une visite a été maintenue après deuxième délibération ; nous en demanderons la suppression. Le fait que l'autorité responsable ne puisse s'opposer à une visite que pour des motifs graves et impérieux, ou qu'elle doive informer le contrôleur des circonstances qui justifient le report, change en réalité peu de choses : le contrôleur ne sera pas libre d'effectuer les visites qu'il estimerait opportunes. Si le protocole facultatif prévoit bien la possibilité pour un État de faire objection à une visite, c'est uniquement pour le sous-comité, et à titre exceptionnel. De telles exceptions ne sont pas prévues pour les mécanismes nationaux. Pourtant, les motifs liés à la sécurité publique, à la défense nationale ou à des troubles sérieux dans le lieu visité seraient précisément de nature à justifier une visite du contrôleur.

Dernière critique et non la moindre : les moyens alloués à l'institution paraissent bien insuffisants. Nos doutes de première lecture ne sont pas dissipés. Si les crédits sont bien inscrits dans un programme identifié, leur montant nous inquiète. Mme la garde des sceaux a parlé de 2,5 millions d'euros et de 18 collaborateurs ; mais comment chacun d'eux pourra-t-il visiter chaque année 321 lieux de privation de liberté ? L'attribution de moyens adéquats est la condition de l'efficacité ; on sait que la CNDS ou la CNIL ont des difficultés à mener à bien leurs missions.

Nous espérons que le Gouvernement tiendra son engagement de ratifier avant la fin de l'année le protocole facultatif. Dans cette attente, et comme en première lecture, nous nous abstiendrons avec regret.

M. Yves Détraigne. - Les deux assemblées ont renforcé opportunément les pouvoirs du contrôleur général. Le Sénat a supprimé l'obligation d'information préalable de l'autorité responsable du lieu visité : le contrôleur pourra intervenir de sa propre initiative et non, si l'on peut dire, sur autorisation de l'autorité en question. Grâce au Sénat encore, celle-ci devra répondre aux observations du contrôleur s'il en fait la demande. C'est la moindre des choses. La coordination avec les autres instances chargées de veiller au respect des libertés a été améliorée et des saisines réciproques sont prévues -Médiateur, CNDS, Halde sont concernés.

Toutes ces modifications vont dans le bon sens, même si plusieurs associations nous ont saisis pour dire leurs doutes sur l'efficacité de certaines dispositions. Il faut laisser du temps à la nouvelle institution ; s'il faut plus tard faire évoluer le texte, nous verrons.

Pour être efficace, il est impératif que le contrôleur général dispose de moyens humains et budgétaires substantiels. Mme la garde des sceaux peut-elle nous confirmer que les crédits qu'elle a annoncés seront bien inscrits au budget 2008 et nous informer sur la montée en puissance du programme dans les années qui viennent ?

Je veux également relever que le contrôleur général sera désigné après avis, certes simple, des commissions des lois des deux assemblées et en fonction de ses compétences et connaissances professionnelles.

Il est essentiel que le premier contrôleur nommé soit une personnalité incontestable, à l'autorité reconnue, afin que l'institution prenne tout de suite une place éminente.

Le groupe UC-UDF réaffirme son soutien à la création du contrôleur général. La Haute Assemblée avait adopté en 2001 un texte similaire, à l'initiative de M. Hyest : je me réjouis que cette démarche aboutisse aujourd'hui. (Applaudissements au centre et à droite)

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - M. Lecerf a raison : il s'agit d'une première étape. La loi pénitentiaire viendra ensuite, notamment pour améliorer les conditions de vie des détenus. J'indique à M. Mermaz que le protocole facultatif prévoit l'accès à tous les lieux de privation de liberté : notre texte s'y conforme. En cas de force majeure, la visite est simplement reportée -et le report motivé.

Madame Borvo Cohen-Seat, il est pratiquement difficile de prévoir des visites sur le théâtre, militaire, des opérations extérieures ; celles-ci ont lieu, le plus souvent, sous mandat international et les personnes arrêtées sont remises aux autorités afin d'être jugées par le tribunal pénal international. C'est ce qui fut fait en ex-Yougoslavie, en Côte d'Ivoire, en Afghanistan. Le comité international de la Croix rouge et le comité de prévention de la torture assument alors leurs missions -le CICR a ainsi visité des lieux de détention lors de la guerre du Golfe. La convention de Genève s'applique. C'est pourquoi je serai défavorable à l'amendement qui sera présenté sur ce point.

