ARTICLE 21 (DEVENU ARTICLE 52 DE LA LOI DE
FINANCES POUR 2012)
SUPPRESSION DE DEUX DISPOSITIFS D'AVANCES DU COMPTE DE
CONCOURS FINANCIERS « PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU
À DES ORGANISMES PRIVÉS »
I. TEXTE DU PROJET DE LOI
I. - L'article 79 de la loi n° 47-1465 du 4 août 1947 relative à certaines dispositions d'ordre financier et l'article 54 de la loi de finances pour 1978 (n° 77-1467 du 30 décembre 1977) sont abrogés.
II. - Le III de l'article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est ainsi modifié :
1° Au quatrième alinéa, les mots : « Prêts et avances à des particuliers ou à des associations » sont remplacés par les mots : « Prêts et avances pour le logement des agents de l'État » ;
2° Le 1° et le 3° sont abrogés et le 2° et le 4° deviennent respectivement le 1° et le 2°.
II. RAPPORT ASSEMBLÉE NATIONALE N°3805 XIIIÈME LÉGISLATURE PREMIÈRE LECTURE
Observations et décision de la Commission :
Le présent article a pour objet de renommer le programme 861 Prêts ou avances à des particuliers ou des associations au sein de la mission Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés et d'en simplifier l'architecture budgétaire en supprimant deux des quatre actions du programme jugées obsolètes.
I.- LE COMPTE PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS : UNE MISSION COMPOSITE À RESTRUCTURER
Le compte de concours financiers Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés est une mission constituée de quatre programmes hétérogènes dans le cadre du projet de loi de finances pour 2012 :
- les programmes 861 Prêts ou avances à des particuliers ou des associations et 862 Prêts pour le développement économique et social qui existent depuis la création du compte et retracent les prêts et avances dans le cadre de dispositifs pérennes mis en place par l'État ;
- le programme 863 Prêts à la filière automobile qui constitue un dispositif exceptionnel et temporaire mis en place dans le cadre du plan de relance de l'économie ;
- le programme 865 Prêt et avance au fonds de prévention des risques naturels majeurs créé à la suite de la tempête Xynthia du 28 février 2010.
Par conséquent, les programmes du compte Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés ne constituent pas véritablement une mission, caractérisant une politique publique. Leur unité ne tient qu'à la circonstance que les débiteurs des prêts et avances de ce compte sont des personnes privées (physiques ou morales).
II.- LA SIMPLIFICATION DU PROGRAMME 861 PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU DES ASSOCIATIONS : UNE RÉFORME AU MILIEU DU GUÉ
A.- PRÉSENTATION DU PROGRAMME 861
Le programme 861 Prêts et avances à des particuliers ou à des associations retrace les octrois d'avances ou de prêts à des particuliers ou à des associations pour satisfaire des besoins de financement immédiats en relation avec l'intérêt général en favorisant les conditions de prise de fonction et d'exercice des missions des agents de l'État. Le programme comprend quatre actions :
- Action n° 1 : Avances aux fonctionnaires de l'État pour l'acquisition de moyens de transport
L'article 79 de la loi n° 47-1465 du 8 août 1947, relative à certaines dispositions d'ordre financier, a institué un dispositif d'avances attribuées pour faciliter l'achat, par les fonctionnaires de l'État et les personnels militaires, de véhicules nécessaires à l'exécution de leur service.
- Action n° 2 : Avances aux agents de l'État pour l'amélioration de l'habitat
L'article 84 de la loi n° 60-859 de finances pour 1960 a instauré un régime d'avances attribuées aux agents de l'État pour l'amélioration de leur habitat. Ces avances sont accordées aux agents relevant du régime de prestations familiales des agents de l'État. Elles sont consenties pour exécuter des travaux d'aménagement ou de réparations comportant une amélioration des conditions de logement. Elles portent intérêt à un taux de 1 % et sont remboursables par mensualités, sur une durée maximale de trois ans.
- Action n° 3 : Avances aux associations participant à des tâches d'intérêt général
En application de l'article 54 de la loi de finances n° 77-1467 pour 1978, les avances qui peuvent être accordées en vertu de cette action le seraient en faveur d'associations participant à des tâches d'intérêt général pour le développement de l'action sociale volontaire, l'étude de l'éventuel dossier de demande d'avance revenant aux services du ministère chargé de la santé.
- Action n° 4 : Avances aux agents de l'État à l'étranger pour la prise en location d'un logement
La prise de fonction des agents de l'État servant à l'étranger peut être favorisée par un dispositif d'avances facilitant les démarches relatives à la location d'un logement dans les environs de leur poste d'affectation en application de l'article 65 de la loi de finances pour 1979.
Les bénéficiaires de ces avances relèvent de plusieurs ministères, mais la plupart sont des agents du ministère des affaires étrangères et de celui de la défense, dans une moindre mesure, des ministères financiers. Chacun des ministères concernés instruit pour ses agents les dossiers avant de les transmettre au ministère chargé du budget.