Quant aux moyens, ils seront inscrits dans les crédits de coordination gouvernementale et se monteront à 2,5 millions d'euros ; nous avons prévu 40 collaborateurs, sachant que des bénévoles pourront aussi intervenir et que les besoins varieront selon les situations exigeant, par exemple, la présence de médecins... Les crédits et le nombre de collaborateurs seront modifiés si nécessaire dans le budget 2009. J'ajoute que des magistrats aussi pourront exercer le rôle de contrôleurs, à titre temporaire. (Applaudissements à droite)

La discussion générale est close.

Discussion des articles

M. le président. - Je rappelle qu'en deuxième lecture, seuls demeurent en discussion les articles sur lesquels les deux assemblées n'ont pas adopté un texte identique.

Article premier

Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, autorité indépendante, est chargé, sans préjudice des prérogatives que la loi attribue aux autorités judiciaires ou juridictionnelles, de contrôler les conditions de prise en charge et de transfèrement des personnes privées de liberté, afin de s'assurer du respect de leurs droits fondamentaux.

Dans la limite de ses attributions, il ne reçoit instruction d'aucune autorité.

M. le président. - Amendement n°1 présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC.

Après les mots :

aux autorités judiciaires ou juridictionnelles,

rédiger ainsi la fin du premier alinéa de cet article :

de contrôler l'état, l'organisation, le fonctionnement de ces lieux ainsi que les conditions de vie des personnes privées de liberté et les conditions de travail des personnels afin de s'assurer du respect de la dignité et des droits fondamentaux dont les personnes privées de liberté sont titulaires.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Nous persistons à juger trop générale votre définition des missions du contrôleur, que les députés n'ont pas modifiée sur le fond. Notre rédaction est fidèle à la proposition de loi de 2001 et au protocole des Nations unies ; je pense qu'elle permettra aussi au contrôleur d'être mieux accueilli par le personnel pénitentiaire.

M. le président. - Amendement n°7 présenté par M. Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Compléter le premier alinéa de cet article par les mots :

ainsi que des conditions de travail des personnels de ces établissements.

M. Louis Mermaz. - Tous ceux d'entre nous qui, dans le cadre d'une commission d'enquête ou dans l'exercice de leur droit de visite, se sont rendus dans les lieux de privation de liberté savent que les personnes qui y travaillent aspirent à être plus que « des porteurs de clés ». Elles veulent préparer la sortie et la réinsertion des détenus. La proposition Hyest-Cabanel visait aussi leurs conditions de travail.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Est-ce encore le moment, en deuxième lecture, de revenir sur ces questions de fond ? Quid du processus en entonnoir ? Quoi qu'il en soit, je vous précise que le protocole des Nations unies n'évoque nullement les conditions de travail du personnel.

M. Louis Mermaz. - Je vous répondrai sur ce point...

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Vous l'avez déjà fait, au moins à trois reprises !

M. Louis Mermaz. - La répétition est une vertu dans l'enseignement. (Sourires)

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - C'est une cause de fatigue pour les élèves. (Rires)

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Nous voulons garantir la dignité au personnel pénitentiaire.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - C'est un autre problème que celui traité par le présent projet et nous avons en 2001 fait une erreur en l'incluant dans notre texte. En effet, dans toute administration, il existe des comités hygiène et sécurité et des comités techniques paritaires. Il ne faut pas mélanger les questions. Défavorable.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - L'article 7 du projet vise bien l'état, l'organisation et le fonctionnement des lieux de privation de liberté. Quant aux conditions de travail du personnel, elles ne sont pas comprises dans le champ des missions énumérées à l'article 19 du protocole des Nations unies. En revanche, l'administration pénitentiaire fait l'objet d'inspections. Défavorable.

L'amendement n°1 n'est pas adopté, non plus que le n°7.

L'article premier est adopté.

Article 2

Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté est nommé en raison de ses compétences et connaissances professionnelles par décret du Président de la République, après avis de la commission compétente de chaque assemblée, pour une durée de six ans. Son mandat n'est pas renouvelable.

Il ne peut être poursuivi, recherché, arrêté, détenu ou jugé à l'occasion des opinions qu'il émet ou des actes qu'il accomplit dans l'exercice de ses fonctions.

Il ne peut être mis fin à ses fonctions avant l'expiration de son mandat qu'en cas de démission ou d'empêchement.

Les fonctions de Contrôleur général des lieux de privation de liberté sont incompatibles avec tout autre emploi public, toute activité professionnelle et tout mandat électif.

M. Louis Mermaz. - Cet article, qui détermine les conditions de nomination du contrôleur général, donne l'occasion de manifester que le Parlement est soucieux de ses droits. Les commissions des assemblées donneront leur avis mais il serait bon que les droits de la minorité - elle changera- soient respectés afin de garantir l'indépendance, l'autorité et les qualités de ce contrôleur.

C'est pourquoi, comme l'avait d'ailleurs préconisé M. Sarkozy pendant la campagne électorale, il serait souhaitable qu'une majorité qualifiée de chacune des deux commissions se prononce en faveur du futur contrôleur.

M. le président. - Amendement n°8 présenté par M. Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Dans la première phrase du premier alinéa de cet article, remplacer les mots :

après avis de la commission compétente de chaque assemblée

par les mots :

après avis des commissions compétentes de l'Assemblée Nationale et du Sénat pris à la majorité des 3/5 de leurs membres

M. Robert Badinter. - Mon collègue vient de présenter l'amendement. (Sourires)

Du fait des conditions carcérales actuelles, dénoncées par M. Lecerf, il faut que l'autorité du contrôleur général soit indiscutable.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Nous sommes bien d'accord.

M. Robert Badinter. - Il devra disposer de moyens juridiques, matériels et financiers pour mener à bien son action et son autorité devra être reconnue par tous. Plus les parlementaires seront nombreux à approuver sa nomination, plus grande sera la confiance dont il bénéficiera.

Par rapport au projet de loi initial, des progrès ont été obtenus puisque les commissions compétentes des deux assemblées se prononceront sur le projet de nomination, mais il serait souhaitable que cet avis soit donné à la majorité qualifiée des trois cinquièmes. Si le texte reste en l'état, on considérera que le contrôleur aura été nommé par le Président de la République et par la majorité présidentielle. Je suis persuadé que nous gagnerions beaucoup à ce que le choix soit élargi : l'ouverture prendrait, dans ce cas, tout son sens.

Au sein du Parlement, nous sommes tous soucieux d'améliorer les conditions carcérales et l'instauration d'un contrôleur général a déjà trop attendu. Aujourd'hui, vous nous proposez enfin de le mettre en place, pour nous mettre en conformité avec les exigences internationales et le protocole que nous avons signé et qui entrera en application en février. Que toutes les composantes du Parlement soient associées à cette nomination. De l'adoption de cet amendement dépendra notre vote final sur le texte.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Nous avons déjà débattu de cet amendement en première lecture et je m'étonne que le président Badinter le défende, non sur le fond mais sur la forme.

M. René Garrec. - C'est surprenant !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Vous savez comme moi qu'une majorité qualifiée est prévue pour la révision de la Constitution. Attendons les conclusions du comité Balladur, mais les pouvoirs du Parlement pourraient certainement être renforcés lors des nominations des autorités indépendantes ou dans certaines entreprises publiques. L'avis des commissions sera forcément consensuel et le fait de prévoir une majorité qualifiée risquerait d'entrainer des discussions interminables, voire de montrer que deux cinquièmes des commissaires étaient opposés à la nomination.

Notre commission des lois ne défendrait jamais une personnalité qui ne correspondrait pas à l'importance qu'elle attache à la fonction de contrôleur général. Les pouvoirs du Parlement doivent certes être rééquilibrés, mais il ne faudrait pas bloquer les institutions en rendant quasiment impossible les nominations.

Pour toutes ces raisons, je suis défavorable à cet amendement, mais vous devriez tout de même voter ce projet de loi attendu depuis si longtemps.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Je m'associe aux propos de M. le rapporteur. En attendant les conclusions du comité Balladur et la révision constitutionnelle, l'avis des commissions constitue un gage de reconnaissance de la personnalité qui sera nommée. L'avis est donc défavorable.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Si j'étais convaincue du bien-fondé des choix de la commission, je ne voterais pas cet amendement. Hélas, l'expérience récente démontre que la majorité de la commission ne prend pas toujours des décisions adéquates. C'est pourquoi je suis favorable à cet amendement.

L'amendement n°8 n'est pas adopté.

L'article 2 est adopté.

Article 3

Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté est assisté de contrôleurs qu'il recrute en raison de leur compétence dans les domaines se rapportant à sa mission.

Les fonctions de contrôleur sont incompatibles avec l'exercice d'activités en relation avec les lieux contrôlés.

Dans l'exercice de leurs missions, les contrôleurs sont placés sous la seule autorité du Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

M. le président. - Amendement n°9, présenté par M. Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Compléter le dernier alinéa de cet article par une phrase ainsi rédigée :

Le nombre, le statut et les conditions de nomination des contrôleurs sont définis par décret en Conseil d'Etat.

M. Louis Mermaz. - D'après le Gouvernement, le contrôleur général devra être une autorité indépendante qui pourra visiter tous les lieux de privation de liberté, assisté de contrôleurs nombreux et spécialisés puisqu'ils devront visiter les 5 500 lieux de privation de liberté qui relèvent de la compétence des ministres de la justice, de l'intérieur et de la santé : 188 établissements pénitentiaires, plus de 200 zones d'attente et locaux de rétention administrative, 4 000 locaux de garde à vue, 1 000 services psychiatriques hospitaliers, etc.