B.- LA SIMPLIFICATION DU PROGRAMME 861 NE SUFFIT PAS
Comme le souligne depuis plusieurs années la Cour des comptes et le Rapporteur spécial, Mme Grosskost, le programme 861 Prêts ou avances à des particuliers ou des associations mériterait d'être entièrement supprimé pour les raisons exprimées ci-après.
- Action n° 1 : Avances aux fonctionnaires de l'État pour l'acquisition de moyens de transport
Depuis 2007, le dispositif réglementaire ne permet pas d'accorder ce type d'avances. En conséquence, et même si des crédits ont été ouverts sur cette action en 2007, aucune avance n'a été accordée. Depuis 2008, cette action n'est donc plus dotée en crédit. Au-delà de ce point de réglementation, le dispositif ne semble pas intéresser les agents ; un seul dossier de demande d'avance pour l'acquisition de véhicule a été déposé depuis 2007. Le taux proposé par l'administration, 5,5 %, inchangé depuis plusieurs années, est concurrencé par les offres du secteur privé et par les aides conjoncturelles, notamment pour l'acquisition de véhicule propres.
- Action n° 2 : Avances aux agents de l'État pour l'amélioration de l'habitat
Le volume d'avances consenties au titre de l'action n° 2 est en diminution constante et ne s'élève plus qu'à 70 000 euros depuis 2010. En effet, le montant de l'avance, inchangé depuis plusieurs exercices, ne peut dépasser 1 067,14 euros, ce qui n'en fait pas un instrument utile de politique sociale. En outre, sachant que ces avances peuvent être accordées aux agents de l'État dans les mêmes conditions par les caisses d'allocations familiales, une logique de rationalisation appelle à la mise en place d'un « guichet unique » qui pourrait faciliter les démarches de l'agent et alléger la charge de la DGFiP.
- Action n° 3 : Avances aux associations participant à des tâches d'intérêt général
Cette action n'ayant jamais donné lieu à un dossier de demande d'avances, elle n'a jamais été dotée de crédit. Elle est donc inutile depuis sa création en 1978.
- Action n° 4 : Avances aux agents de l'État à l'étranger pour la prise en location d'un logement
En 2010, ce programme a consommé 482 000 d'euros en autorisations d'engagement et 484 000 euros en crédits de paiement alors que 770 000 euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement avaient été ouverts en LFI pour l'année 2010 1 ( * ) . Ce dispositif a profité à moins d'une centaine d'agents, le montant moyen de l'avance consentie étant de 6 000 euros par agent.
Si ce dispositif est encore utilisé, la Cour des comptes et le Rapporteur spécial ne cessent de répéter qu'il serait sans doute plus efficace que les ministères concernés assurent totalement l'aide à l'installation de leurs agents à l'étranger - sans passer par la direction du budget - notamment parce qu'ils connaissent, et peuvent maîtriser, les prévisions d'affectation hors du territoire. La maîtrise des montants consacrés à ces aides et l'équité entre les agents des divers ministères pourraient être contrôlées par la commission interministérielle chargée d'émettre un avis sur les opérations immobilières de l'État à l'étranger (CIM) qui examine déjà les dossiers d'avance dépassant 18 000 euros. Elle pourrait étudier l'ensemble des dossiers, éventuellement à posteriori, pour ne pas retarder l'installation des agents dans leur poste.
Il faut cependant rappeler que chaque ministère n'est pas en mesure de créer un dispositif d'avances financé par le biais de crédits du budget général. En effet, en application de l'article 24 de la loi organique n° 2001-962 du 1 er août 2011 relative aux lois de finances, tout dispositif d'avances doit être retracé dans un compte de concours financiers, étant précisé qu'un compte distinct doit être ouvert pour chaque débiteur ou catégorie de débiteur.
Deux options sont donc envisageables :
- soit le Parlement considère que ce dispositif d'avances, qui profite à moins d'une centaine de fonctionnaires, ne se justifie plus dans un contexte de rigueur budgétaire. Dans ce cas, la suppression de l'action n° 4 et de l'ensemble du programme 861 s'impose ;
- soit le Parlement estime que ce dispositif d'avances est justifié mais doit être mieux géré conformément à la recommandation de la Cour des comptes. Dans ce cas, il peut proposer le maintien de l'action n° 4, à charge pour le Gouvernement de poursuivre ses travaux en 2012 afin d'aboutir à un dispositif efficace et à une maquette budgétaire simplifiée en PLF 2013. Si tel n'était pas le cas, suppression du programme 861 s'imposerait l'année prochaine.
Le Rapporteur général regrette, pour sa part, que ces travaux n'aient pas été menés plus tôt pour aboutir à une véritable simplification de l'architecture budgétaire de la mission et à une gestion plus efficace de ce dispositif d'avances, alors que la Cour des comptes, comme le Rapporteur spécial, ont fait valoir les insuffisances de ce dispositif de manière récurrente depuis l'exercice 2008.
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La Commission adopte l'article 21 sans modification .
* 1 En 2009, 569 900 euros d'avances ont été consentis contre 450 900 euros en 2008 et 701 300 euros en 2007.