Étant donné la multiplicité des lieux concernés, le contrôleur devra être assisté d'un grand nombre d'adjoints. En Grande-Bretagne, l'inspecteur en chef, qui assure les visites pour le seul domaine pénitentiaire, bénéficie d'une équipe d'une quarantaine de personnes. L'évaluation des besoins en personnel ainsi que le statut et les conditions de nomination des adjoints du contrôleur général doivent donc être définis par décret en Conseil d'État.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Un décret en Conseil d'État fixe rarement un nombre et il faudrait prévoir des décrets à répétition puisque le nombre d'adjoints augmentera au fil du temps !

En outre, cet amendement est inutile car l'article 11 prévoit qu'un décret fixera les conditions d'application de cette loi. Je demande donc le retrait de cet amendement, sinon son rejet.

M. Louis Mermaz. - Mieux vaut deux précautions qu'une.

L'amendement n°9, repoussé par le Gouvernement, n'est pas adopté.

L'article 3 est adopté ainsi que l'article 4.

Article 5

Toute personne physique, ainsi que toute personne morale s'étant donné pour objet le respect des droits fondamentaux, peuvent porter à la connaissance du Contrôleur général des lieux de privation de liberté des faits ou situations susceptibles de relever de sa compétence.

Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté est saisi par le Premier ministre, les membres du Gouvernement, les membres du Parlement, le Médiateur de la République, le Défenseur des enfants, le président de la Commission nationale de déontologie de la sécurité et le président de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité. Il peut aussi se saisir de sa propre initiative.

M. le président. - Amendement n°2 présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC.

Dans le premier alinéa de cet article, remplacer les mots :

, ainsi que toute personne morale s'étant donnée pour objet le respect des droits fondamentaux,

par les mots :

ou morale

Mme Éliane Assassi. - La rédaction du premier alinéa de cet article ne nous convient pas.

Nous l'avons dit en première lecture, les personnes morales s'étant donné pour objet le respect des droits fondamentaux ne sont pas les seules susceptibles de connaître de situations relevant de la compétence du contrôleur. Le Comité national consultatif des droits de l'homme fait le même constat dans son avis du 20 septembre, regrettant une rédaction maladroite qui exclut, par exemple, les syndicats.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Cette définition, déjà très souple, permet d'inclure nombre d'organisations, y compris les syndicats. De surcroît, toute personne physique peut saisir le contrôleur. Retrait, sinon rejet.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Je l'ai dit en première lecture, les syndicats sont inclus dans cette définition. Si l'on élargit la possibilité de saisine à toute personne morale, on risque d'ouvrir la voie à des saisines abusives. Le contrôleur aura déjà bien assez à faire. J'ajoute qu'une personne physique appartenant à un organisme non reconnu pourra toujours le saisir.

L'amendement n°2 n'est pas adopté.

L'article 5 est adopté ainsi que l'article 5 bis.

Article 6

Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté peut visiter à tout moment, sur le territoire de la République, tout lieu où des personnes sont privées de leur liberté par décision d'une autorité publique, ainsi que tout établissement de santé habilité à recevoir des patients hospitalisés sans leur consentement visé à l'article L. 3222-1 du code de la santé publique.

Les autorités responsables du lieu de privation de liberté ne peuvent s'opposer à la visite du Contrôleur général des lieux de privation de liberté que pour des motifs graves et impérieux liés à la défense nationale, à la sécurité publique, à des catastrophes naturelles ou à des troubles sérieux dans le lieu visité, sous réserve de fournir au Contrôleur général des lieux de privation de liberté les justifications de leur opposition. Elles proposent alors son report. Dès que les circonstances exceptionnelles ayant motivé le report ont cessé, elles en informent le Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté obtient des autorités responsables du lieu de privation de liberté toute information ou pièce utile à l'exercice de sa mission. Lors des visites, il peut s'entretenir, dans des conditions assurant la confidentialité de leurs échanges, avec toute personne dont le concours lui paraît nécessaire.

Le caractère secret des informations et pièces dont le Contrôleur général des lieux de privation de liberté demande communication ne peut lui être opposé, sauf si leur divulgation est susceptible de porter atteinte au secret de la défense nationale, à la sûreté de l'État, au secret de l'enquête et de l'instruction, au secret médical ou au secret professionnel applicable aux relations entre un avocat et son client.

Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté peut déléguer aux contrôleurs les pouvoirs visés au présent article.

M. Louis Mermaz. - Cet article pose le problème de l'extension des compétences du contrôleur général. M. Badinter vous expliquera pourquoi nous estimons souhaitable qu'il puisse intervenir hors du territoire national, dans tous les lieux relevant de la République française. Pour l'heure, je m'en tiendrai aux restrictions apportées au droit de visite par le deuxième alinéa. Ce « ne...que » déceptif est bien une façon pudique propre aux juristes de dissimuler la réalité. Et que dire des « motifs graves et impérieux » ? Défense nationale, sécurité publique, catastrophes naturelles, risque de troubles sérieux, secret de l'enquête et de l'instruction, secret professionnel applicable aux relations entre l'avocat et son client.... Rien n'y échappe ! Le droit de visite se réduit comme peau de chagrin !

Dans votre rapport, vous affirmez que les « raisons énumérées par le projet de loi reproduisent pour l'essentiel les stipulations de l'article 14-2 du protocole facultatif des Nations unies », que le principe de la visite ne serait pas remis en cause et qu'il appartiendrait « aux autorités responsables d'en proposer le report ». Mais ces dispositions concernent tout autre chose dans le protocole. Son article 2 prévoit en effet la constitution d'un sous-comité pour la prévention de la torture qui ne peut comprendre plus d'un ressortissant d'un même État et qui coopère en vue de l'application du protocole. Mais l'article 3 énonce que chaque État met en place à l'échelon national, un ou plusieurs organes de visite chargés de prévenir la torture et autres peines ou traitement cruels, inhumains ou dégradants. C'est bien ce que nous mettons ici en place et le Protocole ne limite pas, dans ses articles 19 et 20, notre liberté d'action. Au contraire, le paragraphe c) de l'article 20 pose le principe d'un « accès direct à tous les lieux de détention et à leurs installations et équipements » sans aucune réserve. De fait, s'il est tout à fait envisageable d'opposer des restrictions à un organe international, le sous-comité, où, je le rappelle, un seul français siègera, il n'est pas concevable d'en opposer à l'organe national. Quant au paragraphe b), pour permettre aux mécanismes nationaux de prévention de s'acquitter de leur mandat, les États parties s'engagent à accorder l'accès à tous les renseignements relatifs au traitement de ces personnes et à leurs conditions de détention.

La commission Canivet, comme la proposition de loi de MM. Hyest et Cabanel et celle de Mme Lebranchu, ne prévoyaient non plus aucune réserve. Ce changement de pied est pour le moins étonnant, même si le fait n'est pas rare dans l'arène parlementaire...

Nous proposons donc la suppression de ces réserves pour nous mettre en conformité avec nos engagements internationaux.

Mieux vaut se répéter que se contredire, disait Pierre Mendès France : ni le protocole, ni le rapport Canivet ni les propositions de loi ne prévoyaient aucune restriction. J'ajoute que l'article 4 du projet de loi astreint le contrôleur et ses collaborateurs au secret professionnel pour les faits, actes ou renseignements dont ils ont pu avoir connaissance en raison de leurs fonctions. Ces restrictions n'ont donc pas lieu d'être et nous vous invitons, si vous voulez un véritable contrôleur plutôt qu'un contrôleur surcontrôlé, à adopter nos amendements.

M. le président. - Amendement n°10 présenté par M. Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Dans le premier alinéa de cet article, remplacer les mots :

sur le territoire de la République, tout lieu où des personnes sont privées de leur liberté par décision d'une autorité publique

par les mots :

tout lieu placé sous la juridiction ou le contrôle des autorités de la République française où se trouvent ou peuvent se trouver des personnes privées de liberté

M. Robert Badinter. - Le Protocole prévoit que le mécanisme national doit être habilité à inspecter tout lieu de privation de liberté « placé sous sa juridiction ou son contrôle ». Or le projet de loi ne mentionne que des visites effectuées « sur le territoire de la République ». Notre amendement a pour objet de mettre le texte en conformité avec nos engagements internationaux.

Sans doute les opérations de nos forces armées se font-elles souvent dans le cadre de l'ONU. Mais ce n'est pas toujours le cas. Notre intervention en Côte d'Ivoire n'a-t-elle pas été déclenchée avant le vote du Conseil de sécurité ? En nous calquant sur le texte du protocole, nous laisserions au contrôleur la possibilité d'agir dans tous les lieux placés sous notre juridiction et nous mettrions ainsi à l'abri de toute critique et de tout soupçon.

M. le président. - Amendement n°17 présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC.

Dans le premier alinéa de cet article, remplacer les mots :

, sur le territoire de la République, tout lieu

par les mots :

tout lieu relevant de la juridiction ou du contrôle de l'État

Mme Éliane Assassi. - La réponse de Mme la ministre à Mme Borvo Cohen-Seat, dans la discussion générale, ne nous satisfait pas.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Nous avons déjà eu ce débat en première lecture. Certaines restrictions sont justifiées, qu'il s'agisse du secret entre avocat et client ou du secret de l'instruction. Quant au secret médical, que notre proposition de loi maintenait, il peut toujours être levé à la demande de l'intéressé, par exemple pour faire constater des violences subies. En matière de respect de la vie privée, il faut être très vigilant. La possibilité de lever le secret médical a ainsi été très strictement encadrée dans le texte relatif aux violences conjugales. Nous verrons à l'expérience si les dispositions prévues restreignent exagérément le contrôle. Défavorable aux deux amendements, on ne peut revenir sur ces principes sans une large concertation.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Exiger le dossier médical d'une personne privée de liberté, c'est violer sa vie privée. Rien n'interdit en revanche à l'intéressé de faire constater au contrôleur qu'il a été victime de violences ou qu'il n'est pas correctement soigné. La proposition de loi ne portant que sur les prisons, le secret lié à la défense nationale ou à la sûreté de l'État n'était pas concerné. Pour des raisons évidentes, on ne peut demander la levée du secret entre avocat et client. De même pour le secret de l'instruction : un procès-verbal de garde-à-vue peut mettre en cause d'autres parties que celle qui intéresse le contrôleur. Il faut préserver la présomption d'innocence. Les parties n'étant pas liées par le secret de l'instruction, elles peuvent informer le contrôleur le cas échéant. Défavorable aux amendements n°^s4 et 14.

L'amendement n°4 n'est pas adopté, non plus que l'amendement n°14.

L'article 6 est adopté.

Article 7

À l'issue de chaque visite, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté fait connaître aux ministres intéressés ses observations concernant en particulier l'état, l'organisation ou le fonctionnement du lieu visité ainsi que la condition des personnes privées de liberté. Les ministres formulent des observations en réponse chaque fois qu'ils le jugent utile ou lorsque le Contrôleur général des lieux de privation de liberté l'a expressément demandé. Ces observations en réponse sont alors annexées au rapport de visite établi par le contrôleur général.

S'il constate une violation grave des droits fondamentaux d'une personne privée de liberté, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté communique sans délai aux autorités compétentes ses observations, leur impartit un délai pour y répondre et, à l'issue de ce délai, constate s'il a été mis fin à la violation signalée. S'il l'estime nécessaire, il rend alors immédiatement public le contenu de ses observations et des réponses reçues.

Si le contrôleur général a connaissance de faits laissant présumer l'existence d'une infraction pénale, il les porte sans délai à la connaissance du procureur de la République, conformément à l'article 40 du code de procédure pénale.

Le contrôleur général porte sans délai à la connaissance des autorités ou des personnes investies du pouvoir disciplinaire les faits de nature à entraîner des poursuites disciplinaires.

M. le président. - Amendement n°5 présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC.

Rédiger ainsi le premier alinéa de cet article :

A l'issue de chaque visite, le contrôleur général fait connaître aux ministres intéressés et à l'administration concernée ses observations, notamment celles que cette visite peut appeler le cas échéant sur l'état, l'organisation ou le fonctionnement du lieu visité. Il peut formuler des recommandations afin d'améliorer le traitement des personnes privées de liberté. Le ministre et l'administration compétente sont tenus, dans un délai fixé par le contrôleur général, de rendre compte à celui-ci de la suite donnée à ces observations et ces recommandations. Ces réponses sont annexées au rapport de visite, qui est ensuite rendu public.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Nous demandons que l'administration concernée soit destinataire des observations du contrôleur, au même titre que le ministre : ce serait un gage d'efficacité. La formulation est également maladroite : que recouvre la « condition des personnes privées de liberté » ? S'agit-il des conditions de vie, de prise en charge ? Nous proposons de la remplacer par la rédaction de l'article 19 du protocole facultatif. Enfin, le ministre et l'administration concernés doivent avoir obligation de répondre aux observations du contrôleur dans un délai fixé par celui-ci ; les réponses doivent être annexées au rapport de visite, qui doit être systématiquement rendu public, pour que l'opacité cesse d'être la règle.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - En première lecture, le Sénat a adopté un amendement de Mme Boumediene-Thiery précisant que le contrôle porte sur les lieux et sur la condition des personnes. L'Assemblée nationale a ajouté la possibilité pour le contrôleur général de fixer le délai dans lequel l'administration devra répondre à ses observations. Votre amendement est satisfait pour une très large part. Avis défavorable.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Même avis.

L'amendement n°5 n'est pas adopté.

L'article 7 est adopté.

Article 8

Dans son domaine de compétences, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté émet des avis, formule des recommandations aux autorités publiques et propose au Gouvernement toute modification des dispositions législatives et règlementaires applicables.

Après en avoir informé les autorités responsables, il peut rendre publics ces avis, recommandations ou propositions, ainsi que les observations de ces autorités.

M. le président. - Amendement n°16 présenté par M. Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Compléter le premier alinéa de cet article par une phrase ainsi rédigée :

En cas d'atteinte flagrante et grave aux droits fondamentaux des personnes privées de liberté, le contrôleur général des lieux privatifs de liberté a le pouvoir d'enjoindre aux autorités responsables, de prendre toute mesure qui lui paraît nécessaire au respect de ces droits.

M. Robert Badinter. - Nous donnons au contrôleur général un pouvoir d'injonction, limité aux cas d'atteinte flagrante et grave aux droits fondamentaux des personnes privées de liberté, par exemple un local disciplinaire qui ne présenterait pas les garanties nécessaires à la sauvegarde de la dignité humaine, comme il en existe encore... Il faut donner au contrôleur les moyens de sa mission, quitte à aller au-delà de ce qu'exige le protocole facultatif. Selon le doyen Gélard, il serait impossible d'accorder un pouvoir d'injonction à une autorité administrative indépendante. J'ai vérifié les décisions du Conseil constitutionnel en la matière : je ne vois pas pourquoi le Parlement ne pourrait accorder ce pouvoir. Le respect de l'équilibre constitutionnel n'est pas menacé ici. Ce pouvoir d'injonction renforcerait considérablement la stature du contrôleur général.

M. Jean-Jacques Hyest. - Nous avons déjà longuement débattu de cette question en première lecture. Je n'entrerai pas dans le débat constitutionnel... L'Assemblée nationale a renforcé les prérogatives du contrôleur général avec la procédure d'urgence. C'est la question de la nature du contrôle qui est en jeu : veut-on un contrôle de type policier ou un dialogue permanent qui permet des améliorations ? Le pouvoir d'injonction n'est pas synonyme d'efficacité. En Grande-Bretagne, l'inspection des prisons obtient de très bons résultats par le dialogue ! Comme en première lecture, avis défavorable.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Je souscris pleinement aux observations du rapporteur. Aucune autorité administrative indépendante ne dispose d'un pouvoir d'injonction qui est dévolu juge. Le Médiateur ne peut que donner injonction d'exécuter une décision de justice déjà rendue. Il faut éviter de provoquer des rapports conflictuels ou de blocage. L'exemple britannique est édifiant : 65 % des recommandations sont suivies d'effet, sans besoin d'injonction. En cas d'urgence, le contrôleur général peut toujours saisir le procureur de la République sur le fondement de l'article 40 du code de procédure pénale. L'Assemblée nationale a adopté cet amendement permettant au contrôleur général, en cas d'urgence, de communiquer ses observations à l'administration en lui fixant un délai de réponse : c'est une forme d'injonction, mais qui n'empiète pas sur le pouvoir des juges. Sur le fond, donc, vous avez satisfaction.

L'amendement n°16 n'est pas adopté.

M. le Président. - Amendement n°15 présenté par M. Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Rédiger comme suit le second alinéa de cet article :

Il peut rendre public ces avis, recommandations, injonctions ou propositions, ainsi que les observations de ces autorités.

M. Robert Badinter. - Il va de soi que le contrôleur général rendra cela public mais il n'est pas utile de le lui imposer.

M. le Président. - Amendement n°6 présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC.

Dans le deuxième alinéa de cet article, remplacer les mots :

peut rendre

par le mot :

rend

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - À notre sens, cet avis doit impérativement être rendu public. C'est d'ailleurs conforme aux règles européennes. La France, qui donne des leçons au monde, est souvent critiquée, à juste titre, pour l'état de ses prisons. Il serait bon de rendre publics les moyens de remédier à cet état de fait déplorable.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur - On ne peut accepter l'amendement n°15, qui contient le mot « injonction » auquel nous venons de nous opposer. Une fois encore, je répète qu'à notre sens il importe avant tout d'établir des relations de confiance entre le contrôleur général et les administrations concernées.

Défavorable aux deux amendements.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Même avis.

L'amendement n°15 n'est pas adopté, non plus que l'amendement n°6.

L'article 8 est adopté, ainsi que l'article 11 bis.

Interventions sur l'ensemble

M. Robert Badinter. - Depuis longtemps nous attendions ce contrôleur général ; il n'est donc pas question de voter contre ce texte. Depuis la proposition de loi Hyest, les deux commissions des lois ont accompli un excellent travail. Nous aurions donc aimé voter pour ce projet de loi ; nous regrettons que n'ait pas été admise la nécessité d'un accord consensuel pour la nomination de ce contrôleur général. Demander que le Parlement puisse faire valoir son point de vue et participer à la décision, ce n'est pas rien. Dans des États dont la Constitution est vieille de deux siècles, on tient compte plus qu'ici du Sénat. C'était pour nous une question centrale, qui sera au coeur de la future réforme constitutionnelle.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Nous regrettons de ne pas pouvoir voter ce texte qui réalise notre voeu ancien de la création d'un contrôleur général. Le projet de loi qui nous a été présenté en juillet est très en-dessous des préconisations internationales ; le Gouvernement ne fait preuve d'aucune audace alors que la France a déjà perdu beaucoup de temps.

Le Sénat a indiscutablement amélioré le projet de loi, et ni l'Assemblée nationale ni le Gouvernement ne sont revenus sur ces avancées. Mais il n'est pas allé au-delà de préconisations internationales déjà timides et n'a pas fait preuve du zèle qu'on aurait pu espérer.

Comme je l'ai dit tout à l'heure, pressentant que la volonté d'un vote conforme l'emporterait, nous nous abstiendrons. La distance qui reste à parcourir est bien longue...

M. Robert del Picchia. - Nous voici réunis pour adopter un texte nécessaire, consensuel et attendu depuis longtemps par l'administration pénitentiaire et par les parlementaires, qui, avec constance, accordent une attention toute particulière aux conditions de détention dans les établissements pénitentiaires. Cette avancée de l'État de droit montre la volonté de la France de s'engager pleinement dans un contrôle indépendant et effectif des 5 785 lieux de privation de liberté, des zones d'attente des aéroports aux secteurs psychiatriques des établissements hospitaliers.

Ce projet de loi nous permet, en outre, de nous conformer au protocole facultatif à la convention des Nations unies contre la torture, signé par la France en septembre 2005. Ce projet de loi est porteur d'un message politique fort, d'une volonté de transparence et d'humanité. Le contrôleur constituera une garantie contre les abus que favorise un milieu clos.

Je rends hommage à la garde des sceaux, pour son engagement dans la mission que lui a confiée le Président de la République, ainsi qu'à notre rapporteur, le président Hyest, sous l'impulsion de qui notre commission des lois a enrichi le texte du Gouvernement et conforté l'indépendance et les prérogatives du contrôleur général.

Ce texte constitue une première étape dans le travail destiné à améliorer les conditions de détention en France. Nous devons désormais nous aligner sur les règles pénitentiaires européennes et accorder toute la place nécessaire aux impératifs d'insertion et de réinsertion. À cet égard, nous nous félicitons de la discussion prochaine d'une grande loi pénitentiaire.

Pour toutes ces raisons, les membres du groupe UMP voteront avec enthousiasme ce texte, convaincus qu'il participe à la construction d'une justice plus sereine, plus efficace et plus humaine. (Applaudissements sur les bancs UMP)

Le projet de loi est adopté.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Je me réjouis de l'accord exprimé par notre assemblée, même si des points de divergence subsistent.

La création d'un contrôleur général des prisons avait été proposée par notre commission d'enquête, dont les conclusions avaient été adoptées à l'unanimité ; elle figurait dans la proposition de loi que nous avions votée. Aujourd'hui, son action s'étendra à tous les lieux de privation de liberté, conformément au protocole des Nations unies, et non plus aux seules prisons.

Il nous faudra maintenant acclimater cette institution dans notre ordre juridique, car elle relève plutôt de la culture anglo-saxonne.

Le contrôleur général permettra aussi au personnel des lieux de détention de s'exprimer.

Nous attendons avec impatience la loi pénitentiaire. Je tiens à souligner que les conditions de détention s'amélioreront progressivement grâce à la loi de programmation que nous avons votée. Déjà, les premiers établissements pour mineurs sont ouverts. Bientôt, les conditions de détention cesseront d'être une « humiliation pour la République ».

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Au nom du Gouvernement, je vous remercie d'avoir adopté en deuxième lecture le projet de loi instituant un contrôleur général indépendant. C'est pour moi un honneur et une fierté de vous avoir présenté ce texte montrant que la République, une et indivisible, ne tolérait pas d'exception au droit. Il prouve que la France tient ses engagements. Ainsi, notre pays respectera le protocole facultatif à la Convention des Nations unies contre la torture et les traitements dégradants.

Votre vote d'aujourd'hui illustre votre attachement aux droits de l'homme. Le Sénat est à l'origine de ce texte, qui doit beaucoup au président de votre commission des lois, aujourd'hui son rapporteur. Vous amendements ont utilement complété le projet de loi. L'institution d'un contrôleur général est un progrès pour l'État de droit, un progrès pour la France et pour notre exigence d'humanité. (Applaudissements à droite et au centre)